焦亞轉(zhuǎn)，何匯江

(中原工學(xué)院 政法學(xué)院，河南 鄭州 450007)

隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，我國就業(yè)人口規(guī)模逐步擴(kuò)大，社會就業(yè)的供需矛盾日益突出，低收入群體的就業(yè)更加困難。城市低收入群體主要包括原有城市下崗失業(yè)人員、畢業(yè)未就業(yè)的大學(xué)生以及涌入城市的農(nóng)民工。他們在城市生活中缺乏必要的社會保障，同時面臨著巨大的就業(yè)壓力。

針對城市低收入群體的就業(yè)問題，政府相繼出臺了一系列促進(jìn)其就業(yè)的政策，如職業(yè)培訓(xùn)、崗位創(chuàng)造、中小企業(yè)扶助、公共就業(yè)服務(wù)、政府購買公益性崗位等，這些政策相應(yīng)地緩和了一部分低收入群體的就業(yè)壓力，同時也深深地觸及到了社會倫理的內(nèi)層，顯現(xiàn)出一些倫理意蘊(yùn)。因此從倫理視角分析城市低收入群體的就業(yè)政策，不僅能夠?qū)Υ龠M(jìn)城市低收入群體的就業(yè)提供間接的幫助，而且對于堅持以人為本的發(fā)展理念、緩解社會矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定以及促進(jìn)和諧社會的發(fā)展都具有重要的意義。

國內(nèi)針對城市低收入群體就業(yè)政策的研究，主要關(guān)注的問題是就業(yè)政策的內(nèi)容。趙曼、喻良濤(2007)通過總結(jié)分析我國就業(yè)支出的特點，建立了就業(yè)支出績效評價的指標(biāo)體系。劉燕斌、馬永堂(2007)分析了就業(yè)過程中財政投入的效果和面臨的問題，指出在就業(yè)過程中應(yīng)建立公共財政投入的長效機(jī)制，加大對就業(yè)資金的管理和使用，建立科學(xué)的就業(yè)再就業(yè)的資金運(yùn)營制度，以便于對其考核和評估。劉社建、李振明(2007)研究指出，財政政策為擴(kuò)大就業(yè)創(chuàng)建了良好的環(huán)境，有效地保證了各級政府的財政支出額度。楊宜勇(2007)提出，應(yīng)該建立普惠大眾的就業(yè)政策以及關(guān)注城市低收入群體的就業(yè)政策，即建立普惠性與選擇性相結(jié)合的就業(yè)政策。對于具體的就業(yè)政策，Bidani，Goh和O’Leary(2002)利用微觀數(shù)據(jù)對武漢和沈陽的再就業(yè)培訓(xùn)計劃做了就業(yè)效果評價，發(fā)現(xiàn)培訓(xùn)計劃的再就業(yè)效應(yīng)和收入效應(yīng)并沒有達(dá)到預(yù)期效果。王海港等(2009)通過調(diào)查珠江三角洲地區(qū)的就業(yè)狀況，分析了職業(yè)培訓(xùn)對受眾收入的影響，發(fā)現(xiàn)職業(yè)培訓(xùn)沒有達(dá)到預(yù)期效果。針對具體就業(yè)政策的實施，王素云(1999)通過分析改革開放后的下崗再就業(yè)政策，提出了應(yīng)該實施充分考慮效率同時兼顧公平的就業(yè)政策。以上相關(guān)研究在政策效果的評價中以對就業(yè)支出、受惠人群規(guī)模、就業(yè)狀況的描述性統(tǒng)計分析為主，很少有從倫理的視角對城市低收入群體的就業(yè)政策進(jìn)行分析。

一、就業(yè)政策的倫理內(nèi)涵

要從倫理的視角對城市低收入群體的就業(yè)政策進(jìn)行分析，就有必要先對倫理所包含的意義進(jìn)行闡述。

1．公平與效率

公平與效率是既對立又統(tǒng)一的關(guān)系。公平的就業(yè)政策能夠促進(jìn)勞動者就業(yè)效率的提高。政策的公平與否直接影響效率。政策越是公平就越能夠促進(jìn)效率的提高，反之，效率的提高也有助于公平的實現(xiàn)，因此，公平與效率應(yīng)該成為政府制定城市低收入群體就業(yè)政策的倫理基礎(chǔ)。在全社會都在追求“效率優(yōu)先”的同時，應(yīng)該解決好公平問題，如此才能保護(hù)城市低收入群體的就業(yè)權(quán)益。就業(yè)政策的公平要求政府不能為了市場競爭而放棄政府調(diào)節(jié)，不能為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不顧個人就業(yè)，不能為了追求效率而忽視公平。

2．普惠性與選擇性

普惠性就是政策惠及大眾，選擇性就是政策只惠及有針對性的部分群體。普惠性與選擇性表現(xiàn)在對象的選擇上。在政府制定城市低收入群體政策的過程中，“普惠性與選擇性的統(tǒng)籌兼顧”應(yīng)該成為其基本目標(biāo)。目前城市低收入群體與其他群體之間以及城市低收入群體內(nèi)部的就業(yè)還存在差距，城市低收入群體就業(yè)的現(xiàn)狀與“選擇性”目標(biāo)還存在一定距離。選擇性要求政府的就業(yè)政策惠及城市低收入群體而不是全體社會成員，而普惠性要求就業(yè)政策惠及城市低收入群體每一個成員，更高層次上普惠性要求就業(yè)政策惠及全體社會成員。

3．權(quán)力與義務(wù)

權(quán)力是支配某種特定事件的能力或者潛力，義務(wù)是個人分內(nèi)應(yīng)該做的事情。一方面，政府部門是民眾信賴的部門，有了民眾才會有政府各個部門的存在，民眾賦予政府各部門行使手中的權(quán)力，相應(yīng)地對于城市低收入群體的就業(yè)問題，政府各個部門就有義務(wù)去承擔(dān)和解決。另一方面，城市低收入群體就業(yè)政策的受助者在享受就業(yè)權(quán)利的同時，也應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的社會義務(wù)，體現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)的對等。

二、城市低收入群體就業(yè)政策的現(xiàn)狀

就業(yè)問題一直是政府關(guān)注的重要內(nèi)容，城市低收入群體的就業(yè)更是如此。以下從就業(yè)政策的發(fā)展階段和主要內(nèi)容兩個方面來分析我國就業(yè)政策的現(xiàn)狀。

1．我國就業(yè)政策的發(fā)展階段

改革開放前后我國的就業(yè)政策有顯著的變化，可以分為如下幾個發(fā)展階段：

(1)國有企業(yè)改革確立了以市場為導(dǎo)向的就業(yè)機(jī)制

新中國成立以后的很長時間，計劃經(jīng)濟(jì)體制在建設(shè)工業(yè)化的初期曾發(fā)揮很大的作用，但是也存在著一些弊端。改革開放以后原有的經(jīng)濟(jì)體制得以改變，明確了國家與企業(yè)、企業(yè)與員工之間關(guān)系，企業(yè)實行了合同用工體制，原有的企業(yè)用工制度發(fā)生了改變。國家包分配的就業(yè)政策開始動搖，勞動者的就業(yè)有了自主選擇的部分權(quán)力。企業(yè)用工合同體制打破了“鐵飯碗”的就業(yè)體制，企業(yè)用工逐步邁向市場化。

國有企業(yè)改革在十四屆三中全會以后進(jìn)入了新的階段，即開始建立現(xiàn)代企業(yè)制度。當(dāng)時由于經(jīng)濟(jì)過熱和亞洲金融危機(jī)，我國采取了緊縮的財政政策和貨幣政策，與此同時，國有企業(yè)出現(xiàn)了嚴(yán)重的生存危機(jī)，為了幫助企業(yè)以及失業(yè)人員度過危機(jī)，國家出臺了以保障失業(yè)下崗職工的基本生活和收入水平為目的的就業(yè)政策，這些政策大部分都具有臨時性和過渡性的性質(zhì)，可以稱為被動、消極的就業(yè)政策。這一階段，國家用于就業(yè)再就業(yè)的財力投入很大。到2007年國有企業(yè)職工基本在用工體制上實現(xiàn)了穩(wěn)步的過渡，進(jìn)一步推動了就業(yè)的市場化。目前我國主要采取在國家統(tǒng)一規(guī)劃與指導(dǎo)下，實行勞動部門介紹就業(yè)、自愿組織就業(yè)以及自謀職業(yè)三者相結(jié)合的就業(yè)政策。

(2)積極就業(yè)政策的初步形成

進(jìn)入21世紀(jì)以后我國就業(yè)政策目標(biāo)越發(fā)清晰。由于農(nóng)村剩余勞動力的增加，勞動力從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市就業(yè)的現(xiàn)象日益增多。目前農(nóng)民工群體是城市最大的流動群體，在以前的就業(yè)政策發(fā)展過程中，并沒有提到實現(xiàn)農(nóng)民工統(tǒng)籌就業(yè)問題。在實行積極的就業(yè)政策之后，政府在實施就業(yè)政策的過程中，開始將城市失業(yè)下崗人員、畢業(yè)未就業(yè)大學(xué)生以及農(nóng)民工就業(yè)逐步地統(tǒng)籌在一個就業(yè)政策框架內(nèi)。

2．城市低收入群體就業(yè)政策的主要內(nèi)容

20世紀(jì)90年代城市失業(yè)率逐步增高，政府采取了諸多就業(yè)政策緩和就業(yè)壓力。為了促進(jìn)城市低收入群體的就業(yè)，政府制定和實施了一系列就業(yè)政策?，F(xiàn)階段城市低收入群體就業(yè)政策的主要內(nèi)容包括以下幾個方面：

(1)職業(yè)培訓(xùn)

政府建立各級公共職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)，免費(fèi)對下崗人員、青年勞動者以及進(jìn)城務(wù)工人員進(jìn)行職業(yè)介紹和職業(yè)培訓(xùn)，開展全方位的、多層次的再就業(yè)培訓(xùn)，從而提高下崗人員的就業(yè)能力。

(2)崗位創(chuàng)造

崗位創(chuàng)造主要包括：1)工資補(bǔ)貼。發(fā)給就業(yè)者一定的工資提高其收入。2)工程再造。政府通過興建工程以拉動產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，創(chuàng)造大量勞動崗位，拓展傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的就業(yè)渠道，努力發(fā)展旅游業(yè)等。3)創(chuàng)業(yè)。適合所有需要就業(yè)的勞動者。

(3)加大對中小企業(yè)扶助

中小企業(yè)吸納著大量就業(yè)人員，是社會就業(yè)崗位的主要提供者，數(shù)量眾多的中小企業(yè)是城市就業(yè)的主渠道。政府應(yīng)加大對中小企業(yè)特別是勞動密集型中小企業(yè)的政策扶植力度，完善對中小企業(yè)的銀行貸款支持，引導(dǎo)中小企業(yè)實現(xiàn)就業(yè)上的供需平衡。

(4)公共就業(yè)服務(wù)

政府在城市中建立綜合性的以公共職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)為窗口的服務(wù)場所，社區(qū)和街道建立勞動保障工作平臺，同時完善基層就業(yè)服務(wù)組織網(wǎng)絡(luò)。建立大中城市的勞動力市場信息網(wǎng)，從而實現(xiàn)各個市、區(qū)包括街道就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的聯(lián)網(wǎng)，及時向社會提供就業(yè)崗位所需的信息，為促進(jìn)城市低收入群體就業(yè)提供服務(wù)。

(5)政府購買公益性崗位

政府購買公益性的崗位類別主要有城市社區(qū)公共服務(wù)公益性崗位和基層公共服務(wù)公益性崗位。政府購買公益性崗位的目的是通過購買崗位擴(kuò)大就業(yè)規(guī)模，以此幫助國有企業(yè)下崗失業(yè)職工、失業(yè)的大學(xué)畢業(yè)生、就業(yè)困難群體和退役軍人實現(xiàn)就業(yè)，并且提升城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村基層公共服務(wù)能力及水平。

三是立足現(xiàn)實，促進(jìn)整合的務(wù)實開展。除了發(fā)揮政府“自上而下”的機(jī)制、制度的保障外，還要充分發(fā)揮成校和文化禮堂的主體作用，發(fā)揮 “自下而上”的力量，通過這種來自內(nèi)部的、自發(fā)的努力，激發(fā)成校和文化禮堂的積極性和熱情，形成一個完善的體系，不僅有助于整合的持久性和生命力，還有助于構(gòu)建學(xué)習(xí)型社會。從成人學(xué)校和文化禮堂自身的角度，不怨不靠不等，積極有為，有一腔興盛文化、振興鄉(xiāng)村的熱血，齊心協(xié)力，相向而行。立足現(xiàn)有文化禮堂的設(shè)施設(shè)備和鄉(xiāng)村成校的條件，根據(jù)需要與可能，創(chuàng)造性地開展活動。

三、城市低收入群體就業(yè)政策的倫理問題

解決城市低收入群體的就業(yè)問題，不僅可以使城市低收入群體成員物質(zhì)生活得到改善、個人尊嚴(yán)和價值得到提升，而且也維護(hù)了社會的穩(wěn)定。從倫理的角度看，現(xiàn)行的就業(yè)政策也存在一些問題。

1．城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致二元就業(yè)體系

城鄉(xiāng)一體化不僅是我國現(xiàn)代化和城市化發(fā)展的一個新階段，同時也是城市低收入群體就業(yè)政策的一個目標(biāo)。以往由于城鄉(xiāng)發(fā)展的差距，城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口在就業(yè)、身份等方面存在很多差別，隨著《中華人民共和國就業(yè)促進(jìn)法》的頒布，雖然每個勞動者都獲得了公平的就業(yè)權(quán)利，在狹義的就業(yè)政策體系中，農(nóng)民工基本的就業(yè)公平權(quán)利得到了保障，例如，可以享受職業(yè)培訓(xùn)、自由地更換自己的工作、工資差別逐漸縮小等，但是農(nóng)民工想真正成為城市的一員，還是存在著巨大的障礙。

2．就業(yè)政策強(qiáng)調(diào)就業(yè)機(jī)會的增加忽視了個人素質(zhì)的提高

當(dāng)前城市低收入群體的就業(yè)政策的主要目標(biāo)是擴(kuò)大就業(yè)和穩(wěn)定就業(yè)。擴(kuò)大就業(yè)是就業(yè)政策的核心。在當(dāng)前的就業(yè)政策中，各個政府部門由于政績考核以及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力，往往盲目用工，缺乏有效的人員培訓(xùn)與儲備，忽視了人與經(jīng)濟(jì)社會和諧發(fā)展的目標(biāo)。人往往成了發(fā)展的工具，而不是目標(biāo)。但是從長遠(yuǎn)看，素質(zhì)就業(yè)是最基本的目標(biāo)之一，就業(yè)人員具備的勞動技能是其成功就業(yè)的必備條件。因此，政府應(yīng)該制定適合產(chǎn)業(yè)發(fā)展的培訓(xùn)方案以及就業(yè)政策，實現(xiàn)就業(yè)與個人素質(zhì)提高的同步發(fā)展。

3．就業(yè)政策之間沒有形成統(tǒng)一的政策體系

隨著城市低收入群體類別的增加，政府也相應(yīng)地增加了不同群體類別的就業(yè)目標(biāo)，如降低城鎮(zhèn)職工失業(yè)率、提高農(nóng)民工就業(yè)率等，并且投入了大量資金以保障相關(guān)目標(biāo)的實現(xiàn)?？梢哉f，通過政府部門的一系列努力，城市低收入群體的就業(yè)壓力有所緩解。但是從城市低收入群體的角度看當(dāng)前就業(yè)政策之間仍缺乏協(xié)調(diào)。政府部門雖然加大了各個職能部門之間合作以及協(xié)調(diào)的力度，但并沒有形成公平統(tǒng)一的政策體系。由于政府各部門協(xié)調(diào)的成本問題，致使整個保障城市低收入群體的就業(yè)政策不健全，如崗前培訓(xùn)。崗位培訓(xùn)作為社會第三方的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，由于利益以及自身素質(zhì)問題，不能提供給所有低收入群體成員應(yīng)有的培訓(xùn)教育，只提供給那些能夠滿足他們利益的“低收入群體”，致使低收入群體由于技術(shù)欠缺不能充分就業(yè)。另外，政府部門投資主導(dǎo)的新增就業(yè)崗位往往和城市低收入群體所需的就業(yè)崗位缺少匹配，不能從根本上解決其就業(yè)問題。

四、倫理視角下城市低收入群體就業(yè)政策的選擇

1．強(qiáng)化政府促進(jìn)就業(yè)的責(zé)任

政府部門在促進(jìn)就業(yè)的過程中應(yīng)堅持平等原則，給就業(yè)者一個公平就業(yè)的機(jī)會。20世紀(jì)80年代國有企業(yè)改制以來，就業(yè)和再就業(yè)已經(jīng)成為一個備受社會關(guān)注的話題。在政府各部門的工作報告中就業(yè)和再就業(yè)也是一個出現(xiàn)頻率很高的字眼，就業(yè)和再就業(yè)已經(jīng)成為政府相關(guān)部門工作的一項重要內(nèi)容。從國際橫向來看，各國政府對于保障就業(yè)以及促進(jìn)就業(yè)、治理失業(yè)都存在著義不容辭的責(zé)任和義務(wù)。2008年頒布的《中華人民共和國就業(yè)促進(jìn)法》明確規(guī)定了政府在就業(yè)方面應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，例如發(fā)展經(jīng)濟(jì)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增加就業(yè)崗位、制定實施積極的就業(yè)政策、規(guī)范人力資源市場、完善就業(yè)服務(wù)、加強(qiáng)職業(yè)教育和培訓(xùn)、提供就業(yè)援助等?！毒蜆I(yè)促進(jìn)法》的頒布充分說明我國意識到政府對促進(jìn)就業(yè)的作用。反之，城市低收入群體充分就業(yè)，也能夠促進(jìn)政府部門職能的實現(xiàn)。對此，政府的各個部門應(yīng)該在解決就業(yè)的實踐過程中，做到不僅了解低收入群體就業(yè)狀況是什么，而且要知道其就業(yè)狀況實際是什么，更要知道怎么樣才可以使就業(yè)狀況越來越好，真正解決好城市低收入群體的就業(yè)問題，從而實現(xiàn)城市低收入群體充分就業(yè)的目標(biāo)，承擔(dān)政府促進(jìn)就業(yè)的責(zé)任。

2．堅持以人為本完善就業(yè)政策

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，勞動者的需求已經(jīng)從簡單的溫飽、物質(zhì)層次上升到了人的全面發(fā)展、實現(xiàn)自我價值的更高層次。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中應(yīng)該堅持以人為本，將經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與人的全面發(fā)展結(jié)合起來，摒棄把人作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展工具的做法，完善以人為本的就業(yè)政策。就業(yè)崗位的增加有賴于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加就業(yè)以及合理的人力資源配置也能夠有效地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。我國人口基數(shù)大，城市低收入群體所占比重也大，在就業(yè)崗位不足的基本國情下，政府在制定城市低收入群體的就業(yè)政策上，應(yīng)該在以人為本的原則指導(dǎo)下，協(xié)調(diào)眼前和長遠(yuǎn)目標(biāo)，正確處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展、擴(kuò)大就業(yè)與提高個人素質(zhì)的關(guān)系，注重個人的自身素質(zhì)、技能、文化的不斷提升，實現(xiàn)社會和諧、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展以及人的全面發(fā)展。

3．實現(xiàn)政策對象從選擇性到普惠性的發(fā)展

政府的就業(yè)政策應(yīng)該惠及城市低收入群體所有成員，而不是某些成員。現(xiàn)行的城市低收入群體就業(yè)政策，已經(jīng)逐步開始統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)政策，努力消除不同就業(yè)群體類別之間的差異，也相繼取得了部分的效果。但階層之間的矛盾沒有減少的趨勢，經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中相伴隨的就業(yè)機(jī)制并沒有隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而發(fā)生變化。城市低收入群體中的城鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員、畢業(yè)未就業(yè)的大學(xué)生、農(nóng)民工群體等的就業(yè)并未在統(tǒng)一的就業(yè)政策體系覆蓋范圍內(nèi)，而是分屬于各自不同的就業(yè)政策。未來就業(yè)政策的完善，需要政府部門在普惠性原則的指導(dǎo)下，將現(xiàn)行不同群體各自的就業(yè)政策結(jié)合起來，逐步有序地建成一個結(jié)構(gòu)統(tǒng)一同時又具備彈性的就業(yè)政策體系。

就城市低收入群體而言，租房或者住房的開支始終在其收入中占有相當(dāng)大的比例，事實上是數(shù)量龐大的低收入群體一直在供養(yǎng)著“城市房東”群體，針對這樣的局面政府應(yīng)該針對低收入群體大量興建公租房、廉租房，完善低收入群體的醫(yī)療社保。同時加大對新興城市房東群體的稅收力度，合理調(diào)節(jié)階層矛盾。政府部門的就業(yè)政策應(yīng)該在針對不同收入群體就業(yè)的基礎(chǔ)上，進(jìn)而統(tǒng)籌兼顧惠及社會所有階層。

4．堅持就業(yè)政策內(nèi)部與外部的協(xié)調(diào)發(fā)展

就業(yè)是一個社會性工程，需要政府各個部門的協(xié)調(diào)統(tǒng)一與配合實施。但目前在就業(yè)政策的制定和實施過程中，往往只是依靠人力資源部門和社會保障部門。政府設(shè)立的就業(yè)工作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由于部門多往往造成協(xié)調(diào)困難，不能充分地發(fā)揮各個部門的職能。未來政府在制定城市低收入群體的就業(yè)政策時，應(yīng)該更多地關(guān)注包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展、教育培訓(xùn)等多個領(lǐng)域，動員整個社會去關(guān)注和重視就業(yè)問題，并有效地利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，建立人才數(shù)據(jù)庫，考慮人力與未來產(chǎn)業(yè)的匹配；對于就業(yè)培訓(xùn)部門，要求培訓(xùn)那些市場需求的培訓(xùn)內(nèi)容，減少浪費(fèi)。良好就業(yè)政策的實現(xiàn)，需要把就業(yè)政策融入到整個社會政策中，實現(xiàn)內(nèi)部與外部系統(tǒng)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

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