高 翔

(深圳市紀委，廣東 深圳 518028)

20世紀50年代以來，海上石油運輸中的石油污染問題已引起普遍關(guān)注，國際社會逐步建立起完善的船舶油污損害賠償機制。然而，卻沒有任何生效的國際條約對海洋石油開發(fā)環(huán)境污染法律救濟問題予以規(guī)范，形成了巨大的法律空白。2010年美國墨西哥灣漏油事故和2011年中國渤海灣康菲漏油事故的先后爆發(fā)，凸顯了國際社會長期忽視這一問題而造成的法律結(jié)果?！昂Ｑ笫聞蘸秃Ｑ蠡顒泳哂刑烊坏膰H性。因此，其固有的風險也便具有天然性。要解決這些風險，也便需要國際合作?！保?］隨著人類對海洋油氣資源日益頻繁的開發(fā)利用，建立海洋石油開發(fā)環(huán)境污染國際統(tǒng)一法律救濟機制已是國際社會迫在眉睫的任務。

一、建立國際海洋石油開發(fā)環(huán)境污染法律救濟機制的國際法基礎(chǔ)

(一)海洋石油開發(fā)環(huán)境污染的行業(yè)特性與法律屬性呼喚國際統(tǒng)一機制的出現(xiàn)

國際社會早在20世紀50年代就意識到建立船舶油污損害賠償國際統(tǒng)一機制的必要性，卻一直未能對海洋石油開發(fā)中的油污損害問題予以應有的關(guān)注。雖然有學者曾指出，造成這一現(xiàn)象的原因有兩個:一是相比較海上石油運輸而言，在海洋石油開發(fā)中很少發(fā)生漏油事故;二是因為海洋石油開發(fā)發(fā)生在地形各不相同的海床洋底，沒有必要通過國際合作來解決，只需要通過區(qū)域協(xié)定來調(diào)整就可以了。［2］61墨西哥灣漏油事故和渤海灣漏油事故的接連發(fā)生，使得第一理由不攻自破。第二個理由，更是荒謬。海洋石油開發(fā)的地域環(huán)境與是否建立國際統(tǒng)一標準和機制沒有任何關(guān)聯(lián)。海洋石油開發(fā)中的系統(tǒng)性風險，遠遠大于海上石油運輸，漏油事故發(fā)生的損害性也更強、更廣。正如有人所呼吁的那樣，一定要等到海洋石油開發(fā)油污事故不斷發(fā)生，不斷引發(fā)生態(tài)災難，在人類已經(jīng)支付了不能承受的代價之后，國際社會才有動力來制定一個國際統(tǒng)一的規(guī)則嗎?［3］

航運業(yè)與海洋石油開發(fā)在行業(yè)特性上具有很大的相似性。這兩個行業(yè)本身均對國際社會具有重大價值，但一旦發(fā)生油污，都將對廣泛的社會主體造成傷害;這兩個行業(yè)的固有風險，均不是通過恪盡注意義務就能夠完全克服的。［4］除此之外，在發(fā)生漏油事故后，油污在海上均可能發(fā)生漂移，對他國海域造成環(huán)境污染。特別是海洋石油開發(fā)中的油污事故，很可能大多發(fā)生在深海，而且一般發(fā)生在領(lǐng)海或?qū)俳?jīng)濟區(qū)等邊界地區(qū)，隨著海洋氣流的流動十分容易越過本國海域邊界，對他國海域或公海造成跨境污染損害。因而，海洋石油開發(fā)環(huán)境污染問題的跨國性決定了對其救濟的國際性。

海洋石油開發(fā)中的油污損害與船舶油污損害在法律性質(zhì)上具有相似性。二者都屬于高度危險的侵權(quán)活動，在法律賠償上均適用嚴格責任;二者均是以油污這種形式直接侵害了沿岸居民的人身、財產(chǎn)權(quán)益，對沿岸國或地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和自然生態(tài)環(huán)境造成巨大傷害;事故發(fā)生后，二者均面臨著清除污染、賠償受害人和恢復生態(tài)環(huán)境的任務。這種法律屬性的一致性說明海洋石油開發(fā)環(huán)境污染法律救濟機制也應當走國際統(tǒng)一實體法的道路。

(二)國家負有保護海洋環(huán)境的國際法義務

海洋環(huán)境保護是國家在國際法上的一項重要義務，而且是對整個國際社會的義務。1968年《人類環(huán)境宣言》“原則7”規(guī)定:“各國應采取一切措施，以防止那些可能危及人類健康、損害生物資源和海洋生物、破壞環(huán)境舒適或干擾海洋的其他合法利用的物質(zhì)對海洋造成損害?！薄堵?lián)合國海洋法公約》(簡稱《海洋法公約》)第235條第1款確認這些觀點:“各國有責任履行其關(guān)于保護和保全海洋環(huán)境的國際義務?！眰鹘y(tǒng)上，國際法學者將對他國的法律義務和對國際社會的法律義務加以區(qū)分，前者只能由該受害國來實施，后者能夠由國際社會或代表國際社會的人或機構(gòu)來實施。［5］后者有時被稱為對一切義務(erga omnes)，是指那些為“各國公認的，為維護人類基本道德價值和國際社會共同利益所必需的，針對整體國際社會和明確事項的，依照國際法基本準則作出一定作為或不作為的絕對的國際法律義務?！保?］海洋環(huán)境是人類環(huán)境的重要組成部分，是最重要的地球生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境要素，是人類生命系統(tǒng)的基本支柱。因而，國家對海洋環(huán)境的保護義務屬于“對一切義務”。［7］“忽視海洋就是忽視我們?nèi)种牡厍颍瑲暮Ｑ缶褪菤缥覀兊牡厍?。一個死亡的地球無助于任何國家?！保?］

由于海洋環(huán)境污染的流動性和海洋生態(tài)環(huán)境的整體性，［9］國家切實履行保護海洋環(huán)境的義務便必須通過國際合作。《海洋法公約》第十二部分第二節(jié)專門以“全球性和區(qū)域性合作”為標題對國家間合作保護海洋環(huán)境的義務進行了系統(tǒng)規(guī)定。《國際法未加禁止之行為引起有害后果之國際責任條款草案》第6條規(guī)定:“有關(guān)國家應善意合作，并在必要時尋求任何國際組織的援助以預防重大跨界損害的風險或?qū)⑵錅p至最低程度。如此損害業(yè)已發(fā)生，則應合作，并在必要時尋求任何國際組織的援助以在受影響國和起源國將損害的影響減至最小程度。”

(三)國家對其主權(quán)管轄下的跨界污染損害負有國際賠償責任

國家在國際法上的責任，是指國家對其國際不當行為或損害行為所應承擔的責任。國際不當行為，是指國際法主體所做的違背其國際義務的行為，包括一般國際不當行為和國際罪行。國際損害責任，是指國際法主體在從事國際法不加禁止的活動中造成損害所應承擔的國際責任。國際損害責任行為的特點是，其活動都是國家或?qū)嶓w在其本國領(lǐng)土或控制范圍內(nèi)從事的，但其危害具有跨國性;這種活動國際法并不禁止，甚至有時還是對國際社會有價值的，但通常具有潛在的危險性。國家對其國際損害應當承擔賠償責任已成為一項國際法基本原則。

首先，一國對其自然資源的利用不得侵害他國利益已被確認為一項習慣國際法?！笆褂米约旱呢敭a(chǎn)以不損害他人財產(chǎn)為限(Sic utere tuo ut alienum non laedas)”這一法律原則已經(jīng)深入人心，并得到特雷爾冶煉廠仲裁案(Trail Smelter Arbitration)、科孚海峽案(Corfu Channel Case)、拉努克斯湖仲裁案(Lake Lanoux Arbitration)等國際著名案例的確認。1968年《人類環(huán)境宣言》第21條對此習慣國際法規(guī)則予以了確認:“按照聯(lián)合國憲章和國際法原則，各國有按自己的環(huán)境政策開發(fā)自己資源的主權(quán)權(quán)利，并且有責任保證在他們管轄或控制之內(nèi)的活動，不致?lián)p害其他國家的或在國家管轄以外地區(qū)的環(huán)境?！?992年《里約宣言》再次重申，各國“負有確保其管轄范圍內(nèi)或在其控制下的活動不致?lián)p害其他國家或在各國管轄范圍以外地區(qū)的環(huán)境的責任”。

其次，許多國際公約確認了國家對其管轄或控制范圍內(nèi)跨界污染活動負有賠償責任。《海洋法公約》第194條明確規(guī)定:“各國應采取一切必要措施，確保在其管轄或控制下的活動的進行不致使其他國家及其環(huán)境遭受污染的損害，并確保在其管轄或控制范圍內(nèi)的事件或活動所造成的污染不致擴大到其按照本公約行使主權(quán)權(quán)利的區(qū)域之外。”聯(lián)合國國際法委員會1996年編撰的《國際法未加禁止之行為引起有害后果之國際責任條款草案》專門對國家管轄或控制范圍內(nèi)跨界污染活動應當承擔的責任進行規(guī)范，第3條規(guī)定:“國家在其領(lǐng)土或在其管轄或控制下的其他區(qū)域內(nèi)實施活動或許可進行活動的自由不是無限的。其服從于預防引起重大跨界損害的風險或?qū)⑵錅p至最小程度的一般義務，以及對其他相關(guān)國家負有的任何特定義務。”第5條規(guī)定:“按照本條款，對由第1條所指活動引起的重大跨界損害需負責任并應予以賠償或其他救濟。”

最后，國家對其管轄或控制之下私人或?qū)嶓w實施的國際法不加禁止行為造成的跨界污染損害應向受害國承擔賠償責任。一國可能造成跨界污染損害的危險活動，都是經(jīng)過該國政府許可、批準或登記的，這些危險活動給該國民眾或政府帶來收益，因而國家從一開始就參與了可能引起跨界污染損害的活動。當有關(guān)行為出于一國控制之下時，國家應為這種行為承擔國際責任。亞歷山大·基斯指出:“在大多數(shù)國內(nèi)立法中，可能對境外造成重大污染的活動是需要實現(xiàn)批準的;頒發(fā)許可證就足以使享有領(lǐng)土管轄權(quán)的國家承擔責任。”［10］國際法院在納米比亞咨詢意見中明確指出，國家的實際控制是國家對受影響國承擔賠償責任的基礎(chǔ)。國際法委員會也認為國家應對所有的私人活動承擔責任，理由是國家有義務對其領(lǐng)土或控制范圍內(nèi)的私人活動加以控制，以及有權(quán)要求私人行為者提供保險或保證。［11］因此，國家對于經(jīng)其批準的海洋石油開發(fā)活動造成的跨界環(huán)境污染，應當對受害國承擔損害賠償責任。

二、建立國際海洋石油開發(fā)環(huán)境污染法律救濟機制的基本原則

雖然海洋石油開發(fā)環(huán)境污染問題在國際社會尚未引起足夠重視，但隨著人類海洋石油開發(fā)技術(shù)的日益成熟、開發(fā)活動的日益頻繁、開發(fā)風險的日益增大，特別是墨西哥灣漏油事故的發(fā)生，使得這種狀況有望在近期取得突破。筆者認為在其構(gòu)建時應把握好三個原則，即更加注重對受害人和海洋生態(tài)環(huán)境的保護、更加注重風險預防、更加注重國際合作。

(一)更加注重對受害人和海洋生態(tài)環(huán)境的保護

法律總是以保障一定的價值為目的。隨著現(xiàn)代人本主義和權(quán)利意識的興起，對公民的人身和財產(chǎn)權(quán)益進行充分保護已成為各國立法的主要目的之一。在國際法領(lǐng)域，國際人權(quán)法、國際環(huán)境法、國際人道法等不斷發(fā)展，現(xiàn)代國際法的人本化發(fā)展趨勢日益明顯。“國際環(huán)境法是現(xiàn)代國際法中迅速發(fā)展起來的一個新的分支，也是國際法‘以人類為本’發(fā)展趨向的標志性領(lǐng)域之一。”［12］

海洋石油污染事故，將對受害人和海洋生態(tài)環(huán)境造成嚴重損害。與受害人相比，無論是承運石油的船舶所有人還是從事海洋石油開發(fā)的企業(yè)，在社會地位、經(jīng)濟實力、專業(yè)技能、控制能力等各方面均處于強勢地位?；诜傻恼x價值，立法者必須通過相應的制度設(shè)計突出對受害人的保護。如在船舶污染損害賠償領(lǐng)域，國際法和國內(nèi)法均建立起嚴格責任原則、強制保險制度、直接訴訟制度、賠償基金制度等，確保受害人的利益能夠得到及時、充分的救濟?！皬膰H污染立法的大趨勢來看，擴大保護污染受害人的范圍，加強保護污染受害人的力度才是立法者的真正初衷?！保?3］另一方面，海洋石油污染對海洋生態(tài)環(huán)境的侵害具有難以恢復性，甚至不可逆轉(zhuǎn)性。這種侵害損害的是全人類的共同利益，對當代人類及后代均產(chǎn)生巨大不利影響，構(gòu)成對國際法上“對一切義務”的違反。因而，在構(gòu)建海洋石油開發(fā)環(huán)境污染國際法律救濟的各種制度時，必須牢牢把握更加注重對受害人和海洋生態(tài)環(huán)境保護這一基本原則，以之作為衡量制度設(shè)計正義與否的標準。

(二)更加注重風險預防

預防勝于治療。正是由于海洋生態(tài)環(huán)境破壞具有不可彌補性、不可逆轉(zhuǎn)性，因而日常的風險預防便顯得尤為重要。風險預防原則最初出現(xiàn)在1987年倫敦召開的第二次保護北海國際大會的部長宣言中:“為防止北海遭受危險物質(zhì)可能造成的損害，預防的方法是必要的，它可以要求即使在沒有明確的科學證據(jù)能證明因果關(guān)系的情況下，也要采取行動控制這類物質(zhì)的排放?！保?4］其后，風險預防原則在很多區(qū)域性環(huán)境保護協(xié)定中得到確認。風險預防原則產(chǎn)生于海洋環(huán)境保護領(lǐng)域，并逐步向其他環(huán)境保護領(lǐng)域擴展。雖然這一原則目前在國際法上尚處于發(fā)展的初級階段，各國實踐不盡統(tǒng)一，在國際條約中的具體措施也不太完善，［15］6-81但隨著國際實踐的日益頻繁和豐富，其已成為一項正在形成的習慣國際法，具有重要法律地位。［15］247-255這一原則對于海洋石油開發(fā)特別是深海石油開發(fā)環(huán)境污染風險防范尤為重要。深海石油開發(fā)在大洋海底進行，技術(shù)水平和管理水平要求極高，整個石油開發(fā)的流程和管理環(huán)節(jié)眾多，任何一個不經(jīng)意的失誤均可能導致災難性的石油泄漏后果，導致對海洋生態(tài)環(huán)境不可逆轉(zhuǎn)性的傷害。因而，加強風險預防和管理，應成為海洋石油開發(fā)環(huán)境污染法律救濟機制中的另一個重要原則。墨西哥灣漏油事故發(fā)生后，總統(tǒng)調(diào)查委員會最終報告在反思事故發(fā)生的原因之后，提出了防范類似事故發(fā)生的對策建議，其最主要內(nèi)容就是如何加強政府和石油企業(yè)的日常風險管理，完善監(jiān)管體制機制，也體現(xiàn)了更加注重風險預防原則的趨勢。

(三)更加注重國際合作

海洋環(huán)境污染具有地域上的跨界性、時間上的跨度性、環(huán)境損害的累積性、損害結(jié)果的不可逆轉(zhuǎn)性等特點，侵害的是人類賴以生存的海洋生態(tài)系統(tǒng)整體，單靠任何一個國家或任何一項法律制度是難以防治的。只有在國際層面建立統(tǒng)一的法律保護和救濟標準，才能形成全面、綜合、系統(tǒng)治理的格局，避免各區(qū)域間這里保護，那里污染，這里救濟程度高，那里救濟程度低的不平衡性，真正實現(xiàn)全面保護海洋生態(tài)環(huán)境，充分賠償受害人，促進海洋生態(tài)環(huán)境恢復的立法目的。如《海洋法公約》第197條便規(guī)定:“各國應在全球和區(qū)域性的基礎(chǔ)上進行合作來制定符合國際海洋保護和保全的國際規(guī)則、標準、辦法和程序;各國還應在有關(guān)海洋污染及其損害的通知、應急計劃、研究、情報和資料交換方面進行合作。”另一方面，從事海洋石油開發(fā)的企業(yè)也大多是跨國石油企業(yè)。這些企業(yè)可能同時在不同國家的不同海域從事石油開發(fā)業(yè)務。各國不同的甚至是相互矛盾的環(huán)境監(jiān)管標準、油污損害賠償法律機制，將給這些企業(yè)的風險管理和損害賠償帶來巨大障礙，增加其管理成本。因而，對于跨國石油企業(yè)來說，建立一個國際通行和適用的監(jiān)管標準和法律救濟體制也是其殷切期盼的。

三、國際法關(guān)于海洋石油開發(fā)環(huán)境污染法律救濟機制的相關(guān)規(guī)定

目前國際上已生效的政府間國際條約中適用于海洋石油開發(fā)環(huán)境污染法律救濟機制的僅有1973年《國際防止船舶污染公約》(The International Convention for the Prevention of Pollution from Ships，1973，簡稱MARPOL 1973)、1982年《海洋法公約》(United Nations Convention on the Law of the Sea)和1990年《油類污染防備、響應和合作國際公約》(International Convention on Oil Pollution Preparedness，Response and Co-operation，1990)，但這些條約主要規(guī)范的是船舶污染法律救濟問題，涉及到海洋石油開發(fā)方面十分有限，對海洋石油開發(fā)油污事故發(fā)生后如何進行損害賠償更缺乏具體的規(guī)定。在國際法上，專門適用于海洋石油開發(fā)環(huán)境污染法律救濟問題的僅有一部尚未生效的國際條約，即1976年制定的《勘探、開發(fā)海底礦產(chǎn)資源油污損害民事責任公約》(Convention on Civil Liability for Oil Pollution Damage Resulting from Exploration and Exploitation of Seabed Mineral Resources，簡稱《倫敦公約》)。

MARPOL 1973由政府間海事組織于1973年在倫敦通過，1983年正式生效，目前是國際社會防止船舶污染海洋環(huán)境領(lǐng)域最有影響的立法之一。公約明確規(guī)定適用的對象為船舶污染?！按啊敝冈诤Ｑ蟓h(huán)境中運行的任何類型的船舶，包括水翼船、氣墊船、潛水船、浮動船艇和固定的或浮動的工作平臺。此工作平臺是否包括海洋石油開發(fā)中的鉆井平臺?從字面理解似乎難以確定。但MARPOL 1973第2條第5款在對“主管機關(guān)”界定時，指出“對在沿海國家為勘探和開發(fā)其自然資源而行使主權(quán)的與其海岸鄰接的海床和底土從事勘探和開發(fā)的固定或浮動平臺，其主管機關(guān)即為該有關(guān)沿海國家的政府”。由此規(guī)定可以看出，公約有意將海洋石油勘探和開發(fā)的鉆井平臺納入公約調(diào)整范圍，具有歷史超前性。然而，公約雖然把海洋石油勘探與開發(fā)中的環(huán)境污染問題納入調(diào)整范圍，但僅從這些設(shè)施的管轄權(quán)方面進行了規(guī)范，對于污染事故發(fā)生后如何進行法律救濟未加涉及。

《海洋法公約》是迄今為止國際社會“最詳盡和最有權(quán)威的海洋行為規(guī)則”，［16］其內(nèi)容涵蓋海洋法幾乎所有方面的問題。公約于1994年11月16日生效。中國于1996年5月15日批準了公約。海洋環(huán)境保護是公約的重要內(nèi)容，其第12部分“海洋環(huán)境的保護和保全”對海洋環(huán)境保護進行了比較系統(tǒng)的規(guī)定。與MARPOL 1973不同，《海洋法公約》明確將“用于勘探或開發(fā)海床和底土的自然資源的設(shè)施裝置的污染”作為一種獨立的污染源納入公約規(guī)范的范圍。《海洋法公約》第194條第3款第3項規(guī)定:“來自在用于勘探或開發(fā)海床和底土的自然資源的設(shè)施裝置的污染，特別是為了防止意外事件和處理緊急情況，促使海上操作安全，以及規(guī)定這些設(shè)施或裝置的設(shè)計、建造、裝備、操作和人員配備的措施”?？梢钥闯?，公約在40年多前已經(jīng)預見到，基于海洋石油開發(fā)的復雜技術(shù)要求和復雜開發(fā)環(huán)境，開發(fā)設(shè)施的設(shè)計、建造、裝備、操作甚至人員配備等均可能引發(fā)石油泄漏。2010年墨西哥灣漏油事故的發(fā)生生動而遺憾地驗證了公約的這種擔憂。此外，《海洋法公約》還要求應當通過國內(nèi)立法、區(qū)域協(xié)作和國際合作的方式，來統(tǒng)一管理標準，提高保護程度，有效控制和防范海洋石油開發(fā)中可能導致的巨大環(huán)境污染風險，這些建議即便在當今時代也具有重大的指導意義。然而，同樣遺憾的是，公約雖然規(guī)定了各國應該對海洋石油勘探與開發(fā)中的環(huán)境污染問題應采取必要的措施，以防止、減少和控制這種污染，但對于污染發(fā)生后如何進行損害賠償未加涉及。

1990年11月，國際海事組織制定了《油類污染防備、響應和合作國際公約》，1995年5月13日生效。中國在1998年3月30日向國際海事組織交存了該公約的加入書。公約明確將“近海裝置”引發(fā)的海洋環(huán)境污染問題納入規(guī)范范疇，是對《海洋法公約》關(guān)于海洋石油開發(fā)環(huán)境污染相關(guān)規(guī)定的進一步深化。公約第2條指出，“油污事故”指同一起源的一起或一系列油的排放，對海洋環(huán)境或?qū)σ粋€或多個國家的海岸線或有關(guān)利益方構(gòu)成或可能構(gòu)成威脅，需要采取應急行動或其他迅速響應措施的事故?！敖Ｑb置”系指從事天然氣或石油的勘探、開發(fā)或生產(chǎn)活動或油的裝卸的任何固定或浮動的近海裝置。公約第3條至第8條，分別從油污應急計劃、油污報告程序、收到油污報告時的行動、國家和區(qū)域的防備和響應系統(tǒng)、油污響應工作的國際合作、研究和開發(fā)、技術(shù)合作、促進防備和響應方面的雙邊和多邊合作等方面，建立起油污事故應急處理的科學、系統(tǒng)程序。遺憾的是，公約僅將防范油污的注意力集中在油污風險控制管理、油污事故應急處理以及油污防治的國際合作上，同樣未能對海洋石油開發(fā)中的環(huán)境污染事故發(fā)生后，如何進行及時、充分、有效的損害賠償作出具體規(guī)定。

1976年，比利時、丹麥、前西德、愛爾蘭、荷蘭、挪威、瑞典、法國和英國等9個北海沿岸國家，在倫敦制定《倫敦公約》。這是世界上第一個也是迄今為止唯一一個專門調(diào)整海洋石油開發(fā)環(huán)境污染民事法律責任的政府間國際法律文件。然而，遺憾的是，公約至今尚未生效。公約第2條規(guī)定，公約僅適用于源自控制國管轄之下的某一設(shè)施上發(fā)生的事故造成的污染損害，以及為防止或最小化這一污染損害而采取的預防措施。公約同時借鑒了《1969年國際油污損害民事責任公約》和《1971年設(shè)立國際油污損害賠償基金公約》開創(chuàng)的油污損害嚴格責任原則，規(guī)定除法定免責情形外任何事故發(fā)生時該設(shè)備的經(jīng)營者應該對任何基于該事故導致的任何污染損害負責。按照這一原則，受害人在損害索賠中，只需證明發(fā)生了漏油事故，并且這一事故與自己的損失之間存在因果關(guān)系，即可獲得賠償。［2］64公約第5條、第6條、第8條還借鑒船舶污染損害賠償法律機制，對賠償責任限制、強制責任保險和賠償基金制度進行了規(guī)定，第一次在國際法層面建構(gòu)起海洋石油開發(fā)環(huán)境污染損害賠償法律機制的雛形，具有重大意義。雖然囿于時代，公約還帶有很多妥協(xié)、平衡的色彩，對環(huán)境污染受害人保護的力度仍顯不足。即便如此，該公約也未能獲得足夠的認同和重視，導致至今尚未生效。

四、建立國際海洋石油開發(fā)環(huán)境污染法律救濟機制的對策建議

借鑒現(xiàn)行國際法關(guān)于海洋石油開發(fā)相關(guān)規(guī)定，依照前文所闡述的構(gòu)建這一國際法律機制的三項原則，筆者認為，海洋石油開發(fā)環(huán)境污染國際法律救濟體系可以包括溢油事故發(fā)生后的應急處理機制和損害賠償機制兩大方面的具體內(nèi)容。應急處理機制可以在現(xiàn)有國際法律規(guī)范的基礎(chǔ)上加以完善。損害賠償機制則可借鑒船舶污染相關(guān)規(guī)定，加以系統(tǒng)構(gòu)建，其主要目的是在國際層面建立統(tǒng)一的賠償法律機制，提高對受害人和自然環(huán)境的保護標準。以下，結(jié)合海洋石油開發(fā)的特殊性，對這些制度設(shè)計的核心內(nèi)容予以闡述。

(一)完善國際海洋石油開發(fā)環(huán)境污染應急處理機制

一是建立起覆蓋全球、區(qū)域、國家、企業(yè)四個層面的全球溢油應急計劃體系。各成員國內(nèi)石油開發(fā)企業(yè)均應制定溢油應急計劃，交成員國政府審查備案;各成員國應制定國家溢油應急計劃，交由區(qū)域性組織或國際機構(gòu)審查備案，區(qū)域性組織和國際機構(gòu)應分別制定區(qū)域性溢油應急計劃和全球性溢油事故應急計劃。對海洋石油開發(fā)溢油事故實行分級管理，一級事故啟動企業(yè)應急計劃，二級事故啟動國家應急計劃，三級事故啟動區(qū)域應急計劃，四級事故啟動全球應急計劃。根據(jù)應急計劃的不同，分別配置不同的資源，采取不同的應急處理措施。

二是建立應急計劃標準響應機制和國際合作機制。規(guī)定每一締約國應建立對油污事故采取迅速和有效響應行動的國家系統(tǒng)，完善溢油事故發(fā)生后層級報告機制，締約國政府在收到油污事故報告或其他來源提供的污染信息時，應立即對事件做出評估，以判斷是否發(fā)生了油污事故，并對油污事故的性質(zhì)、范圍和可能的后果做出評估。成員國政府應將該報告或污染信息及時通知其利益受到或可能受到影響的所有國家，并向相應的區(qū)域性、國際性環(huán)境保護組織報告。根據(jù)油污事故的嚴重程度，在受到或可能受到油污事故影響的締約國提出請求時，其他締約國將根據(jù)其能力，為油污事故的響應工作進行合作并提供咨詢服務、技術(shù)援助、人員和設(shè)備援助，并提供一切可能的便利，以盡量降低或減少損害程度。

三是建立國際溢油應急處理的技術(shù)、研究和人員培訓合作機制。對成員國應急反應設(shè)備、人員的配備提出最低要求，加強應急技術(shù)的研究、交流、合作，包括不斷提高監(jiān)視、圍控、回收、消除、清除和其他減少或減輕油污影響和恢復的工藝技術(shù)。建立對清污等應急反應人員的國際培訓工作機制，建立起企業(yè)、地方、國家、區(qū)域、國際應急反應專門人員常備隊伍。

(二)建立國際海洋石油開發(fā)環(huán)境污染損害賠償法律體系

1.嚴格責任原則與免責事由

對海洋石油開發(fā)環(huán)境污染適用嚴格責任原則應該是一種共識。筆者認為，現(xiàn)有國際油污損害賠償立法中的免責范圍均過于簡單、寬泛，應當對免責范圍建立雙重限制機制。

一是借鑒《1992年國際油污損害民事責任公約》，規(guī)定天災、戰(zhàn)爭行為、第三方有意行為或不為造成的損失、完全由于政府管理疏忽或失誤造成的損害、完全由于受害人的故意或過失行為引起損害四種情形屬于法定免責情形。

二是借鑒《1990年美國油污法》規(guī)定，對于上述第三種免責情形“第三方有意行為或不為造成的損失”的適用再次施加舉證責任上的限制，即責任方應以占優(yōu)勢的證據(jù)證明其:已考慮到海洋石油開發(fā)的特性和根據(jù)一切有關(guān)事實和情況，已給予了充分的注意;針對可預見的任何上述第三方的行為或不為和可預見的該類行為或不為的后果，已經(jīng)采取了預防措施。這兩種限制，可以確保責任方恪盡謹慎管理和預防的義務。

三是針對上述四種免責情形的適用，再次施加相關(guān)的法定義務，即在以下情形下責任方將喪失援引上述免責事由的權(quán)利:(1)如果該責任方知道或有理由知道事件而沒有或拒絕按照法律要求向有關(guān)當局報告油污事件的發(fā)生。(2)責任方在油污事故發(fā)生后沒有或拒絕向負責官員提供關(guān)于清污活動的一切合理合作與協(xié)助。(3)在無充分理由的情況下，責任方?jīng)]有或拒絕遵守政府依法做出的清除或減輕油污損害的各項指令。這一限制，將確保油污責任方在油污事故發(fā)生后能夠及時向當局報告，以便能夠抓住堵塞漏油點和清污的最佳時機，同時在油污事故發(fā)生后積極配合政府做好清污和降低損失等補救工作。

2.賠償責任限制與雙重賠償機制

無論是國際立法還是國內(nèi)立法，不斷提高海事侵權(quán)行為的賠償責任限額是一個共同的趨勢。深海石油開發(fā)油污的危害性遠大于船舶油污。墨西哥灣漏油事故發(fā)生后，總統(tǒng)調(diào)查委員會對現(xiàn)有法律機制提出的一個核心建議就是大幅提高乃至取消賠償責任限額。［17］這一趨勢應當在海洋石油開發(fā)污染損害賠償機制的構(gòu)建中得到體現(xiàn)，即建立遠遠高于《1992年國際油污損害民事責任公約》《1992年設(shè)立國際油污損害賠償基金國際公約》及其各自議定書的賠償責任限額，以促使石油開發(fā)企業(yè)更加積極地采用新技術(shù)，提高管理的科學化水平。建立強制責任保險機制，要求所有從事海洋石油開發(fā)的企業(yè)必須購買責任保險，作為取得審批或租約的先決條件，同時設(shè)定比船舶油污強制責任保險更高的數(shù)額要求，或者為可能發(fā)生的深海石油開發(fā)污染損害賠償提供財務保證。建立直接訴訟制度，受害人可以直接向責任方的保險人提出索賠。在強制責任保險之外，借鑒國際船舶油污損害賠償基金的做法，建立國際海洋石油開發(fā)油污損害賠償基金，由從事海洋石油開發(fā)的企業(yè)攤款組成基金，對受害人超出責任方賠償限額的損失提供補充賠償;同時，在必要情形下對清污費用先予支付，確保清污行動的及時高效。

3.污染損害賠償連帶責任機制

與船舶油污不同的是，現(xiàn)代海洋石油開發(fā)環(huán)節(jié)眾多、程序復雜、專業(yè)性技術(shù)性強，往往由多個不同的公司共同開發(fā)?；诤Ｑ笫烷_發(fā)中責任主體的這一特殊性，建議借鑒《倫敦公約》連帶責任機制的規(guī)定，即規(guī)定若油污系由一系列的事件構(gòu)成，則每一事件都對其所引起的污染負有責任。若某一設(shè)備有多位經(jīng)營者，他們應共同承擔連帶責任。在石油從兩個或兩個以上的設(shè)備中泄露的情況下，所有相關(guān)設(shè)備的經(jīng)營者，除非基于法定免責情形，都應對此種損害共同承擔連帶責任。如果在油污事故發(fā)生期間經(jīng)營者發(fā)生改變，則該設(shè)備的所有經(jīng)營者，除非基于法定免責情形，均應對此損害共同承擔連帶責任。

五、完善中國海洋石油開發(fā)環(huán)境污染法律救濟機制的建議

2011年6月，在美國墨西哥灣漏油事故發(fā)生一年多后，中國渤海灣便發(fā)生了康菲漏油事故，造成了巨大的環(huán)境災難。事故發(fā)生后，清污活動、責任追究、損害賠償?shù)纫幌盗猩坪筇幚砉ぷ骼щy重重，凸顯了中國海洋石油開發(fā)環(huán)境污染法律救濟機制的法律空白。建議盡快制定專門的《石油污染法》，全面、系統(tǒng)地建立起適合中國國情的污染事故應急處理機制、侵權(quán)損害賠償機制、強制責任保險機制和公益基金賠償機制。

(一)完善中國海洋石油開發(fā)漏油事故應急處理機制

首先，盡快建立國家溢油反應計劃。國家海洋局必須盡快承擔法定的義務，借鑒美國應急處理機制和國際公約的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合中國實際情況，編制中國海上溢油應急處理計劃，對溢油事故發(fā)生后如何啟動應急反應程序、國家海洋局的牽頭指揮職能及各相關(guān)部門的義務、如何暢通應急處置與公眾的信息溝通渠道、如何組織堵塞漏油點和清污行動等，進行詳細的規(guī)定。與此同時，要求各沿海地方政府分級編制海上溢油應急處理計劃，分級上報審查備案;要求從事海洋石油開發(fā)的企業(yè)針對各自開發(fā)項目編制溢油應急反應計劃，上報地方政府和國家海洋局備案，建立起層層相扣的應急反應體系。一旦發(fā)生溢油事故后，石油開發(fā)企業(yè)、地方政府、國家海洋局立即啟動應急反應計劃，加以有效處理和應對。建立起應急反應計劃定期修改機制，根據(jù)時代的發(fā)展、情況的變化和技術(shù)的進步，每三至五年對國家和地方政府溢油應急反應計劃進行重新審查和更新，確保其始終的生命力和有效性。

其次，建立起權(quán)責明確、層次分明的國家溢油處置機制。中國目前還沒有建立完整的國家溢油應急指揮體系，防止溢油污染損害應急反應的協(xié)調(diào)指揮工作基本上依托交通運輸部海上搜救中心和各省、市的海上搜救中心。因而，在制定應急反應計劃的基礎(chǔ)上，盡快建立國家海上溢油應急反應處理機制，成立國家溢油應急處理指揮中心，規(guī)定一旦重大溢油事故發(fā)生后，國家溢油應急處理指揮中心立即啟動。國家海洋局承擔國家溢油應急處理指揮中心的協(xié)調(diào)、指揮職能，環(huán)境保護部、交通運輸部、國土資源部、農(nóng)業(yè)部、氣象局、溢油所在地方政府等是指揮中心的成員單位，對于溢油應急處理負有協(xié)助的法定義務。對國家海洋局及其他成員單位的職責、反應步驟、操作規(guī)則、現(xiàn)場處置等進行詳細規(guī)定，明確不作為的行政問責機制，確保事故處理的及時、高效。

最后，整合資源，不斷提升應急處置能力。建立國家層面和地區(qū)層面的應急反應團隊，積極開展應急反應和救援專業(yè)培訓，提升地方政府、機構(gòu)和公眾的應急反應和救援技能。撥付專項資金，采購最先進的溢油應急反應設(shè)施和清污設(shè)備，確保其足夠的數(shù)量和專業(yè)的日常護理，以備不時之需。充分利用衛(wèi)星遙感、航空遙感等新技術(shù)，適時掌握溢油事故發(fā)展動態(tài)，及時采取有效措施，避免事態(tài)惡化。

(二)完善中國海洋石油開發(fā)環(huán)境污染損害賠償法律機制

借鑒國際油污立法實踐和《1990年美國油污法》，筆者認為，海洋石油開發(fā)環(huán)境污染損害賠償法律機制應包括適用范圍、賠償責任主體、歸責原則、賠償范圍、免責事由、賠償責任限制等主要內(nèi)容。

對于損害賠償范圍，中國可借鑒相關(guān)國際立法和《1990年美國油污法》的規(guī)定，規(guī)定比較廣泛的油污損害賠償?shù)姆秶?，提高中國海洋環(huán)境油污損害的保護力度，為受害人索賠提供明確的法律依據(jù)。具體可包括以下方面。

一是清污費用。即為清除油污而發(fā)生的任何費用，包括調(diào)查費用、器具使用費用、工作人員工資等。

二是預防措施費用。即為防止或減少油污對海濱、海岸或自然資源的損害而采取的任何合理預防措施的費用。

三是損害。主要包括6大類:(1)自然資源損害。因自然資源的毀壞、破壞、損失或失去其用途而遭受的損害，包括評估損害的合理費用。(2)財產(chǎn)損失。指自然人、法人或其他組織因油污導致的財產(chǎn)損失，包括海洋漁業(yè)、鹽業(yè)、旅游業(yè)等因油污而導致的損失，也包括對自然人的生命、健康等因環(huán)境污染而受到損害所產(chǎn)生的醫(yī)療費、營養(yǎng)費、誤工費等損失。(3)生活用途喪失造成的損失。因損失自然資源的生活用途而遭受的損害，由使用被毀壞、破壞或損失的自然資源的索賠人受償，不考慮資源的歸屬或管理。(4)政府收入減損。包括稅收、使用費、租金、費用或凈利潤份額的凈損失的損害。(5)利潤和贏利能力減損。包括個人、企業(yè)利潤損失或贏利能力的削弱的損害。(6)公共服務減損。清污活動期間或之后為排油產(chǎn)生的新增的或額外的公共服務費用，應由相關(guān)政府部門受償。

對于歸責原則，《中華人民共和國侵權(quán)行為法》(簡稱《侵權(quán)行為法》)第65條規(guī)定:“因污染環(huán)境造成損害的，污染者應當承擔侵權(quán)責任?！钡?6條規(guī)定:“因污染環(huán)境發(fā)生糾紛，污染者應當就法律規(guī)定的不承擔責任或者減輕責任的情形及其行為與損害之間不存在因果關(guān)系承擔舉證責任?！睆倪@兩條規(guī)定可以看出，中國法律對環(huán)境污染侵權(quán)行為適用無過錯責任(嚴格責任)原則。與此同時，在證明責任上，實行舉證責任倒置，污染者應承擔其行為與損害之間不存在因果關(guān)系，以及存在法定的免責事由或減輕責任事由的證明責任。海洋石油污染屬于環(huán)境侵權(quán)的一種，因而應當遵循《侵權(quán)行為法》確立的環(huán)境侵權(quán)一般歸責原則。也就是說，對于海洋石油污染，法律明確規(guī)定適用無過錯責任，即只要存在石油泄漏行為且造成了損害，無論其是否存在過錯，均應承擔賠償責任;在舉證責任分配上適用舉證責任倒置，受害人只需要證明發(fā)生了石油污染事實，同時自己受到了損害，則除非污染者能夠充分證明污染行為與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系，并且存在法定的免責事由，否則即應當承擔損害賠償責任。若某一設(shè)備有多位經(jīng)營者，他們應共同承擔連帶責任。在石油從兩個或兩個以上的設(shè)備中泄露的情況下，所有相關(guān)設(shè)備的經(jīng)營者，除非基于法定免責情形，都應對所有此種損害共同承擔連帶責任。筆者認為，只有這樣規(guī)定，方可達到充分保護受害人利益的立法精神。海洋石油污染與損害結(jié)果之間的因果關(guān)系證明，涉及到復雜的調(diào)查、評估、論證等技術(shù)環(huán)節(jié)，需要聘請專業(yè)機構(gòu)參與，成本高昂，如果將這一證明責任強加到本已因油污遭受大量損失瀕臨破產(chǎn)邊緣的受害人身上，則無疑將其置于雪上加霜、索賠將會導致更大損失的境地，這與法律的平等價值和正義價值背道而馳。

對于免責事由，筆者認為應當借鑒《1990年美國油污法》的規(guī)定，實行嚴格限制原則。即明確規(guī)定法定的免責情形是:(1)天災。(2)戰(zhàn)爭行為。(3)第三方的行為或不為導致了油污損害的發(fā)生，責任方應以占優(yōu)勢的證據(jù)證明其:a、已考慮到油類的特性和一切有關(guān)事實和情況，并給予了適當?shù)淖⒁?b、針對可預見的任何上述第三方的行為或不為和可預見的該類行為或不為的后果，已經(jīng)采取了預防措施。(4)受害人對油污損害存在重大過失或者故意不當行為。與此同時，責任方在以下三種情形下將喪失援引上述免責事由進行抗辯的權(quán)利:(1)如果該責任方知道或有理由知道事件發(fā)生但沒有按照法律規(guī)定的程序和時限向行政主管部門報告。(2)在油污事故發(fā)生后，責任方?jīng)]有或拒絕向政府提供關(guān)于清污活動的一切合理合作與協(xié)助。(3)在無充分理由的情況下，沒有或拒絕遵守政府依法做出的清除或減輕油污損害的各項指令。

對于賠償責任限制，基于海洋石油開發(fā)油污損害更具破壞性，且從事深海石油開發(fā)的企業(yè)均為大型石油公司，擁有強大的經(jīng)濟實力，建議針對深海石油開發(fā)油污損害設(shè)置比船舶油污損害更高的賠償責任限額。在此基礎(chǔ)上，建議參照《1990年美國油污法》的規(guī)定，對責任方援引責任限制權(quán)利設(shè)定限制性條件，即如果事件的發(fā)生是因責任方或其代理人、雇員、合作伙伴的故意或重大過失行為，或違反了國家安全法令、操作規(guī)則等，則喪失援引責任限制的權(quán)利。與此同時，如果責任方拒絕履行相應的義務，也將喪失這一權(quán)利，即在知道事故發(fā)生后沒有及時向主管部門履行報告義務，或沒有或拒絕遵守政府為清污或減損損害做出的各項指令，或者未能或拒絕配合政府的清污行動。也就是說，責任方對污染事故的發(fā)生有過錯或者事故發(fā)生后未履行相關(guān)法定義務，將喪失援引責任限制的權(quán)利。在發(fā)生油污事故時，責任方在慌亂之中往往可能出現(xiàn)上述一項或幾項失誤，從而導致無法享受責任限制。［18］

(三)建立中國海洋環(huán)境污染強制責任保險制度

美國、德國、瑞典、英國、法國等國均建立起不同模式的油污強制責任保險制度。對于海洋石油開發(fā)，中國法律沒有強制責任保險的規(guī)定，僅在《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例》中規(guī)定企業(yè)、事業(yè)單位和作業(yè)者應具有有關(guān)污染損害民事責任保險或其他財務保證，但對保險的數(shù)額、如何確認和監(jiān)督等未作任何規(guī)定。基于這種現(xiàn)狀，國務院2011年10月17日發(fā)布《關(guān)于加強環(huán)境保護重點工作的意見》，明確提出“健全環(huán)境污染責任保險制度，開展環(huán)境污染強制責任保險試點”。建議中國應立即開展對海洋石油開發(fā)強制責任保險制度的試點工作，規(guī)定只有取得一定數(shù)額強制責任保險憑證或其他財務保證證書的船舶方可進出中國港口;只有取得一定數(shù)額強制責任保險憑證或其他財務保證證書的企業(yè)方具有海洋石油開發(fā)資質(zhì)，合理防范和分擔巨大的海洋環(huán)境污染風險。借鑒《1990年美國油污法》的模式，針對船舶油污和海洋石油開發(fā)油污，分別提出不同的財務保證要求，深海石油開發(fā)風險性更大，因而其財務保證數(shù)額也應更高。建立油污強制責任保險數(shù)額要求定期審查制度，規(guī)定每五年對法律規(guī)定的數(shù)額要求進行審查，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的程度和油污損害的風險變化進行合理調(diào)整。與此同時，建立起直接訴訟、代位訴訟等配套制度。在法律中明確規(guī)定，發(fā)生油污事故后，受害人可以直接向保險人或財務保證人索賠，保險人或財務保證人在保險或保證范圍內(nèi)具有先予支付賠償?shù)牧x務。若損害完全因第三人的故意或過失行為引起，保險人或保證人支付賠償后在其賠償范圍內(nèi)取得向責任方索賠的權(quán)利。

(四)建立中國海洋石油污染公益基金制度

建立海洋石油污染基金制度是國際立法和各國立法的普遍做法?！吨腥A人民共和國海洋環(huán)境保護法》規(guī)定國家實施油污損害賠償基金制度，但對于如何建立基金、基金如何運作和管理等，缺乏具體規(guī)定。國務院《關(guān)于加強環(huán)境保護重點工作的意見》提出:“積極推進環(huán)境稅費改革，研究開征環(huán)境保護稅。”因而，可借鑒美國的做法，在立法中明確規(guī)定分別建立船舶油污損害賠償責任基金和海洋石油開發(fā)油污損害賠償責任基金，對基金的管理、索賠程序、賠償限額、索賠時效、代位權(quán)利等進行系統(tǒng)規(guī)定。具體到海洋石油開發(fā)油污損害賠償責任基金而言，基金的啟動資金同樣由財政撥款，主體基金由向石油企業(yè)征收的環(huán)境保護稅、對造成溢油事故的石油開發(fā)企業(yè)的行政罰款、生態(tài)賠償、社會捐贈、本金利息等組成。環(huán)境保護稅是基金的最主要來源，主要對國內(nèi)生產(chǎn)的石油按照一定單位征收確定金額的稅收。基金的兩大主要功能是:一是先予支付清污費用功能。一旦發(fā)生油污事故，基金立即啟用，采取有效措施清污，有效地降低或減少油污的損害，隨后才評估損害程度，追究責任方的責任。二是補充賠償功能。對于未能從污染責任方獲得賠償?shù)膿p害，可以向基金申請賠償，起到最終保護的社會功能。參照國際條約和《1990年美國油污法》，規(guī)定基金單次事故的最大賠償限額，超過此限額，則基金也不承擔賠償責任。

六、結(jié)語

隨著人類社會對海洋石油資源開發(fā)利用步伐的日益加快，國際海洋石油開發(fā)環(huán)境污染的法律救濟問題日益引起關(guān)注。目前國際法上已生效的政府間國際條約中，僅有MARPOL 1973、1982年《海洋法公約》、1990年《油類污染防備、響應和合作國際公約》將適用范圍由船舶污染有限擴展到海洋石油開發(fā)環(huán)境污染，但對如何進行損害賠償缺乏具體規(guī)定。世界上唯一專門適用于海洋石油開發(fā)環(huán)境污染法律救濟問題的是一部尚未生效的國際條約，即1976年制定的《倫敦公約》，該公約借鑒船舶污染損害賠償法律機制，對海洋石油開發(fā)環(huán)境污染的賠償責任限制、強制責任保險、賠償基金制度等進行了具體規(guī)定，第一次在國際法層面建構(gòu)起海洋石油開發(fā)環(huán)境污染損害賠償法律機制的雛形，但遺憾的是至今尚未生效。海洋石油開發(fā)日益蓬勃的現(xiàn)實需求與該領(lǐng)域國際法律機制的空白形成了巨大反差，理應引起世界各國的重視。

建立國際海洋石油開發(fā)環(huán)境污染法律救濟機制具有深厚的國際法基礎(chǔ)。無論是《人類環(huán)境宣言》《里約宣言》，還是《海洋法公約》，均規(guī)定國家負有保護海洋環(huán)境的國際法義務，且這種義務屬于國際強行法上的義務，國家不得任意選擇或規(guī)避。具體來說，國家不僅負有完善本國立法控制海洋石油開發(fā)環(huán)境污染的義務，也負有加強國家合作，建立國際法律規(guī)范來共同控制海洋石油開發(fā)環(huán)境污染的義務，還負有對其主權(quán)管轄下的跨界污染損害進行賠償?shù)牧x務。構(gòu)建國際海洋石油開發(fā)環(huán)境污染法律救濟機制應當遵守三大基本原則，即更加注重對受害人和海洋生態(tài)環(huán)境的保護、更加注重風險預防和更加注重國際合作，從溢油事故發(fā)生后的應急處理機制和損害賠償機制兩個層面進行系統(tǒng)建構(gòu)。

2011年渤海灣康菲漏油事故的發(fā)生使得建立海洋石油開發(fā)環(huán)境污染法律救濟機制對中國而言同樣具有緊迫而現(xiàn)實的意義。完善中國海洋石油開發(fā)環(huán)境污染法律救濟機制也可從應急處理機制和損害賠償機制兩個層面入手，前者包括盡快建立國家溢油反應計劃，建立起權(quán)責明確、層次分明的國家溢油處置機制，完善完善國家海洋石油開發(fā)漏油事故應急反應機制等方面的內(nèi)容;后者包括確認海洋石油開發(fā)環(huán)境污染損害賠償適用嚴格責任原則和舉證責任倒置，不斷擴大損害賠償范圍并限縮免責事由范圍，建立起符合中國國情和世界發(fā)展趨勢的賠償責任限制、強制責任保險、環(huán)境公益基金制度，確保受害人得到及時充分的賠償，生態(tài)環(huán)境得到更好的恢復和保護。

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