朱永根 顧成慶 王樂洋

全力推進嘉興市本級鎮(zhèn)域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展

朱永根 顧成慶 王樂洋

鎮(zhèn)域經(jīng)濟是以鎮(zhèn)為中心、鄉(xiāng)村為基礎(chǔ)的區(qū)域性經(jīng)濟體系，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的基本單元。1983年嘉興撤地建市以來，歷經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制、小城鎮(zhèn)綜改試點、撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、農(nóng)村綜合改革試點后，市本級鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道數(shù)量由原嘉興縣5街道2鎮(zhèn)31個人民公社的建制，逐步縮減到目前12街道10鎮(zhèn)，鎮(zhèn)域經(jīng)濟取得長足發(fā)展，但功能定位不清、發(fā)展后勁乏力、資源要素緊缺、管理權(quán)輕責(zé)重等也成為制約鎮(zhèn)域經(jīng)濟持續(xù)較快發(fā)展的主要瓶頸。市本級必須從功能導(dǎo)向、路徑選擇、制度創(chuàng)新等角度進一步探索鎮(zhèn)域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展方向，以實現(xiàn)新一輪突破。

鎮(zhèn)域經(jīng)濟的三大作用

鎮(zhèn)域是市本級重要組成部分。2012年，市本級10鎮(zhèn)鎮(zhèn)域面積830.9平方公里，占市本級總面積的85.8%；10鎮(zhèn)建成區(qū)面積71.8平方公里，是市本級建成區(qū)面積的79.9%；10鎮(zhèn)戶籍人口和常住人口分別為48.1萬人、64.9萬人，分別占市本級56.7%和53.6%。鎮(zhèn)域經(jīng)濟對推進市本級經(jīng)濟發(fā)展具有舉足輕重的作用。

鎮(zhèn)域經(jīng)濟成為市本級經(jīng)濟發(fā)展的重要力量。2007-2012年，市本級10鎮(zhèn)GDP總量從173.1億元增長到327.4億元，將近翻番；規(guī)上工業(yè)總產(chǎn)值從333.3億元增長到732.1億元，年均增速達(dá)17.0%；財政總收入從26.21億元增長到33.17億元，年均增速為4.82%。2012年，三項指標(biāo)分別占市本級總量的45.9%、51.7%和22.8%；10鎮(zhèn)中王江涇鎮(zhèn)是省級小城市培育試點鎮(zhèn)，新豐、鳳橋、王店鎮(zhèn)是省級中心鎮(zhèn)，余新、大橋、王店鎮(zhèn)是首批市級小城市培育試點鎮(zhèn)，鎮(zhèn)域經(jīng)濟顯然已成為市本級經(jīng)濟發(fā)展的重要力量。

鎮(zhèn)級工業(yè)園區(qū)成為市本級產(chǎn)業(yè)發(fā)展重要載體。市本級10鎮(zhèn)共有工業(yè)園區(qū)10個，已開發(fā)面積4.9萬畝，占市本級工業(yè)園區(qū)開發(fā)面積的34.8%。進園區(qū)企業(yè)2012年完成企業(yè)固定資產(chǎn)投資73.1億元，實現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值724.5億元，分別占市本級相應(yīng)指標(biāo)34.1%、59.6%。培育了一批龍頭企業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，億元產(chǎn)值企業(yè)達(dá)125家，形成洪合毛衫針織產(chǎn)業(yè)集群、王店小家電產(chǎn)業(yè)集群、“部省共建”的嘉興現(xiàn)代物流園等。

鎮(zhèn)域農(nóng)業(yè)發(fā)展及其生態(tài)調(diào)節(jié)功能成為田園城市建設(shè)的重要支撐。2012年，市本級10鎮(zhèn)共有市級及以上農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)97家，建成無公害農(nóng)產(chǎn)品基地46個、現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)園區(qū)6個、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)12個，形成蝸牛，水蜜桃、葡萄等多種特色農(nóng)產(chǎn)品，是嘉興市農(nóng)副產(chǎn)品供應(yīng)的重要保障；王江涇、油車港鎮(zhèn)正在建設(shè)的北部濕地是嘉興市中心城區(qū)重要的綠色空間和生態(tài)調(diào)節(jié)區(qū)域。

面臨的三大發(fā)展瓶頸

多數(shù)鎮(zhèn)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)定位不夠明晰。一是產(chǎn)業(yè)定位不清晰。各鎮(zhèn)在制定規(guī)劃時未充分考慮自身地域面積、環(huán)境資源稟賦對人口、產(chǎn)業(yè)的承載能力，產(chǎn)業(yè)定位及城鎮(zhèn)定位上未強化或形成“一鎮(zhèn)一品一鏈”模式，部分鎮(zhèn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不突出。同時，相對可用建設(shè)空間，各鎮(zhèn)對產(chǎn)業(yè)定位過于籠統(tǒng)寬泛，缺乏產(chǎn)業(yè)細(xì)分，在有限區(qū)域內(nèi)難以形成產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展或集聚發(fā)展。二是產(chǎn)業(yè)上下游集聚不明顯。鎮(zhèn)域工業(yè)園區(qū)促進了大部分企業(yè)的集中，但入園企業(yè)涉及行業(yè)門類較多，相互間關(guān)聯(lián)性差，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)大多還沒有形成集聚和規(guī)模效應(yīng)，整體競爭優(yōu)勢不明顯。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并未實現(xiàn)城鄉(xiāng)空間與功能的同步整合。針對小城鎮(zhèn)規(guī)模偏小、布局分散、服務(wù)功能較弱等問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃已經(jīng)多輪調(diào)整，但被撤并鎮(zhèn)區(qū)并未得到及時準(zhǔn)確的功能定位，小集鎮(zhèn)發(fā)展徘徊，集聚發(fā)展不快。

內(nèi)源型經(jīng)濟后續(xù)發(fā)展動力缺乏。一是能有效帶動一方產(chǎn)業(yè)的大企業(yè)不多。當(dāng)前10鎮(zhèn)中百億級企業(yè)集團還未實現(xiàn)突破，主營收入超50億元的僅東方特鋼1家，化工、化纖等高能耗高污染行業(yè)占比較高，成長性科技型中小企業(yè)明顯偏少。鎮(zhèn)域內(nèi)龍頭企業(yè)與其他中小企業(yè)協(xié)作關(guān)系不緊密，產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度較低，沒有形成分工明確的完整產(chǎn)業(yè)鏈。二是企業(yè)創(chuàng)新不夠。本地企業(yè)基本以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主，研發(fā)創(chuàng)新能力弱，研發(fā)投入不足，企業(yè)科技孵化進程不快。三是多數(shù)本土企業(yè)仍未跨入現(xiàn)代企業(yè)制度管理模式。目前多數(shù)本土成長企業(yè)仍以家族式經(jīng)營為主，企業(yè)主面臨“低水平富?！毕葳?，加之部分企業(yè)由實業(yè)投資向資本投機運作轉(zhuǎn)變，企業(yè)難以做專做強。

政府管理體制不合理削弱鎮(zhèn)域經(jīng)濟潛在發(fā)展優(yōu)勢。一是市級部門服務(wù)支持鎮(zhèn)域經(jīng)濟力度較弱。當(dāng)前行政資源多集中在市、區(qū)兩級，很多事項需由市、區(qū)兩級政府決策，或逐層報區(qū)、市兩級部門審批，行政流程過長，影響行政效率。同時由于中間有區(qū)級部門管理，市級部門多數(shù)情況下服務(wù)基層主動性不強。二是鎮(zhèn)級政權(quán)組織權(quán)輕責(zé)重。目前除土地、財政等少部分站所由市本級部門直接管理或者以其為主導(dǎo)、鎮(zhèn)政府輔助管理外，文化、教育等一批社會服務(wù)站所則由鎮(zhèn)政府管理，并由鎮(zhèn)財政供養(yǎng)，鎮(zhèn)政府在權(quán)責(zé)利三個方面不能成為完備統(tǒng)一的政府。三是向鎮(zhèn)域配置資源偏少。從新增建設(shè)用地空間分布看，多集中于中心城區(qū)內(nèi)，外圍區(qū)域用地空間、指標(biāo)緊缺矛盾非常突出。財政資金分成看，市本級鎮(zhèn)僅占6%-20%，低于縣級鎮(zhèn)分成比例。

體制機制須加快建立

牢牢把握十八屆三中全會提出的經(jīng)濟體制改革重點，以處理好政府和市場關(guān)系為關(guān)鍵節(jié)點，認(rèn)真貫徹落實嘉興市委、市政府《關(guān)于促進市本級經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》，通過理清權(quán)責(zé)利劃分、轉(zhuǎn)變服務(wù)和考核方式等制度創(chuàng)新，促使轉(zhuǎn)型升級的體制機制加快建立，推動資源要素配置市場化和轉(zhuǎn)型升級的互促共進。

（一）權(quán)限上收與下放并行，強化鎮(zhèn)域執(zhí)政主體的執(zhí)行力

健全規(guī)劃管理制度。上收規(guī)劃管理權(quán)限，統(tǒng)一編制市本級主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和布局規(guī)劃，在充分反映鎮(zhèn)級政府及人民群眾發(fā)展意愿的前提下，明確市本級10鎮(zhèn)發(fā)展總體定位和產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點，推動各鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)功能定位的統(tǒng)籌管理、協(xié)調(diào)發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，鎮(zhèn)級政府應(yīng)探索鎮(zhèn)級城鎮(zhèn)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的合一，促使鎮(zhèn)級專項規(guī)劃編制數(shù)量大幅精簡，同時使城鎮(zhèn)發(fā)展、土地功能用途和產(chǎn)業(yè)布局三者充分銜接，保證市級總體規(guī)劃與鎮(zhèn)級規(guī)劃的有效對接，提高規(guī)劃執(zhí)行的剛性和統(tǒng)一性。高度重視規(guī)劃執(zhí)行的約束力和權(quán)威性，配套設(shè)立規(guī)劃執(zhí)行監(jiān)督檢查和責(zé)任追究機制，減少因項目的引入而對規(guī)劃隨意改變。

統(tǒng)籌建立鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入制度。上收招商引資優(yōu)惠政策權(quán)限，按照規(guī)劃統(tǒng)一部署，統(tǒng)籌設(shè)置各鎮(zhèn)引入產(chǎn)業(yè)門類條件，并設(shè)定相應(yīng)產(chǎn)業(yè)項目引入的優(yōu)惠政策，確保各類項目只有進入符合規(guī)劃導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)區(qū)域才能享受市級最優(yōu)惠的政策，以保證各鎮(zhèn)按照產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢進行招商，加速產(chǎn)業(yè)集群集聚，避免產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化和無序競爭。探索政府和大企業(yè)集團分層次共同招商的新機制。通過市區(qū)鎮(zhèn)協(xié)同招商和重點招商，減少當(dāng)前因全民招商引出的居高不下的行政成本，減少不合理的廉價供地、稅收減免、低價配置資源等，以及由此造成的重復(fù)投資和產(chǎn)能過剩。

推進政策權(quán)力下移。按照責(zé)權(quán)利對等原則，對鎮(zhèn)一級政府能夠在本轄區(qū)內(nèi)辦理事項，原則上同步下放鎮(zhèn)級政府，以進一步激發(fā)市場主體活力和內(nèi)生發(fā)展動力。同時，法律法規(guī)和政策規(guī)定由上級政府及其部門承擔(dān)的責(zé)任，不得攤派給鎮(zhèn)承擔(dān)，以減輕鎮(zhèn)級政府的工作負(fù)擔(dān)和壓力。

（二）服務(wù)模式和考核方式轉(zhuǎn)變并重，提升鎮(zhèn)域執(zhí)行主體發(fā)展活力

建立健全市級部門組團服務(wù)制度。協(xié)同開展“一鎮(zhèn)一策”發(fā)展方案制定，統(tǒng)籌市區(qū)兩級部門按產(chǎn)業(yè)門類組織相應(yīng)領(lǐng)域?qū)＜?，主動做好?zhèn)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展調(diào)研，準(zhǔn)確把握鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型升級所面臨的問題和政策需求，制定各鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型路線圖和實施方案。協(xié)同爭取招商資源，組織市區(qū)兩級部門建設(shè)好現(xiàn)有企業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺，理清產(chǎn)業(yè)配套招商信息源，主動幫助聯(lián)系配套企業(yè)，拉長產(chǎn)業(yè)鏈。協(xié)同做好重大項目配套資源爭取、跟蹤服務(wù)和綜合協(xié)調(diào)工作，通過摸清重點項目建設(shè)需求，明確責(zé)任部門主動爭取土地、資金等資源要素；同時努力簡化程序，縮短辦文辦事時限，主動服務(wù)好重大項目。

轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)資金扶持模式。對當(dāng)前企業(yè)技改投資資金、龍頭企業(yè)獎勵資金、小企業(yè)扶持資金等進行適當(dāng)整合，建立具有一定規(guī)模的中小企業(yè)和核心龍頭企業(yè)發(fā)展投資基金，以風(fēng)險投資形式參股投資科技型中小企業(yè)或產(chǎn)業(yè)鏈中的龍頭企業(yè)，并根據(jù)企業(yè)發(fā)展情況，規(guī)定3-5年時間內(nèi)，以非盈利或微利形式及時退出。一方面，通過資金整合并投資有限關(guān)鍵企業(yè)，能有效解決當(dāng)前資金扶持零星分散、面廣量小，難以發(fā)揮財政資金規(guī)模效應(yīng)和引導(dǎo)效應(yīng)的尷尬；另一方面，資金整合形成的數(shù)量規(guī)模，可以使少數(shù)企業(yè)得到足夠融資資金進行創(chuàng)業(yè)或?qū)崿F(xiàn)產(chǎn)業(yè)整合，實現(xiàn)集中力量辦大事的效益。

完善與鎮(zhèn)域發(fā)展模式相匹配的個性化發(fā)展政策。合理設(shè)置區(qū)域內(nèi)生態(tài)補償機制，按照“誰保護、誰受益”原則，加大對生態(tài)優(yōu)先鎮(zhèn)區(qū)的財政資金補助。合理提供鎮(zhèn)域發(fā)展所需新增建設(shè)用地，按照鎮(zhèn)域發(fā)展模式實行差別化的土地利用和管理政策，探索城鎮(zhèn)建設(shè)用地新增規(guī)模與吸納外來人口、農(nóng)村人口進入城市定居規(guī)模掛鉤制度；充分挖掘小集鎮(zhèn)中的工礦建設(shè)用地，促使相應(yīng)土地快速流轉(zhuǎn)，提高土地使用效率，同時也減少因政府贖買補償造成的大量財力的耗費。優(yōu)先對產(chǎn)權(quán)屬市、區(qū)兩級企事業(yè)單位的閑置建設(shè)用地的再開發(fā)和再利用。

完善鎮(zhèn)域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級績效考核體系。當(dāng)前對鎮(zhèn)級政府考核多以招商引資額度、GDP總量及增速、工業(yè)增加值總量及增速等經(jīng)濟發(fā)展共性指標(biāo)為主，這在經(jīng)濟發(fā)展初期，物質(zhì)短缺時期，通過相互比較，可以極大調(diào)動地方政府發(fā)展積極性。但當(dāng)面臨資源環(huán)境、土地要素等制約，以及國內(nèi)大多數(shù)行業(yè)產(chǎn)能過剩的情況下，必然迫使當(dāng)?shù)卣眯姓侄伪Ｕ显衅髽I(yè)生存，并饑不擇食式地引入所謂的新興產(chǎn)業(yè)，造成同質(zhì)競爭和產(chǎn)能過剩。應(yīng)進一步健全有利于實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃目標(biāo)的考核評價機制，根據(jù)各鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)定位及產(chǎn)業(yè)區(qū)域準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，在現(xiàn)行考核評價體系的基礎(chǔ)上，加大項目引入符合度、產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)建、資源產(chǎn)出率、科技創(chuàng)新等方面的考核權(quán)重，對生態(tài)優(yōu)先型的鎮(zhèn)逐步弱化以致取消GDP、招商引資方面考核，讓鎮(zhèn)級政府有足夠的時間和空間進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及產(chǎn)業(yè)鏈的構(gòu)建，實現(xiàn)新的高效的產(chǎn)業(yè)集群模式。

作者單位：嘉興市發(fā)展和改革委員會