本刊記者│方帥

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)之困

本刊記者│方帥

農(nóng)地入市的“口子”暫時(shí)不能放的過大。針對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地及更大范圍的農(nóng)村集體建設(shè)用地入市改革，采取“先存量、后新增”的梯度推進(jìn)路線，這也是決策層土地制度改革的應(yīng)有之義。

日前，本刊記者從國土資源部（下稱“國土部”）獲悉，國土部已經(jīng)起草完成《深化土地管理制度改革總體思路框架》（征求意見稿），提出了改革目標(biāo)、總體思路、原則底線、重點(diǎn)任務(wù)和保障措施。針對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)入市極其配套制度的改革，國土部正在加快研究細(xì)化思路，這也是中央下發(fā)給國土部牽頭落實(shí)的改革任務(wù)之一。

但是，在推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革上，可入市交易的集體經(jīng)營性建設(shè)用地有哪些？存量和新增的集體經(jīng)營性建設(shè)用地試點(diǎn)是否同時(shí)推進(jìn)？城中村、城郊結(jié)合部和農(nóng)村腹地的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)，哪個(gè)應(yīng)優(yōu)先推進(jìn)？上述問題，相關(guān)部門和社會(huì)各界還有不同看法。

在接受本刊記者采訪的國土部一位內(nèi)部人士看來，“還有一種用地可以考慮用，并有可能成為支持‘三農(nóng)’發(fā)展的重大平臺(tái)?！鄙鲜鰞?nèi)部人士表示，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛勾政策將零零星星分散的土地統(tǒng)一規(guī)劃，可能先前未必是集體經(jīng)營性建設(shè)用地，但是統(tǒng)一規(guī)劃后，優(yōu)先劃出一塊保證住宅用地，節(jié)省出來的土地，再優(yōu)先安排公益設(shè)施、公益事業(yè)用地，剩下的土地就可以用于經(jīng)營性建設(shè)。

“這樣轉(zhuǎn)化一下，比直接利用現(xiàn)狀土地的潛力大得多，實(shí)際上農(nóng)村發(fā)展最大的潛力在這里，但前提是做好規(guī)劃。”上述內(nèi)部人士表示。

憲章存雙重矛盾

今年兩會(huì)期間，全國人大代表、清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明公布了所要提交的議案。蔡繼明在2013年首次以人大代表身份亮相前，曾連任三屆全國政協(xié)委員，年年提交土地制度改革方面的提案，有“土地委員”之稱。

蔡繼明指出，目前我國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地大概有16.5萬平方公里，遠(yuǎn)超城市集體建設(shè)用地。其中宅基地占70%以上，真正屬于經(jīng)營性建設(shè)用地即鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村辦企業(yè)用地所占比例很小，約占10%。如果農(nóng)地入市僅限于存量鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村辦企業(yè)用地，發(fā)揮的作用微不足道。

這正是目前農(nóng)地入市改革所面臨的一個(gè)很大的問題。如何理解集體經(jīng)營性建設(shè)用地的概念和內(nèi)涵，目前各界對(duì)此解讀還存在非常大的差別。

我國現(xiàn)行土地管理法規(guī)定的集體建設(shè)用地包括三類，一是農(nóng)民集體興辦的企業(yè)用地，或與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦的企業(yè)用地；二是集體公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地；三是農(nóng)民宅基地。

國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副部長劉守英認(rèn)為，如果把十八屆三中全會(huì)《決定》中的“集體經(jīng)營性建設(shè)用地”理解為土地管理法規(guī)定的第一類用地，“口子是非常小的”。

劉守英表示，現(xiàn)實(shí)中，我國珠三角、長三角、環(huán)渤海等沿海地區(qū)已有非常大比例的存量集體建設(shè)用地發(fā)展工業(yè)和產(chǎn)業(yè)，這里既有目前法律規(guī)定的集體經(jīng)營性用地，也有集體公益性和公共事業(yè)用地，也有大量的農(nóng)民宅基地?！翱梢钥隙?，如果不正視現(xiàn)實(shí)，今年一定有很多‘經(jīng)營性集體建設(shè)用地’冒出來。也就是說，那些適合做經(jīng)營的土地，就會(huì)想方設(shè)法變成經(jīng)營性建設(shè)用地?！眲⑹赜⒄f。

《憲法》規(guī)定城市土地歸國家所有，農(nóng)村土地屬于集體所有，而《憲法》第十條第三款又強(qiáng)調(diào)“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償”。蔡繼明認(rèn)為，這兩條法律規(guī)定存在著相互背反的矛盾，也由此導(dǎo)致《土地管理法》中用城市規(guī)劃偷換或取代了公益性征地原則的雙重矛盾規(guī)定。

蔡繼明表示，要消除《憲法》中的這一尷尬，必須在堅(jiān)持公益性征地原則的前提下，允許城市國有土地和集體所有土地并存，最好是不排除個(gè)人所有形式，實(shí)行多元所有制。在禁止非公益性征地的同時(shí)，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，與國有建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)。他強(qiáng)調(diào)，實(shí)行城市土地多元所有制還能解除對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的限制，更好、更快、更有效地推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)。

“口子”暫時(shí)不能放大

接受本刊記者采訪的福建省國土資源廳副廳長林依標(biāo)也認(rèn)為，農(nóng)地改革面臨著政府公益性用地征收難度加大、沖擊國有土地市場(chǎng)、土地收入如何公平分配、增值收益如何增值保值等問題。從集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、到農(nóng)村其他存量建設(shè)用地入市、再到規(guī)劃為建設(shè)用地的農(nóng)用地入市，更應(yīng)該有序進(jìn)行。

“當(dāng)前主要是農(nóng)村的規(guī)劃基礎(chǔ)不夠，很多村莊沒有城鄉(xiāng)規(guī)劃，土地利用規(guī)劃也沒有區(qū)分是集體經(jīng)營性還是公益性建設(shè)用地?！鄙鲜鰢敛績?nèi)部人士認(rèn)為，如果允許增量入市，很多工商老板就會(huì)下鄉(xiāng)去圈很多地，同時(shí)還會(huì)去做村長、村支書的工作，新編一個(gè)規(guī)劃，甚至把耕地也規(guī)劃成建設(shè)用地，搞經(jīng)營性開發(fā)，包括蓋商品房。

上述國土部內(nèi)部人士認(rèn)為，農(nóng)地入市的“口子”暫時(shí)不能放的過大。針對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地及更大范圍的農(nóng)村集體建設(shè)用地入市改革，采取“先存量、后新增”的梯度推進(jìn)路線，這也是決策層土地制度改革的應(yīng)有之義。

“放開增量的地方的操作余地太大。不放開增量至少就不會(huì)出現(xiàn)地方大亂。第一步放開存量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，按照中央批準(zhǔn)的試點(diǎn)先干起來，不會(huì)侵占耕地，同時(shí)可以探索利益分成怎么分，有了經(jīng)驗(yàn)以后再鋪開?！?/p>

國土部內(nèi)部人士認(rèn)為，應(yīng)先放開農(nóng)村腹地地區(qū)的存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，而不是城中村和城郊結(jié)合部?！稗r(nóng)村地區(qū)土地的增值收益不會(huì)像城中村和城鄉(xiāng)結(jié)合部那么大，也能真正起到支持農(nóng)民發(fā)展的作用?！?/p>

他表示，城中村和城郊結(jié)合部的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，一是涉及到相關(guān)法律的修改；二是增值收益分配尚沒有成熟經(jīng)驗(yàn)，容易形成不公；三是容易將加大政府公益性征地的壓力；四是很多農(nóng)民通過建設(shè)出租屋等有了一定的收益后，沒有處于農(nóng)村腹地地區(qū)的農(nóng)民那樣貧窮，改革需求就沒那么迫切。

劉守英指出，下一步的土地制度改革不能陷入意識(shí)形態(tài)的爭(zhēng)論，也不要陷入情緒化的爭(zhēng)論。推進(jìn)改革一定要堅(jiān)持“問題導(dǎo)向”，是什么問題就解決什么問題。 “在浙江義烏，那些市場(chǎng)大都是建在農(nóng)民宅基地上，六層高的房子，一層是市場(chǎng)，二層以上住人。如果將集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)范圍僅限于原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，就會(huì)和現(xiàn)實(shí)產(chǎn)生尖銳的矛盾。”

劉守英認(rèn)為，目前按照問題導(dǎo)向，應(yīng)該通過改革的辦法解決存量的、處于經(jīng)營性狀態(tài)的集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)問題。通過一套制度安排，讓現(xiàn)實(shí)中已用于經(jīng)營的集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)。同時(shí)，要盤活城鎮(zhèn)規(guī)劃圈內(nèi)的集體建設(shè)用地，中央也要下決斷，對(duì)《憲法》關(guān)于“城市的土地屬于國家所有”的條款作出修改，掃除法律障礙。