牟學(xué)東

（交通運輸部規(guī)劃研究院，北京100028）

關(guān)于交通運輸支持系統(tǒng)建設(shè)與發(fā)展問題的思考

牟學(xué)東

（交通運輸部規(guī)劃研究院，北京100028）

文章通過對交通運輸系統(tǒng)的內(nèi)涵和發(fā)展基礎(chǔ)的分析，指出了交通運輸支持系統(tǒng)存在的主要問題，提出交通運輸系統(tǒng)建設(shè)要適當(dāng)超前發(fā)展，轉(zhuǎn)變自身發(fā)展方式，進(jìn)一步創(chuàng)新發(fā)展模式，全面提升資源綜合利用能力，建立市場經(jīng)濟(jì)體系，及早謀劃運行維護(hù)費用。

交通運輸；支持系統(tǒng)；內(nèi)涵；發(fā)展基礎(chǔ)；建設(shè)

交通運輸是國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的基礎(chǔ)性、服務(wù)性產(chǎn)業(yè)，對于一個國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展至關(guān)重要。交通運輸支持系統(tǒng)是除交通基礎(chǔ)設(shè)施及其運營所必需的管理維護(hù)相關(guān)設(shè)施（系統(tǒng)）外，涉及安全監(jiān)管、通信信息、節(jié)能環(huán)保、科研教育、應(yīng)急保障、航海保障、治安防控等相關(guān)內(nèi)容。交通運輸支持系統(tǒng)是交通運輸系統(tǒng)中不可分割的一部分，與交通基礎(chǔ)設(shè)施之間是相互依存、相互促進(jìn)的關(guān)系，是一個集多種支持保障手段于一體的有機(jī)整體，為交通運輸管理與服務(wù)的全過程提供支持保障。改革開放30多年來，特別是最近10年國家投資大幅度提高，交通運輸支持系統(tǒng)進(jìn)入了發(fā)展速度最快、發(fā)展質(zhì)量最好、保障能力和服務(wù)水平顯著提升時期，為推動交通運輸高效發(fā)展，保障生命財產(chǎn)和環(huán)境安全、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展提供了有力保障。黨的十八大明確指出：以科學(xué)發(fā)展為主題，以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線，是關(guān)系中國發(fā)展全局的戰(zhàn)略抉擇。因此，如何使交通運輸支持系統(tǒng)持續(xù)科學(xué)發(fā)展，是改革開放后第二個30年應(yīng)重點考慮的問題。

一、交通運輸支持系統(tǒng)的內(nèi)涵不斷拓展

早在20世紀(jì)80年代中期，為了便于在當(dāng)時計劃經(jīng)濟(jì)體制下對部直屬系統(tǒng)的投資建設(shè)項目進(jìn)行管理，交通主管部門提出了支持系統(tǒng)的概念，即是除沿海港口、公路、內(nèi)河之外的科研教育、救助、打撈、安監(jiān)、公安、消防、通信等建設(shè)內(nèi)容的統(tǒng)稱，并在1990年全國交通工作會議上提出“三主一支持”的概念（公路主骨架、水運主通道、港站主樞紐和支持系統(tǒng)）。其中支持系統(tǒng)主要是作為“三主”工程的配套或保障項目進(jìn)行建設(shè)，相對于“三主”工程處于從屬地位，其主要內(nèi)容為交通基本建設(shè)項目中除“三主”工程之外的所有建設(shè)內(nèi)容。

進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著中國國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展不斷加快，交通運輸已進(jìn)入從傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向現(xiàn)代交通運輸業(yè)轉(zhuǎn)型，著力建設(shè)暢通、高效、安全、綠色交通運輸體系，其發(fā)展理念已發(fā)生了較大轉(zhuǎn)變，除了注重于交通運輸能力的建設(shè)外，更加注重于交通運輸安全保障、應(yīng)急處置、信息服務(wù)、資源節(jié)約、節(jié)能減排、環(huán)境保護(hù)等方面能力的建設(shè)，交通運輸支持系統(tǒng)的發(fā)展建設(shè)被提到了前所未有的高度，其定位已發(fā)生重大變化，從從屬地位轉(zhuǎn)變至與“三主”工程具有同等的地位和作用，甚至在部分方面對“三主”工程的發(fā)展具有促進(jìn)、引導(dǎo)作用。同時，交通運輸支持系統(tǒng)框架也已相應(yīng)發(fā)展重大變化。一方面，由僅考慮直屬機(jī)構(gòu)的建設(shè)投資擴(kuò)展到直屬機(jī)構(gòu)投資建設(shè)與行業(yè)補(bǔ)助投資建設(shè)并存（如應(yīng)急、科研、教育等行業(yè)投資）；另一方面，由僅建設(shè)擴(kuò)展到建設(shè)與行業(yè)管理并存（如信息化、節(jié)能減排、環(huán)境保護(hù)等行業(yè)管理）。

二、交通運輸支持系統(tǒng)發(fā)展基礎(chǔ)逐步夯實

“十一五”以來，隨著交通運輸發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和政府公共服務(wù)職能的強(qiáng)化，交通運輸支持系統(tǒng)以實施國務(wù)院批準(zhǔn)的《國家水上交通安全監(jiān)管和救助系統(tǒng)布局規(guī)劃》和交通運輸部編制的《公路水路交通中長期科技發(fā)展規(guī)劃綱要》等中長期規(guī)劃為契機(jī)，實現(xiàn)了跨越式發(fā)展，交通運輸支持系統(tǒng)的發(fā)展基礎(chǔ)逐步夯實。

（一）交通運輸支持系統(tǒng)投資規(guī)不斷提高、建設(shè)范圍不斷拓展

交通運輸支持系統(tǒng)的建設(shè)主要依據(jù)國家交通運輸主管部門管理職責(zé)，進(jìn)行支持系統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。早期的交通運輸支持系統(tǒng)建設(shè)主要涉及中央事權(quán)范圍（主要是直屬系統(tǒng)）的水上安全、通信信息、科技教育等領(lǐng)域。“十一五”以來，直屬系統(tǒng)投資實現(xiàn)了跨越式的發(fā)展，并逐漸增加了對行業(yè)信息化、科技教育、應(yīng)急保障和節(jié)能環(huán)保等領(lǐng)域的投資力度。交通運輸支持系統(tǒng)投資變化情況如附圖所示。

（二）交通運輸支持系統(tǒng)框架基本形成、保障能力全面增強(qiáng)

經(jīng)過“十一五”期建設(shè)，水上交通安全裝備設(shè)施布局框架基本形成，監(jiān)管救助能力顯著增強(qiáng)；交通信息資源整合等方面取得重點突破，行業(yè)管理和服務(wù)的信息化應(yīng)用水平不斷提高；交通科技和教育培訓(xùn)條件建設(shè)持續(xù)推進(jìn)，科技創(chuàng)新和人才培養(yǎng)能力明顯提升；生態(tài)示范工程逐步推廣，資源集約利用與污染防治水平得到提高。

1.水上交通安全監(jiān)管與救助系統(tǒng)

至“十二五”末，中國北京海事衛(wèi)星地面站和沿海15個海岸電臺功能不斷完善，沿海和長江干線VHF通信系統(tǒng)、AIS系統(tǒng)（船舶自動識別系統(tǒng)）、VTS系統(tǒng)（船舶交通管理系統(tǒng)）將全面建成，可以確保沿海港口、重要水道，長江干線主要港口、重要航段的船舶交通安全監(jiān)管；沿海28架直升飛機(jī)、2架固定翼飛機(jī)、3個監(jiān)管救助機(jī)場、10個飛機(jī)起降點將全面投入運行；沿海將擁有各類巡邏船舶342艘、各類救助船38艘、航標(biāo)船58艘，測量船17艘，內(nèi)河（部直屬系統(tǒng)）各類巡航救助船341艘，沿海和內(nèi)河（部直屬系統(tǒng)）擁有大型綜合基地12個、基地30個、小型碼頭站點251個，沿海和長江干線39個溢油應(yīng)急設(shè)備庫、35艘溢油應(yīng)急回收船舶、5艘大型搶險打撈船將全面建成，64艘長江航道維護(hù)船舶將全面投入運營。水上安全監(jiān)管與救助系統(tǒng)“全方位覆蓋、全天候運行、反應(yīng)快速、救助高效的現(xiàn)代化水上交通安全監(jiān)管和救助系統(tǒng)”框架已基本建立，沿海港口和主要內(nèi)河水域水上安全監(jiān)管和救助得到有效保障，海區(qū)保障能力明顯提升。

2.水上治安防控

至“十二五”末，長航公安船艇將達(dá)到75艘，警備基地碼頭12個，躉船碼頭24個，警用無線調(diào)度通信系統(tǒng)、110聯(lián)動調(diào)度指揮系統(tǒng)和公安金盾信息網(wǎng)全面建成，長江干線治安防控能力顯著增強(qiáng)。

3.行業(yè)管理信息化

圍繞交通運輸動態(tài)信息的采集和監(jiān)控、交通信息資源的整合開發(fā)與利用、交通運行綜合分析輔助決策和交通信息服務(wù)四個重點，以交通信息化示范工程和試點工程為引導(dǎo)，加快了交通運輸信息化建設(shè)步伐，交通信息化發(fā)展總體框架基本形成。交通基礎(chǔ)設(shè)施運行管理信息化水平的逐步提升，有效提高了基礎(chǔ)設(shè)施通行能力和服務(wù)水平，為交通應(yīng)急處置和出行信息服務(wù)提供了支撐。

4.科技教育

不斷加大交通運輸行業(yè)的科技教育裝備設(shè)施建設(shè)的力度，40余個行業(yè)重點實驗室相繼建成，交通科技信息資源共享平臺建設(shè)取得實質(zhì)性進(jìn)展，交通科研基地布局框架基本形成，交通科技創(chuàng)新體系建設(shè)初具規(guī)模，交通重點領(lǐng)域研發(fā)水平有了較大提升。交通人力資源保障體系不斷完善。啟動部管理干部學(xué)院建設(shè)干部教育與培訓(xùn)遠(yuǎn)程教育“1+32”平臺，加強(qiáng)了大連海事大學(xué)“211”工程和重點學(xué)科實驗室建設(shè)，支持了共建高校和交通職業(yè)院校交通主干專業(yè)教學(xué)實驗儀器設(shè)備建設(shè)，交通人力資源支持保障體系不斷完善，人才教育培養(yǎng)的能力進(jìn)一步提高。

5.節(jié)能減排與環(huán)境保護(hù)

根據(jù)行業(yè)發(fā)展和國家環(huán)境保護(hù)政策的要求，交通運輸行業(yè)生態(tài)保護(hù)力度不斷加強(qiáng)，交通污染治理初顯成效，資源再生利用逐步推廣，交通系統(tǒng)在行業(yè)環(huán)保管理、生態(tài)保護(hù)和污染控制等方面取得了長足進(jìn)步，建設(shè)項目的環(huán)保管理日趨規(guī)范，交通專項規(guī)劃環(huán)評、建設(shè)項目環(huán)評和“三同時”執(zhí)行率接近100%，為“綠色交通”的建設(shè)提供了支持保障。

三、交通運輸支持系統(tǒng)存在的主要問題

改革開放30多年，交通運輸支持系統(tǒng)建設(shè)取得了顯著成績，但與服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會和現(xiàn)代交通運輸業(yè)發(fā)展的要求相比，支持系統(tǒng)整體能力和水平仍有較大差距。

（一）水上交通安全監(jiān)管和救助系統(tǒng)重大裝備設(shè)施不足，資源綜合利用程度不高

至“十二五”末，中國監(jiān)管救助飛機(jī)、大型巡航救助船舶、大型綜合基地設(shè)施總量仍顯不足，執(zhí)行遠(yuǎn)距離、高海況的監(jiān)管與應(yīng)急任務(wù)的能力還比較薄弱，溢油應(yīng)急和快速搶險打撈重大裝備建設(shè)剛剛起步，應(yīng)對重特大水上交通突發(fā)事件的能力仍然不足。

裝備設(shè)施和資源共享程度較低。為提高資源的利用率，直升機(jī)、大型船舶、綜合基地、溢油應(yīng)急設(shè)備庫等重大裝備設(shè)施是按區(qū)域統(tǒng)一配置的，但實際操作中，基本都是局限于各系統(tǒng)和單位自身使用，即使在系統(tǒng)和單位內(nèi)部，也存在資源不能有效共享的問題。

（二）交通運輸行業(yè)應(yīng)急保障能力整體較為薄弱，跨區(qū)域聯(lián)動機(jī)制尚未形成

地市級和部直屬單位的分支機(jī)構(gòu)尚未建立交通應(yīng)急平臺，部省級交通應(yīng)急平臺功能不完善，信息共享度不足，指揮調(diào)度、輔助決策等支撐能力有待提升；交通應(yīng)急物資和設(shè)備分級分類儲備體系尚未建立，應(yīng)急物資和設(shè)備數(shù)量和種類不能滿足應(yīng)急要求；部分地方應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)不健全，應(yīng)急動員調(diào)用機(jī)制不完善，激勵機(jī)制和補(bǔ)償機(jī)制不健全，缺乏跨區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，應(yīng)急管理長效機(jī)制有待進(jìn)一步建立。

（三）交通信息化應(yīng)用廣度和深度不夠，整體效益未得到充分發(fā)揮

信息化管理、協(xié)調(diào)機(jī)制不健全，建設(shè)力量分散，造成業(yè)務(wù)系統(tǒng)和信息資源的“孤島”和“煙囪”現(xiàn)象嚴(yán)重，且區(qū)域信息化發(fā)展水平不平衡，制約了跨區(qū)域、跨部門及全行業(yè)信息化應(yīng)用的開展，影響了行業(yè)信息化發(fā)展合力的形成；交通信息服務(wù)質(zhì)量不高，各類政務(wù)公開信息、企業(yè)服務(wù)信息、公眾出行信息的及時性、準(zhǔn)確性和全面性不足，難以滿足社會公眾對交通信息服務(wù)的需求，政府力量和社會力量結(jié)合不足，信息服務(wù)領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、商業(yè)化運作滯后，信息化發(fā)展主要依靠政府推動，尚未形成信息化建設(shè)的市場機(jī)制。

（四）重大科研攻關(guān)和科技創(chuàng)新能力薄弱，專業(yè)和技能型人才培養(yǎng)手段缺乏

重大科技研發(fā)能力不足?？蒲袟l件建設(shè)偏重于常規(guī)性和生產(chǎn)性裝備建設(shè)，缺乏應(yīng)用基礎(chǔ)研究和重大、關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)實驗手段。直屬科研機(jī)構(gòu)、院校和重點科研基地研發(fā)優(yōu)勢和基本功能尚未充分發(fā)揮，基礎(chǔ)性、前瞻性研究能力相對薄弱；科研和生產(chǎn)實踐結(jié)合尚不緊密，科技成果轉(zhuǎn)化推廣機(jī)制有待進(jìn)一步健全，科技成果的熟化和中試環(huán)節(jié)薄弱，制約了科技成果的轉(zhuǎn)化。

交通教育和培訓(xùn)整體能力仍顯不足。師資隊伍建設(shè)、培訓(xùn)項目研究開發(fā)、精品課程及培訓(xùn)教材建設(shè)等基礎(chǔ)軟環(huán)境工作相對落后；交通運輸行業(yè)一線從業(yè)人員專業(yè)素質(zhì)與交通運輸事業(yè)的快速發(fā)展差距明顯，現(xiàn)有交通人才隊伍教育培訓(xùn)能力不能滿足交通運輸發(fā)展需求；交通專業(yè)技能型人才培養(yǎng)手段缺乏，基礎(chǔ)教學(xué)儀器設(shè)備數(shù)量不足，體系性不強(qiáng)，先進(jìn)性不夠，學(xué)生實操能力較差；職業(yè)教育校企合作工作缺少有效的政策引導(dǎo)支撐，實訓(xùn)基地設(shè)施建設(shè)滯后，制約了交通職業(yè)教育發(fā)展和人才培養(yǎng)質(zhì)量。

（五）行業(yè)環(huán)保體制不完善，缺少有效的管理手段

行業(yè)環(huán)保管理主要關(guān)注項目環(huán)境影響評價和竣工環(huán)保驗收，而對環(huán)境監(jiān)測、環(huán)保統(tǒng)計、環(huán)境監(jiān)理、環(huán)保設(shè)計等其他方面管理較弱；行業(yè)環(huán)保管理手段僅限于發(fā)布行政要求和指導(dǎo)意見，缺乏激勵和監(jiān)督處罰機(jī)制；行業(yè)環(huán)保管理投入嚴(yán)重不足，各級交通運輸主管部門環(huán)保管理工作的經(jīng)費渠道仍未完全落實，用于環(huán)保管理能力建設(shè)的投資幾乎空白，影響了行業(yè)管理的效果；污染治理和生態(tài)保護(hù)依然存在薄弱環(huán)節(jié)，交通節(jié)能減排工作有待進(jìn)一步推進(jìn)，資源集約利用還有較大提升空間。

四、交通運輸支持系統(tǒng)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的幾點思考

交通運輸支持系統(tǒng)的建設(shè)與交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)一樣，必將受到資源、環(huán)境、維護(hù)、運營等各種因素的制約，未來30年，交通運輸支持系統(tǒng)應(yīng)更加注重轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、調(diào)整結(jié)構(gòu)形式，主要是結(jié)構(gòu)調(diào)整、依靠科技進(jìn)步，提高科學(xué)管理水平，更好地支撐交通運輸?shù)陌踩⒏咝?、科學(xué)、持續(xù)發(fā)展。

（一）適當(dāng)超前發(fā)展

交通運輸發(fā)展面臨的嚴(yán)峻形勢，對支持系統(tǒng)發(fā)展建設(shè)提出了新要求，支持系統(tǒng)需要從被動應(yīng)對轉(zhuǎn)向主動作為，加快發(fā)展速度，完善設(shè)施布局，增加裝備數(shù)量、提高裝備水平，突破一批關(guān)鍵性技術(shù)難題，大幅度提升支撐保障能力，擴(kuò)展服務(wù)范圍，滿足人民群眾安全、便捷出行的需求，引領(lǐng)與推動現(xiàn)代交通運輸業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

（二）轉(zhuǎn)變自身發(fā)展方式

長期以來，支持系統(tǒng)基礎(chǔ)薄弱，總量不足，近年來的快速發(fā)展主要是適應(yīng)交通運輸發(fā)展階段的基本需求。隨著支持系統(tǒng)總體框架基本形成和裝備設(shè)施初具規(guī)模，支持系統(tǒng)的發(fā)展模式需要由注重依靠設(shè)施規(guī)模的擴(kuò)張，轉(zhuǎn)向高新技術(shù)應(yīng)用和人員素質(zhì)技能提高，追求增長的質(zhì)量和效益；努力解決資源配置分散、結(jié)構(gòu)不合理和低水平重復(fù)建設(shè)等突出問題，加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，走集約發(fā)展的道路。

（三）創(chuàng)新發(fā)展模式

通過完善政策法規(guī)，創(chuàng)新機(jī)制體制，充分發(fā)揮社會資源在應(yīng)急搶險救助、節(jié)能環(huán)保、科技教育和信息服務(wù)等領(lǐng)域的優(yōu)勢。通過加強(qiáng)中央政府政策指導(dǎo)和投資支持，調(diào)動各級政府、企業(yè)和社會力量參與支持系統(tǒng)建設(shè)，實現(xiàn)交通運輸支持系統(tǒng)的全面可持續(xù)發(fā)展。

（四）提升資源綜合利用能力

經(jīng)過改革開放30多年的建設(shè)，交通運輸支持系統(tǒng)的裝備設(shè)施布局框架基本形成，對交通運輸?shù)闹С直Ｕ夏芰︼@著增強(qiáng)。未來30年，交通運輸支持系統(tǒng)應(yīng)更加注重資源的綜合利用，一方面，建立大型裝備設(shè)施的集中管理、統(tǒng)一調(diào)配體系，充分發(fā)揮系統(tǒng)內(nèi)各單位裝備設(shè)施的效能；另一方面，應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化裝備設(shè)施的配置，發(fā)揮不同裝備設(shè)施在特性和功能上互補(bǔ)作用，綜合利用其在效能上的依存和替代關(guān)系，全面提高交通運輸裝備設(shè)施利用效率和管理服務(wù)水平。

（五）實行市場經(jīng)濟(jì)體系

十八屆三中全會明確提出深化經(jīng)濟(jì)體制改革，使市場在資源配置中起決定性作用；提出加快轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)調(diào)建設(shè)服務(wù)型政府，并提出加大政府購買公共服務(wù)力度等具體部署要求。新形勢下，交通運輸支持系統(tǒng)在建設(shè)模式上，應(yīng)切實轉(zhuǎn)變重建設(shè)、輕服務(wù)的理念，積極探索自建、合建、購買服務(wù)等不同的建設(shè)模式，加大交通運輸支持系統(tǒng)購買公共服務(wù)力度，實現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)體系下交通運輸支持系統(tǒng)的高效發(fā)展。

（六）及早謀劃運行維護(hù)費用

交通運輸支持系統(tǒng)裝備設(shè)施規(guī)模越來越大，大型裝備設(shè)施越來越多，運行維護(hù)費用不斷增加，運行維護(hù)費用政府投入不足、資金來源不穩(wěn)定的的問題更加突出，運行維護(hù)費用保障將成為制約裝備設(shè)施正常穩(wěn)定運行的重要因素，應(yīng)根據(jù)新形勢的要求和業(yè)務(wù)需求對交通運輸支持系統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施和裝備的維護(hù)資金需求及保障進(jìn)行全面研究，并及早謀劃費用解決方案。

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2095-4263（2014）02-0027-04

2014-02-17