● 金建才

走向大洋與建設(shè)海洋強(qiáng)國

● 金建才

黨的十八大報(bào)告中提出要提高海洋資源開發(fā)能力，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，建設(shè)海洋強(qiáng)國的任務(wù)和目標(biāo)。位于國家管轄范圍以外的國際海域①，由于其廣闊的空間和蘊(yùn)藏的豐富資源，對于拓展國家發(fā)展空間，增加戰(zhàn)略資源意義重大。李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中提出“海洋是我國寶貴的藍(lán)色國土。要堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，全面實(shí)施海洋戰(zhàn)略，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，堅(jiān)決維護(hù)海洋權(quán)益，大力建設(shè)海洋強(qiáng)國。”不斷創(chuàng)新體制機(jī)制，提高走向大洋和開發(fā)利用深海資源的能力，是我國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的需要，也是提升和跨越發(fā)展海洋整體能力、建設(shè)海洋強(qiáng)國的重要?dú)v史使命。

一、我國大洋事業(yè)的發(fā)展歷程

1984年，我國確定了1990年前向聯(lián)合國申請國際海底多金屬結(jié)核（即錳結(jié)核）礦區(qū)的目標(biāo)。1990年，我國將國際海底多金屬結(jié)核資源研究開發(fā)列為國家長遠(yuǎn)發(fā)展項(xiàng)目，設(shè)立了大洋專項(xiàng)。2000年，針對世紀(jì)之交國際海底區(qū)域形勢發(fā)展，我國及時將大洋專項(xiàng)擴(kuò)展、調(diào)整為面向國際海底多種資源，確立了“持續(xù)開展深?？辈椋罅Πl(fā)展深海技術(shù)，適時建立深海產(chǎn)業(yè)”的工作方針，將21世紀(jì)中期前的國際海底區(qū)域活動大致劃分為資源勘查與申請礦區(qū)為主、研究開發(fā)深海產(chǎn)業(yè)技術(shù)為主和建立深海產(chǎn)業(yè)三個階段。2010年，從全球、發(fā)展、強(qiáng)國戰(zhàn)略出發(fā)，確立了“增加戰(zhàn)略資源儲備、拓展國家發(fā)展空間、提升深?？萍紝?shí)力、深入國際海域事務(wù)”的大洋戰(zhàn)略目標(biāo)，按照“立足資源、超越資源”的思路，通過持續(xù)開展深?？辈?，大力發(fā)展深海技術(shù)，構(gòu)建進(jìn)軍三大洋的戰(zhàn)略格局。

在上述政策和方針的指導(dǎo)下，1991年3月5日，我國在聯(lián)合國海底籌備委員會登記注冊為國際海底開發(fā)先驅(qū)投資者；2001年中國大洋礦產(chǎn)資源研究開發(fā)協(xié)會（以下簡稱中國大洋協(xié)會）與國際海底管理局簽訂了位于東北太平洋的7.5萬平方公里多金屬結(jié)核礦區(qū)勘探合同，2011年獲批位于西南印度洋1萬平方公里的多金屬硫化物勘探合同區(qū)，2013年獲批位于西北太平洋3000平方公里的富鈷結(jié)殼勘探合同區(qū)。中國大洋協(xié)會對上述勘探合同區(qū)的相應(yīng)資源具有專屬勘探權(quán)和未來商業(yè)開采的優(yōu)先權(quán)。在持續(xù)開展深海勘查的同時，我國“大洋一號”科學(xué)考察船于2005年開展了我國首次環(huán)球科學(xué)考察；2011年我國首次對國際海底的地理單元進(jìn)行命名，迄今已有近30個獲國際認(rèn)可、體現(xiàn)中華文化與中國元素的海底地名。走向大洋也帶動了海洋技術(shù)裝備的跨越發(fā)展，2012年“蛟龍”號載人潛水器完成了7000米級的海上試驗(yàn)。

經(jīng)過20多年的努力，我國大洋工作呈現(xiàn)出良好態(tài)勢。一是戰(zhàn)略布局實(shí)現(xiàn)新拓展。國際海域工作已由資源調(diào)查評價為主向綜合調(diào)查拓展，調(diào)查區(qū)域由太平洋拓展到印度洋和大西洋，立足太平洋、拓展印度洋、挺進(jìn)大西洋的格局初步形成。二是資源調(diào)查實(shí)現(xiàn)新突破。新資源調(diào)查評價工作已全面展開，增加了礦產(chǎn)資源儲備，深海底基因資源研究有了良好開端。三是深?？萍紝?shí)現(xiàn)新跨越。以“蛟龍”號載人潛水器為代表的深海運(yùn)載技術(shù)裝備取得重大突破，國產(chǎn)調(diào)查裝備已成為我國深海常規(guī)調(diào)查的主力；深?？茖W(xué)研究取得一些具有國際水平的成果，對國際海域調(diào)查工作的支撐能力顯著增強(qiáng)。四是參與國際海域事務(wù)的能力進(jìn)一步增強(qiáng)，在國際海底區(qū)域事務(wù)中的話語權(quán)明顯提升。同時，一大批優(yōu)秀青年人才脫穎而出，積極投身到大洋考察、深海高技術(shù)開發(fā)、深?？茖W(xué)研究、國際法律和國際海域事務(wù)等領(lǐng)域，保證了我國國際海域工作的可持續(xù)發(fā)展。

從大洋事業(yè)發(fā)展歷程來看，大洋專項(xiàng)的實(shí)施已顯示出其長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義：在政治上，維護(hù)了我國在國際海底區(qū)域的權(quán)益，拓展了走向全球大洋的戰(zhàn)略活動空間；在經(jīng)濟(jì)上，開辟了我國戰(zhàn)略金屬資源的新來源，培育了著眼未來深海新興產(chǎn)業(yè)的國際競爭力；在科學(xué)技術(shù)上，提高了對深海底部的科學(xué)認(rèn)知水平，促進(jìn)和帶動了我國深海技術(shù)裝備的發(fā)展。我國在國際海底已經(jīng)取得的積極進(jìn)展將為全面走向大洋奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

二、我國大洋工作組織體制的歷史沿革與現(xiàn)狀

根據(jù)1984年確定的“爭取在1990年前向聯(lián)合國海底籌委會申請一塊海底富礦區(qū)”的任務(wù)和目標(biāo)，國家海洋局和地質(zhì)礦產(chǎn)部所屬單位承擔(dān)了相關(guān)的海上勘查工作，冶金部、中國有色金屬工業(yè)總公司所屬單位承擔(dān)了選冶等方面的工作，所需經(jīng)費(fèi)由四部門各自預(yù)算列支。期間，聯(lián)合國有關(guān)國際海底礦區(qū)登記制度有了重大變化，印度、蘇聯(lián)、日本、法國于1987年登記為國際海底開發(fā)先驅(qū)投資者。面對這一國際海底形勢，1989年11月國家海洋局召開我國申請國際海底礦區(qū)登記問題會議，認(rèn)為我國在海底多金屬結(jié)核資源海上勘查、選、冶等方面取得了預(yù)期成果，基本具備了申請礦區(qū)的條件。這次會議明確以國家海洋局、地質(zhì)礦產(chǎn)部、冶金部、中國有色金屬工業(yè)總公司從事深海多金屬結(jié)核開發(fā)研究的單位為基礎(chǔ)，抽調(diào)技術(shù)、研究骨干，集中人力物力，籌建統(tǒng)一的大洋資源研究開發(fā)聯(lián)合體，對外以其名義向聯(lián)合國申請登記礦區(qū)，對內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃與實(shí)施國家大洋專項(xiàng)。

1990年中國大洋協(xié)會成立，并開始系統(tǒng)部署我國在國際海底的研究開發(fā)活動。大洋協(xié)會的宗旨是通過國際海底資源研究開發(fā)活動，開辟我國新的資源來源，促進(jìn)我國深海高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的形成與發(fā)展，維護(hù)我國開發(fā)國際海底資源的權(quán)益，并為人類開發(fā)利用國際海底資源作貢獻(xiàn)。作為國家大洋領(lǐng)域跨行業(yè)、跨部門的組織協(xié)調(diào)平臺，以申請國際海底礦區(qū)為契機(jī)，大洋協(xié)會通過常務(wù)理事會的運(yùn)行機(jī)制，積極取得中央編辦、外交部、發(fā)展改革委、財(cái)政部、科技部等部門對大洋工作的政策指導(dǎo)和資金、能力等方面的支持；以協(xié)會常務(wù)理事會成員單位為基干，通過設(shè)立國際海底新資源工作領(lǐng)導(dǎo)小組、國家深?；亟ㄔO(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組、“蛟龍”號海試（試驗(yàn)性應(yīng)用）領(lǐng)導(dǎo)小組等協(xié)調(diào)機(jī)制，有效組織實(shí)施大洋領(lǐng)域重大任務(wù)；在有效組織開展大洋業(yè)務(wù)工作的基礎(chǔ)上，依托協(xié)會理事單位，在大洋資源勘查技術(shù)與資源評價研究、大洋地球科學(xué)與環(huán)境評價研究、大洋生物基因資源利用研究等領(lǐng)域搭建了一批業(yè)務(wù)平臺，加強(qiáng)了中國大洋樣品館和大洋信息系統(tǒng)的建設(shè)，啟動了國家深?；仨?xiàng)目一期工程建設(shè)。大洋協(xié)會通過重大任務(wù)的實(shí)施和各業(yè)務(wù)平臺為大洋事務(wù)管理提供了強(qiáng)有力的科學(xué)技術(shù)支撐，在協(xié)調(diào)國內(nèi)各單位共謀大洋事業(yè)發(fā)展上發(fā)揮了重要作用。

國家海洋局是大洋協(xié)會的業(yè)務(wù)主管部門。為充分發(fā)揮大洋協(xié)會的國家級平臺作用，國家海洋局賦予了大洋協(xié)會辦公室（以下簡稱大洋辦）履行國家海洋局相應(yīng)的管理職能。2010年，國家海洋局明確大洋辦主要承擔(dān)國家海洋局履行的公海及國際海底相關(guān)事務(wù)的管理，其中包括擬訂國際海域工作的戰(zhàn)略、方針、政策，相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)，擬訂并組織實(shí)施國際海域規(guī)劃；組織協(xié)調(diào)我國在國際海域活動，開展國際海域相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)調(diào)查和勘探開發(fā)技術(shù)發(fā)展工作。2012年國家海洋局關(guān)于進(jìn)一步理順大洋、深潛工作體制機(jī)制的通知中明確大洋辦是國家海洋局負(fù)責(zé)管理大洋、深潛工作的職能部門，負(fù)責(zé)國家海洋局系統(tǒng)內(nèi)大洋、深潛工作的組織實(shí)施，承擔(dān)大洋、深潛工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、監(jiān)督和協(xié)調(diào)。大洋辦在國家海洋局領(lǐng)導(dǎo)下，作為大洋協(xié)會辦事機(jī)構(gòu)，擔(dān)負(fù)著履行國家海洋局在大洋事務(wù)方面的管理職能。

2012年外交部、發(fā)展改革委、財(cái)政部、科技部、國土資源部、國家海洋局六部委局聯(lián)合印發(fā)的國際海域“十二五”規(guī)劃中明確大洋協(xié)會是協(xié)調(diào)我國國際海域相關(guān)工作的職能部門，要加快從大洋專項(xiàng)管理向國際海域工作綜合指導(dǎo)、協(xié)調(diào)的職能轉(zhuǎn)變；內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)重點(diǎn)從大洋專項(xiàng)管理向戰(zhàn)略研究、規(guī)劃編制、行業(yè)指導(dǎo)、政策制定與專項(xiàng)管理相結(jié)合轉(zhuǎn)變；進(jìn)一步發(fā)揮大洋協(xié)會的機(jī)制優(yōu)勢，充分調(diào)動各部門的積極性，加強(qiáng)對國際海域工作的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)。同年，中央編辦批復(fù)同意中國大洋協(xié)會加掛“中國大洋事務(wù)管理局”牌子。

三、關(guān)于大洋事業(yè)管理體制改革的思考

當(dāng)前國際海域事務(wù)正在發(fā)生復(fù)雜而深刻的變化，以聯(lián)合國和國際海底管理局為代表的國際社會有關(guān)國際海域事務(wù)的討論日趨活躍，國際法律制度和規(guī)則的制訂受到高度關(guān)注。各國在國際海域日趨激烈的競爭已成為體現(xiàn)國家意志、分享海洋利益、建立海洋新秩序的涉及政治、經(jīng)濟(jì)、科技的綜合性競爭。我國管轄海域面積相對較小，外大陸架擴(kuò)展困難，更凸顯出國際海域作為發(fā)展空間和資源來源的重大戰(zhàn)略意義。與此同時，我國深海科學(xué)的基礎(chǔ)理論支撐能力弱和深海高新技術(shù)裝備受制于人的局面尚未根本改變，國際海底資源勘查與開發(fā)的基礎(chǔ)保障能力明顯不足，應(yīng)對國際海域新態(tài)勢、新規(guī)則的前期研究尚待加強(qiáng)，國際海域工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和應(yīng)變能力不足，體制、機(jī)制性矛盾依然存在。面臨國際海域空間與資源競爭加劇的形勢，要以支撐海洋強(qiáng)國建設(shè)、實(shí)現(xiàn)大洋戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向，優(yōu)化支撐實(shí)現(xiàn)大洋戰(zhàn)略目標(biāo)和大洋事業(yè)持續(xù)發(fā)展的運(yùn)行機(jī)制，以形成我國在國際海域事務(wù)方面的國家競爭優(yōu)勢和體制優(yōu)勢，夯實(shí)實(shí)現(xiàn)大洋戰(zhàn)略目標(biāo)的組織基礎(chǔ)。

大洋體制機(jī)制迫切需要明確和解決的關(guān)鍵問題是厘清政府、社團(tuán)與市場三者的定位與作用，特別是大洋辦的職能定位，以理順大洋事業(yè)發(fā)展和大洋事務(wù)管理的體制機(jī)制。

根據(jù)國際海域形勢發(fā)展和我國在深海大洋的戰(zhàn)略需求，全國人大已將“深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法”列入立法計(jì)劃，嘗試通過立法的途徑來明確相關(guān)主體的權(quán)利、義務(wù)，調(diào)整理順相關(guān)主體之間的關(guān)系。我們考慮，大洋立法要調(diào)整政府、承包者和國際海底管理局三者之間關(guān)系，其核心內(nèi)容包括：一是政府根據(jù)國際法應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)；二是政府對我國從事國際海底活動的承包者的管理；三是具體管理部門、對象和措施等規(guī)定。我國大洋事業(yè)體制改革問題建議以大洋立法為契機(jī)，逐步理順相關(guān)的體制與機(jī)制，形成一項(xiàng)事業(yè)、多種形式的大洋發(fā)展格局。一是對于未來我國深海海底區(qū)域工作具體管理部門，由于中國大洋協(xié)會作為部門之間協(xié)調(diào)我國大洋活動的機(jī)制和有效平臺，可以此為基礎(chǔ)，構(gòu)建中國大洋事務(wù)管理局的職責(zé)框架，通過中國大洋事務(wù)管理局承擔(dān)相應(yīng)管理職責(zé)；二是厘清中國大洋協(xié)會作為國際海底資源勘探承包者和社會團(tuán)體的職能差異，促使大洋協(xié)會最終能回歸社會團(tuán)體的公益性質(zhì)，承擔(dān)大洋資源勘探開發(fā)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制訂、管理、協(xié)調(diào)和公益服務(wù)職能；三是通過大洋事務(wù)的政策與目標(biāo)引導(dǎo)和大洋行業(yè)的項(xiàng)目支撐與公益服務(wù)，鼓勵和規(guī)范具備能力和條件的企業(yè)與公民走向大洋，積極進(jìn)行科學(xué)探索與發(fā)現(xiàn)，著眼未來深海采礦、深海生物基因開發(fā)利用和深海裝備制造，培育與發(fā)展以市場為導(dǎo)向、以企業(yè)為主體的深海戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群，為從海洋大國走向海洋強(qiáng)國夯實(shí)基礎(chǔ)。

①國際海域，泛指深海大洋，包括公海和國際海底區(qū)域，面積2.5億多平方公里，約占海洋面積70%，占整個地球表面積的49%。

（作者系中國大洋協(xié)會秘書長）