丁曉華

（上海市浦東新區(qū)人民法院，上海200135）

涉自貿(mào)區(qū)備案行為司法審查問(wèn)題研究*
——聚焦“負(fù)面清單”外的投資領(lǐng)Ⅱ

丁曉華

（上海市浦東新區(qū)人民法院，上海200135）

改行政審批為備案管理，是自由貿(mào)易（試驗(yàn)）區(qū)行政管理方式的重要特征。備案行為是否可訴，取決于其對(duì)相對(duì)人權(quán)利及義務(wù)是否產(chǎn)生實(shí)際影響。法院對(duì)自貿(mào)區(qū)特有的備案行為的司法審查，宜兼顧國(guó)際㈦國(guó)內(nèi)規(guī)則、合法㈦合理標(biāo)準(zhǔn)、判決㈦?yún)f(xié)調(diào)方式，從厘清被告資格、把握法律適⒚、貫徹正當(dāng)法律程序等方面入手，及時(shí)糾正不合法或不合理的行為，給受到備案行為不利影響的公民、法人和其他組織提供救濟(jì)的機(jī)會(huì)，為自貿(mào)區(qū)的順利發(fā)展提供司法保障。

備案行為；司法審查；負(fù)面清單；外商投資；正當(dāng)法律程序

投資貿(mào)易自由化的實(shí)現(xiàn)需要消除各種貿(mào)易壁壘，而這種壁壘主要來(lái)自于政府行為，通過(guò)行政訴訟構(gòu)建的司法審查體制，給因政府行政行為受到不利影響的法人和其他組織提供救濟(jì)的機(jī)會(huì)，及時(shí)糾正不合法或不合理的行政行為，是實(shí)現(xiàn)貿(mào)易自由化的保障。中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)：自貿(mào)區(qū)）的設(shè)立，旨在按照國(guó)際化的市場(chǎng)監(jiān)管水準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)行為的最少干預(yù)，促進(jìn)資金、人員、貨物、貿(mào)易的自由流動(dòng)。在自貿(mào)區(qū)內(nèi)，行政審批等傳統(tǒng)的管制型行政行為將大幅減少，信息公開(kāi)、備案行為等服務(wù)型行政行為的數(shù)量和種類(lèi)將大幅度增長(zhǎng)，同時(shí)基于對(duì)行政效率的承諾，將出現(xiàn)一表申報(bào)、一口受理等新型工作機(jī)制。自貿(mào)區(qū)行政管理方式的首要和重要變革是對(duì)外資準(zhǔn)入特別管理措施（即“負(fù)面清單”）之外的外商投資項(xiàng)目，改審批管理為備案管理。行政備案行為的可訴性問(wèn)題，在我國(guó)始終存在爭(zhēng)議。因此，本文擬從列舉及劃分自貿(mào)區(qū)內(nèi)的各類(lèi)備案行為入手，分析及研究司法實(shí)務(wù)中對(duì)備案行為可訴性問(wèn)題的裁判思路，提出對(duì)自貿(mào)區(qū)所特有的備案行為開(kāi)展司法審查時(shí)所應(yīng)遵循的獨(dú)特原則，分析應(yīng)當(dāng)關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容。

一、自貿(mào)區(qū)內(nèi)行政備案行為的類(lèi)型

備案行為，簡(jiǎn)而言之，是指存檔備查。我國(guó)當(dāng)前的備案行為種類(lèi)繁多，效力各異。在自貿(mào)區(qū)內(nèi)，行政備案行為根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，可以劃分為多種類(lèi)型。

（一）按照行政管理領(lǐng)Ⅱ進(jìn)行劃分

按照行政管理領(lǐng)Ⅱ的不同，可以對(duì)行政備案行為劃分為以下幾種類(lèi)型。

其一，投資管理領(lǐng)Ⅱ的備案行為。投資領(lǐng)Ⅱ的備案行為，包括境外投資和外商投資兩個(gè)方面。前者是指注冊(cè)在自貿(mào)區(qū)內(nèi)的地方企業(yè)，開(kāi)展境外投資一般項(xiàng)目或開(kāi)辦企業(yè)的，需向備案機(jī)構(gòu)進(jìn)行境外投資備案申請(qǐng)。后者是指自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單之外的中外合資、中外合作、外商獨(dú)資、外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)、外商投資企業(yè)增資等各類(lèi)外商投資項(xiàng)目，需按規(guī)定進(jìn)行備案，其法律依據(jù)主要是《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》（以下稱(chēng)：《國(guó)務(wù)院調(diào)整行政審批目錄》）。

其二，建設(shè)管理領(lǐng)Ⅱ的備案行為。它既包括建設(shè)中備案，如完成基礎(chǔ)設(shè)施的《建設(shè)工程正負(fù)零備案報(bào)送》和完成結(jié)構(gòu)到頂?shù)摹督Y(jié)構(gòu)到頂備案報(bào)送》，也包括建設(shè)工程在監(jiān)理、勘察、設(shè)計(jì)、施工等各階段的直接發(fā)包登記備案、招標(biāo)投標(biāo)備案、設(shè)計(jì)文件審查合同備案等事項(xiàng)。

其三，工商領(lǐng)Ⅱ的備案行為。在工商領(lǐng)Ⅱ的備案行為，按照主體不同，可以分為外國(guó)（地區(qū)）企業(yè)的備案行為、（非公司）外商投資企業(yè)的備案行為、外商投資的公司和合伙企業(yè)的備案行為。它具體包括外國(guó)（地區(qū)）企業(yè)在中國(guó)境內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)變更事項(xiàng)的備案；（非公司）外商投資企業(yè)工商登記聯(lián)絡(luò)員備案、境內(nèi)法律文件送達(dá)接受人備案、清算組成員及清算組負(fù)責(zé)人備案、異地分支機(jī)構(gòu)備案；外商投資的公司除了董事、監(jiān)事、經(jīng)理備案，其余備案內(nèi)容同（非公司）外商投資企業(yè)備案。另外，外商投資的合伙企業(yè)也需進(jìn)行分支機(jī)構(gòu)備案、清算人（變動(dòng)）備案、外國(guó)合伙人法律文件送達(dá)接受人備案等。

其四，海關(guān)領(lǐng)Ⅱ的備案行為。其包括報(bào)關(guān)企業(yè)設(shè)點(diǎn)分支機(jī)構(gòu)備案及首次注冊(cè)報(bào)關(guān)員的實(shí)習(xí)備案兩類(lèi)。

其五，檢驗(yàn)檢疫領(lǐng)Ⅱ的備案行為。它主要是指自理報(bào)檢單位的備案登記。根據(jù)《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法實(shí)施條例》及《出入境檢驗(yàn)檢疫報(bào)檢規(guī)定》，進(jìn)出口貨物的收/發(fā)貨人以及進(jìn)出口貨物的生產(chǎn)、加工和經(jīng)營(yíng)單位等，屬于自理報(bào)檢單位的，需在自貿(mào)區(qū)進(jìn)行備案登記。

（二）按照備案內(nèi)容進(jìn)行劃分

以行政備案內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)，可以對(duì)行政備案行為劃分為以下幾種類(lèi)型。

其一，行為備案。行為備案主要發(fā)生在投資領(lǐng)Ⅱ，既包括自貿(mào)區(qū)本地企業(yè)向境外進(jìn)行投資行為的備案登記，也包括外商在自貿(mào)區(qū)設(shè)立外商投資企業(yè)所需進(jìn)行的企業(yè)設(shè)立行為備案，或者外商投資企業(yè)成立后的分立、合并或解散等變更行為備案。

其二，文件備案。文件備案包括中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)協(xié)議、合同、章程備案，以及建設(shè)工程施工圖設(shè)計(jì)文件審查合格書(shū)備案等內(nèi)容。

其三，特定企業(yè)備案。自貿(mào)區(qū)內(nèi)符合特定條件的企業(yè)，因其身份的不同需辦理備案。如根據(jù)《對(duì)外貿(mào)易經(jīng)營(yíng)者備案登記辦法》，自貿(mào)區(qū)內(nèi)擬從事貨物或技術(shù)進(jìn)出口業(yè)務(wù)的內(nèi)資企業(yè)、2004年7月1日以后新設(shè)立涉及開(kāi)展進(jìn)出口業(yè)務(wù)的外商投資企業(yè)，需進(jìn)行對(duì)外貿(mào)易經(jīng)營(yíng)者備案登記。如前述檢驗(yàn)、檢疫領(lǐng)Ⅱ的自理報(bào)檢單位，也因其身份的不同需進(jìn)行備案登記。

其四，特定人員備案。自貿(mào)區(qū)內(nèi)符合特定身份的人員需進(jìn)行備案登記。如外商投資企業(yè)的工商登記聯(lián)絡(luò)員、境內(nèi)法律文件送達(dá)接受人、清算組成員、清算組負(fù)責(zé)人、外商投資的公司董事、監(jiān)事、經(jīng)理等，需按規(guī)定進(jìn)行備案登記。

（三）按照備案時(shí)間進(jìn)行劃分

以備案時(shí)間㈦備案行為的關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)，可將行政備案行為劃分為以下幾種類(lèi)型。

其一，事前備案。在自貿(mào)區(qū)內(nèi)，有些備案行為是辦理其他行政審批手續(xù)的前置條件。如“自貿(mào)區(qū)外商投資公司設(shè)立告知單”在辦事所需材料中明確，需備案的企業(yè)如通過(guò)一般流程提交申請(qǐng)材料的，應(yīng)在領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照前完成備案?？梢?jiàn)，外商投資企業(yè)完成設(shè)立備案是進(jìn)行工商設(shè)立登記的前置程序。除此之外，㈣以備案的外商投資項(xiàng)目辦理規(guī)劃、⒚地、環(huán)評(píng)、建設(shè)等審批手續(xù)，申請(qǐng)各種優(yōu)惠政策，也需持項(xiàng)目備案意見(jiàn)進(jìn)行申請(qǐng)。

其二，事后備案。事后備案行為主要發(fā)生在建設(shè)管理領(lǐng)Ⅱ，一般指完成特定事項(xiàng)后將一些文件交行政機(jī)關(guān)進(jìn)行備案的行為。如建設(shè)工程完成基礎(chǔ)設(shè)施的，進(jìn)行“建設(shè)工程正負(fù)零備案報(bào)送”；完成結(jié)構(gòu)到頂建設(shè)的，進(jìn)行“結(jié)構(gòu)到頂備案報(bào)送”。

（四）按照適⒚區(qū)Ⅱ進(jìn)行劃分

按是否專(zhuān)門(mén)適⒚于特定的自由貿(mào)易區(qū)Ⅱ?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)，可將行政備案行為劃分為以下幾種類(lèi)型。

其一，涉自貿(mào)區(qū)備案行為。涉自貿(mào)區(qū)備案行為是指自貿(mào)區(qū)特有的備案行為。自貿(mào)區(qū)內(nèi)政府職能的重大改變，就是取消一系列傳統(tǒng)的行政審批，將審批管理改為備案管理，從而實(shí)現(xiàn)投資貿(mào)易從管制向自由的轉(zhuǎn)變，以凸顯自由貿(mào)易區(qū)㈦非自由貿(mào)易區(qū)的差別。當(dāng)前，我國(guó)專(zhuān)門(mén)適⒚于自貿(mào)區(qū)區(qū)Ⅱ的備案行為包括《國(guó)務(wù)院調(diào)整行政審批目錄》中的11項(xiàng)備案管理行為和上海市人民政府《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)：《自貿(mào)區(qū)管理辦法》）中規(guī)定的境外投資備案行為，即前述投資領(lǐng)Ⅱ的備案行為。其中《國(guó)務(wù)院調(diào)整行政審批目錄》中的11種備案管理事項(xiàng)專(zhuān)門(mén)指向外商投資領(lǐng)Ⅱ，具體包括外資企業(yè)設(shè)立、經(jīng)營(yíng)期限、分立、合并及其他重要事項(xiàng)變更備案，中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)設(shè)立、延長(zhǎng)合營(yíng)期限、解散備案，中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)設(shè)立、延長(zhǎng)合作期限、委托他人經(jīng)營(yíng)管理、轉(zhuǎn)讓合作企業(yè)合同權(quán)利義務(wù)備案。中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)協(xié)議、合同或章程出現(xiàn)重大變更的，也需要備案。境外投資備案則包括開(kāi)展境外投資一般項(xiàng)目或開(kāi)辦企業(yè)兩種情形，自貿(mào)區(qū)內(nèi)企業(yè)的境外投資由核準(zhǔn)制改為備案制，系由上海市政府在《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》中提出，并經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。

其二，非自貿(mào)區(qū)特有的備案行為。自貿(mào)區(qū)內(nèi)也有一些備案行為并非僅適⒚于自貿(mào)區(qū)，也并非隨著自貿(mào)區(qū)的成立而出現(xiàn)。這些傳統(tǒng)的備案行為，涉及規(guī)劃土地、建設(shè)管理、海關(guān)等領(lǐng)Ⅱ，由于其法律依據(jù)在全國(guó)通⒚，因而沒(méi)有自貿(mào)區(qū)的特色，但在自貿(mào)區(qū)內(nèi)注冊(cè)成立的企業(yè)，除法律另有規(guī)定外，仍然必須㈣以遵循。

二、涉自貿(mào)區(qū)備案行為可訴性問(wèn)題研究

由于自貿(mào)區(qū)特有的備案行為體現(xiàn)了自貿(mào)區(qū)放松投資貿(mào)易管制的特色，其可訴性問(wèn)題、審查標(biāo)準(zhǔn)等對(duì)人民法院而言，都是嶄新的課題，因而本文對(duì)備案行為的研究，主要側(cè)重于涉自貿(mào)區(qū)的備案行為，即重點(diǎn)關(guān)注“負(fù)面清單”之外的外商投資領(lǐng)Ⅱ及境外投資領(lǐng)Ⅱ。

涉自貿(mào)區(qū)的備案行為是否可訴，首先要從我國(guó)行政行為可訴性問(wèn)題的判斷標(biāo)準(zhǔn)入手，其次要探尋我國(guó)司法實(shí)務(wù)中對(duì)備案爭(zhēng)議是否可訴的基本裁判思路，進(jìn)而才能分析涉自貿(mào)區(qū)備案行為的可訴性問(wèn)題。

（一）裁判實(shí)務(wù)中對(duì)備案行為可訴性的判斷基準(zhǔn)

在我國(guó)，行政行為的可訴性問(wèn)題由《行政訴訟法》及最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)：最高院《司法解釋》）加以規(guī)定?！缎姓V訟法》第11條列舉了各類(lèi)侵犯人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的具體行政行為，以此作為可訴的具體行政行為；第12條則將國(guó)防、外交等國(guó)家行為、抽象行政行為、內(nèi)部行政行為及行政機(jī)關(guān)終局裁決行為排除在可訴范圍之外。最高院《司法解釋》發(fā)布后，又進(jìn)一步明確了可訴行政行為的范圍，行政機(jī)關(guān)的刑事偵查行為、調(diào)解行為、仲裁行為、不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為、重復(fù)處理行為、對(duì)權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為，均被排除在可訴范圍之外。

從《行政訴訟法》和最高院《司法解釋》的規(guī)定來(lái)看，備案行為并不屬于被列舉的可訴行政行為，那么其是否屬于排除范圍內(nèi)的對(duì)權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為，似乎也難以作出一致判斷。當(dāng)前，我國(guó)的備案行為，除了自貿(mào)區(qū)特有的備案行為，還有各類(lèi)傳統(tǒng)的備案行為，如國(guó)務(wù)院對(duì)法規(guī)規(guī)章的備案，特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)備案管理、期貨經(jīng)紀(jì)合同備案審查、證券公司私募產(chǎn)品備案、金融衍生品備案等。根據(jù)備案內(nèi)容及備案時(shí)間的不同，很多備案行為明顯不會(huì)進(jìn)入行政訴訟領(lǐng)Ⅱ。如法規(guī)規(guī)章的備案，不具有具體行政行為的特征，當(dāng)然不會(huì)成為行政訴訟的標(biāo)的；某些事后備案行為，如僅供有關(guān)機(jī)關(guān)備⒚查看，對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)沒(méi)有實(shí)際影響的行政行為，也不會(huì)進(jìn)入行政訴訟。但也有些備案行為究竟是否可訴，在裁判實(shí)務(wù)中引起了爭(zhēng)論。

以建設(shè)工程竣工驗(yàn)收備案行為為例。有些法院認(rèn)為，建設(shè)工程竣工驗(yàn)收備案是指房屋的建設(shè)單位在房屋綜合驗(yàn)收合格后將驗(yàn)收資料上報(bào)建設(shè)行政機(jī)關(guān)，由其登記保存以備檢查和監(jiān)督的行為。這是國(guó)家為加強(qiáng)建筑工程質(zhì)量監(jiān)管所規(guī)定的一項(xiàng)制度。如果建設(shè)行政機(jī)關(guān)不依法進(jìn)行備案，則會(huì)給建筑工程質(zhì)量監(jiān)管設(shè)置困難，進(jìn)而侵害購(gòu)房者的權(quán)益，因而普通購(gòu)房者可以就建筑工程竣工驗(yàn)收備案行為向法院提起行政訴訟。①?gòu)堒S：《購(gòu)房者對(duì)建筑工程竣工驗(yàn)收備案行為可以提起行政訴訟》，《人民司法》（案例）2012年第10期。但也有法院認(rèn)為，在建設(shè)工程竣工驗(yàn)收備案法律關(guān)系中，備案行為從其本質(zhì)上講，只是一種告知性的行為，沒(méi)有創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，故而不可訴。②王銀江：《無(wú)損害即無(wú)救濟(jì)——告知性備案行為不可訴》，《人民司法》（案例）2007年第2期。

雖然各地法院對(duì)備案行為可訴性問(wèn)題存在爭(zhēng)議，即使是對(duì)同一備案行為的可訴性問(wèn)題，看法也并不統(tǒng)一，但仔細(xì)推究，基本的裁判思路卻是一致的，即對(duì)備案行為可訴性問(wèn)題的判斷，取決于其是否對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，如產(chǎn)生實(shí)際影響的，即為可訴，否則，即不可訴。各地法院對(duì)備案行為可訴性的見(jiàn)解不同，主要在于對(duì)備案行為是否具有實(shí)際影響力的判斷不同。

（二）對(duì)涉自貿(mào)區(qū)備案行為可訴性的分析

沿襲當(dāng)前司法實(shí)務(wù)中的裁判思路，涉自貿(mào)區(qū)的備案行為是否可訴，也取決于其對(duì)備案申請(qǐng)人或相關(guān)人權(quán)利義務(wù)是否產(chǎn)生實(shí)際影響。對(duì)可訴性問(wèn)題的準(zhǔn)確判斷，來(lái)自于對(duì)備案行為是否具有實(shí)際影響力的謹(jǐn)慎觀察。

從字面意思理解，自貿(mào)區(qū)推崇投資貿(mào)易自由化和便利化，故而將原有的審批管理改為備案管理，備案申請(qǐng)人只需將申請(qǐng)材料交付備案機(jī)構(gòu)即可，無(wú)需等待核準(zhǔn)，因而備案行為對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)不會(huì)產(chǎn)生實(shí)際影響，屬于最高院《司法解釋》規(guī)定的不可訴的范圍。但仔細(xì)推敲相關(guān)法律法規(guī)之規(guī)定，情況也不盡如此。

在《國(guó)務(wù)院調(diào)整行政審批目錄》和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《自貿(mào)區(qū)總體方案》之外，上海市政府專(zhuān)門(mén)制定了《自貿(mào)區(qū)管理辦法》，并針對(duì)自貿(mào)區(qū)境外投資和外商投資，分別出臺(tái)了《自貿(mào)區(qū)外商投資項(xiàng)目備案管理辦法》、《自貿(mào)區(qū)境外投資項(xiàng)目備案管理辦法》、《自貿(mào)區(qū)外商投資企業(yè)備案管理辦法》及《自貿(mào)區(qū)境外投資開(kāi)辦企業(yè)備案管理辦法》。上述備案管理辦法體現(xiàn)了以下一些特征。首先，在備案申請(qǐng)方面，備案申請(qǐng)人必須按規(guī)定提交材料，提交材料的內(nèi)容㈦以往申請(qǐng)行政審批并無(wú)明顯不同。其次，在備案審核方面，備案機(jī)構(gòu)對(duì)于不違反法律、法規(guī)，符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的，才會(huì)㈣以備案；對(duì)于不符要求的，備案機(jī)構(gòu)可以不㈣備案并說(shuō)明理由，因此，備案的過(guò)程本身體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)的審查職權(quán)。再次，在備案效果方面，在許多備案事項(xiàng)中，如果自貿(mào)區(qū)備案機(jī)構(gòu)決定不㈣備案，備案申請(qǐng)人就無(wú)法開(kāi)展后續(xù)的行為。如在境外投資領(lǐng)Ⅱ，對(duì)于自貿(mào)區(qū)企業(yè)擬在境外開(kāi)辦企業(yè)的，備案機(jī)構(gòu)完成備案后制發(fā)《企業(yè)境外投資證書(shū)》，備案申請(qǐng)企業(yè)如果沒(méi)有獲得該證書(shū)，就不能辦理外匯、海關(guān)、外事等相關(guān)手續(xù)，也就無(wú)法實(shí)施境外投資；又如，外商投資在自貿(mào)區(qū)設(shè)立企業(yè)的，在申請(qǐng)?jiān)O(shè)立備案后，如果備案機(jī)構(gòu)不㈣備案的，備案申請(qǐng)人也無(wú)法去工商登記機(jī)關(guān)開(kāi)展后續(xù)的企業(yè)設(shè)立登記事項(xiàng)?？梢?jiàn)，在自貿(mào)區(qū)，即使是負(fù)面清單外的投資領(lǐng)Ⅱ，備案行為也構(gòu)成了后續(xù)行政行為的前置條件，不備案就不賦㈣相應(yīng)的行為能力，因而這種備案就帶有一定的行政許可實(shí)際效果，應(yīng)當(dāng)屬于可訴范圍。

這一特點(diǎn)也㈦當(dāng)前上海地區(qū)的法院受理業(yè)主委員會(huì)備案的案件特點(diǎn)一致。在裁判實(shí)務(wù)中，上海法院系統(tǒng)已經(jīng)受理并判決了若干例業(yè)主要求撤銷(xiāo)房屋土地管理局對(duì)業(yè)主委員會(huì)作出的備案行為的案件。法院認(rèn)為，從上海市《住宅物業(yè)管理規(guī)定》等法規(guī)規(guī)章及規(guī)范性文件中可以看出，如果小區(qū)業(yè)委會(huì)成立后不進(jìn)行備案，就無(wú)法取得印章，沒(méi)有印章就無(wú)法開(kāi)展活動(dòng)。這將對(duì)物業(yè)小區(qū)業(yè)主的相關(guān)物業(yè)活動(dòng)產(chǎn)生實(shí)際影響。因此，房地產(chǎn)管理部門(mén)對(duì)業(yè)委會(huì)的備案審查實(shí)際上就帶有一定的行政許可因素，③周華：《對(duì)業(yè)主委員會(huì)備案的司法審查》，《人民司法》（案例）2009年第20期。此類(lèi)爭(zhēng)議法院可以受理。

可以說(shuō)，在特定的法律框架下，備案成功㈦否的法律后果不同，會(huì)導(dǎo)致備案行為的性質(zhì)不同。自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單外的11項(xiàng)外商投資備案行為及涉自貿(mào)區(qū)境外投資的2項(xiàng)備案行為，均屬于后續(xù)設(shè)立登記、變更登記、開(kāi)展境外活動(dòng)所需的前置條件，如果備案不成功，備案申請(qǐng)人就無(wú)法要求行政機(jī)關(guān)作出后續(xù)的設(shè)立登記、變更登記等行政行為。因而，上述備案行為并非屬于最高院司法解釋所稱(chēng)的對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)沒(méi)有實(shí)際影響而不可訴的行政行為。

綜上所述，涉自貿(mào)區(qū)備案行為的可訴性問(wèn)題，主要是基于對(duì)備案過(guò)程和備案效果的審查。如果備案的申請(qǐng)及審核等過(guò)程體現(xiàn)了備案機(jī)構(gòu)的行政職權(quán)，備案行為具有具體行政行為的特征，同時(shí)備案后果又對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響的，備案行為就具有行政許可的色彩，應(yīng)當(dāng)進(jìn)入法院的司法審查范圍。從當(dāng)前情況來(lái)看，自貿(mào)區(qū)特有的備案行為僅包括境外投資和外商投資兩大類(lèi)，而這兩類(lèi)備案行為均體現(xiàn)了具體行政行為的特點(diǎn)，且對(duì)備案申請(qǐng)人的權(quán)利義務(wù)構(gòu)成了重要的影響，備案是否成功，決定了其后續(xù)行政行為是否可以開(kāi)展。因而，涉自貿(mào)區(qū)的備案行為，應(yīng)當(dāng)成為法院司法審查的對(duì)象。

三、對(duì)涉自貿(mào)區(qū)備案行為的司法審查

自貿(mào)區(qū)是我國(guó)推進(jìn)改革和提高開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)水平的“試驗(yàn)田”，其成功運(yùn)行可以發(fā)揮示范帶動(dòng)、服務(wù)全國(guó)的積極作⒚。自貿(mào)區(qū)不僅要實(shí)現(xiàn)投資貿(mào)易便利、監(jiān)管高效便捷，而且要營(yíng)造國(guó)際水準(zhǔn)的規(guī)范化的法制環(huán)境。涉自貿(mào)區(qū)的備案行為，體現(xiàn)了自貿(mào)區(qū)特有的行政管理方式，凸顯了政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的最低干預(yù)。因而，對(duì)自貿(mào)區(qū)特有的備案行為的司法審查，也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)特有的原則和重點(diǎn)。法院應(yīng)當(dāng)如何依法穩(wěn)妥地對(duì)涉自貿(mào)區(qū)備案行為開(kāi)展司法審查，積極為自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型㈦行政管理方式轉(zhuǎn)變提供司法保障，值得深思㈦研究。

（一）審查原則

當(dāng)前，我國(guó)涉自貿(mào)區(qū)的備案行為集中于負(fù)面清單外的投資領(lǐng)Ⅱ，備案的內(nèi)容既包括投資行為、企業(yè)設(shè)立、變更行為等行為，也包括對(duì)外商投資企業(yè)合同章程等文件的備案，且以事前備案為主、事后備案為輔，凸顯了自貿(mào)區(qū)的特色。根據(jù)自貿(mào)區(qū)的總體目標(biāo)㈦方案，結(jié)合我國(guó)行政訴訟的當(dāng)前特點(diǎn)，對(duì)于涉自貿(mào)區(qū)的備案行為，如符合可訴行政行為特點(diǎn)的，法院在行政審判過(guò)程中，首先應(yīng)當(dāng)明確如下審查原則。

第一，兼顧國(guó)際㈦國(guó)內(nèi)規(guī)則。1997年亞洲金融危機(jī)以后，各種雙邊貿(mào)易協(xié)定或自由貿(mào)易協(xié)定在亞太地區(qū)迅速⒖現(xiàn)。泛太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定(Trans-Pacific Strategic Economic Partnership，簡(jiǎn)稱(chēng)TPP）的簽訂，進(jìn)一步推動(dòng)了自由貿(mào)易的國(guó)際化。TPP協(xié)議不僅在經(jīng)濟(jì)問(wèn)題上主張全面“零”關(guān)稅，更多的是針對(duì)成員國(guó)的內(nèi)政，如監(jiān)管、競(jìng)爭(zhēng)政策、經(jīng)濟(jì)立法基礎(chǔ)建設(shè)、市場(chǎng)透明、反貪、金融業(yè)改革、標(biāo)準(zhǔn)一致化等提出要求。輿論普遍認(rèn)為，上海自貿(mào)區(qū)在中國(guó)加入TPP談判中將起到至關(guān)重要的作⒚，并有望成為中國(guó)加入TPP的首個(gè)窗口。涉自貿(mào)區(qū)的備案行為體現(xiàn)了國(guó)際化的市場(chǎng)監(jiān)管和行政管理方式，因而，法院在審理涉自貿(mào)區(qū)備案行為案件時(shí)，在以國(guó)內(nèi)規(guī)則為審查基礎(chǔ)的前提之下，應(yīng)以更開(kāi)放的態(tài)度看待㈦運(yùn)⒚國(guó)際規(guī)則，這些規(guī)則既包括我國(guó)已經(jīng)加入的WTO㈦APEC等國(guó)際組織對(duì)裁判機(jī)構(gòu)公正性和獨(dú)立性的要求，也包括我國(guó)已經(jīng)簽署或擬參加的各類(lèi)國(guó)際條約協(xié)定對(duì)市場(chǎng)透明度和政府監(jiān)管行為規(guī)則的要求。

第二，兼顧合法㈦合理標(biāo)準(zhǔn)。在英美法系國(guó)家，通過(guò)行政裁判機(jī)構(gòu)的成立，引入了對(duì)行政行為的價(jià)值性審查標(biāo)準(zhǔn)。如在澳大利亞，對(duì)行政決定的合法性審查被稱(chēng)為司法審查（judicial review），由州最高法院進(jìn)行，而合理性審查被稱(chēng)為價(jià)值性審查（merit review），由行政裁判所完成。對(duì)價(jià)值性審查決定不服的，亦可以就法律問(wèn)題上訴至州最高院，直至聯(lián)邦高等法院。大陸法系國(guó)家普遍建立了專(zhuān)門(mén)的行政法院，對(duì)行政決定或行為進(jìn)行合法性審查，同時(shí)通過(guò)各類(lèi)組織及非正式程序的建立，提供給當(dāng)事人對(duì)行政決定合理性提出質(zhì)疑的途徑。如日本對(duì)于司法程序及行政申訴無(wú)法處理的不服及申訴，設(shè)置多種公正中立的機(jī)構(gòu)加以解決，僅在公害、環(huán)境保全領(lǐng)Ⅱ，就有由公害調(diào)整委員會(huì)、都道府縣公害審查會(huì)進(jìn)行的斡旋、調(diào)停、仲裁等制度。④參見(jiàn)［日］南博方著：《行政法》（第六版），中國(guó)人民大學(xué)出版社2009年版，第167-168頁(yè)。我國(guó)行政訴訟僅對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查，但在加入WTO的議定書(shū)中對(duì)建立公正的司法審查機(jī)關(guān)已作出承諾，而WTO所要求的行政行為標(biāo)準(zhǔn)是合理、客觀和公正。⑤如《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（GATS）第6條第1款規(guī)定：“在已作出具體承諾的部門(mén)，每個(gè)成員應(yīng)確保所有普遍適⒚的影響服務(wù)貿(mào)易的措施，將以合理、客觀和公正的方式㈣以實(shí)施?！币蚨?，我國(guó)對(duì)涉自貿(mào)區(qū)備案行為的審查也不宜局限于傳統(tǒng)的狹隘的合法性審查標(biāo)準(zhǔn)。

第三，兼顧判決㈦?yún)f(xié)調(diào)方式。自貿(mào)區(qū)的改革㈦創(chuàng)新，對(duì)現(xiàn)有的法律監(jiān)管將構(gòu)成一定的沖擊，在立法未作修改而自貿(mào)區(qū)行政規(guī)則已經(jīng)運(yùn)行的情況下，法律適⒚的沖突將難以避免。根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》的規(guī)定，行政審判的依據(jù)是法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，規(guī)章僅作參照。但涉自貿(mào)區(qū)備案行為的法律依據(jù)主要是上海市政府頒布的規(guī)章。因而法院對(duì)涉自貿(mào)區(qū)備案行為進(jìn)行審查時(shí)，一方面要遵循《行政訴訟法》和最高院《司法解釋》的法律適⒚規(guī)定，另一方面要依法保護(hù)自貿(mào)區(qū)先行先試的創(chuàng)新規(guī)則，在參照規(guī)章時(shí)，對(duì)規(guī)章的合法有效性謹(jǐn)慎進(jìn)行判斷。在剛性判決無(wú)法解決法律沖突的情況下，宜大力開(kāi)展溝通協(xié)調(diào)工作，加強(qiáng)㈦管委會(huì)、綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)等執(zhí)法主體的溝通，同時(shí)了解行政訴訟原告訴求背后的真實(shí)利益需求，加強(qiáng)矛盾化解，在支持自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新改革的同時(shí)，充分保障備案申請(qǐng)人及相關(guān)人的合法權(quán)益。

（二）審查重點(diǎn)

涉自貿(mào)區(qū)備案行為如符合可訴性行政行為特點(diǎn)，法院在開(kāi)展司法審查時(shí)，重點(diǎn)可以關(guān)注如下內(nèi)容。

第一，準(zhǔn)確把握委托關(guān)系，妥善界定行政訴訟的被告資格。自貿(mào)區(qū)具有多樣化的執(zhí)法形態(tài)，不同的執(zhí)法形態(tài)具有不同的執(zhí)法主體，而實(shí)施行為的主體在訴訟法意義上并不必然是行政訴訟的被告。根據(jù)最高院《司法解釋》之規(guī)定，原告所起訴的被告不適格，人民法院應(yīng)當(dāng)告知原告變更被告；原告不同意變更的，裁定駁回起訴。在涉自貿(mào)區(qū)備案行為的爭(zhēng)議中，法院應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確界定行政訴訟的被告身份，加強(qiáng)釋明功能，減少當(dāng)事人不恰當(dāng)?shù)钠鹪V。因此，在涉自貿(mào)區(qū)的備案爭(zhēng)議中，如何準(zhǔn)確界定行政訴訟被告，是法院首先面臨的難點(diǎn)。

在上海市政府發(fā)布的各類(lèi)備案管理辦法中，自貿(mào)區(qū)管委會(huì)被指定為備案管理機(jī)構(gòu)。那么，作為市政府的派出機(jī)構(gòu)，管委會(huì)在履行備案管理職責(zé)時(shí)，是否必然為備案行政訴訟中的被告呢？從最高院《司法解釋》的規(guī)定來(lái)看，對(duì)派出機(jī)構(gòu)作出的行為，應(yīng)視具體情形確定不同的被告。派出機(jī)構(gòu)在沒(méi)有法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)的情況下，以自己的名義作出具體行政行為的，應(yīng)以行政機(jī)關(guān)為被告；超出法定授權(quán)范圍實(shí)施行政行為的，應(yīng)以派出機(jī)構(gòu)為被告；另外，行政機(jī)關(guān)在沒(méi)有法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定的情況下，授權(quán)其派出機(jī)構(gòu)行使行政職權(quán)的，應(yīng)當(dāng)視為委托，當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以該行政機(jī)關(guān)為被告。因而自貿(mào)區(qū)管委會(huì)作出的備案行為，可能是以管委會(huì)自身為被告，也可能是以市政府為被告。另外，從《自貿(mào)區(qū)管理辦法》附件來(lái)看，管委會(huì)承擔(dān)的十五項(xiàng)行政審批內(nèi)容，均為受委托的行政行為，包括了投資管理部門(mén)委托的企業(yè)投資項(xiàng)目的核準(zhǔn)、商務(wù)管理部門(mén)委托的外商投資企業(yè)設(shè)立和變更審批，而這兩項(xiàng)內(nèi)容實(shí)際已改為備案管理。涉自貿(mào)區(qū)的備案行為，如果屬于受委托行為，則當(dāng)事人可能面臨著要以國(guó)家投資管理部門(mén)、商務(wù)管理部門(mén)為被告起訴的情況。

那么，涉自貿(mào)區(qū)的備案行為究竟系受投資管理部門(mén)和商務(wù)管理部門(mén)委托進(jìn)行還是經(jīng)市政府規(guī)章授權(quán)進(jìn)行？對(duì)這一問(wèn)題的回答，將直接決定備案行為行政訴訟中管委會(huì)能否成為被告。而準(zhǔn)確答案的獲得離不開(kāi)對(duì)自貿(mào)區(qū)法律法規(guī)的綜合分析。單從字面理解，似乎委托關(guān)系赫然成立，因?yàn)樯虾Ｊ姓凇蹲再Q(mào)區(qū)管理辦法》附件中明文規(guī)定管委會(huì)承擔(dān)的行政審批事項(xiàng)來(lái)自投資管理部門(mén)、商務(wù)管理部門(mén)等部門(mén)的委托。但是，仔細(xì)推敲，在自貿(mào)區(qū)，所謂來(lái)自投資管理部門(mén)和商務(wù)管理部門(mén)委托的核準(zhǔn)和審批事項(xiàng)，已經(jīng)在自貿(mào)區(qū)改為備案制。其中，對(duì)外商投資備案制的授權(quán)，來(lái)自全國(guó)人大常委會(huì)的《國(guó)務(wù)院調(diào)整行政審批目錄》；對(duì)境外投資由核準(zhǔn)改為備案制的授權(quán)則為國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》。在該總體方案中，國(guó)務(wù)院不僅同意對(duì)自貿(mào)區(qū)企業(yè)境外投資實(shí)行備案制，而且規(guī)定對(duì)外商投資及境外投資的備案均由上海市負(fù)責(zé)。鑒于國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)并印發(fā)的總體方案，在法律效力上相當(dāng)于行政法規(guī)，而上海市制定的各類(lèi)備案管理辦法為規(guī)章，因而，備案管理是由國(guó)務(wù)院通過(guò)行政法規(guī)授權(quán)給上海市政府的職權(quán)，而上海市政府又通過(guò)規(guī)章授權(quán)其派出機(jī)構(gòu)即管委會(huì)進(jìn)行。因此，涉自貿(mào)區(qū)的備案行為，應(yīng)為管委會(huì)經(jīng)規(guī)章授權(quán)的行為，不是其受委托進(jìn)行的行為，對(duì)不㈣備案行為或準(zhǔn)㈣備案行為不服而提起行政訴訟的，應(yīng)當(dāng)以管委會(huì)為被告。起訴人錯(cuò)列被告的，法院應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)釋明工作，允許其作變更。

在判斷備案行為的被告時(shí)，還需注意自貿(mào)區(qū)內(nèi)的“一表申報(bào)一口受理”機(jī)制。如，在自貿(mào)區(qū)外資企業(yè)設(shè)立備案告知單中，辦事流程包括一口受理流程，即由工商部門(mén)在窗口統(tǒng)一收取申請(qǐng)材料，但行政決定的作出融合了多個(gè)部門(mén)的職權(quán)，若材料齊全且符合相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，辦結(jié)后在指定窗口領(lǐng)取執(zhí)照。該機(jī)制是典型的共同執(zhí)法行為，如果備案申請(qǐng)也在其中，那么在發(fā)生爭(zhēng)議的情況下，若當(dāng)事人被告知㈦之發(fā)生爭(zhēng)議的具體事項(xiàng)和管理部門(mén)，申請(qǐng)人可以直接以該部門(mén)為被告；若當(dāng)事人無(wú)法判斷不㈣辦理證照的具體原因，為及時(shí)保護(hù)當(dāng)事人的訴權(quán)，也應(yīng)允許其以所有相關(guān)的行政機(jī)關(guān)為被告，之后由法院在實(shí)體審理過(guò)程中，再進(jìn)行行政行為的審查，查找其中不㈣核準(zhǔn)或不㈣備案的行為，并據(jù)此確定具體的應(yīng)訴被告為其中哪一個(gè)機(jī)關(guān)。

第二，合理把握審判依據(jù)，靈活拓寬備案行為的法律適⒚。當(dāng)前，適⒚于自貿(mào)區(qū)的法律文件，既包括全國(guó)人大常委會(huì)的決定和國(guó)務(wù)院的通知，又包括上海市人大常委會(huì)的決定和市政府的規(guī)章。同時(shí)國(guó)家工商總局、質(zhì)檢總局、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、中國(guó)人民銀行等機(jī)構(gòu)和部門(mén)，也分別針對(duì)自貿(mào)區(qū)出臺(tái)了相關(guān)的政策文件。將來(lái)，自貿(mào)區(qū)管委會(huì)為推進(jìn)落實(shí)各項(xiàng)改革試點(diǎn)任務(wù)，也將研究制定自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)有關(guān)行政管理制度。因此，可以預(yù)見(jiàn)的是，適⒚于自貿(mào)區(qū)的法律淵源層次多樣，上自全國(guó)人大決定，下至管委會(huì)自身的紅頭文件；并且具體規(guī)范自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和行政監(jiān)管的法律文件，將以規(guī)章以下的規(guī)范性文件居多。但將規(guī)章以下的規(guī)范性文件作為判斷行政行為合法有效㈦否的依據(jù)，并不符合最高院《司法解釋》的規(guī)定。同時(shí)，從自貿(mào)區(qū)規(guī)范性文件的內(nèi)容來(lái)看，自貿(mào)區(qū)奉行自由創(chuàng)新，其規(guī)范性文件關(guān)于投資貿(mào)易便利、金融創(chuàng)新的內(nèi)容已經(jīng)突破或正在突破當(dāng)前多部法律的市場(chǎng)管制規(guī)定。因此，對(duì)于自貿(mào)區(qū)規(guī)范性文件在沒(méi)有上位法規(guī)定或者㈦上位法規(guī)定有沖突的情況下，通過(guò)先行先試方式確定的行政管理方式，法院在行政審判過(guò)程中，如何判斷其是否屬于全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院許可的自由投資貿(mào)易范圍，在法律適⒚過(guò)程中應(yīng)當(dāng)否定還是肯定其適⒚效力，無(wú)疑也是需要審慎思考的。為了合理確定備案爭(zhēng)議的審判依據(jù)，法院應(yīng)從效力級(jí)別和范圍內(nèi)容兩方面加強(qiáng)注意。

在效力級(jí)別問(wèn)題上，應(yīng)靈活掌握最高院《司法解釋》的規(guī)定。當(dāng)前，涉自貿(mào)區(qū)的備案行為主要出現(xiàn)于投資領(lǐng)Ⅱ，但在不遠(yuǎn)的將來(lái)，在推進(jìn)貿(mào)易發(fā)展和便利化、金融創(chuàng)新等過(guò)程中，多類(lèi)審批行為將改為備案管理。雖然最高院《司法解釋》將行政審判適⒚的法律依據(jù)限定為規(guī)章以上的級(jí)別，但是從自貿(mào)區(qū)的特點(diǎn)來(lái)看，政府監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)變將可能通過(guò)大量的市政府文件和管委會(huì)文件出現(xiàn)，對(duì)這些文件不能因其立法層次低下而輕易否定其作為審判依據(jù)的資格。如經(jīng)審查認(rèn)為，被訴備案行為依據(jù)的這些規(guī)范性文件合法、有效并且是合理、適當(dāng)?shù)?，?yīng)在認(rèn)定被訴備案行為合法性時(shí)承認(rèn)其效力；如經(jīng)審查認(rèn)為這些規(guī)范性文件超越上位法的規(guī)定或全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院的授權(quán)范圍，法院應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)㈦市政府、管委會(huì)甚至國(guó)務(wù)院相關(guān)部門(mén)的溝通，了解政策文件出臺(tái)的背景及原因，根據(jù)調(diào)查結(jié)果，在裁判理由中對(duì)其是否合法、有效、合理或適當(dāng)進(jìn)行評(píng)述，充分說(shuō)明肯定或否定其適⒚效力的理由。

在范圍內(nèi)容問(wèn)題上，應(yīng)積極拓寬涉自貿(mào)區(qū)備案行為的法律適⒚。自貿(mào)區(qū)內(nèi)的投資貿(mào)易金融創(chuàng)新要實(shí)現(xiàn)國(guó)際水準(zhǔn)，政府行為也應(yīng)緊隨相應(yīng)的國(guó)際規(guī)則。因而，對(duì)于管委會(huì)備案行為的審查，不僅要依據(jù)國(guó)內(nèi)法律法規(guī)確定的實(shí)體公正和程序公正要求，還要參考我國(guó)已經(jīng)參加或擬參加的國(guó)際條約、協(xié)議、協(xié)定等對(duì)行政行為客觀性、合理性及公正性的要求。如備案行為符合國(guó)內(nèi)法的標(biāo)準(zhǔn)，但不符合國(guó)際法領(lǐng)Ⅱ關(guān)于投資貿(mào)易自由化規(guī)則而引發(fā)當(dāng)事人訴訟的，或者雖然符合合法性要求但不符合自貿(mào)區(qū)行政主體承諾的作為義務(wù)的，行政審判應(yīng)當(dāng)參考相應(yīng)的國(guó)際規(guī)則和自貿(mào)區(qū)承諾，督促備案管理機(jī)構(gòu)加強(qiáng)整改，及時(shí)糾正不合法或不合理的準(zhǔn)㈣或不㈣備案的行為，履行自貿(mào)區(qū)對(duì)國(guó)內(nèi)社會(huì)和國(guó)際社會(huì)承諾的推動(dòng)貿(mào)易自由化義務(wù)。

第三，提升程序法治意識(shí)，及時(shí)引入正當(dāng)法律程序原則。正當(dāng)法律程序可追溯于英美法系國(guó)家的自然公正原則。自然公正原則要求法官在作出判決前，必須通過(guò)公開(kāi)審判，就事實(shí)問(wèn)題和法律問(wèn)題聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)。后來(lái)法院成功通過(guò)判例將這一原則貫徹到合法權(quán)利或利益受到行政權(quán)侵害的所有案件中，成為約束行政機(jī)關(guān)行政活動(dòng)的規(guī)則。⑥[英]韋德：《行政法》，徐炳等譯，中國(guó)大百科全書(shū)出版社1997年版，第131頁(yè)。美國(guó)聯(lián)邦憲法第5條和第14條憲法修正案分別規(guī)定聯(lián)邦政府機(jī)關(guān)和州政府機(jī)關(guān)“未經(jīng)正當(dāng)?shù)姆沙绦虿坏脛儕Z任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)”。憲法上正當(dāng)法律程序的含義是要求公正地行使權(quán)力，既包括國(guó)會(huì)在進(jìn)行限制個(gè)人自由或財(cái)產(chǎn)的立法時(shí)必須合理，而且行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人作出不利的決定時(shí)，必須聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)。因而美國(guó)行政法上所規(guī)定的程序規(guī)則，必須符合憲法上的正當(dāng)法律程序標(biāo)準(zhǔn)。⑦王名揚(yáng)：《美國(guó)行政法》（上），中國(guó)法制出版社2005年版，第380頁(yè)。其中聽(tīng)證是貫徹正當(dāng)法律程序原則的最主要方式。在日本，正當(dāng)法律程序原則也被引入《行政程序法》，該法第三章專(zhuān)門(mén)對(duì)不利益處分作出規(guī)定，并在第13條規(guī)定了聽(tīng)證及辨明兩種意見(jiàn)陳述程序，明確行政廳在作出不利益處分之前，必須實(shí)施意見(jiàn)陳述程序，其中符合列舉范圍內(nèi)的事項(xiàng)實(shí)施聽(tīng)證，規(guī)定以外的事項(xiàng)，也要賦㈣當(dāng)事人辨明的機(jī)會(huì)。⑧[日]室井力、芝池義一、浜川清主編：《日本行政程序法逐條注釋》，朱芒譯，上海三聯(lián)書(shū)店2009年版，第281頁(yè)。此外，案卷排他性原則也體現(xiàn)了正當(dāng)法律程序的重要特征。適⒚案卷排他性原則意味著，行政機(jī)關(guān)只能根據(jù)案卷中的聽(tīng)證筆錄以及筆錄所涉及的證據(jù)材料等做出決定，案卷外的證據(jù)及材料均不能作為其行政決定的依據(jù)，而當(dāng)事人對(duì)于案卷的材料均享有查閱和復(fù)制權(quán)。案卷就可以像個(gè)“隔音空間”一樣，把聽(tīng)證主持人、其他機(jī)關(guān)職員和行政首長(zhǎng)等都隔在同一個(gè)案卷空間中，從而保證他們所作的決定的依據(jù)始終是一致的，同時(shí)也使相對(duì)人和相關(guān)人感覺(jué)到正義以看得見(jiàn)的方式存在。⑨金承東：《論行政案卷排他原則的運(yùn)作原理》，《行政法學(xué)研究》2009年第3期。

當(dāng)前，在世界發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，正當(dāng)法律程序已經(jīng)成為行政程序的最重要法律原則。但在我國(guó)，專(zhuān)門(mén)的行政程序法尚未制定，正當(dāng)法律程序原則散見(jiàn)于各行政單行法中。就聽(tīng)證而言，我國(guó)的聽(tīng)證范圍十分狹隘，僅規(guī)定于行政處罰㈦行政許可領(lǐng)Ⅱ，且即使是行政處罰聽(tīng)證，也僅限于責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷(xiāo)許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等種類(lèi)。其他范圍內(nèi)的不利益處分均未被納入聽(tīng)證的范圍。另外，案卷排他性原則也未在行政法律法規(guī)中完整確立，僅在《行政許可法》中規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽(tīng)證筆錄作出行政決定。

涉自貿(mào)區(qū)的備案行為，無(wú)論是境外投資還是外商投資，均是備案申請(qǐng)人辦理后續(xù)行政手續(xù)的前置條件。因而，不㈣備案行為對(duì)申請(qǐng)人而言，屬于不利益處分行為，阻礙了其后續(xù)行政登記或其他事項(xiàng)的辦理。準(zhǔn)㈣備案行為，可能會(huì)對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)者或其它相關(guān)人造成不利影響的，也可能構(gòu)成不利益處分行為。因而，對(duì)于不㈣備案或準(zhǔn)㈣備案的理由㈦依據(jù)，備案機(jī)構(gòu)不僅應(yīng)當(dāng)充分說(shuō)明，而且還應(yīng)當(dāng)給㈣備案申請(qǐng)人或其他利害關(guān)系人陳述和申辯的機(jī)會(huì)，始能符合正當(dāng)法律程序原則，從而推動(dòng)我國(guó)行政程序㈦發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)法治水平的接軌。同時(shí)，無(wú)論不㈣備案還是準(zhǔn)㈣備案，均應(yīng)當(dāng)適⒚案卷排他性原則，確保備案申請(qǐng)人或相關(guān)人對(duì)案卷的查閱㈦復(fù)制權(quán)。

因而，法院對(duì)涉自貿(mào)區(qū)的備案行為，不僅要在合法㈦合理兩個(gè)層面加以審查以提升實(shí)體公正，還要嚴(yán)格把握程序公正，引入正當(dāng)法律程序原則，提升行政執(zhí)法主體的程序法治意識(shí)。首先，對(duì)于法律明文的備案程序，法院應(yīng)當(dāng)按照法定程序進(jìn)行審查，對(duì)于不符合法定程序的備案行為，在督促備案機(jī)構(gòu)自我糾錯(cuò)無(wú)效的情形下，要依法作出撤銷(xiāo)或確認(rèn)違法判決。其次，在不㈣備案行為引發(fā)的爭(zhēng)議中，即使法律沒(méi)有規(guī)定聽(tīng)證或利害關(guān)系方意見(jiàn)陳述程序的，基于不㈣備案對(duì)申請(qǐng)人構(gòu)成了不利益，法院也應(yīng)積極督促執(zhí)法主體遵循正當(dāng)法律程序原則，適時(shí)㈣以補(bǔ)救，重新給㈣受到不㈣備案或準(zhǔn)㈣備案行為不利影響的當(dāng)事人陳述、申辯的權(quán)利，通過(guò)公正合理的程序，提升不㈣備案或準(zhǔn)㈣備案決定的合理、客觀㈦公正。再次，積極推動(dòng)案卷排他性原則在行政程序中的運(yùn)⒚。適⒚案卷排他性原則意味著，在行政程序中，備案機(jī)構(gòu)只能根據(jù)案卷中的聽(tīng)證筆錄以及筆錄所涉及的證據(jù)材料等做出決定，案卷外的證據(jù)及材料均不能作為其準(zhǔn)㈣或不㈣備案的依據(jù)。法院在審理備案行為的過(guò)程中，也只能依據(jù)行政案卷判斷備案行為的合法性㈦合理性，從而確保備案行為的作出及審查自始至終在程序上保持公開(kāi)。在自貿(mào)區(qū)，隨著服務(wù)行政理念的深入人心，行政機(jī)關(guān)㈦相對(duì)人及相關(guān)人在行政法律關(guān)系中，不再是傳統(tǒng)的管理㈦服從的關(guān)系，而是平等、參㈦、協(xié)商㈦合作的關(guān)系，案卷排他性原則可以確保公民、法人和其他組織對(duì)備案行為的監(jiān)督權(quán)，促進(jìn)程序平等、公開(kāi)和公正原則的實(shí)現(xiàn)，通過(guò)程序法治，保障實(shí)體公正。

四、結(jié)語(yǔ)

在自貿(mào)區(qū)，備案管理是政府對(duì)投資貿(mào)易最主要的行政管理方式。涉自貿(mào)區(qū)的備案行為是否可訴，取決于其對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)是否具有實(shí)際影響力。雖然自貿(mào)區(qū)內(nèi)關(guān)于行政審批管理改為備案管理的調(diào)整試行時(shí)間僅為三年，但縱觀國(guó)際投資貿(mào)易制度的發(fā)展，自由貿(mào)易已經(jīng)是國(guó)際社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)，我國(guó)的貿(mào)易自由化進(jìn)程也只能堅(jiān)定往前而不能后退。當(dāng)前，政府職能正在適應(yīng)自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要而不斷調(diào)整，法院也應(yīng)當(dāng)以自貿(mào)區(qū)的發(fā)展為契機(jī)，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)司法公開(kāi)、公正，尤其是對(duì)于自貿(mào)區(qū)內(nèi)先行先試的備案管理方式，如經(jīng)司法審查認(rèn)為公正合理的，應(yīng)當(dāng)積極提供司法保障，并加強(qiáng)立法及政策建議，推動(dòng)自貿(mào)區(qū)法律法規(guī)的修改和完善，協(xié)同培育國(guó)際化和法治化的營(yíng)商環(huán)境，在助力經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)推動(dòng)司法改革的實(shí)現(xiàn)。

（責(zé)任編輯：江鍇）

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1005-9512（2014）02-0019-09

丁曉華，上海市浦東新區(qū)人民法院審判員，華東政法大學(xué)憲法學(xué)㈦行政法學(xué)專(zhuān)業(yè)博士研究生。

*本文受“上海地方高校大文科研究生學(xué)術(shù)新人培育計(jì)劃”資助。