浙江省國土資源廳地籍管理處 毛 茵

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記把握時(shí)代和實(shí)踐的新要求，把握人民群眾的新期待，在許多重要會(huì)議、重要活動(dòng)、重要場(chǎng)合發(fā)表了重要講話。這一系列重要講話，集中了全黨和全國人民智慧，深刻回答了新的歷史條件下黨和國家發(fā)展的一系列重大理論和現(xiàn)實(shí)問題，提出了許多富有創(chuàng)見的新思想、新觀點(diǎn)、新論斷、新要求。學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記這一系列重要講話，結(jié)合國土資源管理工作實(shí)際，必須進(jìn)一步提升政府治理能力，正確處理政府與市場(chǎng)關(guān)系，充分發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的決定性作用，同時(shí)更好地發(fā)揮政府在管理土地資源中的作用。

一、深入領(lǐng)會(huì)習(xí)總書記關(guān)于政府與市場(chǎng)關(guān)系論述精神內(nèi)涵

全面深化改革開放是習(xí)近平總書記系列講話中的一個(gè)重要內(nèi)容。黨的十八屆三中全會(huì)就全面深化改革作了總部署、總動(dòng)員，明確提出全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。這是我們黨關(guān)于政府和市場(chǎng)關(guān)系在理論上的又一重大飛躍和在思想上的又一重大解放，必將給社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革、市場(chǎng)體系建設(shè)等方面帶來一系列重大變化。

國土資源管理是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的國土資源管理體制是優(yōu)化土地資源配置、維護(hù)土地市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障。土地制度安排與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明等方面緊密聯(lián)系，不僅是經(jīng)濟(jì)體制的重要內(nèi)容，也是國家治理體系的重要組成部分。要發(fā)揮好國土資源管理體制改革在整體改革中的基礎(chǔ)性和支撐性作用，必須全面貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記系列講話和黨的十八屆三中全會(huì)精神，堅(jiān)持加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和摸著石頭過河相結(jié)合，整體推進(jìn)和重點(diǎn)突破相促進(jìn)，提高改革決策科學(xué)性，廣泛凝聚共識(shí)，形成改革合力，加快形成有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、有利于建立公平統(tǒng)一市場(chǎng)、有利于保護(hù)耕地和節(jié)約集約利用土地的現(xiàn)代國土資源管理制度。

二、深化推進(jìn)土地資源配置市場(chǎng)化改革

進(jìn)一步推進(jìn)土地資源市場(chǎng)化改革，從更高的程度和更廣范圍發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的決定性作用。

（一）進(jìn)一步擴(kuò)大國有土地市場(chǎng)化配置范圍

浙江省土地市場(chǎng)經(jīng)過十多年的改革與發(fā)展，取得了顯著成效，市場(chǎng)配置資源走在了全國的前列，但現(xiàn)行土地供應(yīng)模式仍存在著市場(chǎng)配置范圍有待擴(kuò)大的問題，比如近幾年我省供應(yīng)的土地中，每年有償使用率為50-60%。推進(jìn)土地資源配置市場(chǎng)化改革，必須進(jìn)一步擴(kuò)大國有建設(shè)用地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥，積極穩(wěn)妥推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)用地有償使用。對(duì)投資多元化、市場(chǎng)競(jìng)爭充分的營利性交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施以及城市基礎(chǔ)設(shè)施和營利性學(xué)校、醫(yī)院、養(yǎng)老設(shè)施等社會(huì)事業(yè)用地必須實(shí)行有償使用。同時(shí)，以劃撥方式取得土地用于經(jīng)營性項(xiàng)目用地，也應(yīng)逐步納入有償使用范圍，體現(xiàn)“公平、公正”的市場(chǎng)原則。

（二）進(jìn)一步完善土地資源配置方式

長期以來，省商服、工業(yè)等用地采取出讓方式供應(yīng)，且一次出讓采用法律最高年期，沒有按產(chǎn)業(yè)類型、項(xiàng)目情況選擇出讓、租賃等不同方式及不同的出讓年期，這樣既不利于土地的集約利用，也不利于產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。深入探索產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)方式、出讓年期等方面的改革，進(jìn)一步完善多元供地方式和彈性年期制，采取部分用地出讓不再按最高年限執(zhí)行，而是根據(jù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)類型、用地特點(diǎn)等情況靈活確定出讓年期，使不同產(chǎn)業(yè)用地的使用年期符合經(jīng)濟(jì)周期、產(chǎn)業(yè)生命周期的內(nèi)在需要，促進(jìn)土地循環(huán)高效使用。探索工業(yè)用地一次出讓，實(shí)施分階段合同履約管理和權(quán)證管理的做法，確保企業(yè)按合同約定開發(fā)建設(shè)投產(chǎn)。探索先租賃后出讓、租讓結(jié)合的用地供應(yīng)機(jī)制。完善地上地下建設(shè)用地使用權(quán)配制方式、權(quán)利設(shè)定和登記制度。

（三）進(jìn)一步優(yōu)化土地資源配置價(jià)格

我省工業(yè)用地出讓價(jià)格，大部分地方低于土地征用和開發(fā)成本，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、園區(qū)在招商引資過程中，降低工業(yè)用地出讓價(jià)格、給予出讓金返還等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。而局部地區(qū)居住用地在非理性因素影響下又炒得過高，

導(dǎo)致工業(yè)用地和居住用地比價(jià)失衡。工業(yè)用地價(jià)格的市場(chǎng)形成機(jī)制未得到有效建立，市場(chǎng)機(jī)制在工業(yè)用地資源配置中的決定性作用基本沒有發(fā)揮，應(yīng)加快建立能夠反映市場(chǎng)供求關(guān)系、資源稀缺程度的價(jià)格機(jī)制，充分發(fā)揮價(jià)格在資源管理中的杠桿作用，調(diào)整工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格用地準(zhǔn)入門檻，調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地比價(jià)，提高工業(yè)用地價(jià)格，防止工業(yè)用地低效擴(kuò)張和居住用地價(jià)格過度上漲，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)層次提升。

（四）加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)

目前集體建設(shè)用地不具有類似于國有土地的產(chǎn)權(quán)體系和完整的產(chǎn)權(quán)權(quán)能，致使農(nóng)民集體土地資產(chǎn)不能得以實(shí)現(xiàn)，集體建設(shè)用地市場(chǎng)難以形成，市場(chǎng)配置土地資源的機(jī)制受到遏制。而規(guī)范、有序的城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)是市場(chǎng)機(jī)制得以有效運(yùn)行的基礎(chǔ)，要在已有國有土地市場(chǎng)的基礎(chǔ)上，逐步建立起規(guī)范、有序、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，使得集體建設(shè)用地能與城市國有土地一樣，在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)中實(shí)現(xiàn)自主交易、流轉(zhuǎn)，真正實(shí)現(xiàn)“同地同權(quán)”、“同地同價(jià)”，從而有效發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制高效配置土地資源的決定性作用。同時(shí)，要縮小征地范圍，將征地界定在公共利益范圍內(nèi)，這樣既減少征地糾紛產(chǎn)生，又為建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場(chǎng)留出空間。

三、更好發(fā)揮政府在國土資源管理中引導(dǎo)和監(jiān)管作用

在堅(jiān)持市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的同時(shí)，該政府管理的事情政府部門要集中精力堅(jiān)決管好。國土資源部門管理的重點(diǎn)，主要是規(guī)劃管控、用途管制、市場(chǎng)調(diào)控、利用監(jiān)管等等。

（一）堅(jiān)持用途管制制度

堅(jiān)持以耕地保護(hù)為核心的用途管制制度。耕地是維護(hù)國家糧食安全的底線，推進(jìn)土地管理制度改革，必須堅(jiān)持用途管制不動(dòng)搖，耕地保護(hù)紅線不突破。一是劃定好基本農(nóng)田。合理劃定城鎮(zhèn)發(fā)展邊界和永久基本農(nóng)田保護(hù)邊界。堅(jiān)持耕地質(zhì)量等級(jí)從高到低、優(yōu)質(zhì)耕地農(nóng)用為先，從城市周邊開始劃定永久基本農(nóng)田，全面覆蓋各類城市和小城鎮(zhèn)。城市規(guī)劃要避讓優(yōu)質(zhì)耕地，利用基本農(nóng)田約束城市無序擴(kuò)張。二是加強(qiáng)耕地質(zhì)量管理。通過“以補(bǔ)定占、先占后補(bǔ)”等規(guī)定，發(fā)揮占補(bǔ)平衡對(duì)建設(shè)用地占用耕地的強(qiáng)約束，引導(dǎo)地方不占或少占耕地；健全耕地質(zhì)量等級(jí)評(píng)價(jià)制度，做到占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)；大力推進(jìn)以高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)為重點(diǎn)的土地整治，實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)并重。三是采用經(jīng)濟(jì)手段保護(hù)耕地。加大對(duì)耕地保護(hù)的補(bǔ)貼力度，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性、有效保障農(nóng)民種糧的應(yīng)有收益。

（二）發(fā)揮規(guī)劃管控作用

圍繞優(yōu)化國土空間布局，加強(qiáng)對(duì)國土規(guī)劃編制、多規(guī)融合探索，發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃管控作用，因地制宜優(yōu)化開發(fā)，形成科學(xué)合理的城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展和生態(tài)安全格局。一是健全規(guī)劃體系。探索實(shí)施土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等“多規(guī)合一”，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃，啟動(dòng)村級(jí)土地利用規(guī)劃，逐步建立類型精簡、功能明晰、相互銜接、統(tǒng)一高效的國土空間規(guī)劃體系。二是進(jìn)一步調(diào)整完善土地利用總體規(guī)劃。嚴(yán)格劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久性基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線，強(qiáng)化規(guī)劃硬約束。三是嚴(yán)格控制城市建設(shè)用地規(guī)模和布局。從嚴(yán)從緊控制占用耕地，避讓優(yōu)質(zhì)耕地，嚴(yán)禁占用永久基本農(nóng)田，倒逼城市采取串聯(lián)式、組團(tuán)式、衛(wèi)星城式布局。

（三）強(qiáng)化土地供應(yīng)調(diào)節(jié)作用

改革完善土地利用計(jì)劃和供地計(jì)劃管理，以用地結(jié)構(gòu)和空間布局的優(yōu)化、存量土地的挖潛和高效利用以及保障科學(xué)發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級(jí)為主要導(dǎo)向。一是調(diào)整供地結(jié)構(gòu)。適度減少工業(yè)用地，適當(dāng)增加居住等生活用地，保障基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)民生等必要用地，專項(xiàng)安排保障性安居工程用地，繼續(xù)按10%安排農(nóng)村建設(shè)用地。二是優(yōu)化供地布局。在供地布局上有增有減，有保有壓。對(duì)開發(fā)強(qiáng)度大、占補(bǔ)平衡難度大的地區(qū)要重點(diǎn)壓縮建設(shè)用地規(guī)模；對(duì)發(fā)展勢(shì)頭好、用地集約地區(qū)，結(jié)合區(qū)域發(fā)展政策，穩(wěn)定用地供應(yīng)。三是統(tǒng)籌增量和存量。要將城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾利用和城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)等存量用地指標(biāo)納入供地計(jì)劃，統(tǒng)籌安排新增建設(shè)用地計(jì)劃和存量建設(shè)用地盤活利用計(jì)劃。

（四）落實(shí)土地市場(chǎng)監(jiān)管責(zé)任

認(rèn)真貫徹國家宏觀調(diào)控政策，強(qiáng)化土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)管，提高監(jiān)管水平，促進(jìn)依法依規(guī)、節(jié)約集約用地。一是加強(qiáng)土地市場(chǎng)體系建設(shè)。完善市場(chǎng)交易平臺(tái)、規(guī)范市場(chǎng)交易規(guī)則、強(qiáng)化市場(chǎng)信息發(fā)布和嚴(yán)格土地供應(yīng)監(jiān)督管理，努力構(gòu)筑一個(gè)規(guī)范透明、便捷高效的土地交易和監(jiān)管平臺(tái)，營造公開、公平、公正的土地交易環(huán)境，全面建成統(tǒng)一、開放、競(jìng)爭、有序的土地市場(chǎng)體系。二是強(qiáng)化土地利用全生命周期管理。以項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)行質(zhì)量與綜合效益為重點(diǎn)，對(duì)土地供應(yīng)后項(xiàng)目在土地使用期限內(nèi)全過程進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，切實(shí)提升土地資源配置效率。三是完善用地效益評(píng)價(jià)考核機(jī)制。建立多層次評(píng)價(jià)考核機(jī)制。地方應(yīng)加強(qiáng)對(duì)企業(yè)用地投入產(chǎn)出評(píng)價(jià)考核，有效提高產(chǎn)業(yè)單位用地效益，并與環(huán)保、節(jié)能、減排聯(lián)動(dòng)，加快低效利用土地退出。省級(jí)部門應(yīng)完善區(qū)域建設(shè)用地集約利用評(píng)價(jià)體系，加大評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用力度。繼續(xù)加大黨政領(lǐng)導(dǎo)干部節(jié)約集約用地責(zé)任考核力度。