張瑋

基于績效評價的事業(yè)單位預(yù)算編制機制研究

張瑋

事業(yè)單位預(yù)算編制是在各級財政部門指導(dǎo)下，以行業(yè)主管部門為單位，自下而上逐級匯總上報，由財政部匯總，人大審批，然后逐級下達(dá)到各單位執(zhí)行，整個預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、考核等工作以財政部門為主導(dǎo)。針對現(xiàn)階段推行的財政支出績效評價工作的有效開展而言，現(xiàn)行預(yù)算編制機制中有制約因素，阻礙績效評價工作的進程。經(jīng)過多年的實踐和探索，探索一些切實可行的改進辦法，以期改革現(xiàn)行事業(yè)單位預(yù)算編制機制，構(gòu)建合理可行的績效評價架構(gòu)，以優(yōu)化資源配置，提高資金使用效率。

績效評價；事業(yè)單位；預(yù)算編制機制

一、引言

事業(yè)單位是由國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，承擔(dān)了國家教育、科技、文化、衛(wèi)生等公益活動。事業(yè)單位預(yù)算是我國財政公共預(yù)算的一個組成部分，是事業(yè)單位根據(jù)事業(yè)發(fā)展目標(biāo)和計劃編制的年度財務(wù)收支計劃。事業(yè)單位參與國家財政資金的配置，財政資金的配置內(nèi)容有以下部分：人員經(jīng)費、日常公用經(jīng)費、事業(yè)內(nèi)涵發(fā)展所需的專項經(jīng)費和基本建設(shè)專項經(jīng)費。財政部門按照各單位的財政供養(yǎng)人員情況核定人員經(jīng)費額度，根據(jù)各地社會經(jīng)濟發(fā)展情況核定公用經(jīng)費額度，事業(yè)內(nèi)涵發(fā)展所需資金以及單位基本建設(shè)所需資金大多以專項資金形式解決。專項資金以單位申報，財政審批的形式進行，由于申報信息不對稱，各單位獲批項目有差異，此外國家根據(jù)有關(guān)政策和財力可能，結(jié)合事業(yè)發(fā)展特點、事業(yè)發(fā)展目標(biāo)和計劃、各單位的收支和資產(chǎn)狀況等情況對事業(yè)單位進行定額或者定項補助，超支不補、結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余按規(guī)定使用的預(yù)算管理辦法。省級財政部門組織的預(yù)算編制采用“二上二下”的編審程序，財政部門每年給出總體編制要求，各部門按總體要求上報“一上”建議數(shù)，財政部門審核后向各主管部門下達(dá)“一下”控制數(shù)，主管部門逐級分解下達(dá)到各單位，各單位以“一下”控制數(shù)為依據(jù)上報“二上”數(shù)據(jù)，由各主管部門匯總該部門預(yù)算報同級財政部門，財政部門匯總各行業(yè)數(shù)據(jù)，統(tǒng)一上報財政部，等待人大審批。從預(yù)算編制程序上看是可行，有效的，這些年的實踐也證明了這一點，為預(yù)算報告的最終形成和執(zhí)行提供了依據(jù)。但是如果要推行財政支出績效評價，上述預(yù)算編制機制不足以支撐評價工作，有亟待完善之處，需要構(gòu)建一個完整的績效評價體系，包括組織機構(gòu)建立、工作職責(zé)分工、預(yù)算周期設(shè)計、預(yù)算編制時間安排、定額標(biāo)準(zhǔn)的制定、績效評價報告等制度的建立和完善問題。本文試圖就上述問題進行分析，以期構(gòu)建合理、可行、科學(xué)的績效評價機制。

二、事業(yè)單位預(yù)算編制機制存在的問題

（一）編制機構(gòu)設(shè)置中存在的問題

現(xiàn)行預(yù)算編制機制中機構(gòu)設(shè)置情況是，在財政部門內(nèi)部設(shè)置有專門的預(yù)算處、預(yù)算編審處、績效評估處、投資評審中心、財政監(jiān)督檢查執(zhí)法機構(gòu)等專職部門，但是在廣大的行業(yè)或基層部門是沒有設(shè)置專職部門的，工作任務(wù)基本由各單位財務(wù)部門承接，盡管各單位有內(nèi)部審計部門，但基本上不參與部門預(yù)算的編制。財務(wù)部門的本職工作是會計核算與財務(wù)管理，各單位財務(wù)部門的工作任務(wù)很繁重，很難抽出人員專門負(fù)責(zé)預(yù)算工作，基本上是突擊式的臨時抽人完成單位的預(yù)算編制任務(wù)。由于沒有固定的人長期專注預(yù)算的編制，對于預(yù)算編制的政策、指導(dǎo)思想和方法等內(nèi)容沒有系統(tǒng)掌握，或者因為工作的臨時性，也沒有人用心鉆研，導(dǎo)致單位的部門預(yù)算編制僅停留在填列指定表格的基礎(chǔ)上，最多遵循一些強制性要求，比如，近年來嚴(yán)格控制的“三公”和“會議費”經(jīng)費，而更多的指標(biāo)內(nèi)容編制的隨意性較大，單位自行設(shè)計的績效評價目標(biāo)水平參差不齊，很難界定優(yōu)劣。所以在預(yù)算編制中財政部門獲得的第一手資料的可靠性、合理性、科學(xué)性等方面很難審核和評價，而且從內(nèi)部控制的規(guī)范性要求出發(fā)，財務(wù)部門既編制部門預(yù)算，同時又執(zhí)行部門預(yù)算也不妥當(dāng)。

（二）編制時間設(shè)計的問題

我國預(yù)算編制是以年度為單位，每年預(yù)算編制時間基本上安排在8至11月之間，財政部門從8月下旬左右下發(fā)通知，要求月底之前上報“一上”數(shù)據(jù)，一般給各單位的時間20天左右。這對于規(guī)模小的單位填指定表格數(shù)據(jù)時間是足夠的，但對于規(guī)模稍大的單位，或者情況比較特殊的教育行業(yè)，這個時間段完成該項工作是有難度的，主要表現(xiàn)在教育單位是以學(xué)年為業(yè)務(wù)周期，即從9月初至次年7月中旬左右為一個學(xué)年度，有許多業(yè)務(wù)的增減是以學(xué)年為周期調(diào)整的，再加上8月下旬各高校未開學(xué)，當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行時間剛過一半，需要調(diào)整的計劃和方案尚待確定，要在短時間內(nèi)提供合理科學(xué)的預(yù)算資料是不現(xiàn)實的。到9月下旬省級財政下達(dá)“一下”控制數(shù)，通常要求在10月15日之前完成“二上”上報，而且這個時間是給主管部門的最后期限，主管部門為了及時上報，通常要求各單位還要提前一些時間完成，實際上給各單位時間更短。兩段預(yù)算編報時間加在一起估計就一個月，除了完成指定表格的填寫外，還需要自行設(shè)計各單位基本支出和項目支出的績效評價目標(biāo)。由于給定的編制時間太短，行動過于倉促，加上編制要求各年有變化，各單位很難做到深入調(diào)研和充分的醞釀，給預(yù)算編制工作的嚴(yán)肅性帶來不利影響。

（三）編制依據(jù)存在的問題

根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》第十七條規(guī)定，各部門、各單位編制年度預(yù)算草案的依據(jù)有以下內(nèi)容：1.法律、法規(guī)；2.本級政府的指示和要求以及本級政府財政部門的部署；3.本部門、本單位的職責(zé)、任務(wù)和事業(yè)發(fā)展計劃；4.本部門、本單位的定員定額標(biāo)準(zhǔn)；5.本部門、本單位上一年度預(yù)算執(zhí)行情況和本年度預(yù)算收支變化因素。其中：第3條規(guī)定“本部門、本單位的事業(yè)發(fā)展計劃”，理論上，各單位都應(yīng)該制定本部門、本單位的事業(yè)發(fā)展長期戰(zhàn)略規(guī)劃和每一年度的具體實施計劃，預(yù)算編制以此為依據(jù)落實實際經(jīng)費問題，但事業(yè)單位由于事業(yè)業(yè)務(wù)多為公益服務(wù)性質(zhì)，單位的事業(yè)發(fā)展計劃多屬于指導(dǎo)性、方向性的，缺乏具體落實的實質(zhì)內(nèi)容，或者有內(nèi)容，但未細(xì)化到可以操作的程度，所以無法將其作為預(yù)算編制的可靠依據(jù)；第五條規(guī)定“本部門、本單位上一年度預(yù)算執(zhí)行情況”，在實際編制預(yù)算時，上一年度預(yù)算執(zhí)行時間剛過半，預(yù)算執(zhí)行結(jié)果只能靠推算，事實上按照慣例，單位預(yù)算在上半年執(zhí)行情況一般沒有達(dá)到或者超過年初預(yù)算的50%，大多相對集中在下半年，而且預(yù)算的調(diào)整情況多數(shù)發(fā)生在這一時期。因此，按照時間對應(yīng)關(guān)系去推算預(yù)算執(zhí)行情況的方法是不可取的，差異較大。另一方面，因為上一年預(yù)算執(zhí)行進度尚未完成，正常情況下需要12月結(jié)束后才能獲得上一年預(yù)算執(zhí)行情況的完整信息，如果在8月份編制預(yù)算，單位的不確定因素較多，對于“本年度預(yù)算收支變化因素”的測定就更加缺乏可靠的支撐信息。所以，部門預(yù)算編制的時間與預(yù)算編制依據(jù)的獲取時間相矛盾。根據(jù)《預(yù)算法》第二十九條規(guī)定：“各級預(yù)算收入的編制，應(yīng)當(dāng)與國民生產(chǎn)總值的增長率相適應(yīng)。按照規(guī)定必須列入預(yù)算的收入，不得隱瞞、少列，也不得將上年的非正常收入作為編制預(yù)算收入的依據(jù)。”依據(jù)估計和推算得到的結(jié)果很難與實際相符，所以“隱瞞”、“少列”這樣的定性問題太嚴(yán)重，單位無法承擔(dān)。

（四）編制方法方面存在的問題

部門預(yù)算編制由財政部門組織，各主管單位負(fù)責(zé)匯總上報，各單位預(yù)算編制的的內(nèi)容主要有兩部分：錄入類報表和輸出類報表。錄入類報表有三部分：基礎(chǔ)信息類（6張）、預(yù)算編制類（5張）、項目附屬類（4張），用于采集單位相關(guān)預(yù)算信息，由預(yù)算單位填報；輸出類報表用于反映單位預(yù)算的整體情況，通過錄入類報表信息自動生成。

在錄入類中的“支出預(yù)算表（03表）”既是預(yù)算編制的核心，也是預(yù)算編制的難點，它包括基本支出預(yù)算和項目支出預(yù)算，基本支出包括人員經(jīng)費和公用經(jīng)費，人員經(jīng)費從財政供養(yǎng)系統(tǒng)中可以獲取報告日的準(zhǔn)確信息，借以確定單位的人員經(jīng)費，其信息準(zhǔn)確度較高，年中只需要調(diào)整人員增減及晉級晉職等變化的影響值即可，這部分基本上實現(xiàn)了精細(xì)化管理的水平。但公用經(jīng)費就很難找到恰當(dāng)?shù)膮⒖家罁?jù)，例如以人均公用經(jīng)費指標(biāo)來核定，其結(jié)果可能出現(xiàn)各單位平均，無法體現(xiàn)單位的個性差別，同時財政部門沒有提供或者公開公用經(jīng)費核定的標(biāo)準(zhǔn)，其中績效目標(biāo)的設(shè)定僅要求對單位的工作目標(biāo)做定性描述，不要求提供具體的量化指標(biāo)，所以單位編制時，花了很多精力仍然找不到恰當(dāng)?shù)囊罁?jù)，于是常常產(chǎn)生這樣的僥幸心理，報少了可能單位吃虧，盡可能多報，給財政部門核定留足一定的調(diào)整空間，這樣的心理狀態(tài)下編制的預(yù)算，結(jié)果可想而知。所以公用經(jīng)費預(yù)算的編制如果維持現(xiàn)有模式，無法評價其優(yōu)劣。項目支出預(yù)算編制難度更大，編制預(yù)算時，一部分項目立項與否尚不確定，同時要求自行設(shè)計項目的績效目標(biāo)，績效目標(biāo)的設(shè)計沒有嚴(yán)格的量化要求，僅限定了范圍，如：產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)、服務(wù)對象滿意度指標(biāo)等，單位可以盡可能降低要求，完全可以按很可能完成的情況設(shè)計績效目標(biāo)，所以這部分表格目前完成的質(zhì)量不高，項目支出預(yù)算與實際執(zhí)行結(jié)果的差異較大。因為缺乏可比性，這部分資金的績效評價很難有效開展。

（五）編制結(jié)果審核中存在的問題

根據(jù)《預(yù)算法》第十三條規(guī)定：“縣級以上地方各級人民代表大會審查本級總預(yù)算草案及本級總預(yù)算執(zhí)行情況的報告”，這里的問題在于審核的依據(jù)是什么？按照國家產(chǎn)業(yè)政策和經(jīng)濟工作的總指導(dǎo)思想，在具體貫徹執(zhí)行中哪些是需要調(diào)整的，調(diào)整的幅度是多少，基層單位不一定準(zhǔn)確掌握，或者理解上有差異，勢必期待人大審核的依據(jù)和結(jié)果能以適當(dāng)?shù)姆绞絺鬟_(dá)到基層單位，中國地域遼闊，不同地域之間有差異，政策在不同地域執(zhí)行也會有差異。基層單位不是僅需要一個審核結(jié)果的問題，而是希望自身行動更加貼近國家政策，符合國家發(fā)展的整體要求，現(xiàn)在的情形是無條件接受審核結(jié)果，單位對自身的長遠(yuǎn)規(guī)劃充滿困惑。

三、事業(yè)單位預(yù)算編制機制改革的構(gòu)想

（一）事業(yè)單位設(shè)置獨立的預(yù)算編制機構(gòu)

預(yù)算編制工作不僅僅是政府財政部門的工作，也不僅僅是單位財務(wù)部門的工作，涉及國家對公共服務(wù)事業(yè)的管理狀況。現(xiàn)階段政府財政部門的預(yù)算機構(gòu)設(shè)置是健全、合理的，在預(yù)算編制制度設(shè)計、編制流程、監(jiān)管等方面是完善的。但是這項工作依賴于各基層單位提供的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，這是一個自下而上的系統(tǒng)工程，如果沒有高質(zhì)量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，再好的制度、編制流程、審核和監(jiān)督機構(gòu)也沒有辦法逆轉(zhuǎn)由此造成的負(fù)面影響。加上事業(yè)單位多，情況多樣，財政部門沒有足夠的精力深入基層進行調(diào)研，雙方的溝通一般停留在經(jīng)費的多少以及資金怎樣使用等側(cè)重面，而對事業(yè)業(yè)務(wù)的開展?fàn)顩r及效果無暇顧及?；诖?，如果能在事業(yè)單位設(shè)置獨立的預(yù)算編制部門或者專職人員，日常工作緊緊圍繞預(yù)算編制，一方面認(rèn)真研讀國家相關(guān)政策、制定單位預(yù)算相關(guān)制度和辦法；另一方面深入基層,了解各部門、各工作環(huán)節(jié)的運行狀況，熟練掌握本單位事業(yè)業(yè)務(wù)運行的規(guī)律，為部門預(yù)算編制準(zhǔn)備詳實、可靠的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，對提高部門預(yù)算編制的質(zhì)量將大有裨益。這里我們可以借鑒國外比較成熟的做法，例如美國，其預(yù)算編制有龐大的主體機構(gòu)，美國的國家預(yù)算由總統(tǒng)、總統(tǒng)管理與預(yù)算辦公室（簡稱OMB）和財政部三方參與預(yù)算編制，其中財政部則主要負(fù)責(zé)相關(guān)預(yù)算草案的編制，而總統(tǒng)管理與預(yù)算辦公室具體負(fù)責(zé)預(yù)算支出的編制，并交由總統(tǒng)審核，再由總統(tǒng)送交國會，待國會批準(zhǔn)后，按項目分配預(yù)算資金，并監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行。在國會中也設(shè)有預(yù)算相關(guān)職能的各種部門，如：撥款委員會、預(yù)算委員會、預(yù)算辦公室和審計總署等，他們分別完成預(yù)算的一個工作環(huán)節(jié)，彼此各司其職，相互監(jiān)督、相互制約，共同完成政府預(yù)算的編制。自下而上設(shè)置完整的預(yù)算編制機構(gòu)，為預(yù)算編制提供了可靠的人力保障。

（二）延長財政預(yù)算周期

我國現(xiàn)行預(yù)算編制周期以日歷年度為一個周期，即通常說的年度預(yù)算。這種設(shè)計，一年編制一次預(yù)算，周期短、重復(fù)內(nèi)容多，耗費大量人力物力，而且預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的效果不明顯，一年中有半年時間花在預(yù)算編制上，另一半時間在執(zhí)行預(yù)算上，管理者幾乎沒有足夠的時間關(guān)注單位預(yù)算的編制情況，基層單位疲于應(yīng)付，只管過程，不管質(zhì)量的情況不少見，這種局面，如何開展績效評價？要解決這個問題，可以嘗試延長預(yù)算周期。通常政府層面有中長期發(fā)展規(guī)劃，各行各業(yè)也制定有相應(yīng)的中長期發(fā)展規(guī)劃，即戰(zhàn)略計劃，計劃中包含長期戰(zhàn)略任務(wù)、目標(biāo)、核心項目和所需資源等信息。中長期可以是10年、5年、3年等等，這可以作為政府預(yù)算的編制周期，一個國家的經(jīng)濟文化政策在一定時期內(nèi)保持相對穩(wěn)定，將有利于人們有計劃開展業(yè)務(wù)活動，同時也有利于政府的管理。各部門每年僅就人員增減、晉級晉職等變動信息上報財政部門，用以調(diào)整各個年度人員經(jīng)費和公用經(jīng)費即可。對于項目支出，嚴(yán)格按照項目申報、受理、審查、批復(fù)等流程進行。經(jīng)過一個相對穩(wěn)定的預(yù)算執(zhí)行期后，前期執(zhí)行的成效部分可以顯現(xiàn)，存在的問題同樣可以暴露，這對于下一預(yù)算期預(yù)算的編制和調(diào)整有足夠的支撐信息。所以確定較長的預(yù)算周期一方面可以大大減輕財政部門、主管部門和各基層單位的工作量，提高部門預(yù)算編制效率；另一方面有利考核投入資金的運行效果，對于財政支出績效評價工作的開展是非常有利的。

（三）合理設(shè)計預(yù)算編制時間

我國預(yù)算編制時間每年在8月中旬開始，月底完成“一上”，9月25日左右，省級財政部門下達(dá)“一下”控制數(shù)，10月中旬完成“二上”。在大約60天內(nèi)完成年度預(yù)算的編制，基層單位通常在接到通知后，立即著手預(yù)算編制工作，但因為時間短，需要確定的內(nèi)容多，部門編制人員不一定能完全掌握單位的發(fā)展目標(biāo)和工作重點，需要單位管理層深入?yún)⑴c，而管理層不可能有時間全身心投入該項工作，通常交給基層人員完成，最終完成的年度預(yù)算質(zhì)量不高。鑒于這樣的情況，我國可以適當(dāng)調(diào)整預(yù)算編制時間，由基層單位專職預(yù)算編制人員提前準(zhǔn)備，可以提前1年或多年作相應(yīng)調(diào)研，進行充分的醞釀和論證，采用滾動預(yù)算的編制方法，形成一個比較切實、合理、科學(xué)的預(yù)算方案，到財政部門通知上報時，在約定時間內(nèi)可以提交一份比較滿意的預(yù)算草案。

預(yù)算編制時間設(shè)計可以參照英美等國的做法，英國的部門預(yù)算編制準(zhǔn)備非常充分。英國的財政年度是從當(dāng)年4月1日起到次年的3月31日止。部門在編制支出預(yù)算之前，先由財政部進行公共支出調(diào)查，然后提交公共支出調(diào)查報告，為次年2月提出今后3年政府支出安排概算編制原則。根據(jù)財政部提出的概算編制原則，各部門在當(dāng)年4月提交本部門估算，6月內(nèi)閣確定控制總額上限，此后在內(nèi)閣委員會確定支出分配框架下，由財政部秘書長與各部長進行雙邊多次協(xié)商，最后由內(nèi)閣確定政府部門的支出總額。各部門支出一經(jīng)確定須在當(dāng)年12月向財政部提交有關(guān)下一個財政年度需要的議會授權(quán)的支出細(xì)節(jié)。次年1月和2月由財政部對部門提出的支出細(xì)節(jié)進行詳細(xì)審查，于3月完成編制工作，提出年度的預(yù)算，向國會報告。經(jīng)過一系列的充分準(zhǔn)備，保證了部門預(yù)算的科學(xué)性和合理性。美國的預(yù)算年度從每年的10月1日至次年9月30日，并且預(yù)算周期長達(dá)33個月，歷經(jīng)四個階段，第一階段為預(yù)算草案的編制，歷時9個月，第二階段是國會對草案進行審批，審批時間長達(dá)9個月，第三部分是預(yù)算的執(zhí)行，時間為一個預(yù)算年度，即12個月，第四階段是預(yù)算的監(jiān)督，歷時3個月，這意味著一般的預(yù)算編制要提前兩年多就開始。

（四）建立和完善預(yù)算編制定額標(biāo)準(zhǔn)

預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)的制定是開展績效評價基礎(chǔ)，使同類單位之間的預(yù)算執(zhí)行情況可以比較，使績效評價有了量化依據(jù)。預(yù)算編制主要確定基本支出和項目支出預(yù)算，在一定區(qū)域內(nèi)、一定社會經(jīng)濟水平下，可以確定一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，在一定范圍內(nèi)約定執(zhí)行。定額標(biāo)準(zhǔn)可以分階段進行，對于項目支出，因為每個項目的建設(shè)內(nèi)容有差別，不便于制定統(tǒng)一的定額標(biāo)準(zhǔn)，但是其中的建設(shè)內(nèi)容是可以分解逐一確定定額標(biāo)準(zhǔn)的，可以參照基本建設(shè)項目由行業(yè)統(tǒng)一約定定額標(biāo)準(zhǔn)，以規(guī)定形式發(fā)布，在一定時期內(nèi)執(zhí)行，這使得工程項目的預(yù)決算有了可操作性，項目支出完全可以借鑒基本建設(shè)的定額形式確定；基本支出是事業(yè)單位保證正常運轉(zhuǎn)所需的維持經(jīng)費，包含人員經(jīng)費和公用經(jīng)費兩部分。人員經(jīng)費現(xiàn)在依據(jù)“三定”原則，從財政供養(yǎng)系統(tǒng)可以得到比較準(zhǔn)確的定額標(biāo)準(zhǔn)；尚需建立和完善的是公用經(jīng)費。

要完整、科學(xué)、規(guī)范地填報公用經(jīng)費，可在一定區(qū)域內(nèi)，財政部門統(tǒng)一按“款”或“項”級細(xì)目確定定額標(biāo)準(zhǔn)，或者按“款”或“項”級細(xì)目制定支出上限標(biāo)準(zhǔn)，同時考慮物價變動等因素的影響，規(guī)定定額標(biāo)準(zhǔn)使用的年限。比如辦公費，可以單位人均多少為標(biāo)準(zhǔn)確定，水費、電費、培訓(xùn)費等均可以此設(shè)定定額標(biāo)準(zhǔn)；差旅費、維修維護費等可以設(shè)定上限標(biāo)準(zhǔn)。定額標(biāo)準(zhǔn)制定后，在所有事業(yè)單位內(nèi)公開，讓所有單位都知道這個數(shù)據(jù)產(chǎn)生的依據(jù)，在全年內(nèi)自行控制預(yù)算支出。區(qū)域之間因為經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，定額標(biāo)準(zhǔn)可以有差異。當(dāng)定額標(biāo)準(zhǔn)制定后，單位每年僅需要維護基礎(chǔ)信息，即可以完成基本支出預(yù)算的編制工作，可以減少許多重復(fù)列報的信息，節(jié)約了人力物力，同時也提高了預(yù)算編制工作的嚴(yán)肅性。對于超定額或超上限部分，財政部門應(yīng)該嚴(yán)格控制，一般不得突破，對于特殊情況下增加的預(yù)算一律予以公示，同時財政監(jiān)督部門進行追蹤問效，凡是虛增或者使用效益達(dá)不到預(yù)期的，其預(yù)算經(jīng)費從次年預(yù)算中予以扣除，并公示，從而遏制部門支出擴張的趨勢。對定額標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)節(jié)約的部分，可以作為對單位的獎勵基金，留歸單位來年統(tǒng)籌使用，或者調(diào)劑單位余缺，甚至作為職工獎勵。如果各單位從主觀上想節(jié)約資源并辦好事，比通過監(jiān)督部門檢查，發(fā)現(xiàn)問題進行懲處的被動節(jié)約效果好得多，并且社會風(fēng)氣會好轉(zhuǎn)，沒有人整日思考怎樣將預(yù)算資金全花出去，而不關(guān)心業(yè)務(wù)開展好壞的畸形現(xiàn)象。政府要停止現(xiàn)在正準(zhǔn)備開展的結(jié)余由財政收回統(tǒng)籌分配的做法，因為這種做法會造成單位到年底突擊花錢的局面，導(dǎo)致大量財政資源浪費。

（五）建立績效評價報告制度

近年來，部門預(yù)算編制的工作重點中一直強調(diào)“強化績效預(yù)算的理念”，但這項工作的開展進度緩慢。在編制部門預(yù)算時，財政部門要求各單位必須填報“財政基本支出績效目標(biāo)申報表”和“財政項目支出績效目標(biāo)申報表”。以某省“財政項目支出績效目標(biāo)申報表”為例，其內(nèi)容如下：

表1 某省“財政項目支出績效目標(biāo)申報表”

一個單位設(shè)計項目支出的績效目標(biāo)時，要求填列的內(nèi)容細(xì)、多。從報表設(shè)計看，每申請一筆項目資金，必須列明立項依據(jù)、建設(shè)計劃、項目績效目標(biāo)等。事業(yè)單位很重視這項工作，調(diào)動了足夠的力量完成該工作。但是到年底預(yù)算執(zhí)行后，財政部門只要求編制部門年度決算報表，并作一定的財務(wù)分析，沒有及時組織績效評價，并提交評價報告。這使得績效預(yù)算的理念僅停留在口頭上，沒有實實在在開展。要提高財政資金使用效益，應(yīng)建立績效評價報告制度，強化績效評價報告對次年預(yù)算金額的約束作用，凡是評價中發(fā)現(xiàn)沒有完成既定目標(biāo)的，堅決予以制裁，要么停止資助，要么追究相關(guān)責(zé)任；對于完成好的，應(yīng)該及時予以獎勵，只有這樣，財政資金的績效管理才能有成效。

績效評價的方法可以參照國外的成熟方法，世界上做得好的例子不少。例如日本，日本國際協(xié)力機構(gòu)（JICA)曾資助中國“內(nèi)陸地區(qū)·人才培養(yǎng)項目”，在項目完成兩年后進行項目后評估，JICA委托第三方評估專家實施項目評估，評估以提問表的形式進行，提問表主要依據(jù)經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD)發(fā)展援助委員會(DAC)的5項標(biāo)準(zhǔn)對項目進行評估，即：適當(dāng)性、有效性、影響、效率性、可持續(xù)發(fā)展性，分別對應(yīng)5項標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計若干問題，要求被考核對象回答或者提供相關(guān)數(shù)據(jù)，對某些問題現(xiàn)階段無法回答的，或是難以提供數(shù)據(jù)的，提問表中列出參考標(biāo)準(zhǔn)，被考核對象給出相應(yīng)回答或是能起到代替作用的指標(biāo)或數(shù)據(jù)。提問表設(shè)計非常切合實際，而且很好操作，有定量的，也有定性的信息，涵蓋了項目的各個方面。評估以座談會的形式進行，很靈活、人性化，且搜集的信息涵蓋廣，評估的結(jié)果是為了履行對日本普通民眾的說明責(zé)任。我國的財政部門也應(yīng)該就財政資金的使用情況承擔(dān)對民眾，特別是納稅人的說明責(zé)任。

四、結(jié)論

要實現(xiàn)預(yù)算“編制有目標(biāo)、執(zhí)行有監(jiān)控、項目完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋的結(jié)果要運用”的績效管理模式，政府可以利用各種信息平臺，大力宣傳財政支出績效評價的意義及相關(guān)政策，進一步營造良好的宣傳氛圍。同時逐步建立健全完整的預(yù)算編制機構(gòu)，合理設(shè)計預(yù)算編制周期和編制時間，制定和完善切合實際的預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)，進一步推行預(yù)算和績效評價結(jié)果的信息公開制度，使財政資金使用至于公眾的監(jiān)督之下，那么財政資金為公共事業(yè)服務(wù)的宗旨將能充分體現(xiàn)。

[1]《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》中華人民共和國國務(wù)院令（第186號），1995年11月22日.

[2]米昂.美國政府績效預(yù)算改革的成功經(jīng)驗及啟示[J].東方企業(yè)文化.財會金融,2013(5):195.

[3]王德祥,黃萍.美國新績效預(yù)算改革及其對我國公共財政建設(shè)的啟示[J].科技進步與對策,2004(12):84.

[4]沈建生,肖超.借鑒國外經(jīng)驗進行我國部門預(yù)算管理改革[J].財會月刊（綜合）,2009(1):30.

（作者單位：貴州民族大學(xué)財務(wù)處）

本文是貴州省科技廳貴州民族大學(xué)聯(lián)合基金項目“績效導(dǎo)向下事業(yè)單位財務(wù)管理控制系統(tǒng)研究”（黔科合J字LKM [2012]35號）階段性研究成果；同時得到貴州省民委2013年會計學(xué)科建設(shè)資金資助。