● 中國(guó)人民大學(xué)課題組

社會(huì)管理評(píng)價(jià)的現(xiàn)狀與分析

● 中國(guó)人民大學(xué)課題組

科學(xué)的社會(huì)管理評(píng)價(jià)是社會(huì)管理良性發(fā)展的基礎(chǔ)。我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)管理評(píng)價(jià)種類(lèi)繁多，包括服務(wù)滿(mǎn)意度調(diào)查、文明城市測(cè)評(píng)、宜居城市排名等，實(shí)質(zhì)上是不同評(píng)價(jià)主體對(duì)于社會(huì)管理的多角度評(píng)價(jià)。社會(huì)管理評(píng)價(jià)的關(guān)鍵是誰(shuí)來(lái)評(píng)、評(píng)什么、評(píng)價(jià)結(jié)果如何應(yīng)用。根據(jù)不同的評(píng)價(jià)主體，可分為公民評(píng)議政府的外部評(píng)價(jià)、政府的內(nèi)部評(píng)價(jià)、獨(dú)立機(jī)構(gòu)的第三方評(píng)價(jià)。

一、外部評(píng)價(jià)：公民評(píng)議政府

社會(huì)管理的外部評(píng)價(jià)，是指除黨政機(jī)關(guān)以外的公民、企業(yè)作為評(píng)價(jià)主體，對(duì)社會(huì)管理進(jìn)行評(píng)價(jià)的活動(dòng)；主要是公共服務(wù)的供給和公民滿(mǎn)意度，一般采用民意調(diào)查的方式，并對(duì)外公布結(jié)果。1998年沈陽(yáng)“市民評(píng)議政府”拉開(kāi)了公民評(píng)議政府的序幕。現(xiàn)在，市民評(píng)議政府已成為國(guó)務(wù)院糾風(fēng)辦統(tǒng)一指導(dǎo)、各級(jí)黨委和政府組織開(kāi)展的常規(guī)性工作。

公民評(píng)價(jià)的方式逐步走向規(guī)范化和科學(xué)化。初期一般采用發(fā)放問(wèn)卷的方式，目前呈現(xiàn)多樣化的評(píng)價(jià)方式，一是由統(tǒng)計(jì)部門(mén)的城調(diào)隊(duì)隨機(jī)抽取市民，電話(huà)訪(fǎng)問(wèn)填寫(xiě)問(wèn)卷，還有在政府服務(wù)窗口隨機(jī)選擇對(duì)象。二是地方政府組織的，由民營(yíng)企業(yè)家、新聞界人士等組成的測(cè)評(píng)團(tuán)或聘請(qǐng)監(jiān)督員，到被評(píng)部門(mén)明察暗訪(fǎng)，并給被評(píng)部門(mén)打分。如沈陽(yáng)市2007年評(píng)議政府活動(dòng)，由市監(jiān)察局特邀監(jiān)察員、社會(huì)各階層人士組成的1970名評(píng)議代表，對(duì)94個(gè)被評(píng)議單位進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)問(wèn)卷測(cè)評(píng)。三是評(píng)議代表和市民通過(guò)政風(fēng)行風(fēng)熱線(xiàn)網(wǎng)站參與評(píng)議。如“首都之窗”門(mén)戶(hù)網(wǎng)站2006年發(fā)起《北京市政府服務(wù)滿(mǎn)意度調(diào)查》，詢(xún)問(wèn)居民或企業(yè)人士對(duì)該政府部門(mén)的了解程度，然后再對(duì)該部門(mén)在依法行政、政務(wù)公開(kāi)、辦事效率和服務(wù)態(tài)度四個(gè)指標(biāo)方面進(jìn)行評(píng)價(jià)。

評(píng)議內(nèi)容從最初的滿(mǎn)意度調(diào)查趨于更加精細(xì)化的分類(lèi)評(píng)價(jià)。最初沈陽(yáng)、珠海組織“萬(wàn)人評(píng)議政府”，是評(píng)議政府當(dāng)年主要工作的群眾滿(mǎn)意度。現(xiàn)在各地評(píng)議的內(nèi)容主要有兩類(lèi)，一是按照國(guó)務(wù)院糾風(fēng)辦的要求，將政務(wù)公開(kāi)、服務(wù)質(zhì)量、黨風(fēng)廉政、執(zhí)法形象、服務(wù)態(tài)度、辦事效率和工作作風(fēng)等作為評(píng)議內(nèi)容；有的地方也將年度重要工作項(xiàng)目列入，如“年度十大實(shí)事”等。二是評(píng)議政府某項(xiàng)工作的成效。如2007年深圳市勞務(wù)工醫(yī)保制度改革的成效評(píng)價(jià)。同時(shí)各地也根據(jù)被評(píng)單位的工作性質(zhì)進(jìn)行分類(lèi)評(píng)議。如可按工作性質(zhì)分為窗口或非窗口，執(zhí)法或非執(zhí)法等，也可以按工作方式分為服務(wù)類(lèi)和執(zhí)法類(lèi)等。分類(lèi)評(píng)議有利于提高評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀(guān)性和公正性。

評(píng)價(jià)結(jié)果主要以公民滿(mǎn)意程度為指標(biāo)形成評(píng)價(jià)結(jié)論。結(jié)論可以直接公布，可用于追責(zé)具體部門(mén)和負(fù)責(zé)人員，還可與獎(jiǎng)懲掛鉤。例如，一些地方按照國(guó)務(wù)院糾風(fēng)辦的要求，“上下聯(lián)動(dòng)”開(kāi)展“行風(fēng)評(píng)議”，評(píng)價(jià)結(jié)果與當(dāng)年本級(jí)、本部門(mén)績(jī)效考評(píng)結(jié)果掛鉤。以廣東省為例，廣東省省情調(diào)查研究中心從2009年起開(kāi)展了“廣東省地方政府公共服務(wù)公眾評(píng)價(jià)”民意調(diào)查，通過(guò)發(fā)放問(wèn)卷的方式對(duì)全省21個(gè)地市的10類(lèi)公共服務(wù)展開(kāi)全面調(diào)查，見(jiàn)表1。評(píng)價(jià)結(jié)果以《廣東省情調(diào)查報(bào)告》形式出版，并提供給省委、省人大、省政府、省政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)及有關(guān)部門(mén)參閱。

表1 廣東省地方政府公共服務(wù)公眾評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

二、內(nèi)部評(píng)價(jià)：黨政部門(mén)內(nèi)部測(cè)評(píng)

社會(huì)管理的內(nèi)部評(píng)價(jià)，是黨政部門(mén)根據(jù)上級(jí)或主管部門(mén)設(shè)定的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行自評(píng)自測(cè)，或者由專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)組織評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果一般只在內(nèi)部使用，但具有強(qiáng)約束力；目標(biāo)考核等評(píng)價(jià)方式既可視為社會(huì)管理的內(nèi)部評(píng)價(jià)，也可被用作部門(mén)的業(yè)績(jī)考核。根據(jù)評(píng)價(jià)指標(biāo)的覆蓋面可分為兩類(lèi)：一類(lèi)是全面評(píng)價(jià)，一類(lèi)是專(zhuān)項(xiàng)評(píng)價(jià)。

全面評(píng)價(jià)是對(duì)社會(huì)管理的主要負(fù)責(zé)部門(mén)進(jìn)行全方位的評(píng)價(jià)。如國(guó)家發(fā)改委“政府政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究”中設(shè)定了經(jīng)濟(jì)業(yè)績(jī)、社會(huì)業(yè)績(jī)和環(huán)境業(yè)績(jī)?nèi)齻€(gè)一級(jí)指標(biāo)，見(jiàn)表2。

表2 政府政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)指標(biāo)體系

再如北京市2011年《北京市人民政府關(guān)于做好政府績(jī)效管理試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，對(duì)區(qū)縣政府的績(jī)效管理評(píng)價(jià)體系包括戰(zhàn)略績(jī)效、行政效能、服務(wù)效果和創(chuàng)新發(fā)展4個(gè)方面，共有10個(gè)評(píng)價(jià)維度、22個(gè)評(píng)價(jià)層面，分32項(xiàng)評(píng)價(jià)要點(diǎn)。其中，戰(zhàn)略績(jī)效設(shè)置了民生改善、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理和綠色生態(tài)4個(gè)維度；行政效能設(shè)置了依法行政、勤政廉政和高效行政3個(gè)維度。以“民生改善”為例，包括基礎(chǔ)教育發(fā)展水平、就業(yè)水平、社會(huì)福利與社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、基本醫(yī)療衛(wèi)生、藥品安全和保障性住房建設(shè)與配租配售7個(gè)評(píng)價(jià)要點(diǎn)。另外，評(píng)價(jià)體系還設(shè)立了加分項(xiàng)和扣分項(xiàng)，對(duì)年度行政管理體制機(jī)制創(chuàng)新等工作加分，對(duì)發(fā)生行政問(wèn)責(zé)等情況扣分?？荚u(píng)分為區(qū)縣自評(píng)、外部評(píng)價(jià)、年度檢查、專(zhuān)項(xiàng)考評(píng)、結(jié)果反饋和申訴處理等步驟。每年年底，由市政府統(tǒng)一組織區(qū)縣政府績(jī)效管理考評(píng)工作，各部門(mén)原則上不再對(duì)各區(qū)縣政府相關(guān)工作進(jìn)行單獨(dú)考核評(píng)價(jià)?？荚u(píng)結(jié)果提交市委作為對(duì)區(qū)縣領(lǐng)導(dǎo)班子考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容，同時(shí)作為領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用、年度評(píng)先評(píng)優(yōu)的重要依據(jù)。

專(zhuān)項(xiàng)評(píng)價(jià)是針對(duì)具體的社會(huì)管理專(zhuān)項(xiàng)開(kāi)展的評(píng)價(jià)，一般針對(duì)某個(gè)負(fù)責(zé)部門(mén)開(kāi)展，專(zhuān)項(xiàng)評(píng)價(jià)往往更貼近實(shí)際工作，精準(zhǔn)高效。如“綜合治理”評(píng)價(jià)，在中央統(tǒng)一指導(dǎo)下，各級(jí)各地綜治委統(tǒng)一負(fù)責(zé)評(píng)價(jià)工作。以湖南省為例，湖南省綜治委、省直工委在2007年5月制定了《湖南省省直單位社會(huì)治安綜合治理考評(píng)辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《考評(píng)辦法》），考評(píng)方法分為四種：被考評(píng)單位自評(píng)、考評(píng)單位提供相關(guān)情況、考評(píng)領(lǐng)導(dǎo)小組組成單位分別考評(píng)、省直考評(píng)辦抽查考察，見(jiàn)表3。

表3 湖南某地綜治考核指標(biāo)

《考評(píng)辦法》規(guī)定，對(duì)因工作不力發(fā)生嚴(yán)重危害社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)治安問(wèn)題的單位，給予“黃牌警告”；情況特別嚴(yán)重、影響特別惡劣的，給予“一票否決”；連續(xù)兩次被“黃牌警告”的給予“一票否決”。

再如城管執(zhí)法的評(píng)價(jià)，北京市城管執(zhí)法的考核內(nèi)容分為城市環(huán)境秩序類(lèi)18項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)和綜合行政執(zhí)法類(lèi)30項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)。城市環(huán)境秩序類(lèi)又細(xì)分為兩項(xiàng)，見(jiàn)表4。

表4 城管執(zhí)法城市環(huán)境秩序類(lèi)考核指標(biāo)體系

城市環(huán)境秩序類(lèi)主要采取現(xiàn)場(chǎng)檢查與視頻監(jiān)控檢查相結(jié)合、執(zhí)法作為與執(zhí)法效果相結(jié)合、定量考評(píng)與定性考評(píng)相結(jié)合的方式，每月對(duì)各區(qū)縣、地區(qū)管委會(huì)城管執(zhí)法部門(mén)履行行政執(zhí)法職責(zé)情況，按照15%的權(quán)重進(jìn)行量化考核。綜合行政執(zhí)法類(lèi)主要采取日常檢查和投訴舉報(bào)分析相結(jié)合的方式，每月對(duì)城市管理綜合行政執(zhí)法相關(guān)問(wèn)題通報(bào)、反饋情況進(jìn)行評(píng)價(jià)。這種精細(xì)化的評(píng)價(jià)方式，有助于提升社會(huì)管理水平。

三、第三方評(píng)價(jià)：中立機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)

第三方評(píng)價(jià)指的是由第三方或民間機(jī)構(gòu)來(lái)組織實(shí)施的評(píng)價(jià)活動(dòng)，并以“社會(huì)組織”的名義公開(kāi)發(fā)布評(píng)價(jià)結(jié)果，可分為獨(dú)立評(píng)價(jià)和受委托評(píng)價(jià)兩類(lèi)。

獨(dú)立的第三方評(píng)價(jià)是指在沒(méi)有利益關(guān)系的前提下，第三方進(jìn)行社會(huì)管理的評(píng)價(jià)。如社科院的藍(lán)皮書(shū)系列中較大比例屬于獨(dú)立第三方評(píng)價(jià)，其評(píng)價(jià)結(jié)果用藍(lán)皮書(shū)形式、以第三方的名義每年向國(guó)內(nèi)外公開(kāi)發(fā)布。

受委托的第三方評(píng)價(jià)是指第三方受政府委托，按其設(shè)定的評(píng)價(jià)目標(biāo)，組織專(zhuān)業(yè)人員進(jìn)行調(diào)查評(píng)價(jià)，其結(jié)果一般以第三方的名義對(duì)外公布，并且力求過(guò)程透明和結(jié)果客觀(guān)。如武漢市政府曾邀請(qǐng)麥肯錫公司作為第三方參與政府的績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程，甘肅省政府曾委托相關(guān)大學(xué)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)等。

四、小結(jié)

社會(huì)管理評(píng)價(jià)越來(lái)越受到黨政部門(mén)和社會(huì)各界的重視，并成為推動(dòng)社會(huì)管理改革和優(yōu)化社會(huì)治理的重要手段。但是目前的評(píng)價(jià)結(jié)果并不理想，主要原因有：

第一，就評(píng)價(jià)主體而言，政府部門(mén)往往“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員”，影響了評(píng)價(jià)的客觀(guān)和公正；社會(huì)組織和公眾在評(píng)價(jià)過(guò)程中發(fā)揮的主觀(guān)能動(dòng)性相對(duì)較少，獨(dú)立開(kāi)展第三方評(píng)價(jià)的“智庫(kù)”較少。

第二，就評(píng)價(jià)內(nèi)容而言，“網(wǎng)格化管理”的微觀(guān)評(píng)價(jià)、“藍(lán)天指標(biāo)”的直觀(guān)評(píng)價(jià)等相對(duì)易于操作；其它復(fù)雜的社會(huì)管理，在評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)和操作等方面有待提升，無(wú)論是全面評(píng)價(jià)還是專(zhuān)項(xiàng)評(píng)價(jià)，要有科學(xué)性和可行性。

第三，就評(píng)價(jià)應(yīng)用而言，目前的評(píng)價(jià)在績(jī)效考核和獎(jiǎng)懲方面發(fā)揮了一定作用，但在推動(dòng)內(nèi)部體制機(jī)制的創(chuàng)新方面仍待加強(qiáng)；目前的評(píng)價(jià)過(guò)多地強(qiáng)調(diào)了政府的責(zé)任，而忽略了社會(huì)組織和公民在社會(huì)管理中的主體作用。社會(huì)管理評(píng)價(jià)不能僅僅停留在“以評(píng)代管”，還要“以評(píng)促建”，并切實(shí)推動(dòng)社會(huì)治理的全面優(yōu)化。

（課題組成員：唐鈞、丁寧、張舒媛、饒文文、龔琬嵐、史一棋、李慧杰、張曉涵、賀丹、張國(guó)偉）

注：本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“基層政府社會(huì)管理體制機(jī)制創(chuàng)新研究”（11&ZD032）和北京高等學(xué)校青年英才計(jì)劃項(xiàng)目（Beijing Higher Education Young Elite Teacher Project）的研究成果。