孫裕增

審批改革深化與區(qū)域善治

孫裕增

浙江新一輪行政審批制度改革在減少審批事項(xiàng)、創(chuàng)新審批方式、提高審批效率三個(gè)方面取得重要進(jìn)展，并直接在激發(fā)市場(chǎng)和社會(huì)活力上反映出來(lái)，我們?cè)瓉?lái)所關(guān)注的加快修訂法律法規(guī)、規(guī)范各級(jí)政府審批行為、配套推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制調(diào)整和財(cái)政體制改革也逐步加大力度，效果開(kāi)始顯現(xiàn)。從浙江的實(shí)踐看，審批改革的深化，在推進(jìn)市場(chǎng)化進(jìn)程、改進(jìn)政府宏觀管理、實(shí)現(xiàn)區(qū)域善治方面表現(xiàn)出重大戰(zhàn)略導(dǎo)向，一定程度上成為地方政府傳統(tǒng)治理模式轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代治理方式的突破點(diǎn)。

規(guī)范權(quán)力來(lái)源導(dǎo)向依法行政

建立嚴(yán)格控制新設(shè)立行政許可的機(jī)制。在深入調(diào)研和充分論證基礎(chǔ)上，省政府于2014年2月印發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格控制新設(shè)行政許可的通知》，明確要求起草地方性法規(guī)草案、制定省政府規(guī)章一般不新設(shè)行政許可。其他政府規(guī)章和行政規(guī)范性文件一律不得設(shè)定行政許可，不得以備案、登記、年檢、監(jiān)制、認(rèn)定、認(rèn)證、審定等形式變相設(shè)定行政許可，不得以非行政許可審批為名變相設(shè)定行政許可。對(duì)面向公民、法人或其他組織的非行政許可審批事項(xiàng)原則上予以取消，確需保留的要通過(guò)法定程序調(diào)整為行政許可，其余一律廢止。同時(shí)明確了行政許可設(shè)定的審查程序、監(jiān)督管理以及責(zé)任追究辦法。這項(xiàng)制度創(chuàng)新，有利于從根本上約束部門(mén)行政審批邊界，從源頭上嚴(yán)格控制和規(guī)范省級(jí)行政許可特別是非行政許可審批事項(xiàng)的新設(shè)、延伸或擴(kuò)大。

加快建立權(quán)力清單制度。在部門(mén)職責(zé)職權(quán)清理和總結(jié)試點(diǎn)做法基礎(chǔ)上，省政府于2014年3月印發(fā)《關(guān)于全面開(kāi)展政府部門(mén)職權(quán)清理推行權(quán)力清單制度的通知》，開(kāi)始在全省范圍內(nèi)加快建立權(quán)力清單制度。一是明確清理職權(quán)范圍和對(duì)象，具體分為行政許可、非行政許可審批、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政給付、行政裁決、行政確認(rèn)、行政獎(jiǎng)勵(lì)、其他行政權(quán)力10類(lèi)。對(duì)象主要是政府工作部門(mén)和部門(mén)管理機(jī)構(gòu)、承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位。二是確定審核標(biāo)準(zhǔn)和方法，對(duì)各部門(mén)職權(quán)范圍事項(xiàng)主要采用職權(quán)取消、轉(zhuǎn)移、下放、整合以及加強(qiáng)五類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)加以審核處理。三是公開(kāi)時(shí)間表，省級(jí)部門(mén)于6月份、市縣于10月份公布權(quán)力清單和權(quán)力運(yùn)行流程。四是創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)審批方式，省政府決定建立“浙江政務(wù)網(wǎng)”，實(shí)行省與市縣權(quán)力清單聯(lián)動(dòng)，將行政審批、為民辦事和全程監(jiān)督集中于一張網(wǎng)。五是注重建立事中事后監(jiān)管制度，特別是針對(duì)生態(tài)環(huán)保、質(zhì)量安全等建立健全日常巡查、定期監(jiān)管、抽查監(jiān)管制度。

實(shí)現(xiàn)有限審批導(dǎo)向市場(chǎng)決定和社會(huì)參與

進(jìn)一步削減行政許可特別是非行政許可審批事項(xiàng)。按照能下放則下放、系統(tǒng)性下放、能取消則取消的原則，省政府于2014年3月印發(fā)《關(guān)于公布全省行政許可事項(xiàng)目錄的通知》，全省行政許可事項(xiàng)由2013年底的595項(xiàng)減少到579項(xiàng)。在保留的行政許可事項(xiàng)中，除了省級(jí)部門(mén)執(zhí)行少量行政許可事項(xiàng)外，其余基本采取特別下放、下放、授權(quán)、委托等方式，由設(shè)區(qū)市和縣級(jí)執(zhí)行。新下放、委托、授權(quán)行政許可事項(xiàng)合計(jì)約270項(xiàng)，占全省行政許可事項(xiàng)總數(shù)的46.6%。在遵循職權(quán)法定、分類(lèi)處理，積極穩(wěn)妥、逐步完善原則基礎(chǔ)上，提出了擬取消、擬調(diào)整為行政許可、擬轉(zhuǎn)移委托行業(yè)性組織等三類(lèi)非行政許可審批事項(xiàng)處理辦法。省級(jí)非行政許可審批事項(xiàng)96項(xiàng)中需取消的為55項(xiàng)，可轉(zhuǎn)移或委托給行業(yè)性組織的為28項(xiàng)，兩者合計(jì)占86.5%。與此同時(shí)，省級(jí)層面結(jié)合部門(mén)職權(quán)事項(xiàng)清理工作，進(jìn)一步審核規(guī)范部門(mén)列出的法定職權(quán)范圍以外的管理、審批事項(xiàng)。

探索建立政府核準(zhǔn)目錄外企業(yè)投資項(xiàng)目不再審批機(jī)制。組織嘉善縣、海寧市等開(kāi)展試點(diǎn)，探索建立以負(fù)面清單制、前置事項(xiàng)企業(yè)承諾備案制、聯(lián)合驗(yàn)收制、責(zé)任追究制、全過(guò)程監(jiān)管制五項(xiàng)制度為核心的新審批機(jī)制。80多個(gè)新項(xiàng)目按新的審批機(jī)制辦理，行政審批時(shí)間壓縮近一半。外商投資者等給予高度評(píng)價(jià)。省政府于2014年6月下發(fā)《關(guān)于公布浙江省企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)目錄（2014年本）的通知》，明確了國(guó)家、省級(jí)和市縣核準(zhǔn)的目錄清單，對(duì)核準(zhǔn)目錄外的企業(yè)投資項(xiàng)目實(shí)行備案管理，在建立準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、巡查抽查、責(zé)任追究等制度基礎(chǔ)上，對(duì)土地和能源利用、污染物排放等實(shí)施有效監(jiān)管。

深化商事登記制度改革。一是在工商登記環(huán)節(jié)，積極推進(jìn)前置事項(xiàng)改為后置事項(xiàng)的改革，省內(nèi)自主改革加上國(guó)務(wù)院新公布的15項(xiàng)前置改后置改革，內(nèi)資企業(yè)登記前置事項(xiàng)減少了35項(xiàng)。二是注冊(cè)資本自主承諾、登記場(chǎng)所放寬、企業(yè)冠名放寬、企業(yè)信息公示等改革在全省同步推進(jìn)。一般性?xún)?nèi)資企業(yè)登記縮短到3至7個(gè)工作日，有的簡(jiǎn)易登記事項(xiàng)縮短到當(dāng)天辦結(jié)。在非政府發(fā)起設(shè)立社會(huì)團(tuán)體領(lǐng)域，放寬資金、場(chǎng)所、專(zhuān)業(yè)人員配備等審核條件，更多事項(xiàng)采取備案管理，賦予相關(guān)利益者自主自律管理權(quán)。

下移審批層級(jí)導(dǎo)向地方政府權(quán)責(zé)一致

下移行政審批層級(jí)，有利于解決傳統(tǒng)治理體制下市縣級(jí)政府承擔(dān)責(zé)任和事務(wù)較多、相應(yīng)審批權(quán)力薄弱的問(wèn)題，形成市縣級(jí)政府行使審批權(quán)力與加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管責(zé)任相一致的格局，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新，形成不同區(qū)域間較優(yōu)的市場(chǎng)體系、社會(huì)管理體系和公共服務(wù)體系。

持續(xù)放權(quán)。一是賦予舟山群島新區(qū)省級(jí)政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。前后三批下放審批權(quán)限300多項(xiàng)，舟山新區(qū)范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)投資項(xiàng)目、社會(huì)建設(shè)項(xiàng)目自主審批制度基本建立。二是支持市級(jí)政府將市級(jí)審批事項(xiàng)完整下放到縣（市、區(qū)），市政府僅保留跨行政區(qū)域的少數(shù)審批事項(xiàng)。三是支持列入小城市培育改革的鎮(zhèn)基本擁有縣級(jí)政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。首批試點(diǎn)的鎮(zhèn)平均擁有150項(xiàng)審批權(quán)限。

審批層級(jí)一體化。省政府于2014年4月批復(fù)嘉興市政府，同意開(kāi)展行政審批層級(jí)一體化改革試點(diǎn)，同時(shí)直接委托嘉興市所轄縣（市、區(qū)）新實(shí)施20項(xiàng)行政審批（管理）事項(xiàng)。一是省與市級(jí)行政審批事項(xiàng)一并下放。嘉興市按照能放則放、依法依規(guī)下放原則，將市級(jí)擁有的411項(xiàng)行政審批事項(xiàng)全部下放給縣（市、區(qū)），加上省級(jí)部門(mén)已經(jīng)下放給縣級(jí)政府的256項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，省和市下放給縣級(jí)政府事項(xiàng)合計(jì)為667項(xiàng)。二是縣級(jí)政府積極承接省與市下放的審批事項(xiàng)。最高的嘉善縣承接事項(xiàng)占下放事項(xiàng)的75.2%，平湖市、南湖區(qū)承接事項(xiàng)占下放事項(xiàng)50%以上。嘉興市出臺(tái)《行政審批事項(xiàng)下放運(yùn)行實(shí)施辦法（試行）》，明確了詳細(xì)的審批服務(wù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。各縣（市、區(qū)）制定了加強(qiáng)承接能力建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)，進(jìn)一步規(guī)范審批行為。三是推進(jìn)審批方式創(chuàng)新。縣級(jí)審批事項(xiàng)集中度明顯提高，既受理又能辦理率進(jìn)一步提升。通過(guò)審批流程再造，大幅減少審批環(huán)節(jié)，審批效率提速65%。模擬審批、代辦審批、聯(lián)合審批等逐步推廣。四是積極探索建立市縣行政審批權(quán)限“扁平化”監(jiān)管機(jī)制。健全審批服務(wù)網(wǎng)上公開(kāi)制度，加強(qiáng)電子監(jiān)察和全程監(jiān)督。

探索建立產(chǎn)業(yè)園區(qū)（開(kāi)發(fā)區(qū)）區(qū)域化審批機(jī)制。浙江通過(guò)下放、授權(quán)、委托和平臺(tái)前移等方式，賦予規(guī)模較大的產(chǎn)業(yè)園區(qū)（開(kāi)發(fā)區(qū)）享有與設(shè)區(qū)市或者縣級(jí)政府同等的行政審批權(quán)限。省政府在寧波杭州灣產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)等開(kāi)展試點(diǎn)。主要做法是，將園區(qū)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)涉及水土保持、地震災(zāi)害評(píng)估、礦產(chǎn)壓覆論證、文物保護(hù)及勘探論證、交通安全和一般企業(yè)生產(chǎn)安全評(píng)估、地下管網(wǎng)設(shè)計(jì)論證、建筑主要指標(biāo)控制等具有共性特點(diǎn)的審批事項(xiàng)，建立由政府負(fù)責(zé)、統(tǒng)一審批、抽查監(jiān)管等制度。實(shí)行共性事項(xiàng)審批改革后，企業(yè)單個(gè)投資項(xiàng)目不再重復(fù)辦理審批。據(jù)新開(kāi)工項(xiàng)目測(cè)算分析，平均節(jié)約時(shí)間約1/3。

建立特別區(qū)域特別下放審批權(quán)限的機(jī)制。通過(guò)省級(jí)政府分批下放審批權(quán)限，義烏擁有的審批權(quán)限已經(jīng)大大超過(guò)任何一個(gè)縣級(jí)政府的審批權(quán)限，加快形成權(quán)責(zé)一致的局面，并取得良好績(jī)效。義烏實(shí)施外貿(mào)經(jīng)營(yíng)主體設(shè)立審批和涉外管理體制改革方案一年多來(lái)，除了涉及海關(guān)電子編碼及信息卡仍由省相關(guān)部門(mén)統(tǒng)一辦理外，經(jīng)營(yíng)范圍、外匯管制、通關(guān)管制、人民幣結(jié)算管理、航空口岸貨運(yùn)開(kāi)放、互聯(lián)網(wǎng)交易管理、人員出入境管理等重要審批管理事項(xiàng)進(jìn)一步放寬。設(shè)立外貿(mào)經(jīng)營(yíng)主體縮短到10天以?xún)?nèi)。2014年1至7月，新設(shè)立外貿(mào)經(jīng)營(yíng)主體突破700家，出口貿(mào)易額超過(guò)800億元，同比增長(zhǎng)12.3%。

推進(jìn)預(yù)算透明導(dǎo)向區(qū)域共治保障

預(yù)算透明與審批改革深化之間具有有機(jī)聯(lián)系，傳統(tǒng)的財(cái)政資金分配本身包含大量審批事項(xiàng)和審批行為，需要加以改革。同時(shí)，廢止或減少市場(chǎng)能決定、下一級(jí)政府管理更有效的審批事項(xiàng)，也要求增加預(yù)算透明度，獲得參與區(qū)域共治的物質(zhì)保障。

理論上，地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)必須匹配，但在實(shí)踐中遭遇優(yōu)化預(yù)算支出結(jié)構(gòu)和公平分配預(yù)算資金的挑戰(zhàn)。從浙江的實(shí)踐看，化解審批改革深化后的突出矛盾，主要采取了三方面的舉措：一是編制和實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃。其實(shí)質(zhì)是在協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)、人口和公共資源進(jìn)一步優(yōu)化配置的同時(shí)，推動(dòng)建立公共財(cái)政體制，完善一般性轉(zhuǎn)移支付制度，保障限制開(kāi)發(fā)、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域與其他區(qū)域大體均衡的公共開(kāi)支。建立有管理的地方政府發(fā)行公共債券機(jī)制，滿(mǎn)足了部分地區(qū)改善財(cái)權(quán)和公共支出的迫切需要。更重要的是，加快對(duì)現(xiàn)有地方預(yù)算體制改革，部門(mén)預(yù)算必須轉(zhuǎn)變?yōu)楣差A(yù)算，所有公共收支必須納入公共預(yù)算制度框架內(nèi)。二是積極推進(jìn)預(yù)算資金公平分配改革。省政府出臺(tái)了加快推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)改革、財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金競(jìng)爭(zhēng)性分配改革的兩個(gè)重要政策性文件。部分項(xiàng)目加快實(shí)施，績(jī)效評(píng)價(jià)決定資金流向的機(jī)制逐步建立。三是有序推進(jìn)預(yù)算透明化。浙江在繼續(xù)推進(jìn)部門(mén)預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算公開(kāi)的基礎(chǔ)上，2014年6月，率先在全國(guó)公布了省級(jí)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金管理目錄（清單）。

地方預(yù)算透明化，一方面極大地增強(qiáng)市場(chǎng)和社會(huì)的預(yù)期，改善省以下各級(jí)政府事權(quán)與財(cái)權(quán)匹配水平，滿(mǎn)足省以下各級(jí)政府履行公共服務(wù)的需要。另一方面，推動(dòng)公共治理創(chuàng)新，吸收更多社會(huì)、市場(chǎng)力量參與財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金競(jìng)爭(zhēng)分配，承擔(dān)更多的公共服務(wù)項(xiàng)目，改善資金使用績(jī)效。

審批改革的深化，在推進(jìn)市場(chǎng)化進(jìn)程、改進(jìn)政府宏觀管理、實(shí)現(xiàn)區(qū)域善治方面表現(xiàn)出重大戰(zhàn)略導(dǎo)向，一定程度上成為地方政府傳統(tǒng)治理模式轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代治理方式的突破點(diǎn)

作者單位：浙江省發(fā)展和改革委員會(huì)