文/高斌 嚴軼劼
食品營養(yǎng)標簽惹的“禍”
——預(yù)包裝食品營養(yǎng)標簽調(diào)研
文/高斌1嚴軼劼2
GB 28050-2011《食品安全國家標準預(yù)包裝食品營養(yǎng)標簽通則》于2013年1月1日起開始實施。該標準旨在規(guī)范市場上各種食品的營養(yǎng)標簽,促進廣大市民的膳食營養(yǎng)、生活健康。但通過對某地區(qū)營養(yǎng)標簽檢測數(shù)據(jù)分析和相關(guān)案件匯總統(tǒng)計后發(fā)現(xiàn),該標準在實際操作中仍存在不少問題。本文以此為研究對象,剖析原因,并從政府和企業(yè)角度研究制定相應(yīng)對策。
預(yù)包裝食品 營養(yǎng)標簽 調(diào)研
衛(wèi)生部2011年發(fā)布的GB 28050-2011中規(guī)定:所有預(yù)包裝食品標簽強制增加能量、蛋白質(zhì)、脂肪、碳水化合物、鈉等核心營養(yǎng)素的標注,該標準實施前有兩年過渡期。
今年年初,我們以此作為一項課題,開始跟蹤食品營養(yǎng)標簽實施以后出現(xiàn)的情況,通過對某地區(qū)食品生產(chǎn)企業(yè)的食品營養(yǎng)標簽檢測、食品營養(yǎng)成分標注真實性檢測、涉及營養(yǎng)標簽的案件以及與營養(yǎng)標簽相關(guān)的投訴舉報等,進行了數(shù)據(jù)匯總、統(tǒng)計對比和深入分析,開展專題調(diào)研,調(diào)查普通消費者對營養(yǎng)標簽的了解、接受和熟知程度,召開食品生產(chǎn)企業(yè)、食品安全志愿者和食品專業(yè)專家專題研討會,探討營養(yǎng)成分標簽實施的成效和不足。
本調(diào)研題目名為“禍”,旨在發(fā)現(xiàn)營養(yǎng)標簽實施以后所引出的問題,分析產(chǎn)生這些問題的原因,提出改進和完善營養(yǎng)標簽實施的建議和對策,并非否定食品營養(yǎng)標簽的實施所帶來的積極意義和良好效果。
隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展,市場上各種包裝食品品種不斷增多,同時品種繁多、參差不齊的強化食品、保健食品也呈直線上升趨勢,它的出臺規(guī)范了多樣性食品的營養(yǎng)標簽信息。
食品營養(yǎng)標簽是向消費者提供食品營養(yǎng)信息和特性的說明,它標示出了單位質(zhì)量中蛋白質(zhì)、脂肪、碳水化合物和無機鹽的含量,確保了消費者對食品營養(yǎng)成分的知情權(quán)。同時,也賦予了消費者一定的選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán),為滿足消費者對食品不同營養(yǎng)成分的需求、引領(lǐng)食品生產(chǎn)行業(yè)樹立新的生產(chǎn)理念,作了強制性的規(guī)范。
食品營養(yǎng)標簽作為強制性國家標準,實施以后事實上已經(jīng)賦予了消費者可以追訴的監(jiān)督權(quán)利。這就要求食品生產(chǎn)企業(yè)必須進行標準化生產(chǎn),嚴格對原輔料進貨、過程控制、出廠檢驗等全方位監(jiān)控,只能用規(guī)范化管理,精細化生產(chǎn),規(guī)?;l(fā)展,來確保食品營養(yǎng)標簽所傳遞信息的真實性。
雖然現(xiàn)在大多消費者選擇食品時并未對營養(yǎng)成分加以更多的關(guān)注,但食品營養(yǎng)標簽的實施,事實上起到了普及食品營養(yǎng)知識的功能。通過營養(yǎng)標簽,越來越多的消費者開始接受健康食品消費、均衡營養(yǎng)搭配、個性合理需求等有益于健康的食品消費理念。可以預(yù)見,營養(yǎng)標簽必將成為更多消費者選擇食品時的參考指南。
作為政府監(jiān)管部門,在這一年多時間的過渡期內(nèi),我們抓緊開展對食品生產(chǎn)企業(yè)進行培訓(xùn),邀請專家與企業(yè)面對面地進行指導(dǎo)和答疑,深入企業(yè)幫助做好該標準實施前的準備工作,要求企業(yè)將含有營養(yǎng)成分的食品標簽送檢驗機構(gòu)委托檢驗,并為企業(yè)做好技術(shù)支持、專家指導(dǎo)、問題整改和法規(guī)咨詢等其他相關(guān)服務(wù)工作。
營養(yǎng)標簽標準實施后,我們陸續(xù)對供應(yīng)超市、大賣場的13家生產(chǎn)企業(yè)、53個批次產(chǎn)品進行了營養(yǎng)標簽的集中抽樣,檢驗結(jié)果很不樂觀。其中,有36個批次存在問題,不合格率占到67.9%,而在這36個批次食品標簽不合格產(chǎn)品中,營養(yǎng)成分表存在問題的竟有31個批次,占到營養(yǎng)標簽問題產(chǎn)品數(shù)的86.1%。盡管如此,我們認為,問題的性質(zhì)并不嚴重,因為主要集中在標識格式不規(guī)范上,如使用了錯別字、英文大小寫和計量單位寫錯,以及修約間隔和界限值不規(guī)范等。這些問題本身不帶來產(chǎn)品的質(zhì)量問題,假以時日予以整改就能解決。
但隨著GB 28050-2011的實施和課題的深入,我們發(fā)現(xiàn)了一個亟待重視的情況:食品的營養(yǎng)成分實際檢測值與該食品的營養(yǎng)標簽標示值不符,使已合格的產(chǎn)品在標準范圍外被判定為不合格。這類問題占到該地區(qū)全部抽樣檢驗產(chǎn)品55.6%之多。
之所以出現(xiàn)營養(yǎng)標簽標示值與產(chǎn)品真實情況不符的問題,從企業(yè)角度來說,主要原因有兩個方面:主觀上沒有予以重視,客觀上沒有把控能力。具體原因分析如下:
①企業(yè)對營養(yǎng)標簽存在認識誤區(qū)
企業(yè)總是把質(zhì)量的重點放在產(chǎn)品本身上,這無可厚非,但有的企業(yè)卻把營養(yǎng)標簽的要求與食品的生產(chǎn)實際人為地分割開來,錯誤地認為標簽是標簽,食品是食品,消費者消費的是食品而不是標簽,標簽與食品質(zhì)量不“搭界”,只要標簽大致反映食品信息和特性就可以了,沒必要過分考慮標簽與食品的完全準確和高度一致。因而,食品的生產(chǎn)過程是一回事,營養(yǎng)標注又是另一回事。
②企業(yè)主觀迎合消費者心理需求
企業(yè)知道大眾心理:消費者總是希望食品所含的鈉和脂肪少一些,總是希望食品所含的鈣和蛋白質(zhì)多一些,因而在營養(yǎng)素數(shù)值的標注上總是盡可能地迎合消費者的心理需求和主觀期望,如把鈉和脂肪盡量標注到界限值的“警戒線”以下,把鈣和蛋白質(zhì)盡量標注到界限值的“理想線”以上,至于產(chǎn)品能不能達到標注的指標,并沒有十分的把握。
③企業(yè)生產(chǎn)過程難以做到精確化
據(jù)官方統(tǒng)計,我國食品生產(chǎn)企業(yè)規(guī)模普遍不大,尚有80%以上屬于中小企業(yè)。這些企業(yè)現(xiàn)代化水平低,缺少科學(xué)、量化的配制工藝流程,員工基本上以手工憑經(jīng)驗操作為主,工藝和配方許多是在“差不多”狀態(tài)下完成,各批產(chǎn)品的指標不一致幾成常態(tài)。工人手中一勺涂抹到蛋糕上的奶油的多與少,都會讓蛋糕的脂肪含量有很大差別,工人“手勢”輕重在毫厘之間,也將決定產(chǎn)品的合格與不合格。因而,準確掌控食品中營養(yǎng)成分的含量,幾乎成為每一個小微企業(yè)生產(chǎn)過程中的“盲區(qū)”。
④企業(yè)檢驗?zāi)芰Σ蛔阋詾闄z測把關(guān)
目前,我國食品生產(chǎn)企業(yè)的出廠檢驗?zāi)芰ζ毡楸容^薄弱,暫且不論檢驗員的素質(zhì),就其設(shè)備來說,絕大部分企業(yè)的檢驗室也只能做一些常規(guī)項目檢驗,尤其是食品生產(chǎn)小微企業(yè),基本沒有具備自行完成脂肪、蛋白質(zhì)等核心營養(yǎng)素含量檢測的條件。因此,無法要求企業(yè)在出廠檢驗時把控營養(yǎng)標簽的數(shù)值準確度。
⑤企業(yè)原輔料進貨渠道改變所致
為降低成本或者品質(zhì)要求,企業(yè)會不斷地改變原輔料進貨渠道,頻繁變換供貨商,由此帶來企業(yè)在食品生產(chǎn)過程中,因為不同的來源造成營養(yǎng)指標的可控性差。有的企業(yè)對每批產(chǎn)品僅憑原輔料標簽上的成分進行公式計算,而事實證明,多數(shù)情況下得出的營養(yǎng)成分數(shù)值與實際檢測出的數(shù)值往往大相徑庭。
通過對企業(yè)的產(chǎn)品抽檢和調(diào)研分析,我們預(yù)測:市場上預(yù)包裝食品營養(yǎng)標簽標示值與產(chǎn)品真實情況的不符,有可能會成為行業(yè)普遍性問題,而把消費者蒙在鼓里的潛規(guī)則,甚至有可能長期存在。
GB 28050-2011標準的實施,本意是為了推行健康的食品消費,提倡均衡的營養(yǎng)搭配,滿足消費者的個性需求。若市場上食品營養(yǎng)成分實際檢測值與營養(yǎng)標簽標示值不符的情況普遍存在,那么營養(yǎng)參考意義和效果就將打折。長此以往,技術(shù)法規(guī)的嚴肅性將會受到挑戰(zhàn),執(zhí)法部門的公信力將會受到質(zhì)疑,謂其食品營養(yǎng)標簽惹的“禍”也不為過。
本篇調(diào)研報告的點題之處正在于此。
作出以上推測,其原因分析不完全源自食品生產(chǎn)企業(yè)內(nèi)部,還有其他因素可以佐證:
①執(zhí)法部門在適用法律上存在漏洞
產(chǎn)品經(jīng)檢測,因為營養(yǎng)成分實際檢測值與營養(yǎng)標簽標示值不符,被判定為不合格產(chǎn)品,但《食品安全法》中對此沒有專門的處罰條款。據(jù)從上海市17個區(qū)縣質(zhì)監(jiān)部門調(diào)查了解,其中:6個區(qū)縣沒有開展過對營養(yǎng)標簽標示值與實際檢測值的抽檢;9個區(qū)縣雖然有此抽檢但并不對此類問題進行處罰。88%的執(zhí)法部門處于不檢查,或有檢查但不查處的現(xiàn)象,說明這項制度基本處于失控狀況。另有一個區(qū)縣雖然作了立案但最終未予處罰,只有一個區(qū)縣按照《產(chǎn)品質(zhì)量法》第二十六條第三款產(chǎn)品質(zhì)量應(yīng)當“……符合以產(chǎn)品說明、實物樣品等方式表明的質(zhì)量狀況”,并以第五章第五十條“……以不合格產(chǎn)品冒充合格產(chǎn)品的”為罰則進行了處罰。也有區(qū)縣認為可以采用《行政處罰法》第二十七條“違法行為輕微并及時糾正,沒有造成危害后果的,不予行政處罰”來處理此類行為。不同法律條款的適用,造成不同的效果,特別是采用《產(chǎn)品質(zhì)量法》進行的處罰,企業(yè)受到至少50%或3倍以下的違法生產(chǎn)、銷售產(chǎn)品貨值金額的罰款,企業(yè)認為沒有“冒充”的主觀故意,因而對處罰不服。
②問題的性質(zhì)拷問監(jiān)管的尺度把握
食品的營養(yǎng)成分實際檢測值與營養(yǎng)標簽標示值不符,被判定為不合格產(chǎn)品,不同法律條款的適用,導(dǎo)致處罰一寬一嚴,這就倒逼執(zhí)法部門拷問問題的性質(zhì)歸類。從本質(zhì)上說,核心營養(yǎng)素指標是消費者在“吃得飽到吃得好”以后要求“吃得營養(yǎng)”的健康指標,或者說是保健養(yǎng)生的需要,將此列入食品的安全標準范疇值得商榷。雖然《食品安全法》將“對與食品安全、營養(yǎng)有關(guān)的標簽、標識、說明書的要求”作為食品安全標準,但其又缺少相應(yīng)的處罰條款,這不是起草法律時的疏忽,說明這樣的情況并不必然導(dǎo)致疾病,也不必然危及生命。如果在企業(yè)普遍難以把控的情況下,執(zhí)法部門頻繁地在營養(yǎng)健康指標不符合標準上進行處罰,似乎也不是《食品安全法》的法理和主宗。另一方面,任其食品的營養(yǎng)成分實際檢測值與營養(yǎng)標簽標示值不符成為常態(tài),廣大消費者一旦知道真相定會產(chǎn)生被愚弄的感覺。最后,政府則要為企業(yè)的違法行為“埋單”承擔責任,這又是任何一個政府執(zhí)法部門都不愿看到的事情。
③營養(yǎng)指標還不是消費者的選擇依據(jù)
食品的營養(yǎng)成分實際檢測值與營養(yǎng)標簽標示值不符并成為不合格產(chǎn)品這一問題,雖然目前不是市場、媒體和百姓關(guān)注的食品問題,沒有得到重視的原因之一是消費者對“營養(yǎng)成分表”“看不懂”或覺得“不重要”。據(jù)全國工商聯(lián)烘焙業(yè)公會、搜狐網(wǎng)聯(lián)合對“包裝食品營養(yǎng)標簽調(diào)查”統(tǒng)計,在參與調(diào)查的7 000余名消費者中,“能看懂”的只占兩成,“完全不了解”的和“能看懂一些”的各占四成。調(diào)查顯示,一方面有超過50%的消費者表示“關(guān)注營養(yǎng)成分表”,另一面又有近80%的消費者對營養(yǎng)成分表“看不大明白”。據(jù)相關(guān)隨機調(diào)查表明,近八成市民不知道營養(yǎng)標簽上的NRV%代表什么,七成多市民不知道產(chǎn)品營養(yǎng)標簽以100克或者毫升來標示和以每包重量來標示之間有何區(qū)別,幾乎所有的消費者都不知道標示為0的成分,未必食品中一點都不含。
營養(yǎng)標簽是企業(yè)向消費者作出的明示,即為一個承諾,理應(yīng)保證標簽的真實性和準確性,這是企業(yè)履行《食品安全法》的起碼要求,也是企業(yè)履行主體責任的一個方面,更是企業(yè)誠信生產(chǎn)的一個重要組成部分。企業(yè)必須對此有正確和清醒的認識,從而才能產(chǎn)生加強質(zhì)量管理,改進工藝流程,提高生產(chǎn)科學(xué)化的內(nèi)在要求。
如果絕大部分中小企業(yè)還停留在“作坊”式的生產(chǎn)水平上,是無法保證食品的營養(yǎng)成分實際檢測值與營養(yǎng)標簽標示值一致的。要以GB28050-2011的實施為契機,推動企業(yè)科學(xué)管理配方、改進工藝流程,把營養(yǎng)標簽標準的各項要求與生產(chǎn)技術(shù)、經(jīng)營、管理工作結(jié)合起來,提高產(chǎn)品的質(zhì)量穩(wěn)定性。政府部門也可以依此設(shè)置進入和退出食品生產(chǎn)的門檻,提高行業(yè)整體水平。
迫于檢驗成本的昂貴,要求企業(yè)批批送檢是不現(xiàn)實的,但若企業(yè)檢驗室自身不具備檢驗核心營養(yǎng)素含量的能力,營養(yǎng)標簽終將流于“名不副實”的境地。因此,在絕大部分企業(yè)現(xiàn)階段不具備核心營養(yǎng)素含量檢驗條件的情況下,政府部門有必要給企業(yè)提供一個《行動指南》,要求企業(yè)在一定的時限內(nèi)必須保證檢驗室具備至少能夠檢驗4種核心營養(yǎng)素含量的能力。
在現(xiàn)階段有近80%的消費者還“看不明白”營養(yǎng)成分表的情況下,政府部門和有關(guān)行業(yè)組織有必要通過媒體大力宣傳和普及食品營養(yǎng)知識,指導(dǎo)消費者科學(xué)選擇膳食,合理平衡膳食,在廣大消費者“吃得營養(yǎng)”的強烈愿望下,及時跟進,順勢而為,不斷培育和引導(dǎo)消費者懂得如何“吃得營養(yǎng)”。這也是該標準生存下來、發(fā)揮作用的“價值”所在。
鑒于大部分消費者一時還“看不明白”,大部分食品生產(chǎn)企業(yè)一時還把控不了,似乎還有需要改進的方面。必須承認,GB 28050-2011要真正成為消費者的“必需”,真正成為企業(yè)的“必能”,還要有一個循序漸進的過程。因此,該標準還需要作一些符合國情、民情的修改。
雖然對此執(zhí)法部門在適用法律條款上存在爭議,但調(diào)研的建議仍然認為,對于“食品的營養(yǎng)成分實際檢測值與營養(yǎng)標簽標示值不符且為不合格產(chǎn)品”這一違法行為,必須嚴格按照法律要求予以處罰,且處罰不能只停留在“責令整改”條款上。如果新的《食品安全法》能有專門的處罰條款,便可避免執(zhí)法人員在適用《產(chǎn)品質(zhì)量法》或《行政處罰法》時的“兩難選擇”。
GB 28050-2011作為一項新規(guī)定、新制度出臺實施后出現(xiàn)瑕疵也屬正常,但要避免“食品的營養(yǎng)成分實際檢測值與營養(yǎng)標簽標示值不符并成為不合格產(chǎn)品”這一問題成為行業(yè)性的潛規(guī)則,成為技術(shù)標準上的形式主義,應(yīng)該引起我們的重視。重要的不是GB 28050-2011的實施,而是它的有效實施。
Implementation of GB 28050-2011 began on January 1,2013.The standard is designed to regulate a variety of food nutrition labels on the market,and promote the public's dietary nutrition and healthy way of living.However,there are still many issues exist during practice of GB 28050-2011.The issues were exposed through the analysis of the food nutrition labeling test data and the statistics of the relevant cases in one district.Using these issues as research subjects,the paper carefully analyzes the cause of these problems,and provides countermeasures from the perspective of the government and enterprises.
Prepackaged;Food nutrition labeling;Research
(作者單位:1上海市徐匯區(qū)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局2上海市食品藥品監(jiān)督管理局執(zhí)法總隊)