蔡舒

從杭州看企業(yè)外遷的有序引導

蔡舒

近幾年，隨著經(jīng)濟全球化深入發(fā)展，城市化進程和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不斷加快，杭州企業(yè)外遷數(shù)量增加，步伐加快。通常情況下，企業(yè)因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生產(chǎn)規(guī)模擴張和資源優(yōu)化配置等原因外遷，有利于產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級，應(yīng)積極鼓勵并引導，但盲目遷移、惡性競爭以及無序流動會導致資源浪費，導致稅收流失，影響區(qū)域經(jīng)濟健康平穩(wěn)發(fā)展。要從根本上解決企業(yè)外遷問題，應(yīng)著力做強企業(yè)、做活資本、做優(yōu)環(huán)境。

企業(yè)外遷數(shù)量增加

所謂企業(yè)外遷，指的是企業(yè)從一個地域轉(zhuǎn)移到另一個地域。從杭州情況來看，外遷可分為整體外遷、部分外遷和隱性外遷。其中整體外遷和部分外遷屬于實體外遷，涉及企業(yè)經(jīng)營生產(chǎn)場所變化，而隱性外遷不發(fā)生整體和部分實體轉(zhuǎn)移，只是發(fā)生在企業(yè)內(nèi)部的關(guān)聯(lián)交易。不同類型的外遷主體不盡相同，整體外遷絕大部分是中小微企業(yè)，部分外遷和隱性外遷以中型、大型企業(yè)為主。這三類外遷均會對當?shù)氐腉DP和稅收產(chǎn)生影響。

整體外遷。數(shù)據(jù)顯示，2010年到2014年5月，杭州市共有370家企業(yè)整體外遷至大杭州范圍外。整體外遷的企業(yè)絕大多數(shù)是中小微企業(yè)，占90%以上。從外遷時間來看，近年呈加速之勢，2010—2013年外遷企業(yè)分別為62家、84家、92家和103家。外遷企業(yè)中在杭年納稅總額超過100萬元的有10家，超過1000萬元的只有2家。外遷行業(yè)類型以傳統(tǒng)制造業(yè)和類金融業(yè)企業(yè)為主，傳統(tǒng)制造業(yè)共遷出163家，占全部外遷企業(yè)的44.0%；金融和類金融業(yè)共遷出91家，占全部外遷企業(yè)的24.6%。外遷地主要集中在浙江省內(nèi)地市，有266家，占71.9%；遷往省外的企業(yè)有104家，占28.1%。

部分外遷。隨著土地供給、環(huán)境容量日益緊張，許多企業(yè)將產(chǎn)能轉(zhuǎn)移到更加具有資源優(yōu)勢的地區(qū)。從調(diào)研看，生產(chǎn)基地外遷占多數(shù)，其次是外地投資辦廠，總部外遷很少。2013年，杭州有26家大企業(yè)大集團營收和納稅同比均出現(xiàn)下降，其中不少大企業(yè)大集團生產(chǎn)基地外遷或在外投資辦廠。在杭州城市拆遷、淘汰落后產(chǎn)能任務(wù)較重的區(qū)域，一些中小企業(yè)難以找到合適的用地擴大生產(chǎn)規(guī)模，不得不在外地新建生產(chǎn)基地將產(chǎn)能轉(zhuǎn)到其他地區(qū)。如拱墅區(qū)一些企業(yè)將生產(chǎn)基地搬遷至德清，江干區(qū)、下沙經(jīng)開區(qū)企業(yè)外遷至海寧，其中大多企業(yè)總部保留在杭州。調(diào)研中，很多企業(yè)反映在外遷地雖然可以獲得發(fā)展所需的土地等資源要素，但產(chǎn)業(yè)配套相對滯后，當?shù)卣?wù)水平不高，企業(yè)的綜合成本相比杭州沒有多少優(yōu)勢可言，企業(yè)回歸愿望普遍強烈。

隱性外遷。隱性外遷發(fā)生在同一集團控制或者擁有的企業(yè)之間。當總部企業(yè)所在地與其子公司所在地的稅率、優(yōu)惠政策不同時，總部企業(yè)通過關(guān)聯(lián)交易，以轉(zhuǎn)讓定價方式在不同地區(qū)之間實現(xiàn)稅收優(yōu)惠。企業(yè)內(nèi)部轉(zhuǎn)讓定價具有較強的隱蔽性，主要方式有：一是生產(chǎn)基地在杭州，銷售總部在外地，稅收流向外地；二是管理總部在杭州、生產(chǎn)基地在外地，主要稅種在外地繳納。

企業(yè)為何要外遷

地區(qū)之間政策競爭，導致資本和稅收流失。對于一些企業(yè)隱性外遷和股權(quán)投資企業(yè)外遷而言，地方出臺的優(yōu)惠政策往往是企業(yè)外遷的主因。近年兄弟城市制定的政策體系完備，操作性強，獎勵補助力度大，修訂頻率高，在區(qū)域經(jīng)濟競爭中具有很強的優(yōu)勢。如嘉興南湖區(qū)、寧波北侖區(qū)等地出臺優(yōu)惠政策吸引杭州多家股權(quán)投資企業(yè)落地投資?？偛拷?jīng)濟在區(qū)域政策競爭中更加明顯，總部企業(yè)可以通過轉(zhuǎn)讓定價方式把稅收轉(zhuǎn)移到政策更優(yōu)惠的地區(qū)。雖然近年杭州市也出臺過鼓勵股權(quán)投資業(yè)和總部經(jīng)濟發(fā)展的意見，但對于股權(quán)投資企業(yè)和總部企業(yè)的認定標準較高，政策落地過程中有難度，政策的比較優(yōu)勢不明顯。

生產(chǎn)要素制約發(fā)展，企業(yè)外拓以降低成本。近年來，杭州土地、資本、勞動力等生產(chǎn)要素成本不斷提高。目前全市實際耕地保有量和城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模已經(jīng)“見底”，城市化進程加快推進，部分工業(yè)區(qū)域整體功能發(fā)生變化，大量工業(yè)企業(yè)被迫外遷新建生產(chǎn)基地，同時圈而不用、用而不盡現(xiàn)象較為多見，廠房租金偏貴；資本“去工業(yè)化”趨勢較為明顯，工業(yè)企業(yè)效益上升很大一部分來自投資收益增長，個別地區(qū)不同程度地出現(xiàn)了“資金鏈”和“擔保鏈”問題；杭州市調(diào)整了一系列政策，工資、福利和社保費用較高。而周邊城市如湖州、嘉興、紹興等地的剩余勞動力成本充足，土地成本較低，因此企業(yè)逐漸將生產(chǎn)基地轉(zhuǎn)移到外地以降低企業(yè)成本，從而提高利潤率。過多的生產(chǎn)基地外遷在流失稅收的同時還會帶來“產(chǎn)業(yè)空心化”風險，迫切需要杭州市破解生產(chǎn)要素制約，增強區(qū)域經(jīng)濟競爭力。

創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境有待完善，高端要素難以集聚。相比北京、上海和深圳等地，杭州創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的綜合環(huán)境競爭力不強。一是規(guī)上企業(yè)高新技術(shù)培育引導不夠。目前全市1656家國家級高新技術(shù)企業(yè)中，只有60%是規(guī)上企業(yè)（包括規(guī)上工業(yè)、限上批零業(yè)、資質(zhì)內(nèi)建筑業(yè)和重點服務(wù)業(yè)），占全部規(guī)上企業(yè)數(shù)的6.5%；147家工業(yè)大企業(yè)大集團中，高新技術(shù)企業(yè)只有29家。一些企業(yè)認為杭州市對規(guī)上高新企業(yè)認定重視程度不夠，一些企業(yè)通過母子公司或分支機構(gòu)將稅收轉(zhuǎn)移到外地高新技術(shù)子公司，或者到外地申請高新技術(shù)企業(yè)，以享受15%的企業(yè)所得稅政策。二是高層次人才宜居環(huán)境尚未形成。杭州市缺少國際化的醫(yī)院、學校和居住區(qū)，一些大企業(yè)總部雖然在杭州，但海外高層次人才生活在上海、北京等地，總部“形在神不在”。三是政府管理和服務(wù)水平有待提高。企業(yè)擴大生產(chǎn)規(guī)模時，政府缺少統(tǒng)一的規(guī)劃引導，導致一些優(yōu)質(zhì)項目沒有在市域范圍內(nèi)落地，而是遷往外地。此外，部分投資項目審批慢落地難，也影響了企業(yè)在本地投資的積極性。

做強企業(yè)、做活資本、做優(yōu)環(huán)境

實施規(guī)上企業(yè)高新化行動。加快推動規(guī)上企業(yè)高新技術(shù)企業(yè)認定工作，使更多的規(guī)上企業(yè)享受15%的企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策。一是開展“規(guī)上新”專項調(diào)查，引導規(guī)上企業(yè)在認定高企上下功夫，按照國家高新技術(shù)企業(yè)要求加大研發(fā)投入、申報專利和軟著，篩選部分有條件的企業(yè)列入重點培育對象。二是研究制定“規(guī)上新”實施意見。以6082家規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)和147家工業(yè)大企業(yè)大集團為重點培育和服務(wù)對象，在技術(shù)研發(fā)投入、稅收減免、基本養(yǎng)老保險等關(guān)鍵環(huán)節(jié)予以扶持，強化金融、公共服務(wù)等配套支持。

加快發(fā)展企業(yè)總部經(jīng)濟，支持企業(yè)做大做強。一是完善杭州總部經(jīng)濟發(fā)展政策。進一步修訂杭州市總部經(jīng)濟發(fā)展意見，將經(jīng)認定和新遷入的總部企業(yè)、在杭總部企業(yè)提升能級、有突出貢獻的中介組織統(tǒng)籌納入發(fā)展促進范圍之內(nèi)。二是打造企業(yè)總部經(jīng)濟中心。以錢江新城和錢江世紀城為總部集聚區(qū)核心，打造標志性“企業(yè)總部基地”，強化總部企業(yè)的服務(wù)保障。三是建立健全配套服務(wù)和保障機制。制定《杭州市重點總部企業(yè)名錄》和《杭州市總部經(jīng)濟中介組織機構(gòu)庫》，將重點總部企業(yè)重大建設(shè)項目納入市政府固定資產(chǎn)行政審批綠色通道。嚴格依據(jù)政策標準，所涉及的獎勵或補助1年兌現(xiàn)1次。

吸引浙（杭）商資本回歸，服務(wù)實體經(jīng)濟發(fā)展。一是加大股權(quán)投資行業(yè)發(fā)展。根據(jù)已出臺的促進杭州市股權(quán)投資業(yè)發(fā)展的意見，落實所得稅、營業(yè)稅等方面的優(yōu)惠政策。支持股權(quán)投資企業(yè)加大對規(guī)上高新技術(shù)企業(yè)的投資力度，按投資額的一定比例抵扣部分應(yīng)納稅所得額。加強對企業(yè)兼并重組的引導和政策扶持，鼓勵杭州市股權(quán)投資基金以及產(chǎn)業(yè)投資基金等參與企業(yè)兼并重組。二是鼓勵民間資本進入更多領(lǐng)域。加快推出一批符合產(chǎn)業(yè)導向、有利于轉(zhuǎn)型升級的合資合作項目，細化相關(guān)政策方案，明確民間資本投資回報期限和效益。鼓勵民間資本通過PPP等方式參與公共事業(yè)和社會性基礎(chǔ)設(shè)施以及通訊網(wǎng)絡(luò)等其他經(jīng)營性服務(wù)。三是建設(shè)金融要素市場體系。加快推進杭州與平安集團共建新型金融資本交易市場，發(fā)揮浙江股交中心、杭州產(chǎn)權(quán)交易作用，利用差異化優(yōu)勢與其它金融機構(gòu)合作創(chuàng)新金融產(chǎn)品或市場。

加強政府服務(wù)和管理，提升政府效能。一是加強對“大企業(yè)大集團”的統(tǒng)計監(jiān)測。由統(tǒng)計、國稅和地稅部門合作，實現(xiàn)大企業(yè)大集團“資產(chǎn)、營收、納稅”三表合并，定期反映營業(yè)收入和稅收下降企業(yè)情況，加大對問題企業(yè)的協(xié)調(diào)服務(wù)力度。二是建立“總部企業(yè)在杭發(fā)展”統(tǒng)計分析體系。由發(fā)改、統(tǒng)計、國稅和地稅部門合作，制定總部企業(yè)統(tǒng)計標準，建立反映總部企業(yè)發(fā)展情況的統(tǒng)計指標體系和報送制度，完善運行監(jiān)測機制。三是建立企業(yè)外遷追蹤和對接服務(wù)機制。由市經(jīng)信、國土、經(jīng)合辦等部門聯(lián)合開展杭州市企業(yè)擴大生產(chǎn)規(guī)模情況和浙（杭）商企業(yè)回歸調(diào)查，推動新增項目和回歸項目在市域范圍內(nèi)落地。

打造國際化營商環(huán)境，讓企業(yè)、資本和人才“扎根”發(fā)展。一是加快行政審批制度改革。加快行政審批事項的清理和下放，重點取消非行政許可事項。探索建立全市固定資產(chǎn)投資項目審批基礎(chǔ)數(shù)據(jù)共享庫，進一步擴大并聯(lián)審批范圍。制定出臺企業(yè)投資項目核準清單，確保各類市場主體依法平等進入各個領(lǐng)域。二是加快推進資源要素市場化配置改革。以提高土地畝產(chǎn)效益為核心，以要素資源市場化配置為手段，全面開展工業(yè)企業(yè)綜合評價，優(yōu)化土地、能源、資金、人才、環(huán)境容量等要素資源配置，建立“高進低退”機制，引導優(yōu)質(zhì)企業(yè)做強做大，倒逼低效企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。三是打造國內(nèi)領(lǐng)先的人才環(huán)境。優(yōu)化人才居住環(huán)境，制定杭州市外國人社區(qū)的規(guī)范標準，按照國際化標準建造國際社區(qū)，規(guī)劃配套外籍人員子女學校、國際醫(yī)學中心等。

作者單位：杭州市公共政策研究中心