陳宜（中國政法大學副教授）

（接上期）

四、北京地區(qū)基層法律服務現(xiàn)狀考察之四（通州區(qū)）

北京通州區(qū)轄4個街道、2個地區(qū)、8個鎮(zhèn)、1個鄉(xiāng)，據(jù)2011年統(tǒng)計公報，2011年末，全區(qū)戶籍人口67.3萬人，其中，農(nóng)業(yè)人口32.9萬人，占總?cè)丝诘?9%①北京市通州區(qū)統(tǒng)計局：《2011統(tǒng)計公報》，通州統(tǒng)計信息網(wǎng)，2012年4月25日，http://stats.bjtzh.gov.cn/n5244966/n7979873/c8110788/content.html，訪問時間：2013年6月4日。；據(jù)2011年人口普查數(shù)據(jù)，全區(qū)常住人口為118.4萬人，其中，外省市來京人員占常住人口的36.7%②通州區(qū)第六次全國人口普查領(lǐng)導小組辦公室等：“通州區(qū)2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報”，通州統(tǒng)計信息網(wǎng)，2011年6月30日，http://stats.bjtzh.gov.cn/n5244966/n7979873/c8110766/content.html，訪問時間：2013年6月4日。。

（一） 通州區(qū)基層法律服務所及法律服務工作者狀況

截至2010年，通州共有15個法律服務所，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所基本名存實亡，城區(qū)街道基本上沒有法律服務所存在，有基層法律服務工作者證的人員60～70人，實際從事這個工作的不足30人。通州城區(qū)的法律服務基本由律師壟斷，而在農(nóng)村較偏遠的地區(qū)，基層法律服務工作者的業(yè)務比較興旺，基層法律服務工作者的工作熱情也比較高，如西集鎮(zhèn)、臺湖鎮(zhèn)。

1、2010年調(diào)研時，通州區(qū)還存在法律服務所與司法所兩塊牌子一套人馬的情況。司法所所長都是兼職基層法律服務工作者，嚴格遵守司法所不得提供有償服務的規(guī)定，但對涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的案件、經(jīng)濟糾紛則免費辦理。

2、基層法律服務工作者的工作內(nèi)容以調(diào)解為主。由于基層法律服務工作者多是本地成長起來，且長期駐扎鄉(xiāng)鎮(zhèn)，隨叫隨到，人員固定，收費低，具有化解矛盾、維護地方穩(wěn)定的作用，百姓、政府都信任基層法律服務工作者的工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府遇到法律問題基本上都找司法所，由基層法律服務工作者幫助解決。

3、司法局對法律服務所的管理主要有：不定期的工作檢查、財務檢查、規(guī)章制度檢查、定期報送報表，業(yè)務培訓。

（二）通州律師為基層提供法律服務狀況

2012年，通州全區(qū)律師事務所共29家,執(zhí)業(yè)律師146人,有5名律師擔任區(qū)政府法律顧問團成員，1名律師擔任政協(xié)委員，31名律師擔任各委辦局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律顧問③《通州區(qū)內(nèi)律師今年繼續(xù)“村居行”》，中國日報網(wǎng)站，2013年1月6日， http://www.chinadaily.com.cn/hqgj/jryw/2013-01-06/content_7953515.html，最后訪問時間：2013年6月4日。。2013年，全區(qū)律師在龍頭企業(yè)和重點工程項目落地、規(guī)避風險、規(guī)模培育等方面充分發(fā)揮律師職能，當好政府的參謀助手。

（三） 通州“法律服務村居行”活動中基層法律服務力量的整合

2012年啟動的“北京法律服務村居行”活動，律師、公證員、專職基層法律服務工作者、司法所兼職法律工作者共同參與其中。如通州新城核心區(qū)建設(shè)工地法律服務工作站就是由新華司法所、新華街道法律服務所聯(lián)合成立，薛鵬律師事務所、潞洲公證處、法律援助中心、新華街道法律服務所專職法律工作者和新華司法助理員等兼職法律工作者，每月安排1至2個晚上來到工作站，為工地的農(nóng)民工提供法律咨詢④田兆玉：《通州新城工地成立法律服務站》，北京日報2012年10月9日第8版。。2013年，通州區(qū)繼續(xù)開展“法律服務村居行”活動，動員律師、法律服務專業(yè)人員，以該活動為平臺，與各社區(qū)、村隊結(jié)成“一對一”法律宣傳與服務小組，達到全區(qū)社區(qū)（村）律師法律服務全覆⑤蓋田兆玉、李超：《通州部署2013 年法制宣傳教育工作》，首都之窗《北京·通州》，2013年5月22日，http://www.bjtzh.gov.cn/n95/n534/n700/c8501254/content.html，訪問日期2013年6月4日。。

五、北京地區(qū)基層法律服務現(xiàn)狀考察之五（順義區(qū)）

順義區(qū)下轄19個鎮(zhèn)、6個街道辦事處、424個行政村，戶籍人口59萬，常住人口91.5萬⑥順義區(qū)人民政府：《順義概況》，http://www.bjshy.gov.cn/Category_2497/Index.aspx，2最后訪問時間：2013年6月4日。。

（一） 順義區(qū)基層法律服務所及基層法律服務工作者概況

順義共有法律服務所21家，2010年有基層法律服務工作者71人，每年注冊，58人有公務員身份，58人中有8人是退休人員，71人中平時執(zhí)業(yè)的只有8人，2001年～2010年沒有發(fā)展新的基層法律服務工作者。現(xiàn)有基層法律服務工作者人員年齡偏高，都在40歲以上，高中以上學歷。

在順義，以潮白河為界，河東地區(qū)老百姓有法律服務的需求，尤其是低于律師收費的法律服務，因此，基層法律服務工作者有著不錯的法律服務市場。而縣城周邊、河西地區(qū)，法律服務主要由律師提供，天竺等大企業(yè)有法律事務聘請律師處理。

1、基層法律服務工作者的業(yè)務范圍

基層法律服務工作者的業(yè)務范圍包括法制宣傳、法律咨詢、人民內(nèi)部矛盾的排查調(diào)處、代寫法律文書、審理合同，代理法援案件。有執(zhí)業(yè)證件的法律服務工作者還可以為公民、法人和其他組織代理民事訴訟案件⑦北京市順義區(qū)司法局：《基層法律服務簡介》，http://www.sifj.bjshy.gov.cn/level3.jsp?id=4712 ，最后訪問時間：2011年8月22日。。2007年成立鎮(zhèn)級法律服務中心，每個村級法律服務室都配有一名律師，代理村委會開庭時一名律師一名基層法律服務工作者出庭。

2、對基層法律服務工作者的管理

順義的法律服務所歸基層科管理。對法律服務所納稅登記的要求，是順義司法局規(guī)范法律服務所的一項重要舉措。2010年底，有不少當事人反映基層法律服務工作者工作不規(guī)范，較為敏感的問題是收費不開正式發(fā)票。為此司法局專門下發(fā)通知，要求法律服務所進行納稅登記，每筆法律服務收費須到地稅局報稅，先交營業(yè)稅，然后開具發(fā)票。

3、投訴處理

對于當事人投訴的，一般的處理是讓基層法律服務工作者退費，再被投訴就責令停業(yè)。從投訴處理的情況看，違規(guī)的基層法律服務工作者多是從社會招聘來的人員。

（二）鎮(zhèn)級法律服務中心的法律服務

2006年12月,龍灣屯鎮(zhèn)法律服務中心正式掛牌。每月16日安排專職法官、律師值班，面向農(nóng)民提供免費法律咨詢、法律援助。中心主要負責對廣大群眾開展法制宣傳，通過訴前調(diào)解、現(xiàn)場審判等形式以案說法，普及法律知識⑧北京順義區(qū)司法局：《龍灣屯鎮(zhèn)法律服務中心初見成效》，http://www.sifj.bjshy.gov.cn/level3.jsp?id=6780，最后訪問時間：2013年6月4日。。2007年，順義區(qū)成立19個鎮(zhèn)級法律服務中心。法律服務中心是政府花錢購買服務的一種形式。法律服務中心依托鎮(zhèn)司法所設(shè)立，以化解矛盾糾紛、維護農(nóng)村社會穩(wěn)定為目標，為農(nóng)民提供免費的法律服務。鎮(zhèn)法律服務中心的工作包括：調(diào)解糾紛、解答法律咨詢、開展法制宣傳、代寫法律文書、防止群體性上訪、防止非群體上訪、開展矛盾排查、律師法官開展業(yè)務指導，為基層政府提出司法建議、為基層政府調(diào)解疑難矛盾糾紛、排查和化解矛盾隱患、發(fā)放便民聯(lián)系卡，開展專題法制宣傳活動。

（三）律師服務基層概況

2010年，順義律師協(xié)會成立，在服務基層方面，協(xié)會以公益律師進社區(qū)為切入點，以打造“一刻鐘法律服務圈”為主題，向社工委申報政府購買社會組織服務的項目，并獲區(qū)社工委的審批。2011年，順義區(qū)律師協(xié)會在區(qū)司法局的領(lǐng)導下，組織律師事務所和街道結(jié)對，一個律師服務一個社區(qū)。通過開展法律服務“三進”活動，拓展律師業(yè)務覆蓋面。2012年，順義區(qū)司法局大力推行“法律服務村居行”活動,通過整合優(yōu)秀的律師、公證、法律援助等人力資源，引導村（居）委會與律師事務所簽訂法律服務協(xié)議，建立公益律師服務站，公益律師采取定期和不定期相結(jié)合的方式到轄區(qū)提供法律服務，參與法律咨詢、矛盾化解、法律援助等工作，將專業(yè)法律服務送到群眾的家門口。順義區(qū)司法局在25個社區(qū)建立了“公益律師服務站”，以點帶面，輻射全區(qū)76個社區(qū)居委會，同時依托19個鎮(zhèn)級法律服務中心、426個農(nóng)村法律服務室，選派律師入村開展公益法律服務，實現(xiàn)了“一村一名律師”的農(nóng)村法律服務全覆蓋格局⑨王春光：“法律服務村居行，律師送法到家門”，《京郊日報》2012年9月7日第3版。。

六、北京地區(qū)基層法律服務現(xiàn)狀考察之六（昌平區(qū)）

截至2010年末，昌平全區(qū)戶籍人口53.3萬人，其中農(nóng)業(yè)人口20.7萬人，占全區(qū)戶籍人口的38.8%，2010年第六次全國人口普查，昌平區(qū)共登記常住人口166.05萬人，全區(qū)常住人口中，外省市來昌人員為84.71萬人⑩北京市昌平區(qū)統(tǒng)計信息網(wǎng)：《昌平區(qū)情》。http://www.bjchp.gov.cn/tjj/tabid/659/Default.aspx，最后訪問時間：2013年6月5日。。昌平區(qū)下轄5個街道辦事處、15個鎮(zhèn)（地區(qū)辦事處）和1個以企代鎮(zhèn)行政單位（北企公司），303個行政村，189個社區(qū)居委會?昌平區(qū)政府門戶網(wǎng)站：《行政區(qū)劃》，http://www.bjchp.gov.cn/publish/portal0/tab93/，最后訪問時間：2013年6月5日。。

（一）昌平區(qū)基層法律服務所及基層法律服務工作者概況

昌平區(qū)有法律服務所19個，基層法律服務工作者不到100人。

1、昌平區(qū)法律服務業(yè)務的開展

昌平的司法所工作站（法律服務室）為基層法律服務工作者提供一個平臺，基層法律工作者定期去工作站提供服務。有執(zhí)業(yè)證書的基層法律服務工作者實行有償服務，擔任法律顧問、進行代理、參與法援工作，非訴調(diào)解比較多，基層法律服務工作者的收費比較低?；鶎臃煞展ぷ髡吡⒆慊鶎?，為基層提供服務，尤其是近年農(nóng)村改制，股權(quán)改制及村里的重大事項，基層法律工作者都參與，化解矛盾，維護集體經(jīng)濟利益，為集體經(jīng)濟保駕護航。興壽司法所有一個“合同管理站”，對轄區(qū)的所有鎮(zhèn)、村合同把關(guān)，堅持了十幾年。此外，昌平拆遷工作的進行也離不開法律服務所，拆遷協(xié)議的把關(guān)、向百姓宣傳拆遷政策、解答問題，基層法律服務工作者都在第一線。

2、對法律服務所、基層法律服務工作者的管理

昌平區(qū)司法局對法律服務所、基層法律服務工作者的管理一直沒有松懈過，這些年陸續(xù)出臺了不少相關(guān)的管理實施細則，同時為基層法律服務工作者的規(guī)范執(zhí)業(yè)做了許多協(xié)調(diào)工作。

（1）制訂管理細則，規(guī)范執(zhí)業(yè)。昌平區(qū)司法局制訂有《基層法律服務工作者管理辦法》、《基層法律服務工作者民事代理工作規(guī)程》等規(guī)范性文件規(guī)范基層法律服務工作者的執(zhí)業(yè)行為。如《關(guān)于基層法律服務工作者開展法律服務業(yè)務補充規(guī)定》,規(guī)定基層法律服務工作者不得以公民個人身份從事法律事務、收費必須開具正式發(fā)票并及時入賬、嚴格歸檔、聘用合同注明上繳比例或數(shù)額、法律服務所所長的責任、未經(jīng)允許不得在轄區(qū)外設(shè)接待站（室）等。

此外，司法局基層科還做了大量的協(xié)調(diào)工作服務于對基層法律服務工作者的規(guī)范管理。法律服務所法人代碼證的申辦及年審、稅務登記及年審、銀行財務年審等，司法局都出面協(xié)調(diào)。

（2）要求法律服務所每月上報業(yè)務開展、收費、投訴情況，每年對基層法律服務工作者、法律服務所年檢注冊后進行公示。注重對專職人員進行培訓。2010年，還專門進行了關(guān)于農(nóng)村法律服務的調(diào)研。依托街道設(shè)立法律服務所，法律服務所進人由司法所把關(guān)，從而使管理工作落到實處。

（3）司法局領(lǐng)導和業(yè)務科室重視投訴，每件投訴都有答復，沒有因為處理不當上訪的。

（二）基層公益法律服務情況

2010年，昌平區(qū)全部17個鎮(zhèn)均建立了公益法律服務中心，有償聘用具有一定法律知識和工作經(jīng)驗的退休法官、退休檢察官等專業(yè)人士從事法律援助和服務工作。全區(qū)公益法律服務人員34人，由市財政撥款61萬余元，每月支付公益法律服務人員1500元。公益法律服務機構(gòu)主要職責包括：開展法制教育培訓，參與轄區(qū)內(nèi)矛盾糾紛調(diào)解，擔任鎮(zhèn)、街道和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律顧問，代理非訴訟法律事務、解答法律咨詢，定期為司法所提供流動服務等等。昌平區(qū)注重發(fā)揮基層法律服務室的平臺作用，確保全區(qū)的每個社區(qū)、村莊都有1名基層法律服務工作者和公益法律服務中心人員提供法律服務。

（三）律師為基層提供法律服務概況

截至2011年12月，昌平區(qū)共有律師事務所30家，執(zhí)業(yè)律師125名。

2011年，區(qū)司法局在全區(qū)范圍內(nèi)組織開展了“圍繞中心 服務重點 保障民生，法律服務進企業(yè)進社區(qū)進村莊”活動，確保每個社區(qū)都有一名律師提供定向服務，努力為各類企業(yè)和基層群眾提供更加便捷、高效、精細的法律服務?昌平區(qū)律師協(xié)會：《北京市昌平區(qū)律師協(xié)會第六次理事會會議》，2011年4月3日，http://www.bjchplawyer.org/News/2011/4/y5ghbw18rs.htm ，最后訪問時間：2012年9月8日。。昌平區(qū)律師協(xié)會“和諧之聲——以法律服務促和諧項目”被評為2011年度全市政府購買社會組織服務活動優(yōu)秀項目。

2012年，啟動的“法律服務村居行”活動中，昌平區(qū)成立了“法律服務村居行”服務總隊，通過開展系列主題活動，確?！胺煞沾寰有小被顒尤鎸嵤?。律師、公證員代表和司法所、社區(qū)（村）的代表共同簽訂了“北京市昌平區(qū) ‘法律服務村居行’法律服務合作協(xié)議”，實現(xiàn)一對一的銜接，零距離的法律服務全面鋪開。

第三部分 對基層法律服務市場的思考

通過對北京六區(qū)縣基層法律服務市場的調(diào)研考察，需要持續(xù)關(guān)注的是法律服務市場應如何來規(guī)制的問題。

一、需求決定市場，法律服務的多元化是市場的需要

目前，服務基層的法律服務隊伍主要包括律師、公益法律服務志愿者、基層法律服務工作者、人民調(diào)解組織等，在業(yè)務范圍上有交叉，但又各有側(cè)重，各有優(yōu)勢。

律師是法律服務市場的主力軍，但在北京地區(qū)律師的分布也是極不均衡的，律師主要集中在朝陽、海淀、東城、西城，這些區(qū)域的律師多服務于中高端業(yè)務，對低端業(yè)務也有涉及，以及對公益服務領(lǐng)域有意識的滲透。近幾年來，個人律師事務所的數(shù)量有比較大的增長，多數(shù)個人律師事務所的業(yè)務定位在面向基層，服務于中低端。司法行政機關(guān)、律師協(xié)會積極推動律師事務所、律師參與政府購買法律服務的項目，在法律“三進”、“六進”等一系列活動中，服務于基層。

在律師發(fā)展相對集中的地區(qū)，基層法律服務所及其工作人員的生存空間受到嚴重擠壓，其所占法律服務的市場比重已經(jīng)很小，但在律師發(fā)展較為薄弱的地方，基層法律服務工作者的服務還有一定的市場需求。目前基層法律服務工作者的隊伍基本上處于逐漸萎縮的狀態(tài)。

北京的公益法律服務體系包括首都新農(nóng)村公益法律服務體系建設(shè)項目下運行的公益法律服務和其他社會各界提供的公益法律服務。2010年，北京市司法局制定了《在全市建立和規(guī)范公益法律服務中心的實施方案》，要求在全市各區(qū)縣建立并規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)公益法律服務中心。一些區(qū)縣律師協(xié)會也在積極申報政府采購的法律服務項目。

此外，還有工商部門注冊的法律咨詢公司、中心等也在從事著法律服務。

二、整合法律服務力量，服務基層

多支法律服務隊伍共存，法律服務市場卻缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，力量的整合將使法律服務的效能發(fā)揮更大化。

作為法律服務主力軍的律師、律師事務所在“兩結(jié)合”管理體制下，較為規(guī)范，并在法治進程中起到越來越重要的作用。在城區(qū)，律師服務得以較廣泛的覆蓋。

一些基層法律服務所由于存在的時間長，具有一定的群眾基礎(chǔ)，而且貼近基層，還有生存的空間。律師業(yè)比較發(fā)達的城區(qū)，律師服務的覆蓋面基本可以滿足社會對法律服務的需求，基層法律服務工作者退出法律服務市場是符合社會發(fā)展需要的，但退出應是有序的，而非讓其自生自滅。在律師業(yè)欠發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，公益法律服務還不足以完全滿足社會對法律服務的需求，基層法律服務工作者的存在還有其必要性，可以采取合理布局、總量控制的政策。

公益法律服務工作者從事著過去基層法律服務工作者從事的業(yè)務范圍，卻更缺乏法律規(guī)范。同時，延慶縣試點并運行的公益法律服務體系，不僅有賴于政府的財政投入，還得益于北京法律援助基金會為公益法律服務工作者提供辦理案件費用計件補貼。這一方式在其他區(qū)縣推廣，由于沒有計件補貼的經(jīng)費保障，效果不能不打上折扣。

法律咨詢中心、公司以商業(yè)機構(gòu)的身份加入法律服務市場，其準入缺乏行業(yè)標準，目前司法行政機關(guān)對其也沒有管理權(quán)限。

司法行政部門應梳理各類資源，調(diào)動、整合各方力量，規(guī)范執(zhí)業(yè)行為，以便全方位、多層次滿足社會對法律服務的需求，為社會提供規(guī)范有序、高效便捷的多元化法律服務。

三、出臺管理辦法，規(guī)范法律服務行為

目前，基層法律服務所、基層法律服務工作者、公益法律服務人員以及工商機關(guān)批準注冊的法律咨詢公司、中心的規(guī)制都存在立法上的缺失。

《基層法律服務所管理辦法》、《基層法律服務工作者管理辦法》的修訂遲遲沒有出臺，從而使得基層司法行政機關(guān)對基層法律服務所、法律服務工作者的管理缺乏法律依據(jù)，故應加快出臺對基層法律服務工作者和法律服務所的管理辦法。

實行公益法律服務的區(qū)縣也在加強公益法律服務中心的規(guī)范化建設(shè)，比如延慶縣農(nóng)村公益法律服務指導中心將公益法律服務的規(guī)范化建設(shè)作為首要目標，采取了一系列措施：一是建立了包括《延慶縣農(nóng)村公益法律服務工作實施細則》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務中心的職能職責》、《律師顧問團工作規(guī)則》等多個制度性文件，創(chuàng)建了包括業(yè)務登記備案制度、例會制度等多項具體工作制度，編訂了《農(nóng)村公益法律服務工作手冊》，逐步形成一個相對完整的制度體系。二是制定了一套標準檔案文本格式，指導各中心統(tǒng)一整理案卷，并在每月底開展一次案卷評查活動，促進了公益法律服務檔案的統(tǒng)一化、標準化。三是形成了一個相對固定的業(yè)務工作流程。公益法律服務的規(guī)范化建設(shè)還有待加強。

在工商注冊的法律咨詢公司、中心的管理目前處于無法可依的狀態(tài)。在調(diào)研中司法行政機關(guān)、律師協(xié)會、律師、基層法律服務工作者對這類公司、中心的存在多有詬病，有的區(qū)縣司法行政機關(guān)、律師協(xié)會曾對轄區(qū)公檢法周邊的非法法律服務機構(gòu)進行摸排。法律咨詢公司、中心存在的問題比較突出，包括：（1）對外宣傳的業(yè)務范圍與核準經(jīng)營的業(yè)務范圍不一致，法律咨詢中心服務的業(yè)務范圍涉及律師業(yè)務；（2）營業(yè)地點與相關(guān)行政部門核發(fā)的營業(yè)執(zhí)照地點不一致，違反規(guī)定私設(shè)、濫設(shè)分支機構(gòu)，跨區(qū)執(zhí)業(yè)；（3）法律（咨詢）服務機構(gòu)未經(jīng)相關(guān)部門批準，設(shè)置各類法律（咨詢）服務廣告牌，誤導當事人，等等。但司法行政機關(guān)卻沒有管理的依據(jù)和權(quán)限。

四、制定法律服務法，規(guī)范法律服務市場

我國制定有《律師法》、《公證法》等部門法，對律師執(zhí)業(yè)、公證活動加以規(guī)制，但在這些法之上卻缺少一部上位法，對包括律師執(zhí)業(yè)、公證活動、法律援助及所有其他提供法律服務的活動進行規(guī)制，從而使對法律服務的管理在某些領(lǐng)域出現(xiàn)管理的缺位。國務院的三定方案并沒有明確司法行政機關(guān)對法律服務市場進行規(guī)范的職責。實踐中，長期以來為業(yè)界所詬病的工商部門注冊的法律咨詢公司、中心，司法行政機關(guān)對其不具有管理的權(quán)限。制定法律服務法，賦予司法行政機關(guān)管理法律服務市場的權(quán)限，是規(guī)范法律服務市場的根本出路。(全文完）