馬亞東

(1.清華大學(xué) 法學(xué)院，北京 100084;2.振華石油控股有限公司，北京 100031)

由于航運業(yè)務(wù)的國際屬性，人們長期以來一直普遍認(rèn)為全球航運業(yè)應(yīng)按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進行管理，以實現(xiàn)船舶在不同國家之間的高效運營。［1］《1973年防止船舶污染國際公約》及其1978年議定書(簡稱MARPOL 73/78)和《聯(lián)合國海洋法公約》(簡稱UNCLOS)的通過，確立了以船旗國為主導(dǎo)，沿海國和港口國共同分享船舶污染防控管轄權(quán)的“三分”局面。然而，隨著世界各國對海洋環(huán)境保護的關(guān)注及重大船舶油污事故的發(fā)生，沿海國和港口國開始強化船舶污染防控并突破國際公約的框架單方面制訂更為嚴(yán)格的立法或采取更為嚴(yán)格的措施。21世紀(jì)以來，船舶污染防控的單邊主義不斷加劇，值得關(guān)注和深入研究。

一、國際船舶污染防控體系的歷史演變

(一)航行自由與船旗國管轄權(quán)的確立

在古代和中世紀(jì)，海洋曾被世界各國視為“共有物”，只能利用不能占有，船舶在海洋的航行自由是絕對而不受任何限制的。從中世紀(jì)末期開始，一些海洋大國的君主為將自己的權(quán)力擴展到海洋，將海洋視“無主物”，可以通過“先占”擁有。［2］15、16世紀(jì)隨著大航海時代的開啟，當(dāng)時的航海強國西班牙、葡萄牙為了更好地控制海洋，由羅馬教皇亞歷山大于1493年頒布諭旨，將海洋商業(yè)壟斷權(quán)劃分給兩個國家。［3］18617世紀(jì)時，荷蘭法學(xué)家格老秀斯為了維護新興資本主義國家荷蘭的利益，突破西班牙、葡萄牙兩國對海洋的壟斷，于1609年發(fā)表了著名的《海洋自由論》，推行海洋自由，其中包括航行自由和貿(mào)易自由。［4］海洋自由順應(yīng)資本主義發(fā)展和海上經(jīng)貿(mào)活動的需求，不久便被確立為國際法基本原則。

與海洋航行自由原則相伴產(chǎn)生的是船旗國對船舶的專屬管轄權(quán)，只有排除其他沿海國家的主權(quán)干預(yù)，才能保證船舶從事海上經(jīng)貿(mào)活動不受阻礙地進行。在航行自由不受限制的年代，船旗國便成為行使船舶管轄權(quán)的唯一主體。由于當(dāng)時海上貿(mào)易運輸量小，船舶航行遠(yuǎn)沒有現(xiàn)在頻繁，早期國際社會并沒有對船舶污染給予重視，船旗國對船舶的專屬管轄權(quán)并未受到過多質(zhì)疑。

(二)國際統(tǒng)一立法中船旗國管轄權(quán)的削弱及航行自由的限制

隨著沿海國家主權(quán)觀念的確立及海洋環(huán)境保護意識的增強，船旗國對船舶污染的專屬管轄權(quán)逐漸削弱，污染事故發(fā)生所在沿海國開始行使船舶污染管轄權(quán)，雖然沿海國的管轄權(quán)仍不能完全取代船旗國管轄權(quán)，但已在國際統(tǒng)一立法中確立為一項原則。此外，海洋航行自由逐漸從絕對的自由發(fā)展成為領(lǐng)海內(nèi)的無害通過和領(lǐng)海外的自由航行，其中無害通過并不包括故意或嚴(yán)重的污染行為，領(lǐng)海外的航行自由亦不包括污染海洋的自由。UNCLOS將保護和保全海洋環(huán)境作為主旨目標(biāo)，該公約賦予的航行自由應(yīng)在遵守這一主旨目標(biāo)的前提之下進行，這亦體現(xiàn)在該公約專屬經(jīng)濟區(qū)和公海的相關(guān)規(guī)定中。

航行自由的限制使得船旗國對船舶的專屬管轄權(quán)受到動搖，特別是在船舶污染防控方面，船旗國不得不與港口國和沿海國共同分享管轄權(quán)。正如有的學(xué)者所言，海洋環(huán)境污染防控的歷史就是一部船旗國專屬管轄逐漸消退的歷史。［5］18-19當(dāng)今世界海洋法主體對航行自由的“狂熱”已逐漸冷卻，轉(zhuǎn)而熱衷于海洋環(huán)境保護及船舶污染防控。

(三)國際船舶污染防控體系的形成及船舶污染防控管轄權(quán)“三分”原則的確立

從船舶污染防控的國際立法發(fā)展歷史上看，船旗國管轄權(quán)逐漸受到削弱。1954年國際海事組織(簡稱IMO)通過了首個關(guān)于防控船舶污染的國際公約，即《國際防止海上油污公約》(簡稱OILPOL 54)，其中將規(guī)制船舶違法排放行為的立法管轄權(quán)賦予船旗國，港口國雖有權(quán)對船舶的油類記錄簿(Oil Record Book)進行登臨檢查，但對船舶違法行為的調(diào)查、處罰卻只能由船旗國進行，船旗國對船舶污染的專屬管轄權(quán)在很大程度上得到維持①參見OILPOL 54 Article III(3)，Article X。。MARPOL 73/78對船旗國的管轄權(quán)進行了削弱，但只規(guī)定港口國或沿海國在其管轄海域內(nèi)，即領(lǐng)海以內(nèi)，對發(fā)生的船舶違法行為有權(quán)根據(jù)自身法律啟動程序，而在管轄海域外，即領(lǐng)海以外發(fā)生的違法行為仍然歸船旗國專屬管轄。UNCLOS終于對奉行已久的船旗國管轄權(quán)形成重大突破，首次在領(lǐng)海之外規(guī)定了專屬經(jīng)濟區(qū)的概念，使沿海國及港口國對船舶污染的管轄權(quán)向原本由船旗國專屬管轄的公海中進一步擴張。不僅如此，UNCLOS還規(guī)定港口國對發(fā)生在專屬經(jīng)濟區(qū)之外公海上的船舶違法行為有權(quán)調(diào)查并在證據(jù)充分的情況下有權(quán)提起司法程序。至此，以UNCLOS和MARPOL 73/78為基礎(chǔ)的國際船舶污染防控體系得以形成。經(jīng)過航運利益和環(huán)保利益的不斷博弈，無限制的航海自由和船旗國對船舶的專屬管轄權(quán)已不復(fù)存在，最終由UNCLOS確立了船旗國、港口國和沿海國“三分”船舶污染管轄權(quán)的局面。

首先，沿海國和港口國在其內(nèi)水和港口內(nèi)擁有不受限制的船舶污染防控立法及執(zhí)行管轄權(quán)②沿海國在其內(nèi)水和港口內(nèi)的立法應(yīng)當(dāng)公布并通知IMO。參見UNCLOS Article 211.3。，包括制訂外國船舶的設(shè)計、構(gòu)造、人員配備或裝備標(biāo)準(zhǔn)，即CDEM標(biāo)準(zhǔn);對于發(fā)生在該區(qū)域的船舶違法行為，可以完全排除船旗國的執(zhí)行管轄權(quán)。

其次，沿海國在領(lǐng)海內(nèi)擁有較為廣泛的船舶污染防控立法管轄權(quán)，但不應(yīng)阻礙外國船只的無害通過，也不能制訂與“一般接受的國際規(guī)則或標(biāo)準(zhǔn)”不符的外國船舶CDEM標(biāo)準(zhǔn)，這仍然屬于船旗國專屬管轄的范圍;對于領(lǐng)海內(nèi)發(fā)生的違反沿海國或港口國國內(nèi)法或“可適用的國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)”的行為，沿海國和港口國可以據(jù)以提起司法程序，如有明顯根據(jù)，可在不影響無害通過的前提下對外國船舶進行實際檢查，且在有充分證據(jù)時扣留船舶。

再次，沿海國在專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)享有的船舶污染防控立法應(yīng)與“主管國際組織或一般外交會議制訂的一般接受的國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)”相符合;對于專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)發(fā)生的違反“可適用的國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)”或與其相一致的國內(nèi)法的行為，沿海國可以要求其提供信息，如果有明顯根據(jù)認(rèn)為或客觀證據(jù)證明違法行為導(dǎo)致大量排放對海洋環(huán)境造成重大污染或威脅或?qū)ρ睾睦婧唾Y源造成重大損害或威脅，沿海國可視情況進行實際檢查或扣留船舶。

最后，沿海國在專屬經(jīng)濟區(qū)以外的公海不享有船舶污染防控立法管轄權(quán)，這一區(qū)域仍屬船旗國專屬立法管轄;對于在專屬經(jīng)濟區(qū)之外發(fā)生的違反“可適用的國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)”的行為，僅港口國擁有調(diào)查及，如證據(jù)充分，提起司法程序的執(zhí)行管轄權(quán)。

從本質(zhì)上看，船舶污染防控管轄權(quán)“三分”原則反映了船旗國對船舶屬人管轄權(quán)與沿海國、港口國對船舶污染屬地管轄權(quán)之間的對抗，在不同的海洋區(qū)域體現(xiàn)出兩種力量的不同對比，越接近沿海國領(lǐng)土的海域，以沿海國主權(quán)為基礎(chǔ)的屬地管轄權(quán)影響力越強，越遠(yuǎn)離沿海國領(lǐng)土的海域，以船旗國主權(quán)為基礎(chǔ)的屬人管轄權(quán)影響力則越強。UNCLOS很好地協(xié)調(diào)了船旗國、沿海國及港口國之間的利益沖突，在各利益方可接受的平衡點之上建立了船舶污染防控管轄權(quán)的“三分”原則。船舶污染管轄權(quán)由國際統(tǒng)一立法規(guī)定有利于國際海運業(yè)的發(fā)展，國際統(tǒng)一的船舶污染防控標(biāo)準(zhǔn)不僅可以使船舶、海運從業(yè)人員等要素在世界范圍內(nèi)具有更大的流動性，有利于降低作業(yè)成本，而且便于船公司理解和掌握，從而使船舶污染防控標(biāo)準(zhǔn)得到更好的執(zhí)行。

二、船舶污染防控單邊主義的興起

盡管建立全球統(tǒng)一的船舶污染防控體系有利于海運業(yè)的發(fā)展，但由于船舶污染特別是重大污染事故在社會公眾內(nèi)引起的巨大反響，沿海國和港口國開始尋求在國際統(tǒng)一立法框架外制訂更為嚴(yán)格的立法并采取更為嚴(yán)厲的執(zhí)行措施以維護本國環(huán)境利益，為航運業(yè)一致強烈反對的單邊主義開始興起，這一現(xiàn)象在歐盟及成員國內(nèi)表現(xiàn)得尤為突出。

(一)船舶污染防控單邊立法和單邊執(zhí)行措施的例證

1.立法方面

2008年在歐洲發(fā)生的兩個案件引發(fā)了航運業(yè)的廣泛關(guān)注，均涉及沿海國的單邊立法是否與國際統(tǒng)一立法相一致，是否突破了國際統(tǒng)一立法賦予沿海國對船舶污染的立法權(quán)限。

第一個案例是法國巴黎高等法院就“Erika號”輪溢油事故進行的刑事訴訟中，被告主張法國1983年7月5日頒布的Law No.83-853與MARPOL 73/78沖突①被告認(rèn)為該法律中規(guī)定的刑事責(zé)任要件“imprudence”與MARPOL 73/78中規(guī)定的“intent and reckless”不符，前者標(biāo)準(zhǔn)與過失相似，而后者標(biāo)準(zhǔn)近乎于“直接故意和間接故意”。，而《法國憲法》第55條規(guī)定國際法效力優(yōu)于國內(nèi)法，因此Law No.83-853對本案不適用。此外，被告還辯稱，Law No.83-853不應(yīng)適用于專屬經(jīng)濟區(qū)的排放。然而，法院判決:Law No.83-853適用于事故污染，而MARPOL 73/78僅適用于操作污染②船舶污染通常分為操作污染(operational pollution)和事故污染(accidental pollution)。前者主要指船舶日常運營中排放造成的污染，后者主要指因意外事故而產(chǎn)生船舶泄露所引起的污染。，二者并無沖突;此外，根據(jù)UNCLOS第192條和第56條，沿海國有權(quán)在專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)就海洋環(huán)境保護立法，因此Law No.83-853適用于專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的排放③參見 Judgment dated 16 January，2008 by Tribunal de Grande Instance de Paris，pp177 et seq。。這一判決引起很大爭議。首先，MARPOL 73/78不僅適用于船舶操作污染及非由于船舶或設(shè)備損害而造成的船舶事故污染，還適用于因船長、船員故意或明知損害很有可能發(fā)生仍輕率行為且船舶或設(shè)備損害而造成的事故污染，［6］1117其適用范圍與Law No.83-853相互重合。另外，Law No.83-853中將“不謹(jǐn)慎(imprudence)”作為船舶污染的刑事責(zé)任要件，顯然比 MARPOL 73/78的“故意或輕率”更為嚴(yán)格④參見MARPOL Annex I Regulation 11(b)。，法國國內(nèi)法單方面提高MARPOL 73/78責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)的做法顯然違反了UNCLOS的規(guī)定，即沿海國在專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)只能制訂與“主管國際組織或一般外交會議制訂的一般接受的國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)”相符合的法律①MARPOL 73/78由IMO制訂通過，已成為目前船舶污染防控的最主要公約，其可以視為“主管國際組織或一般外交會議制訂的一般接受的國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)”。，故 Law No.83-853不應(yīng)適用于專屬經(jīng)濟區(qū)。

第二個案例是歐洲法院就英格蘭高等法院行政法庭所提出的初步裁定申請，就歐盟2005/35/EC號指令中相關(guān)條款的有效性做出判決②該案起因于獨立油輪船東國際協(xié)議會(INTERTANKO)、干貨船東國際協(xié)會(INTERCARGO)、希臘航運互助委員會、勞埃德登記社、國際救助聯(lián)盟所組成的聯(lián)合體于2005年12月向倫敦高等法院起訴歐盟2005/35/EC號指令相關(guān)條款不合法，法院于2006年7月4日中止審理，于2006年7月14日向歐洲法院提出初步裁定申請，歐洲法院于2008年6月3日做出判決。參見Case C-308/06。，其中涉及幾個焦點問題:首先，該指令第4條將“嚴(yán)重過失”作為船舶污染刑事責(zé)任要件較MARPOL 73/78規(guī)定的“故意或輕率”更為嚴(yán)格，其是否有效?其次，該指令第5條是否有效?該條規(guī)定，在領(lǐng)海內(nèi)即使出現(xiàn)MARPOL 73/78的除外責(zé)任情況③參見MARPOL 73/78 Annex I Regulation 11(b)and Annex II Regulation 6(b)。，即非因船長、船員故意或明知損害很有可能發(fā)生仍輕率行為且船舶或設(shè)備損害而造成的事故污染，仍然對責(zé)任人施加刑事處罰;最后，該指令對領(lǐng)海內(nèi)發(fā)生的船舶污染適用“嚴(yán)重過失”作為刑事責(zé)任要件，其是否損害UNCLOS中規(guī)定的無害通過權(quán)④參見Case C-308/06-Application(OJ)。?遺憾的是，歐洲法院并未對這幾個問題做出正面回應(yīng)，而是巧妙地從程序的角度間接地維持了該指令的合法性，即歐盟并非MARPOL 73/78締約國，歐盟指令的有效性不能以MARPOL 73/78為基礎(chǔ)進行評價;此外，UNCLOS并未賦予私人主體就歐盟指令的有效性提出質(zhì)疑的權(quán)利。

從上述兩個案件可以看出，MARPOL 73/78中“故意或輕率”的船舶污染責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)受到沿海國的不斷挑戰(zhàn)，更為嚴(yán)格的“過失”標(biāo)準(zhǔn)被廣泛采用。由于UNCLOS要求沿海國在專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的立法須與國際標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則相一致，這一做法在領(lǐng)海之外會受到更大質(zhì)疑，沿海國在領(lǐng)海之內(nèi)進行更為嚴(yán)格的立法是否損害外國船舶的無害通過權(quán)則存在爭議。筆者認(rèn)為，UNCLOS中只明確規(guī)定“故意和嚴(yán)重的污染”為“無害通過”的例外，盡管歐盟成員國在領(lǐng)海內(nèi)可以制訂較MARPOL 73/78更為嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)，將故意且超過標(biāo)準(zhǔn)的船舶排放視為“無害通過”的例外加以處罰，但無論如何“過失”不能作為領(lǐng)海內(nèi)船舶污染的處罰要件，否則將與UNCLOS相悖。

2.船舶污染防控執(zhí)行措施方面

幾次嚴(yán)重的油輪溢油事故使得歐洲國家單方面采取更加嚴(yán)格的船舶污染防控執(zhí)行措施。歐盟于2003年7月22日制訂了法案加速淘汰單殼船并禁止載運重質(zhì)燃油的單殼船進入歐盟成員國港口⑤參見Regulation(EC)1726/2003。，雖然歐盟表達了希望通過IMO在全球范圍內(nèi)統(tǒng)一實施，但在IMO對MARPOL 73/78進行修訂前，這些措施已超出MARPOL 73/78中的相應(yīng)規(guī)定，歐盟的單邊措施亦引起了 IMO的關(guān)注。［6］1064由于受“Prestige號”輪溢油事故的嚴(yán)重影響，西班牙采取了更有爭議的措施，不但禁止載運重質(zhì)燃油的單殼船進入內(nèi)水及港口，而且還禁止其通過西班牙的領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟區(qū)⑥參見Spanish Royal Decree 24343 Law 9/2002。。2003年12月，西班牙海事局禁止俄羅斯“Geroi Sevastopolya號”輪通過西班牙的專屬經(jīng)濟區(qū)，加利西亞(Galicia)當(dāng)局甚至威脅如果該輪進入西班牙水域?qū)ζ溟_火。西班牙政府的單邊措施顯然損害了國際統(tǒng)一立法中領(lǐng)海內(nèi)外國船舶的無害通過權(quán)和領(lǐng)海之外的航行自由。

此外，UNCLOS中規(guī)定港口國啟動的法律程序在船旗國啟動法律程序時應(yīng)當(dāng)中止，除非涉及沿海國重大損害或船旗國屢次不履行義務(wù)。然而在實踐中，沿海國卻經(jīng)常無視船旗國已經(jīng)采取的措施，以各種理由對違法外國船舶實施處罰。2005年法國當(dāng)局對挪威籍“Trans Artic號”輪在其專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)排放提起刑事訴訟，盡管挪威當(dāng)局后來啟動了法律程序，但初審法院認(rèn)為挪威當(dāng)局啟動的是行政處罰程序并非刑事處罰程序，仍然對該船舶進行了刑事處罰。［6］1058-1059同年，法國當(dāng)局還以船旗國處罰力度不夠及超出UNCLOS規(guī)定的6個月時限為由，分別對馬耳他籍和巴哈馬籍油輪進行了處罰⑦參見 Lloyd’s Casualty Report，27 May 2005 et Seq，Lloyd’s Casualty Report，21 September 2005 et Seq。。

(二)船舶污染防控單邊立法和單邊執(zhí)行措施的原因

1.船旗國對本國船舶疏于監(jiān)管，執(zhí)行污染防控措施不力

國際統(tǒng)一立法將船舶污染管轄權(quán)優(yōu)先賦予船旗國，使其在規(guī)制船舶污染方面擁有廣泛的權(quán)力。在立法方面，船旗國可以制訂比國際標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則更為嚴(yán)格的法規(guī)，即使在沿海國的領(lǐng)海之內(nèi)，船舶的CDEM標(biāo)準(zhǔn)仍然遵守船旗國的規(guī)定。在執(zhí)行措施方面，船旗國對船舶在領(lǐng)海之外發(fā)生的違法行為有優(yōu)先處理的權(quán)力。然而，當(dāng)今世界船舶大多選擇登記標(biāo)準(zhǔn)較低、成本低廉的發(fā)展中國家作為船旗國，即使是在發(fā)達國家登記，也多選擇標(biāo)準(zhǔn)較低的“離岸登記處”或“二級登記處”，這些登記處適用寬松的法律，對船員要求較低，以吸引外國船東登記船舶。船旗國吸引船舶登記的主要目的在于增加收入，與登記船舶之間并不具有“實際聯(lián)系”，登記船舶也很少在船旗國內(nèi)航行，因此船旗國對船舶本身的狀況、標(biāo)準(zhǔn)并不十分關(guān)心，也缺乏對船舶加強監(jiān)管的動力。此外，船旗國本身也缺少對船舶進行定期檢驗的技術(shù)和人員，加之國際公約規(guī)定的船舶標(biāo)準(zhǔn)給予船旗國自由裁量的空間，使得船舶標(biāo)準(zhǔn)難以得到保證和維持。［6］1059船旗國疏于監(jiān)管導(dǎo)致船舶污染概率增大，深受污染之害的沿海國和港口國不得不從自身利益出發(fā)采取單邊措施以更好地防控船舶污染。

2.航運業(yè)在發(fā)達國家的影響力逐漸削弱

發(fā)達國家越來越關(guān)注環(huán)境保護，代表環(huán)境利益的非政府組織已在發(fā)達國家成為重要的政治力量，環(huán)境保護觀念已植入法律及政策，如可持續(xù)發(fā)展、預(yù)防措施、污染者付費等重要原則均在國際范圍內(nèi)廣泛得到適用，［5］67而經(jīng)歷了多次重大溢油事故后，航運業(yè)作為“污染者”已經(jīng)名譽受損。另外，由于發(fā)達國家嚴(yán)格的要求使得登記船舶數(shù)量急劇下滑，航運業(yè)在議會中的投票權(quán)日益減少，使其訴求無法得到滿足。［5］68這些因素使得環(huán)境保護在發(fā)達國家中獲得更多關(guān)注，加強船舶污染防控就成為發(fā)達國家的主要立法目的，甚至不惜超出國際統(tǒng)一立法的框架制訂標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)格的立法以加強本國環(huán)境保護。

3.IMO決策緩慢且缺乏有力的強制執(zhí)行機制

IMO是負(fù)責(zé)航運安全和防治船舶污染海洋的聯(lián)合國特別機構(gòu)，該組織通常以國際公約的形式對某個問題的解決在全球范圍內(nèi)達成一致。但是國際公約從討論、制訂、批準(zhǔn)、生效，通常需要幾年到十幾年的時間。也就是說，從航運業(yè)問題的產(chǎn)生到國際通行解決方案的實施需要經(jīng)歷相當(dāng)漫長的過程，有時還會因為國際公約的生效要件不滿足導(dǎo)致解決方案始終無法得到實施。由于航運安全和海洋污染一直是發(fā)達國家特別關(guān)注的問題，IMO決策緩慢導(dǎo)致發(fā)達國家常常喪失耐心而提前自行制訂法規(guī)解決所面臨的問題。2002年“Prestige號”油輪溢油事故迫使歐盟制訂法令加速淘汰單殼船和禁止載運重質(zhì)燃油的單殼船進入成員國港口，盡管該法令與IMO制訂的MARPOL 73/78規(guī)定不相符合。另外，IMO并不具備對締約國強制執(zhí)行已生效國際公約的機制，這也成為船舶污染防控單邊主義盛行的重要原因。與IMO比較而言，歐盟卻具有強制其法律在成員國內(nèi)得以執(zhí)行的機制，歐盟委員會和歐洲法院共同履行此項職能。歐盟委員會對各成員國是否適當(dāng)實施歐盟法律予以監(jiān)控，如果其認(rèn)為某成員國未能適當(dāng)實施歐盟法律，首先向該成員國發(fā)出正式信函要求改正。如果該成員國未能改正，歐盟委員會可以將該事項提交歐洲法院裁決，歐洲法院可以對未遵守歐盟法律的成員國施以處罰，其決定對所有成員國和歐盟機構(gòu)具有約束力。因此，歐盟成員國懾于歐盟內(nèi)部強制執(zhí)行其法律的機制，通常會遵守歐盟法律，盡管與其所加入的IMO國際公約不符。

4.國際船舶污染防控統(tǒng)一立法為單邊立法留出空間

如上文所述，UNCLOS中沿海國在領(lǐng)海之內(nèi)的立法管轄權(quán)僅受兩個方面的限制，一是不能損害外國船舶“無害通過”，二是不能制訂與一般接受的國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)不符的CDEM標(biāo)準(zhǔn)。盡管UNCLOS中將“違反本公約規(guī)定進行故意和嚴(yán)重的污染”排除在“無害通過”之外，但沿海國仍然有權(quán)有領(lǐng)海內(nèi)制訂較MARPOL 73/78更為嚴(yán)格的船舶排放標(biāo)準(zhǔn)。此外，何為“一般接受”亦存在爭議，沿海國仍然可以據(jù)此制訂不同的立法。

5.重大船舶污染事故對沿海國單邊立法和執(zhí)行措施的催化

眾所周知，國內(nèi)公眾對重大船舶污染事故的關(guān)注和反應(yīng)往往促使國際范圍內(nèi)解決措施的確立①如1978年“Amoco Cadiz號”事故直接促成了《1989年國際救助公約》的制訂，該事故與“Tanio號”事故一起促成了《1980年港口國控制備忘錄》的形成，MARPOL 73/78是因1976年至1977年美國連續(xù)發(fā)生16起油污事故而制訂，美國要求油輪采用雙殼并出臺《1990年油污法》也部分促成了《1990年油污預(yù)備、反應(yīng)、合作公約》的形成。。同樣，重大船舶污染事故發(fā)生后沿海國政府也面臨國內(nèi)公眾施加的巨大壓力，不得不采取單方面立法措施對船舶污染進行更加嚴(yán)格的防控。1999年“Erika號”輪事故造成了災(zāi)難性的環(huán)境影響，歐盟委員會快速進行了反應(yīng)，在數(shù)月內(nèi)便提出加速引入雙殼船及對單殼船采取同等設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)的立法建議①參見 COM(2000)0142 Final，OJ C 212E，25.7.2000。，于2001年又提出設(shè)立“歐洲海事安全局”的建議②參見 COM(2000)0802 Final，OJ C 120，24.4.2001。，最后于2005年又提出歐洲海事安全立法措施的建議③參見COM(2005)0585 Final。。這三項立法建議被視為歐盟海洋政策的轉(zhuǎn)變，歐盟開始從協(xié)調(diào)成員批準(zhǔn)IMO制訂的國際公約，加速其生效，盡量減少單邊主義，轉(zhuǎn)變?yōu)橐詥芜叴胧┐偈钩蓡T國達成一致立場，進而影響IMO加速制訂反映其立場的國際公約。［7］

三、船舶污染防控單邊主義的理論基礎(chǔ)

(一)從國家管轄權(quán)的角度分析

船旗國對船舶污染防控屬于國家屬人管轄權(quán)，而沿海國及港口國在領(lǐng)海及專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)對船舶污染防控屬于國家屬地管轄權(quán)。按照國際法的通行理論，屬地管轄權(quán)是國家管轄權(quán)中最基本、最主要的權(quán)利，［2］93無論在客觀上還是在理論上均優(yōu)先于屬人管轄權(quán)。但在船舶污染防控領(lǐng)域，由于受國際社會早期的航行自由和船旗國對船舶專屬管轄觀念的影響，當(dāng)今船旗國對船舶污染管轄權(quán)，即船舶污染的屬人管轄權(quán)，仍然具有一定的優(yōu)勢。領(lǐng)海內(nèi)沿海國對船舶污染的屬地管轄權(quán)受到“無害通過”的限制，并且通常須以國際標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則以及“有明顯根據(jù)”為前提。專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)沿海國對船舶污染的屬地管轄權(quán)，則受到船旗國屬人管轄權(quán)的更多限制，因此船舶污染防控領(lǐng)域與國際通常實踐并不符合。船舶污染防控領(lǐng)域中單邊立法和執(zhí)行措施的興起，正是源于沿海國屬地管轄權(quán)與船旗國屬人管轄權(quán)之間的沖突，是沿海國和港口國屬地管轄權(quán)擴張趨勢的體現(xiàn)。盡管受到國際統(tǒng)一立法的約束，但沿海國和港口國超越國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)對船舶污染防控的單邊主義似乎不可避免。眾所周知，國家屬地管轄權(quán)先天具有比屬人管轄權(quán)優(yōu)越的地位，一國可以在其領(lǐng)土內(nèi)行使最高的主權(quán)，而卻很難對身處他國領(lǐng)土之上的國民行使事實上的屬人管轄，加之其他因素，如國際統(tǒng)一立法本身缺少有力的強制執(zhí)行機制及船旗國缺少對船舶污染進行防控的動力，使得國際統(tǒng)一立法下以船旗國屬人管轄權(quán)為主的船舶污染防控機制不得不接受沿海國及港口國以屬地管轄為基礎(chǔ)的單邊主義的挑戰(zhàn)。

(二)從國際法淵源的角度分析

船舶污染防控的國際統(tǒng)一立法主要是國際公約，但其并非是唯一淵源。除了國際公約之外，國際習(xí)慣也是船舶污染防控的國際法淵源。由于國際公約通常情況下只能約束締約國，除非其中某些規(guī)定已經(jīng)成為國際習(xí)慣而獨立存在，因而作為非締約國的歐盟超越MARPOL 73/78制訂單邊立法很難受到質(zhì)疑。國際習(xí)慣經(jīng)各國長期反復(fù)實踐并被各國認(rèn)為有法律約束力而形成，可以獨立于國際公約存在并約束所有國家，除非某國一貫反對。從適用普遍性的角度來看，國際習(xí)慣法與國際公約相比反而處于主要的地位。雖然MARPOL 73/78和UNCLOS中已經(jīng)對船舶污染管轄權(quán)的劃分做出規(guī)定，但是這并不能排除國際習(xí)慣法的形成。20世紀(jì)60年代以來，國際環(huán)境保護法迅猛發(fā)展，《斯德哥爾摩宣言》第1條已將環(huán)境保護上升到基本人權(quán)的高度，其中很多原則已為各國實踐普遍接受，形成了許多國際習(xí)慣法，如《斯德哥爾摩宣言》第21 條。［3］326隨著國際社會對于環(huán)境保護的關(guān)注及不斷擴大的共識，亦不排除環(huán)境保護領(lǐng)域中強行法的形成，即指國家之國際社會全體接受并公認(rèn)為不許損益且僅有以后具有同等性質(zhì)之一般國際法規(guī)律始得更改之規(guī)律④參見《維也納條約法公約》第53條。。1992年《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》第15條原則規(guī)定，為了保護環(huán)境，各國應(yīng)根據(jù)能力采取廣泛的預(yù)防措施。沿海國和港口國對船舶污染的防控正是為保護環(huán)境而采取的預(yù)防措施，雖然目前尚未形成國際習(xí)慣，但在歐盟國家頻繁采用的情況下可以確定，沿海國和港口國的單邊措施已經(jīng)成為國際實踐，加上船旗國和航運利益國家的政府對此似乎并不關(guān)心，從未質(zhì)疑單邊措施的合法性⑤Case C-308/06中歐洲法院認(rèn)定，私人主體無權(quán)以國際公約為依據(jù)質(zhì)疑歐盟立法的有效性。其后，未有其他國家質(zhì)疑該歐盟指令的有效性。，這將極有可能推動相關(guān)國際習(xí)慣甚至是強行法的最終形成。

(三)從國際法與國內(nèi)法關(guān)系的角度分析

盡管在國際法與國內(nèi)法的關(guān)系上有“一元論”和“二元論”的學(xué)說，但中國學(xué)者大多認(rèn)為兩種學(xué)說均不能準(zhǔn)確表達國際法與國內(nèi)法的關(guān)系，國際法和國內(nèi)法雖歸屬于不同的法律體系，但二者間有著密切的相互聯(lián)系。［8］國際法通常以“轉(zhuǎn)化”和“并入”的方式在國內(nèi)加以適用，一國有義務(wù)遵守國際法并將其在國內(nèi)加以適用，否則會引起國際責(zé)任，即在國際法主體之間的責(zé)任。國際法無論以何種方式在國內(nèi)適用，國際法在國內(nèi)的效力都是國內(nèi)法的問題，取決于各國國內(nèi)法如何進行規(guī)定。即使國內(nèi)法與國際法不相符合，國內(nèi)法仍然在國內(nèi)產(chǎn)生法律效力，除非該法律違反國內(nèi)上位法，如憲法中明確規(guī)定國際法優(yōu)于國內(nèi)法而使該國內(nèi)法無效。受國內(nèi)法管轄的主體不得直接援引國際法來質(zhì)疑國內(nèi)法的效力，國際法只能在國際法主體，即國家和國際組織之間作為法律依據(jù)。因此，沿海國和港口國超越國際統(tǒng)一立法進行的單方面立法在國內(nèi)仍然具有法律效力，除非其與國內(nèi)上位法發(fā)生抵觸，但是這并不影響船旗國依據(jù)國際法要求沿海國和港口國承擔(dān)國際責(zé)任。

四、船舶污染防控單邊主義的影響及中國應(yīng)對對策

(一)船舶污染防控單邊主義對國際統(tǒng)一立法的削弱

全球航運業(yè)由統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進行管理可以提高航運業(yè)效率，船舶在不同國家航行而無需適用不同的污染防控標(biāo)準(zhǔn)。但是某些國家采取更為嚴(yán)格的單邊措施會使國際統(tǒng)一立法無法在全球范圍內(nèi)得以適用，導(dǎo)致國際統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)不斷削弱。單邊主義下更為嚴(yán)格的船舶污染防控措施使得某些船舶只能在特定區(qū)域內(nèi)航行，無法實現(xiàn)運營的高效。另一方面，單邊主義通過提高本國船舶污染防控標(biāo)準(zhǔn)禁止某些船舶在本國水域航行，從而使其他仍然采用國際標(biāo)準(zhǔn)的國家發(fā)生船舶污染事故的概率升高，這樣又迫使其他容易受到船舶污染傷害的國家提升船舶污染防控標(biāo)準(zhǔn)以維護自身環(huán)境利益，進而導(dǎo)致單邊主義的擴大化。在“Erika號”輪和“Prestige號”輪油污事故發(fā)生后，歐盟接連采取多項單邊措施，包括加速淘汰單殼船、禁止載運重燃油的單殼船進入港口及對船舶污染相關(guān)人員施以刑事責(zé)任等，其背后的原因之一在于歐盟認(rèn)為由于美國對船舶污染防控的單邊措施導(dǎo)致低標(biāo)準(zhǔn)船舶開始在歐盟水域航行從而使船舶污染事故發(fā)生在歐盟的概率升高①由于《1990年油污法》與MARPOL 73/78在淘汰單殼船的船齡和截止日期上的差異，使得2005年起在美國禁止航行的單殼船不得不轉(zhuǎn)移至包括歐盟在內(nèi)的其他國家。這種情況導(dǎo)致MARPOL 73/78下仍然允許航行的船齡最老的單殼船主要在歐盟從事貿(mào)易。參見COM(2000)0142 Final，OJ C 212E。。

(二)船舶污染防控單邊主義與國際統(tǒng)一立法的交替

船舶污染管轄的單邊主義使國際立法統(tǒng)一航運標(biāo)準(zhǔn)的目的無法實現(xiàn)，但是不可否認(rèn)，船舶污染管轄的單邊主義在瓦解現(xiàn)行國際航運統(tǒng)一立法的同時又會促使新的國際航運統(tǒng)一立法形成。由于單邊主義措施會使得船舶污染事故向其他防控標(biāo)準(zhǔn)較低的國家轉(zhuǎn)移，而這些國家為保護自身的環(huán)境利益也傾向于提高本國的船舶污染防控標(biāo)準(zhǔn)，至少達到與首先采用單邊措施的國家同樣的標(biāo)準(zhǔn)，歐盟就曾經(jīng)按照《1990年美國油污法》的標(biāo)準(zhǔn)加速淘汰單殼船并禁止不能在美國運營的油輪進入歐盟水域。這樣一來，新的標(biāo)準(zhǔn)更高的國際航運統(tǒng)一立法又具備了形成的基礎(chǔ)。

然而，國際航運統(tǒng)一立法的制訂需要均衡多方利益，航運利益國家并不希望船舶污染防控標(biāo)準(zhǔn)過高，增加航運運營成本，而環(huán)境利益國家則希望提高船舶污染防控標(biāo)準(zhǔn)避免本國受到污染事故侵害。因此可以斷言，船舶污染防控單邊主義盛行之下新的國際航運統(tǒng)一立法并非能夠輕易形成，需要不同利益國家之間曠日持久的博弈和平衡。

(三)中國應(yīng)對船舶污染防控單邊主義的建議

如上所述，隨著船舶污染防控單邊主義的盛行，一些低標(biāo)準(zhǔn)、運營和維護不當(dāng)?shù)拇盁o法在這些國家的水域繼續(xù)運營，不得不轉(zhuǎn)向包括中國在內(nèi)的其他地區(qū)，這使得中國水域內(nèi)發(fā)生船舶污染事故的概率增加，必須采取適當(dāng)措施應(yīng)對。然而，船舶污染防控單邊主義不僅阻礙了航運業(yè)和貿(mào)易業(yè)的健康發(fā)展，而且還可能引發(fā)相關(guān)的國際責(zé)任，因此，中國不應(yīng)超越國際統(tǒng)一立法實施船舶污染防控，而應(yīng)在國際統(tǒng)一立法的框架內(nèi)采取措施應(yīng)對。

1.在中國領(lǐng)海內(nèi)制訂嚴(yán)格的船舶污染排放標(biāo)準(zhǔn)

UNCLOS只規(guī)定沿海國在領(lǐng)海內(nèi)制訂的法律不得損害外國船舶的無害通過，且僅將“故意且嚴(yán)重的污染”作為其例外，對于何為“嚴(yán)重”未有定義，可以留待沿海國自行制訂標(biāo)準(zhǔn)。另外，MARPOL 73/78亦非船舶污染排放的最高標(biāo)準(zhǔn)，締約國可以在領(lǐng)海內(nèi)制訂更為嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。因此，在領(lǐng)海內(nèi)制訂較MARPOL 73/78更為嚴(yán)格的船舶污染排放標(biāo)準(zhǔn)并不違反國際統(tǒng)一立法。

2.加強港口國船舶污染防控

相比沿海國，港口國對船舶污染防控的管轄更容易為航運業(yè)所接受，港口與內(nèi)水處于同樣的法律地位，港口國可以對港口內(nèi)發(fā)生的違法行為不受限制地行使管轄權(quán)。［7］814，1056因此，中國可以充分利用國際統(tǒng)一立法賦予的權(quán)利，以港口國的身份加強船舶污染防控，對于那些已經(jīng)被歐盟和美國單邊措施所禁止在其水域內(nèi)航行的船舶，中國亦不允許其進入或掛靠中國港口及港口外設(shè)施;對于進入港口后檢查發(fā)現(xiàn)不符合中國港口內(nèi)航行標(biāo)準(zhǔn)的船舶禁止其航行，要求其進行修復(fù)直到達到相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)。另外，可以充分利用全球范圍內(nèi)各種來源的信息，如港口國控制區(qū)域性安排(如Paris MOU等)、國際船級社協(xié)會(IACS)、石油公司國際海事論壇(OCIMF)等，確定有不良記錄的船舶及運營人并對其實施重點監(jiān)控或禁止其進入中國港口。

3.加強船舶污染的監(jiān)測

充分利用航拍、遙感等技術(shù)及時發(fā)現(xiàn)船舶事故性污染及違反國際公約的操作性污染，收集相關(guān)證據(jù)，并根據(jù)相關(guān)國際公約行使沿海國或港口國對船舶污染的執(zhí)行管轄權(quán)，對違法船舶及相關(guān)人員實施處罰，以起到懲戒違法船舶污染行為的作用。

4.積極申請設(shè)立“特殊區(qū)域”

根據(jù)MARPOL 73/78和UNCLOS①參見MARPOL 73/78 Annex I Regulation 1(10)、UNCLOS Art 211.6(a)。目前MARPOL 73/78已劃定地中海區(qū)域、黑海區(qū)域、波羅的海區(qū)域、紅海區(qū)域和“海灣區(qū)域”為特殊區(qū)域。，一國有權(quán)向IMO申請劃定一些特定區(qū)域，基于特定的海洋生態(tài)條件和特殊的航運性質(zhì)，可以在該區(qū)域內(nèi)采取更為嚴(yán)格的船舶污染防控措施。中國已是世界上石油進口第二大國，每年大量油輪通過南海和臺灣海峽將石油運送至中國各個港口，因此中國可以考慮在這些航運頻繁的區(qū)域申請設(shè)立“特殊區(qū)域”，加強污染防控措施以降低船舶污染發(fā)生的風(fēng)險。

五、結(jié)語

MARPOL 73/78和UNCLOS構(gòu)建了國際船舶污染防控體系，在航運利益和環(huán)境利益之間進行協(xié)調(diào)與平衡。沿海國和港口國嚴(yán)格的單邊立法和單邊措施影響了船舶污染防控國際統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)在全球范圍內(nèi)的實施，不僅使船舶航行自由和國際商品流通受到侵害，而且使船舶污染風(fēng)險向其他沿海國家轉(zhuǎn)移。此外，船舶污染防控單邊主義違背了相關(guān)國際公約，可能引發(fā)相應(yīng)的國際責(zé)任，因此中國不應(yīng)效仿，而應(yīng)在國際統(tǒng)一立法的框架內(nèi)采取措施進行應(yīng)對。

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