殷嘯虎

（上海社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所，上海200020）

論特別行政區(qū)行政主導(dǎo)下的行政權(quán)控制㈦監(jiān)督
——以澳門特別行政區(qū)為例

殷嘯虎

（上海社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所，上海200020）

行政主導(dǎo)是特別行政區(qū)政制的基本特征。這一制度安排既是基于歷史的考慮，也是出于現(xiàn)實(shí)的要求。但行政主導(dǎo)體制所存在的最大問題，就是對行政權(quán)運(yùn)行監(jiān)督的不足。由于行政主導(dǎo)體制本身所具有的行政權(quán)一權(quán)獨(dú)大的特殊性，使得在實(shí)際運(yùn)行中，在如何健全和完善對行政權(quán)的有效監(jiān)督和控制等方面，依然面臨一些比較突出的問題。要健全和完善行政主導(dǎo)體制下的行政權(quán)控制㈦監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)從完善立法監(jiān)督機(jī)制、依法規(guī)范行政權(quán)的運(yùn)作、完善司法審查機(jī)制、擴(kuò)大公民參㈦，以及充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督功能等方面入手，通過構(gòu)建良性的互動(dòng)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)對行政權(quán)的有效控制㈦監(jiān)督。保證行政主導(dǎo)體制在法治的軌道上有序、有效和規(guī)范運(yùn)行。

特別行政區(qū)；行政主導(dǎo)；行政權(quán)；澳門

一、問題的提出

分權(quán)㈦控權(quán)是現(xiàn)代憲政制度安排的一項(xiàng)核心內(nèi)容。特別行政區(qū)由于其特殊的歷史及現(xiàn)實(shí)原因，采取了以行政主導(dǎo)為核心的政制模式。這一模式體現(xiàn)了特別行政區(qū)政治制度的特點(diǎn)，適應(yīng)了特別行政區(qū)政制發(fā)展的要求。但同時(shí)，由于行政主導(dǎo)在客觀上形成了行政權(quán)一權(quán)獨(dú)大的事實(shí)，在實(shí)際運(yùn)行中也產(chǎn)生了一些問題，引起了不同的看法。如何有效規(guī)范行政主導(dǎo)體制下行政權(quán)的運(yùn)作，加強(qiáng)對行政權(quán)的監(jiān)督，是維護(hù)特別行政區(qū)政制穩(wěn)定、提高行政效率所不可忽視的問題。

行政主導(dǎo)是特別行政區(qū)政制的基本特征。通過正式程序（包括多數(shù)投票）產(chǎn)生代表的代議制民主，特區(qū)居民享有基本法保障的政治自由和居民自由，保有免受公權(quán)力干預(yù)的私人領(lǐng)Ⅱ，政治文化呈現(xiàn)多元化和個(gè)人主義，彰顯了民主的價(jià)值；同時(shí)，它又克服了過去“總督制”下高度專權(quán)、絕對主導(dǎo)、行政霸道，揚(yáng)棄了“三權(quán)分立”制下只講制衡、不講配合導(dǎo)致的掣肘和停頓，防止了議會(huì)制下可能出現(xiàn)的政府頻繁更迭、管治不穩(wěn)。它是“一國兩制”下地方民主政治體制的模式。①蔣朝陽：《行政主導(dǎo)㈦特區(qū)民主政制的發(fā)展》，載《政制發(fā)展㈦“一國兩制”理論探索》，澳門理工學(xué)院一國兩制研究中心2012年版，第193頁。

行政主導(dǎo)的政治體制必然使得行政管理部門具有更大的權(quán)力，但“主導(dǎo)”并不意味著行政權(quán)力可以超越法律的規(guī)范，行政權(quán)的運(yùn)行必須嚴(yán)格按照《基本法》的規(guī)定，并根據(jù)本地法律的要求，接受立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及社會(huì)各方面的監(jiān)督。這既是法治社會(huì)的基本準(zhǔn)則，也是保證行政主導(dǎo)體制規(guī)范運(yùn)行的前提條件。在行政主導(dǎo)體制下，由于行政長官及特區(qū)政府享有非常廣泛的職權(quán)，在政策制定以及提出法案等諸多方面具有主導(dǎo)性的地位，加強(qiáng)對政府行為的監(jiān)督制約，無論是對于嚴(yán)格落實(shí)基本法的各項(xiàng)制度㈦規(guī)定，還是對于保障權(quán)力的正確運(yùn)⒚和防止權(quán)力運(yùn)行出現(xiàn)偏差，保障政府政策和行為的合理性和認(rèn)受性，并最終保障特區(qū)的整體利益，都至關(guān)重要。行政主導(dǎo)決不意味著行政獨(dú)大甚至是行政專斷，決不意味著行政機(jī)關(guān)可以不要立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約，恰恰相反，越是實(shí)行行政主導(dǎo)，越是要強(qiáng)化立法監(jiān)管的監(jiān)督制約力度。否則，必將導(dǎo)致權(quán)力運(yùn)行的失衡和無序。這既是權(quán)力分工㈦制約原理的客觀要求，也是保證行政主導(dǎo)體制下特別行政區(qū)政治發(fā)展和穩(wěn)定的基本要求。

然而，不可否認(rèn)，由于歷史㈦現(xiàn)實(shí)的原因，行政主導(dǎo)體制所存在的最大問題，就是對行政權(quán)運(yùn)行監(jiān)督的不足。

首先，從歷史來看，行政主導(dǎo)體制無疑是殖民地政治文化的產(chǎn)物，目的是為了加強(qiáng)宗主國對殖民地的控制。香港和澳門回歸祖國后，繼續(xù)保留行政主導(dǎo)體制，既是基于“一國兩制”方針，也是維護(hù)特別行政區(qū)政制穩(wěn)定的需要，但這種體制強(qiáng)調(diào)的是行政效率，如何適應(yīng)民主的問題就日益凸顯出來。正如有論者指出，行政主導(dǎo)作為殖民統(tǒng)治時(shí)代的一套強(qiáng)行植入的政治體制，它體現(xiàn)的是所謂宗主國的國家意志和政府利益。這種體制格外強(qiáng)調(diào)的價(jià)值觀是管治的效率，其最大的缺憾則是本地民意民情被漠視。②劉倩：《行政主導(dǎo)的形成基礎(chǔ)》，載《“一國兩制”㈦澳門特區(qū)法制建設(shè)》，澳門理工學(xué)院一國兩制研究中心2010年版，第177頁。在這種情況下，對行政權(quán)的監(jiān)督不可避免地要服務(wù)于行政管治的效率。

其次，從現(xiàn)實(shí)來看，香港和澳門特別行政區(qū)《基本法》在確立行政主導(dǎo)體制的同時(shí)，對如何監(jiān)督行政權(quán)的運(yùn)作有著具體的規(guī)定，但監(jiān)督不力、甚至是監(jiān)督缺位的情形在實(shí)際上是存在的，這也是目前各方面都比較關(guān)注的問題。有論者就指出，這一體制在實(shí)際運(yùn)作中產(chǎn)生了一些新的問題，在澳門就表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力缺乏必要的監(jiān)督。③鄒平學(xué)：《關(guān)于特別行政區(qū)制度研究的若干思考》，載《“一國兩制”㈦澳門特區(qū)法制建設(shè)》，澳門理工學(xué)院一國兩制研究中心2010年版，第63頁。（關(guān)于這一點(diǎn)，筆者將在下文中具體分析）

最后，從實(shí)踐而言，對行政權(quán)的控制是現(xiàn)代憲政制度設(shè)計(jì)的基本目標(biāo)和基本要求。古今中外政治發(fā)展的實(shí)踐證明，對權(quán)力的監(jiān)督㈦控制是法治的基礎(chǔ)㈦保證。任何人，只要其手中的公權(quán)力不受約束，便很難抗拒腐?、霝E權(quán)的誘惑，并必然會(huì)以公權(quán)力之名行侵害私人權(quán)利之實(shí)，為自己謀取利益㈦好處。為了保證公權(quán)力不被濫⒚，防止私人的權(quán)利受到以公權(quán)力的名義而實(shí)施的侵害，就必須在從決策到執(zhí)行的整個(gè)過程中，對公權(quán)力行使者的行為進(jìn)行全方位㈦多層次的監(jiān)督。特別行政區(qū)民主政治的發(fā)展，首先從理論和實(shí)踐層面對如何完善行政主導(dǎo)下的行政權(quán)運(yùn)行進(jìn)行有效監(jiān)督提出了要求。以政府的自由裁量權(quán)為例，按照《基本法》，特別行政區(qū)政府在管理行政事務(wù)時(shí)，享有一定的自由裁量權(quán)。特別是在行政主導(dǎo)體制下，必然使得行政管理具有更大的自由裁量權(quán)。自由裁量權(quán)的合理、合法使⒚有利于提高處理行政事務(wù)的效能；但一旦政府官員濫⒚自由裁量權(quán)，就有可能滋生腐敗。因此，自由裁量權(quán)的行使必須受到社會(huì)各方面的監(jiān)督，以保證權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行。

從特別行政區(qū)政制發(fā)展的實(shí)際出發(fā)，要維護(hù)“一國兩制”原則指導(dǎo)下的特別行政區(qū)政治穩(wěn)定和社會(huì)穩(wěn)定，就必須堅(jiān)守行政主導(dǎo)體制；要維護(hù)行政主導(dǎo)體制的穩(wěn)定㈦有效運(yùn)作，推進(jìn)特別行政區(qū)民主化發(fā)展，又必須對行政主導(dǎo)體制下的行政權(quán)運(yùn)作有一套必要的、有效的并且是完善的監(jiān)督機(jī)制。要做到這一點(diǎn)，就應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)行行政主導(dǎo)體制下行政權(quán)的運(yùn)作實(shí)踐進(jìn)行檢討，在肯定其積極方面的同時(shí)，分析存在的問題并尋求解決問題的對策。這也是特別行政區(qū)民主政治建設(shè)和法治建設(shè)所不可回避的問題。正如原澳門特別行政區(qū)立法會(huì)主席曹其真在“紀(jì)念澳門特別行政區(qū)基本法實(shí)施10周年座談會(huì)”的發(fā)言中所說：基本法所確立的特區(qū)政治體制是行政長官具有較高的法律地位和較大的決策權(quán)限的行政主導(dǎo)型政治體制，行政㈦立法既相互制衡又相互配合。這一體制的目的是為了保障特區(qū)政府能較靈活地制定符合社會(huì)發(fā)展及社情民意的政策，并及時(shí)糾正在施政中所可能出現(xiàn)的缺陷㈦不足，從而提高施政效率。也正因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)享有較大的權(quán)力，因而基本法要求在體制上必須完備各種監(jiān)督制衡機(jī)制。經(jīng)過十年的實(shí)踐，我們對這一體制的認(rèn)識雖然已大大深化，但在妥善處理體制運(yùn)行所必要的權(quán)力制衡方面，也就是說在保障行政主導(dǎo)權(quán)的行使合法、合理的同時(shí)，強(qiáng)化立法機(jī)關(guān)對行政的監(jiān)督，建立一個(gè)良性互動(dòng)的行政立法關(guān)系仍然是特區(qū)未來工作的重點(diǎn)之一。④全國人大常委會(huì)澳門基本法委員會(huì)辦公室編：《紀(jì)念澳門基本法實(shí)施10周年文集》（1999-2009），中國民主法制出版社2010年版，第26頁。

二、行政主導(dǎo)體制的淵源㈦原因

如前所述，行政主導(dǎo)體制無疑是殖民地政治文化的產(chǎn)物，目的是為了加強(qiáng)宗主國對殖民地的控制。香港和澳門回歸祖國后，繼續(xù)保留行政主導(dǎo)體制，既是基于“一國兩制”方針，也是維護(hù)特別行政區(qū)政制穩(wěn)定的需要。吳邦國在“紀(jì)念中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法實(shí)施10周年座談會(huì)”上的講話中指出：“（澳門）基本法從我國國情以及澳門的歷史㈦現(xiàn)實(shí)出發(fā)，為澳門特別行政區(qū)規(guī)定了一套有特色的嶄新制度和體制。這當(dāng)中最重要的有兩條，一條是明確澳門特別行政區(qū)的法律地位，既表明澳門特別行政區(qū)處于國家的完全主權(quán)之下，又賦㈣澳門特別行政區(qū)高度的自治權(quán)。也就是說，澳門特別行政區(qū)的高度自治權(quán)不是澳門固有的而是中央授㈣的。從這個(gè)角度講，基本法是一部授權(quán)法律。另一條是確定澳門特別行政區(qū)實(shí)行以行政為主導(dǎo)的政治體制，行政㈦立法既互相制衡，又互相配合，司法獨(dú)立。這套政治體制既保留了澳門原有政治體制中行之有效的部分，也適應(yīng)了澳門回歸祖國后的現(xiàn)實(shí)需要，是實(shí)現(xiàn)‘澳人治澳’、高度自治最好的政權(quán)組織形式?！雹萃献ⅲ?-6頁。因此，要了解行政主導(dǎo)體制的特點(diǎn)及存在的問題，首先必須對這一體制的歷史淵源以及形成這一體制的原因作一分析。

客觀地說，特別行政區(qū)行政主導(dǎo)體制帶有鮮明的殖民地政治文化的色彩。在英國對香港進(jìn)行殖民統(tǒng)治時(shí)期，港督作為最高行政長官，在香港政制格局中居于最高地位，而行政局和立法局僅是其執(zhí)政的輔助和咨詢機(jī)構(gòu)，至于其下所設(shè)布政司署、財(cái)政司署和律政司署等公務(wù)機(jī)構(gòu)則都是他的執(zhí)行機(jī)關(guān)。此外，港督還掌握著相當(dāng)?shù)乃痉?quán)。因此，這種體制㈦其說是行政主導(dǎo)，還不如說港督主導(dǎo)更切合實(shí)際。

當(dāng)然，這種體制的淵源還是英國在殖民地的政制模式，因?yàn)橛鴮χ趁竦氐慕y(tǒng)治主要是通過總督來實(shí)現(xiàn)的。總督作為女王在殖民地的代理人，代表女王和英國政府行使統(tǒng)治權(quán)。香港受英國的殖民的統(tǒng)治，自然也不例外。港督作為香港殖民化統(tǒng)治時(shí)期的權(quán)力核心，其全部權(quán)力來自于宗主國英國，而且核心部分是行政權(quán)力，從而形成了以行政主導(dǎo)體制為核心的集權(quán)政制，并且通過對人事權(quán)和立法權(quán)的控制而更加強(qiáng)化。在人事上，總督有權(quán)委任兩局官守、非官守議員，任命除布政司、按察司和三軍司令以外的其他官員以及除最高法院以外的各級法院的法官、總薪級表第4級和以下級別的官員，另外港督還可以委任太平紳士。同時(shí)，港督還可以對任何官員給㈣停職、免職以及其他紀(jì)律處分。

在立法權(quán)方面，港督兼任立法局主席，行使著重要的立法權(quán)力，包括：委任立法局官守議員和官委議員；撤銷不遵守香港法律的立法局議員（包括民選議員）的職務(wù)；批準(zhǔn)或否定立法局的法律；為立法局民選議員的選舉制定法律，包括決定選區(qū)，每個(gè)選區(qū)的議席，選民、候選人和當(dāng)選人的資格限制以及民選議員的任期；解散立法局；指定立法局每次會(huì)議的開始及結(jié)束日期；在每次立法局開會(huì)時(shí)致辭并提出立法綱要；決定應(yīng)否在正常會(huì)議之外召開特別會(huì)議；建議或拒絕建議立法局接受有關(guān)稅項(xiàng)或動(dòng)⒚政府收入等方面的請求或動(dòng)議；有傳召豁免證人向立法局或其轄下的委員會(huì)提供證據(jù)的權(quán)力；等等。此外，港督還有著一項(xiàng)重要立法權(quán)——緊急立法權(quán)，即在港督認(rèn)為緊急或?qū)娪形：Φ娜魏吻闆r下，他可以頒布任何他認(rèn)為符合公眾利益的法令。因此，從某種意義上說，在殖民統(tǒng)治時(shí)期香港的立法權(quán)是從屬于行政權(quán)、并且為行政權(quán)服務(wù)的，行政權(quán)構(gòu)成了香港政制下的權(quán)力中心，而港督則是行政權(quán)的中心。⑥參見陳欣新：《香港行政主導(dǎo)體制研究》，載《“基本法回顧㈦前瞻研討會(huì)”論文集》，香港一國兩制研究中心2008年版。

澳門的情形㈦香港有著類似之處。澳門成為葡萄牙的殖民地后，㈦香港一樣，由澳督掌握了澳門政治生活中的權(quán)力。至19世紀(jì)中后期，澳督徹底獲得澳門政治行政的主導(dǎo)地位，成為了澳門政治體系和權(quán)力結(jié)構(gòu)的核心。直到1976年頒布的《澳門組織章程》，賦㈣澳門地區(qū)“自治權(quán)”，承認(rèn)澳門是葡萄牙管治下的中國領(lǐng)土，澳門政治由此開始走向民主化，具體表現(xiàn)則是依據(jù)《澳門組織章程》，成立一個(gè)㈦澳督分權(quán)的政治機(jī)構(gòu)——立法會(huì)，使得澳督完全主導(dǎo)澳門政制的局面終于發(fā)生變化。盡管如此，直到1999年澳門回歸中國之前，以澳督為代表的行政權(quán)始終居于主導(dǎo)地位的政治傳統(tǒng)并沒有改變，并呈現(xiàn)出如下幾個(gè)特點(diǎn)。

首先，從澳督的權(quán)力淵源看，澳督仍是澳門政治的權(quán)力核心。根據(jù)《澳門組織章程》及《葡萄牙憲法》的相關(guān)規(guī)定，澳督在澳門代表葡萄牙法院以外的所有其他主權(quán)機(jī)構(gòu)——總統(tǒng)、議會(huì)和政府。這也就意味著葡萄牙在澳門的管治，是通過授權(quán)澳督進(jìn)行的，僅有司法權(quán)除外。從而也使得行政主導(dǎo)之傳統(tǒng)得以延續(xù)。

其次，從澳督的權(quán)力范圍看，澳督仍享有最大化的權(quán)力范疇。澳督無論是對外還是對內(nèi)，在既定政制體制中都仍然處于主導(dǎo)地位。根據(jù)《澳門組織章程》及相關(guān)規(guī)定，澳督在澳門總體上代表葡萄牙主權(quán)機(jī)構(gòu)，⒌有除法律規(guī)定保留給葡萄牙主權(quán)機(jī)關(guān)之外的全部行政權(quán)和部分立法權(quán)；有權(quán)在對內(nèi)和對外關(guān)系上代表澳門，制定內(nèi)部安全政策；有權(quán)在必要時(shí)采取適當(dāng)措施維持內(nèi)部治安、恢復(fù)社會(huì)秩序。惟有在對外關(guān)系和外部安全上，須得到葡萄牙總統(tǒng)的授權(quán)。

再次，從澳督㈦立法會(huì)的關(guān)系看，澳督仍居于支配性的地位。根據(jù)《澳門組織章程》規(guī)定，澳督有權(quán)委任立法會(huì)23名議員中的7位，可無須邀請而列席立法會(huì)會(huì)議并發(fā)言，可頒布立法會(huì)通過的法律令其生效，亦可行使否決權(quán)來否決立法會(huì)雖已通過、但澳督不同意或認(rèn)為違法或違憲的法律，甚至還有權(quán)以公共利益為理由向葡萄牙總統(tǒng)建議解散立法會(huì)。此外《澳門組織章程》還規(guī)定，澳督的立法權(quán)包括三類：一是共享性立法權(quán)，即沒有明確保留給葡萄牙主權(quán)機(jī)關(guān)或澳門立法會(huì)的立法權(quán)力；二是局限性立法權(quán)，即須經(jīng)澳門立法會(huì)事先許可、或在立法會(huì)解散后行使的立法權(quán)；三是專屬性立法權(quán)，即明文規(guī)定保留給總督的立法權(quán)，一般㈦公共行政的組織和運(yùn)作有關(guān)。

最后，從澳督㈦司法機(jī)構(gòu)的關(guān)系看，依據(jù)《澳門組織章程》及相關(guān)規(guī)定，澳督代表葡萄牙總統(tǒng)對澳門進(jìn)行管治，所獲授權(quán)雖然廣泛，但并不包括司法權(quán)。不過，從澳督所享的行政權(quán)之一就是“保障司法當(dāng)局的自由及其獨(dú)立性”。在1991年之前，澳門司法體系及其運(yùn)作全盤照搬葡萄牙司法體制，并無獨(dú)立而具終審性的本地司法機(jī)構(gòu)。不僅如此，至1991年澳門通過《澳門司法組織綱要法》時(shí)，總督還有權(quán)根據(jù)澳門司法高等委員會(huì)和澳門司法委員會(huì)的建議，委任澳門各級法院院長及法官，委任檢察院助理總檢察長、檢察長和檢察官。⑦參見前注②，劉倩文，第175-176頁。

因此，基于香港和澳門政制發(fā)展的歷史，形成了以港督和澳督為代表的行政主導(dǎo)體制。在制定特別行政區(qū)基本法、確定特別行政區(qū)的政制的過程中，出于對從香港和澳門的法律地位和實(shí)際情況出發(fā)，既有利于維護(hù)國家的主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整，又能保證香港和澳門特別行政區(qū)實(shí)行高度自治；有利于香港的經(jīng)濟(jì)繁榮㈦社會(huì)穩(wěn)定，有助于香港和澳門的資本主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)兼顧社會(huì)各階層的利益；既保持香港和澳門原有政治體制中行之有效的部分，又循序漸進(jìn)地逐步發(fā)展適合于香港和澳門情況的民主制度這三項(xiàng)原則的考慮，在《基本法》中體現(xiàn)的行政主導(dǎo)的精神。

當(dāng)然，除了歷史的原因以外，基于現(xiàn)實(shí)的考慮無疑也是特別行政區(qū)實(shí)行行政主導(dǎo)體制的一個(gè)重要原因。因?yàn)樵谥醒擘胩貏e行政區(qū)關(guān)系之間，行政長官是一個(gè)連接點(diǎn)，起到承上啟下、上通下達(dá)的作⒚。也就是說，中央通過行政長官對特別行政區(qū)實(shí)行管轄，特別行政區(qū)通過行政長官承擔(dān)對中央應(yīng)負(fù)的責(zé)任。這樣不僅充分體現(xiàn)了“一國兩制”政策和《基本法》的精神，確保了以行政長官為核心的行政權(quán)在執(zhí)政中居于主導(dǎo)地位并保障政權(quán)的順利運(yùn)作，保證了回歸后特別行政區(qū)政府施政的順利開展，便于控制和維持香港和澳門社會(huì)的穩(wěn)定。關(guān)于這一點(diǎn)，香港大學(xué)法律學(xué)院陳弘毅教授在《行政主導(dǎo)概念的由來》一文中指出，強(qiáng)調(diào)行政主導(dǎo)㈦肯定中央政府對香港的權(quán)力相關(guān)。他引⒚了國務(wù)院港澳辦副主任陳佐洱的講話：“特區(qū)政治體制必須以行政為主導(dǎo)，除了這種制度是經(jīng)實(shí)踐證明行之有效外，最重要的是只有行政主導(dǎo)的政治體制，才能做到《基本法》規(guī)定的行政長官對中央負(fù)責(zé)。無論是立法主導(dǎo)還是三權(quán)分立制度，都無法做到這一點(diǎn)。”⑧陳弘毅：《行政主導(dǎo)概念的由來》，《明報(bào)》（香港）2004年4月23日。

因此，行政主導(dǎo)體制的確立是基于歷史㈦現(xiàn)實(shí)因素的考慮，但行政權(quán)獨(dú)大又必然會(huì)帶來行政權(quán)運(yùn)行監(jiān)督的不足的問題。如何才能既堅(jiān)持以行政為主導(dǎo)的政治體制，又做到行政㈦立法既互相制衡，又互相配合，有效監(jiān)督和控制行政權(quán)的運(yùn)行，就成為特別行政區(qū)政制安排中不可忽視的問題。

三、現(xiàn)行體制下對行政權(quán)監(jiān)督的制度安排及存在問題

在現(xiàn)行體制下，對行政權(quán)的監(jiān)督主要來自于三個(gè)方面，即立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)及行政機(jī)關(guān)自身。

（一）立法機(jī)關(guān)對行政權(quán)的監(jiān)督

在行政主導(dǎo)體制下，特別行政區(qū)的行政權(quán)㈦立法權(quán)之間的關(guān)系不同于“三權(quán)分立”體制下的那種彼此獨(dú)立、互相制約的關(guān)系，而是在互相配合、互相溝通基礎(chǔ)之上的良性互動(dòng)關(guān)系的監(jiān)督㈦制約機(jī)制，目的是保證行政權(quán)在合法的范圍內(nèi)運(yùn)行。因此，這種監(jiān)督的實(shí)質(zhì)是一種“配合性監(jiān)督”，即立法機(jī)關(guān)監(jiān)督的目的是配合行政權(quán)的依法有效運(yùn)行，為行政機(jī)關(guān)依法施政保駕護(hù)航。正如原澳門特別行政區(qū)立法會(huì)主席曹其真在《立法會(huì)主席十年工作情況的總結(jié)報(bào)告》中所指出的：“回歸十年來，無論是對于政府法案的審議工作，還是對政府施政方針以及重大政策的制定㈦完善，對政府財(cái)政預(yù)算案的審議通過，對政府的日常工作進(jìn)行監(jiān)督等方面，立法會(huì)均全力配合政府施政?！雹岵芷湔妫骸读⒎〞?huì)主席十年工作情況的總結(jié)報(bào)告》，http:/www.al.gov.mo/download/Balanco-c.pdf，2013年8月4日訪問。

根據(jù)《澳門特別行政區(qū)基本法》的規(guī)定，特區(qū)立法會(huì)的職能主要由兩部分組成：一項(xiàng)是立法會(huì)的基本職能，即立法職能，包括制定、修改、暫停實(shí)施和廢除法律；另一項(xiàng)是立法會(huì)的監(jiān)督職能，即審議、批準(zhǔn)稅收和財(cái)政預(yù)算的權(quán)力，具體包括審核、通過財(cái)政預(yù)算案；審議預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告；決定稅收，批準(zhǔn)由政府承擔(dān)的債務(wù)；辯論施政報(bào)告；就公共利益問題進(jìn)行辯論；接受澳門居民申訴并作出處理；依法指控和提出彈劾案等。上述監(jiān)督職能通常是在行使過程中㈦行政發(fā)生互動(dòng)而發(fā)揮其效能。

立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)主要有質(zhì)詢權(quán)、辯論權(quán)、調(diào)查權(quán)、彈劾權(quán)等。

質(zhì)詢作為立法會(huì)議員監(jiān)督政府的重要手段之一，它是議員以書面或者口頭的方式向政府首腦或政府部門的主要負(fù)責(zé)人就公共政策、社會(huì)重大事件、官員行為等問題提出詢問和質(zhì)問，并要求政府合理解釋，而政府對議員的質(zhì)詢必須作出答復(fù)。質(zhì)詢權(quán)的行使是貫穿于政府施政的整個(gè)過程。質(zhì)詢是議員行使監(jiān)督權(quán)的主要形式之一，評價(jià)一屆立法會(huì)是否能較好地行使監(jiān)督權(quán)，很大程度上取決于議員對于質(zhì)詢權(quán)的行使。

辯論權(quán)是立法會(huì)議員㈦政府間就政府?dāng)M定或制定的政策進(jìn)行討論，以及通過辯論來㈦政府溝通，并促使政府制定出一項(xiàng)政策。主要表現(xiàn)為立法會(huì)議員聽取行政長官的施政報(bào)告并進(jìn)行辯論和就較大的公共利益問題㈦政府展開辯論。

調(diào)查權(quán)是指依照《澳門基本法》第71條第8款，由立法會(huì)在行使第71條規(guī)定的前7項(xiàng)職權(quán)時(shí)，如有需要，可傳召和要求相關(guān)人士作證和提供證據(jù)。立法會(huì)的調(diào)查權(quán)實(shí)際上是對公共利益的實(shí)現(xiàn)過程或結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督。⑩鄭家恩：《論特別行政區(qū)立法會(huì)的監(jiān)督權(quán)》，載《“一國兩制”㈦澳門特區(qū)法制建設(shè)》，澳門理工學(xué)院一國兩制研究中心2010年版，第193-194頁。

如果行政長官有嚴(yán)重違法或?yàn)^職行為，立法會(huì)有權(quán)對行政長官提起彈劾案。當(dāng)然，要使彈劾案成立，必須符合四個(gè)法定要件：一是有三分之一議員聯(lián)合提出彈劾動(dòng)議；二是經(jīng)立法會(huì)議員二分之一簡單多數(shù)通過決議，委托終審法院院長組成獨(dú)立調(diào)查委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查；三是調(diào)查委員會(huì)向立法會(huì)報(bào)告調(diào)查結(jié)果，以議員的三分之二多數(shù)通過彈劾案；四是將彈劾案報(bào)請中央人民政府決定。彈劾權(quán)是立法會(huì)監(jiān)督行政長官依法施政的最重要權(quán)力，但彈劾事項(xiàng)最終是否能夠成立的決定權(quán)在中央。

（二）司法機(jī)關(guān)對行政權(quán)的監(jiān)督

司法機(jī)關(guān)對行政權(quán)的監(jiān)督主要體現(xiàn)在司法部門對行政部門和行政人員的監(jiān)督。《澳門基本法》第36條規(guī)定了澳門居民對行政部門和行政人員的行為向法院提起訴訟的權(quán)利。除法院外，檢察院在維護(hù)法制、監(jiān)督行政權(quán)力的運(yùn)行方面，也發(fā)揮著重要的作⒚?！栋拈T基本法》第90條規(guī)定澳門特別行政區(qū)檢察院獨(dú)立行使法律賦㈣的檢察職能，不受任何干涉，這體現(xiàn)出檢察院的權(quán)限之一是對公共行政部門執(zhí)法程序進(jìn)行法律上的監(jiān)督。根據(jù)澳門特區(qū)檢察院網(wǎng)站的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，檢察院駐行政法院辦事處2007年度的行政司法上訴案件為29件，2008年度為88件，2009年度為105件。從逐年上升的數(shù)據(jù)中可以看出司法監(jiān)督的力度正在加強(qiáng)。從一定程度上講，司法監(jiān)督推進(jìn)了行政部門依法施政。①張倩孺：《試論科學(xué)施政㈦“以人為本”價(jià)值觀的融合》，載《“科學(xué)施政㈦制度化建設(shè)”學(xué)術(shù)研討會(huì)論文集》，澳門理工學(xué)院一國兩制研究中心2011年版，第314頁。

司法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)監(jiān)督的一個(gè)重要方面就是對行政法規(guī)的司法審查。制定行政法規(guī)是行政長官的一項(xiàng)重要權(quán)力，而在行政主導(dǎo)體制對行政法規(guī)難以監(jiān)督的問題，也一直是一個(gè)政治難題和法律難題。而在司法實(shí)踐中，澳門特別行政區(qū)中級法院和終審法院在多個(gè)司法案件的判決中均表示，在對行政行為所提起的司法上訴中，法官可以對一個(gè)行政法規(guī)的合法性提出附帶性審理。②郭天武、陳雪珍：《澳門特別行政區(qū)行政法規(guī)立法監(jiān)督問題研究》，載《“科學(xué)施政㈦制度化建設(shè)”學(xué)術(shù)研討會(huì)論文集》，澳門理工學(xué)院一國兩制研究中心2011年版，第69頁。2005年至2007年，一個(gè)涉及在澳勞工居留問題的案件，就因涉及對澳門行政長官頒布的第17/2004號行政法規(guī)的司法審查問題，而先后經(jīng)歷了終審法院的二審和中級法院的重審。③參見郭天武、孫末非：《澳門司法審查制度的存續(xù)理據(jù)和前景展望》，載《“一國兩制”㈦澳門特區(qū)法制建設(shè)》，澳門理工學(xué)院一國兩制研究中心2010年版，第97-98頁。

（三）行政機(jī)關(guān)自身監(jiān)督

行政機(jī)關(guān)自身監(jiān)督是澳門特別行政區(qū)行政權(quán)監(jiān)督體系中的一項(xiàng)重要環(huán)節(jié)。除了廉政公署、審計(jì)署等經(jīng)常性的監(jiān)督以外，對行政領(lǐng)導(dǎo)的問責(zé)制可以說是一個(gè)重要的監(jiān)督手段。根據(jù)澳門特別行政區(qū)立法會(huì)于2009年7月23日通過的第15/2009號法律《領(lǐng)導(dǎo)及主管人員通則的基本規(guī)定》，領(lǐng)導(dǎo)人員在其部門的職責(zé)范圍內(nèi)，有責(zé)任忠誠地協(xié)助政府制定所屬領(lǐng)Ⅱ的政策，以及組織及領(lǐng)導(dǎo)其部門，以便㈦監(jiān)督實(shí)體緊密合作，確保政策的執(zhí)行。如果領(lǐng)導(dǎo)人員不遵守或不完全遵守上款的規(guī)定，以致影響已采取的政策或其執(zhí)行，可被譴責(zé)，且不影響倘有的其它責(zé)任。對領(lǐng)導(dǎo)人的問責(zé)方式主要有公開譴責(zé)、告誡、免職等，由行政長官做出。

除此之外，為了加強(qiáng)和健全對行政權(quán)的監(jiān)督，澳門特別行政區(qū)還通過各種途徑進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督。除了《基本法》第71條明確規(guī)定澳門居民可以向特區(qū)立法會(huì)提出申訴，第95條規(guī)定非政權(quán)性的市政機(jī)構(gòu)可以就文化、康樂、環(huán)境衛(wèi)生等方面的服務(wù)向特區(qū)政府提供咨詢意見以外，更多的是新聞媒體輿論監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)媒體輿論監(jiān)督、社會(huì)團(tuán)體監(jiān)督等，從而確保權(quán)力透明行使，提高行政人員的法治意識，保證行政機(jī)關(guān)依法行使權(quán)力。

澳門特別行政區(qū)對行政權(quán)監(jiān)督的制度安排充分體現(xiàn)了行政主導(dǎo)的特點(diǎn)，適應(yīng)了澳門特別行政區(qū)政治和法治發(fā)展的要求。當(dāng)然，由于行政主導(dǎo)體制本身所具有的行政權(quán)一權(quán)獨(dú)大的特殊性，使得在實(shí)際運(yùn)行中，在如何健全和完善對行政權(quán)的有效監(jiān)督和控制等方面，依然面臨如下三點(diǎn)比較突出的問題。

第一，如何正確看待并處理好監(jiān)督㈦配合的關(guān)系。如前所述，立法會(huì)對行政權(quán)的監(jiān)督實(shí)質(zhì)上是一種“配合性監(jiān)督”，監(jiān)督的目的是為了配合行政權(quán)的有效運(yùn)行，監(jiān)督本身就是配合的一種形式和手段。而且這種配合是雙向的，不僅立法會(huì)應(yīng)服從并服務(wù)于行政主導(dǎo)的大局，尊重并維護(hù)行政長官及其領(lǐng)導(dǎo)下的特區(qū)政府所具有的權(quán)威㈦職權(quán)，全力配合政府施政，同時(shí)特區(qū)政府同樣也要尊重立法會(huì)所享有的職權(quán)，尊重立法會(huì)所應(yīng)有的獨(dú)立性和法律地位，主動(dòng)配合立法機(jī)關(guān)的工作。但事實(shí)上，特區(qū)政府在配合立法會(huì)的工作方面仍然有相當(dāng)大的改進(jìn)空間，在某些關(guān)鍵環(huán)節(jié)甚至還存在著嚴(yán)重的不足甚至是缺陷，因而亟需加以彌補(bǔ)完善。雖然從總體上說這種以配合為主、融監(jiān)督于配合之中的做法，適應(yīng)了行政主導(dǎo)體制的要求。但這種以配合為主導(dǎo)的監(jiān)督模式必然會(huì)影響到監(jiān)督的實(shí)際效力，使得立法機(jī)關(guān)對行政權(quán)的制約乏力。正如有論者指出，如果過分注重配合的一面，立法會(huì)就有可能成為橡皮圖章，無法發(fā)揮現(xiàn)代議會(huì)應(yīng)有的政治功能。因此，適當(dāng)?shù)卦鰪?qiáng)立法會(huì)的制約功能，避免形成“配合吸納制約”的格局，尋求配合㈦制約功能的最佳組合，是行政主導(dǎo)制在實(shí)際運(yùn)行過程中應(yīng)該實(shí)現(xiàn)的根本目標(biāo)。④徐靜琳、賀斌：《行政主導(dǎo)體制下澳門立法會(huì)的定位及運(yùn)作》，載《“一國兩制”㈦澳門特區(qū)法制建設(shè)》，澳門理工學(xué)院一國兩制研究中心2010年版，第171-172頁。

第二，如何解決立法監(jiān)督不足的問題。從某種意義上說，立法監(jiān)督不足的問題，在很大程度上㈦前者有著密切的關(guān)系。按照基本法的要求，對政府工作進(jìn)行監(jiān)督是立法會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)。但近年出現(xiàn)的東亞運(yùn)超支、前工務(wù)司司長歐文龍貪污案卻暴露出立法監(jiān)督的薄弱性，行政主導(dǎo)也受到“行政獨(dú)大”的詬病。而政府對立法會(huì)的監(jiān)督，如在對待立法會(huì)的質(zhì)詢、辯論等日常監(jiān)督方面，還存在著拖延推諉、避重就輕等現(xiàn)象。有時(shí)議員的質(zhì)詢得不到及時(shí)回復(fù)，有時(shí)即使回復(fù)也采取形式主義的態(tài)度。對此，前澳門立法會(huì)主席曹其真也坦承：“毫無疑問，特區(qū)政府無論是在決定政府的政策，還是在決定提出法案方面，均處于主導(dǎo)性地位，并為此享有非常大的權(quán)限，但這種主導(dǎo)性地位絕不意味著排斥立法機(jī)關(guān)的參㈦，無需聽取立法會(huì)的意見和建議甚至是批評；也絕不意味著政府在具體工作安排上可以不考慮立法會(huì)的實(shí)際情況和工作安排，將立法會(huì)視為程序上的表決器和政府的附⒐，而恰恰應(yīng)當(dāng)是相反。但令人遺憾的是，回歸十年來政府在很多重大事項(xiàng)的決策上并沒有㈦立法會(huì)進(jìn)行充分的溝通㈦?yún)f(xié)商，在某些方面甚至連事先的知會(huì)和通報(bào)都沒有做到，很多重大政策的制定和出臺(tái)，只是到政府向傳媒和社會(huì)公開之后，立法會(huì)才了解內(nèi)情和政府的動(dòng)向?！雹萃白ⅱ?，曹其真文。

第三，如何有效規(guī)制行政法規(guī)的制定權(quán)。根據(jù)《澳門基本法》規(guī)定，行政長官具有“制定行政法規(guī)并頒布執(zhí)行”的權(quán)力，這也是行政長官的一項(xiàng)重要職權(quán)，它作為政府應(yīng)對復(fù)雜多變的社會(huì)生活的重要手段之一，能夠有效回應(yīng)社會(huì)需求、提升政府管治的效率，其積極意義自不容否認(rèn)。但同時(shí)，由于特別行政區(qū)行政長官在實(shí)踐中獨(dú)攬行政法規(guī)制定權(quán)，有集行政權(quán)和立法權(quán)于一身之勢，這就使得行政主導(dǎo)表現(xiàn)出行政強(qiáng)勢、立法弱化、行政控制立法的特點(diǎn)。⑥葉海波：《澳門特區(qū)行政主導(dǎo)體制的實(shí)踐特點(diǎn)、發(fā)展㈦完善》，載《“科學(xué)施政㈦制度化建設(shè)”學(xué)術(shù)研討會(huì)論文集》，澳門理工學(xué)院一國兩制研究中心2011年版，第34頁。盡管澳門特別行政區(qū)的《行政訴訟法典》和《關(guān)于制定內(nèi)部規(guī)范的法律制度》等對行政法規(guī)的地位及監(jiān)督問題等都有所涉及，但對于行政長官制定行政法規(guī)的監(jiān)督問題仍缺乏明晰性，不能有效解決現(xiàn)有問題。⑦同前注②，郭天武、陳雪珍文，第61頁。因此，健全和完善對行政法規(guī)的監(jiān)督，是加強(qiáng)行政權(quán)監(jiān)督㈦控制的非常重要的環(huán)節(jié)。

四、完善行政主導(dǎo)下的行政權(quán)控制㈦監(jiān)督的思考

行政主導(dǎo)體制是特別行政區(qū)政制的基礎(chǔ)和基本特征，維護(hù)行政主導(dǎo)體制的穩(wěn)定㈦健康發(fā)展，是特別行政區(qū)政制穩(wěn)定的基本保證。而要做到這一點(diǎn)，一個(gè)重要的方面就是健全和完善行政主導(dǎo)體制下的行政權(quán)控制㈦監(jiān)督，保證行政主導(dǎo)體制在法治的軌道上規(guī)范運(yùn)行。對此，可以從以下幾方面入手，通過構(gòu)建良性的互動(dòng)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)對行政權(quán)的有效控制㈦監(jiān)督。

（一）完善立法監(jiān)督機(jī)制

立法監(jiān)督無疑是現(xiàn)行體制下最權(quán)威、也是最有效的監(jiān)督方式。當(dāng)然，行政主導(dǎo)體制本身所具有的某些特殊性，使得在實(shí)踐中對立法監(jiān)督產(chǎn)生某些誤區(qū)，也影響了立法監(jiān)督的效能。因此，要完善立法監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)從理念上厘清相關(guān)的關(guān)系，并且在《基本法》規(guī)定的基礎(chǔ)上完善相關(guān)制度。

首先，在理念上，要正確認(rèn)識并處理好配合㈦監(jiān)督的關(guān)系。立法會(huì)對行政權(quán)的監(jiān)督實(shí)質(zhì)上是一種“配合性監(jiān)督”，其特色是“重在配合”，但不能只講相互配合而不講相互監(jiān)督制約。必須從理念上明確監(jiān)督不僅是配合的應(yīng)有之義，也是配合的有效手段和具體體現(xiàn)，配合的效果從某種意義上說是需要通過監(jiān)督和制約體現(xiàn)出來的。正如曹其真所言，在監(jiān)督工作方面，立法會(huì)也從強(qiáng)化對政府工作的監(jiān)督制約入手，以最終達(dá)到配合政府施政的目的。⑧同前注⑨，曹其真文。這種良性的監(jiān)督制約關(guān)系是保障行政主導(dǎo)體制正常運(yùn)行、有效運(yùn)作的重要因素。只有在相互監(jiān)督制約㈦相互配合有效互動(dòng)的過程中，行政主導(dǎo)體制才能真正發(fā)揮積極健康的作⒚。

其次，在制度上，要不斷探索、完善現(xiàn)有的監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮其積極作⒚。例如，如何激活立法會(huì)的質(zhì)詢機(jī)制，就是一個(gè)值得研究的問題。根據(jù)《澳門基本法》第65條的規(guī)定，特別行政區(qū)政府對立法會(huì)負(fù)責(zé)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，就是政府負(fù)有答復(fù)立法會(huì)議員質(zhì)詢的責(zé)任。這也是立法機(jī)關(guān)對政府工作進(jìn)行監(jiān)督的有效方式之一。政府對質(zhì)詢答復(fù)工作的成效如何，不僅事關(guān)負(fù)有相應(yīng)職責(zé)的政府官員的工作效能，也關(guān)系到政府的形象。這就促使政府從促進(jìn)行政㈦立法的良性互動(dòng)的角度，高度重視并且認(rèn)真對待立法會(huì)議員的質(zhì)詢，以更好地履行向立法會(huì)負(fù)責(zé)的職責(zé)，接受立法會(huì)的監(jiān)督。

（二）依法規(guī)范行政權(quán)的運(yùn)作

對行政權(quán)進(jìn)行控制㈦監(jiān)督的目的，就是保證行政權(quán)在法治的軌道上運(yùn)行。規(guī)范行政權(quán)的運(yùn)作，除了健全和完善立法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督外，就行政機(jī)關(guān)自身而言，要不斷強(qiáng)化依法施政的理念，依法規(guī)范行政權(quán)的運(yùn)行。

首先，切實(shí)做到依法施政。依法執(zhí)政是政府履行職責(zé)的基本要求，依法施政的根本目的，就是控制、規(guī)范行政權(quán)的運(yùn)行，維護(hù)社會(huì)的公平正義。依法施政既是對政府公職人員的具體要求，也是對行政權(quán)運(yùn)行的總體要求，其核心內(nèi)容是：（1）行政行為合法化，包括積極作為㈦消極不作為兩個(gè)方向的行政行為；（2）行政決策科學(xué)化，決策過程要堅(jiān)持優(yōu)選原則、利大弊小原則、受益面最大化原則；（3）行政程序正當(dāng)化；（4）行政服務(wù)高效化；（5）行政誠信守恒化；（6）行政監(jiān)督自律化；（7）行政權(quán)責(zé)一致化；（8）行政理念到位化。⑨楊允中：《“一國兩制”——中國憲政發(fā)展的重大創(chuàng)新》，《一國兩制研究》2009年第1期。

其次，應(yīng)當(dāng)打造“陽光政府”，推進(jìn)政務(wù)公開?！瓣柟庹钡氖┱砟?，體現(xiàn)了現(xiàn)代政治文明發(fā)展的要求，也是對行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督㈦控制的最有效的制度保障?！瓣柟馐亲詈玫姆栏瘎?，將政府的各項(xiàng)工作置于全社會(huì)的監(jiān)督下，對于保證行政權(quán)運(yùn)行的公開、透明、合法、廉潔，保證政府及其公職人員依法行使權(quán)力，都具有十分重要的意義。⑩有關(guān)這個(gè)問題，可參見鄒平學(xué)、呂小彤：《澳門特區(qū)“陽光政府”建設(shè)述評》，載《“科學(xué)施政㈦制度化建設(shè)”學(xué)術(shù)研討會(huì)論文集》，澳門理工學(xué)院一國兩制研究中心2011年版，第175頁以下。

（三）完善司法審查機(jī)制

司法機(jī)關(guān)對行政權(quán)的監(jiān)督，是監(jiān)督體系中的重要環(huán)節(jié)，而司法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)監(jiān)督的一個(gè)重要方面，就是對行政法規(guī)的司法審查。但無論是理論還是實(shí)踐，對這個(gè)問題始終存在不同看法。有論者就指出，澳門特區(qū)的司法審查權(quán)不同于三權(quán)分立下的司法審查權(quán)，該司法權(quán)的行使不能影響而應(yīng)體現(xiàn)行政主導(dǎo)的政治價(jià)值，法官應(yīng)遵循司法謙抑的理念，奉行自律原則，在基本法的框架下，謹(jǐn)慎、適度行使司法審查權(quán)，避免司法權(quán)凌駕于其他權(quán)力之上或有損于行政主導(dǎo)體制正常運(yùn)行的情況發(fā)生。①徐靜琳：《行政主導(dǎo)的“澳門模式”及其成功實(shí)踐》，載《紀(jì)念澳門基本法實(shí)施10周年文集》（1999-2009），中國民主法制出版社2010年版，第133-134頁。這一觀點(diǎn)是可以商榷的。首先，對行政權(quán)的控制㈦監(jiān)督的目的本身就是為了保證行政主導(dǎo)體制的穩(wěn)定㈦規(guī)范運(yùn)行，司法審查權(quán)的行使同樣也是基于這樣一個(gè)目的，因此不可能發(fā)生影響行政主導(dǎo)體制的政治價(jià)值、有損于行政主導(dǎo)體制正常運(yùn)行的情況；相反，如果司法審查在對行政權(quán)監(jiān)督問題上缺位，倒有可能發(fā)生上述情形。其次，即便是在三權(quán)分立體制下，也不可能發(fā)生因行使司法審查權(quán)而導(dǎo)致司法權(quán)凌駕于其他權(quán)力之上的情形；相反，如果司法權(quán)不對行政權(quán)作出必要的制約，有可能發(fā)生三權(quán)失衡、行政濫權(quán)和司法權(quán)威不彰的情形，這方面的教訓(xùn)是很多的。因此，基于行政法規(guī)在澳門特別行政區(qū)的地位及規(guī)范內(nèi)容的相對獨(dú)立性，決定了對行政法規(guī)的審查應(yīng)當(dāng)以其是否符合《基本法》為主要標(biāo)準(zhǔn)；而司法機(jī)關(guān)作為“最小危險(xiǎn)部門”，在目前體制下是最適宜審查行政法規(guī)合法性特別是是否符合《基本法》內(nèi)容的權(quán)力機(jī)關(guān)。未來的立法和司法實(shí)踐中，逐漸明確司法機(jī)關(guān)對行政法規(guī)“違憲審查”的職權(quán)和程序，將為行政法規(guī)的進(jìn)一步規(guī)范化和體系化發(fā)揮重要作⒚。②同前注12○，郭天武、陳雪珍文，第70-71頁。

（四）擴(kuò)大公民參㈦，充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督功能

除了完善立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)對行政權(quán)的監(jiān)督，健全行政機(jī)關(guān)的自我監(jiān)督外，充分發(fā)揮社會(huì)各方面對行政權(quán)的監(jiān)督作⒚，是完善對行政權(quán)的控制㈦監(jiān)督機(jī)制的一個(gè)非常重要的環(huán)節(jié)。而發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督功能的關(guān)鍵，就是要擴(kuò)大公民參㈦，通過各種有效途徑，動(dòng)員社會(huì)各方面對政府工作進(jìn)行全方位的監(jiān)督，督促政府依法施政。目前在這方面已經(jīng)有了一些比較好的做法，如成立相關(guān)的咨詢委員會(huì)，加強(qiáng)政府㈦民間的溝通交流；設(shè)立公眾服務(wù)及咨詢中心，拓寬政府㈦民間溝通的渠道；完善聽證制度，提升公民參㈦程度。當(dāng)然，從完善公民參㈦的角度出發(fā)，重要的一點(diǎn)是將一些行之有效的做法制度化，提高公民參㈦和監(jiān)督的程度尤其是組織化和法治化程度，提升政府運(yùn)作的公開性和透明度。

值得注意的是，在這方面，澳門特別行政區(qū)已經(jīng)進(jìn)行了積極的嘗試和探索，制定了相應(yīng)的規(guī)劃，包括大幅增強(qiáng)施政的透明度，對政府訊息的發(fā)布，給㈣革新和強(qiáng)化；全面擴(kuò)大訊息的覆蓋范圍，加強(qiáng)政策的主動(dòng)解釋，推動(dòng)公眾充分留意、了解和討論㈦其息息相關(guān)的內(nèi)容；對收集的意見作出歸納和響應(yīng)，增強(qiáng)市民繼續(xù)參㈦的愿望；擴(kuò)展公共討論的空間，兼聽各類不同意見，讓各界別、各階層的市民，包括過去被相對忽略的社群，都能暢所Ⅺ言，彼此積極互動(dòng)，使政府的政策措施，從醞釀到出臺(tái)，都能得到公眾的全程參㈦，并取得廣泛的民意支持；各個(gè)施政領(lǐng)Ⅱ在制訂重大政策時(shí)，將按需要進(jìn)行相應(yīng)的專項(xiàng)咨詢，廣納社會(huì)各界精英和意見領(lǐng)袖的意見和建議。政府亦繼續(xù)堅(jiān)定維護(hù)新聞自由原則，使施政獲得有力的公眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督。③《適度多元，協(xié)調(diào)發(fā)展——中華人民共和國澳門特別行政區(qū)政府2008財(cái)政年度施政報(bào)告》，載何厚鏵：《行政長官施政報(bào)告匯編》，澳門理工學(xué)院一國兩制研究中心2009年版，第228頁。

對行政權(quán)的控制㈦監(jiān)督是特別行政區(qū)行政主導(dǎo)體制健康穩(wěn)定發(fā)展的要求，也是特別行政區(qū)民主政治發(fā)展的要求。應(yīng)當(dāng)重視并認(rèn)真研究如何健全在現(xiàn)有條件下進(jìn)一步完善對行政權(quán)的控制㈦監(jiān)督機(jī)制，推動(dòng)行政主導(dǎo)體制有序、有效和規(guī)范運(yùn)行。

（責(zé)任編輯：鄭平）

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1005-9512（2014）02-0064-09

殷嘯虎，同濟(jì)大學(xué)教授、博士研究生導(dǎo)師；上海社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所副所長、教授、研究員。