● 張 力

教育領(lǐng)域深入推進管辦評分離的探索

● 張 力

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）對加快轉(zhuǎn)變政府職能作了具體部署，要求深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，進一步簡政放權(quán)，最大限度減少政府對微觀事務的管理，加快事業(yè)單位分類改革。全面深化行政體制改革將為教育領(lǐng)域綜合改革提供更為有利的制度環(huán)境?！稕Q定》在深化教育領(lǐng)域綜合改革時提出“深入推進管辦評分離”，我們理解，就是構(gòu)建政府管教育、學校辦教育、社會評教育的治理新格局。為此，迫切需要進一步明確各級政府責任，規(guī)范學校辦學行為，發(fā)揮社會力量的作用，以制度創(chuàng)新來激發(fā)教育事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的動力。今后貫徹執(zhí)行的重點應在如下三個方面。

一、擴大省級政府教育統(tǒng)籌權(quán)和學校辦學自主權(quán)

我國教育管理體制、辦學體制及相關(guān)制度改革以1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》為重要起點①不斷深化，為步入人力資源大國行列奠定了重要基礎(chǔ)。1995年施行的《中華人民共和國教育法》第十四條規(guī)定：“國務院和地方各級人民政府根據(jù)分級管理、分工負責的原則，領(lǐng)導和管理教育工作。中等及中等以下教育在國務院領(lǐng)導下，由地方人民政府管理。高等教育由國務院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府管理”，為完善我國教育管理體制提供了基本法律依據(jù)。②2010年，黨中央和國務院發(fā)布《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》），按照不同層次類型教育的特點，緊緊圍繞“進一步加大省級政府對區(qū)域內(nèi)各級各類教育的統(tǒng)籌”，并提出了相關(guān)政策導向和實施要點。

擴大省級政府教育統(tǒng)籌權(quán)。這是基于上述法律政策所強調(diào)的重大改革舉措，根本在于堅持依法治教。政府管理教育的職責將逐步轉(zhuǎn)移到統(tǒng)籌規(guī)劃、政策引導、監(jiān)督管理、優(yōu)化公共教育服務、維護教育公平秩序等方面。根據(jù)財權(quán)事權(quán)相對應的原則，明確省級政府統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)各級各類教育發(fā)展的責任，調(diào)整教育結(jié)構(gòu)和學校布局、促進資源共享和合理調(diào)配，重點促進基本公共服務均等化、推進學校與社區(qū)、行業(yè)企業(yè)合作，完善省對省以下財政轉(zhuǎn)移支付體制、加大對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)支持力度，合理確定各級各類學校辦學條件、教師編制等標準，統(tǒng)籌推進教育綜合改革，促進區(qū)域教育協(xié)作，支持和督促市（地）、縣級政府發(fā)展管理好當?shù)馗黝惤逃瑸榻逃聵I(yè)科學發(fā)展營造更好政策環(huán)境。

擴大學校辦學自主權(quán)。進一步推動政府向?qū)W校放權(quán)，各級政府將更多運用法規(guī)、規(guī)劃、標準、政策、公共財政、信息服務等手段引導和支持學校發(fā)展，減少和規(guī)范對學校的行政審批事項，依法保障學校充分行使辦學自主權(quán)和承擔相應責任。特別是在非義務教育階段，確保高等學校將國家法律法規(guī)和宏觀政策賦予的辦學自主權(quán)落到實處，并繼續(xù)擴大高中階段學校的自主權(quán)，鼓勵普通高中多樣化、中等職業(yè)學校深化產(chǎn)教融合、校企合作，推進人才培養(yǎng)機制創(chuàng)新，教育監(jiān)督評價的某些權(quán)責還可以向社會組織、中介機構(gòu)下放，逐步形成政事分開、權(quán)責明確、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)范有序的教育管理體制。

二、建設(shè)現(xiàn)代學校制度，完善學校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

隨著新世紀第一個十年我國行政體制和教育管理體制等改革的深入，現(xiàn)代學校制度建設(shè)進入新的階段?！兑?guī)劃綱要》全面系統(tǒng)地提出了建設(shè)現(xiàn)代學校制度的整體構(gòu)想，厘清了“依法辦學、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與”的現(xiàn)代學校制度內(nèi)涵，就構(gòu)建政府、學校、社會之間新型關(guān)系、落實和擴大學校辦學自主權(quán)等方面提出重要思路，主要有三個重點：一是推進政校分開、管辦分離，圍繞政府宏觀“管學”、學校自主“辦學”進行制度設(shè)計，改變政府集管辦于一身、既當裁判員又當運動員的現(xiàn)象；二是克服高校管理中的行政化傾向，結(jié)合分類推進事業(yè)單位改革，探索建立符合學校特點的管理制度和配套政策，取消實際存在的行政級別和行政化管理模式；三是在公辦高校堅持和完善黨委領(lǐng)導下校長負責制的前提下，鼓勵各地各學校積極開展試點，加強章程建設(shè)，完善治理結(jié)構(gòu)，擴大社會合作，推進專業(yè)評價，探索教授治學的有效模式。

完善學校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)關(guān)鍵是堅持依法治校、加強章程建設(shè)，使每一所學校都能依法行使辦學自主權(quán)和承擔相應責任。學校辦學自主權(quán)由規(guī)范的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)所決定，重點是完善學?？茖W民主決策機制和校務公開等制度，推進基層民主協(xié)商制度化，保障教職工參與管理和監(jiān)督的民主權(quán)利，引導家長、社區(qū)和有關(guān)專業(yè)人士參與學校的管理和監(jiān)督，明確界定學校內(nèi)部決策、執(zhí)行、監(jiān)督各方的權(quán)責分工和運作程序。

同時，創(chuàng)造條件，逐步取消學校的行政級別。盡管各地條件差異較大，但只要國家相關(guān)政策措施逐漸配套到位，完全可以在多年聚集的難點上取得新的突破。為配合“去行政化”的體制改革，《決定》明確要求“打破體制壁壘，掃除身份障礙，……完善黨政機關(guān)、企事業(yè)單位、社會各方面人才順暢流動的制度體系”，面向包括學校系統(tǒng)在內(nèi)的各類人才，努力開辟讓其施展才華、脫穎而出的階梯通道，形成更為和諧寬松的社會氛圍。

三、切實加強教育督導體系和評估監(jiān)測環(huán)節(jié)

教育領(lǐng)域深入推進管辦評分離，基礎(chǔ)性工作是政府加快轉(zhuǎn)變職能、改進行政管理方式，變微觀管理為宏觀管理。如何變直接管理為間接管理？加強教育督導和評估監(jiān)測環(huán)節(jié)是主要手段。2012年國務院審議通過了《教育督導條例》，③成立國務院教育督導委員會，強化教育督導機構(gòu)的相對獨立性，并通過跨部門合作，促進教育決策、執(zhí)行、監(jiān)督全過程的協(xié)調(diào)。根據(jù)《決定》的要求，要著力健全國家、省、市（州、盟）、縣四級更為完整的、相對獨立的教育督導委員會及日常辦事機構(gòu)，將政府業(yè)務部門監(jiān)督評價職能調(diào)整到督導部門，建立各級各類教育督導評估制度，建設(shè)專兼職結(jié)合的督學隊伍，提高督導工作規(guī)范化專業(yè)化水平。堅持督政與督學并重、監(jiān)督與指導并重，強化對政府落實教育法律法規(guī)和政策情況的督導檢查，推行督學責任區(qū)制度，全面規(guī)范學校辦學行為。建立督導檢查結(jié)果公告制度和限期整改制度，完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的新機制。

《決定》提出“委托社會組織開展教育評估監(jiān)測”，其中委托評估監(jiān)測的主體并不限于政府，在體制機制逐漸健全以后，教育督導機構(gòu)、各級各類學校、各種媒體以及企業(yè)、社區(qū)等廣義教育服務的用戶，都可以委托社會組織開展對教育的專項（或?qū)ｎ}）第三方評估監(jiān)測。由于我國13億人口中的高收入、中等收入、低收入等不同群體對服務的需求已日趨多元化，教育、就業(yè)、收入分配、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、住房等領(lǐng)域的服務應遵循基本公共教育服務、非基本公共教育服務、非公共教育服務的不同屬性特征，對供需關(guān)系及其運作方式作出科學分類和合理定位。④相應地，多方位引入并健全社會參與監(jiān)督機制，作為完善評估監(jiān)測制度體系的重要運作方式，繼續(xù)調(diào)動行業(yè)協(xié)會、專業(yè)學會、基金會等社會組織參與教育公共治理的積極性，鼓勵專門機構(gòu)和社會中介機構(gòu)評估監(jiān)測教育質(zhì)量，并適時將委托社會組織開展教育評估監(jiān)測納入政府購買服務的程序之中，將更有利于改革政府提供公共服務方式，加大政府購買公共服務力度，形成公共服務良性有序競爭新格局。

①國家教委政策法規(guī)司編：《中華人民共和國教育法規(guī)實用要覽》，廣東教育出版社，1996年。

②教育部法制辦公室編：《教育法律法規(guī)規(guī)章匯編》，教育科學出版社，2004年。

③國務院：《教育督導條例》（中華人民共和國國務院令第624號）。

④張力：《教育強國戰(zhàn)略（國家發(fā)展戰(zhàn)略研究叢書）》，海南出版社，2012年。

（作者系教育部教育發(fā)展研究中心主任）