于泓源（北京市司法局局長）

現(xiàn)代法律文明的顯著特點是法律表現(xiàn)為一種發(fā)達的權利體系，人們享有種種法律明示的或推定的諸多無法一一列舉窮盡的權利①張文顯主編：《法理學》，法律出版社2007年1月第三版，第319～320頁。。從這個意義上講，保護生存權、發(fā)展權是基本的民生權利，民生問題的實質(zhì)是一個法治問題。維護人民權益，法治是必由之路，也是根本保障。在全面落實依法治國基本方略新的法治實踐中，把法律服務作為一項基本公共服務產(chǎn)品，納入國家基本公共服務體系，更加重視以法治方式維護廣大人民根本利益，對推進依法治國基本方略、促進社會公平正義、維護社會和諧穩(wěn)定具有重要的現(xiàn)實意義。司法部部長吳愛英在2014年全國司法廳（局）會議上明確指出，“要積極爭取當?shù)攸h委政府的重視支持，將公共法律服務體系建設納入公共服務體系建設規(guī)劃，納入政府購買項目，列入財政預算，為公共法律服務體系建設提供保障”。本文擬以北京市的工作探索為實踐依據(jù)，就推進基本公共法律服務體系建設進行論述。

一、對基本公共法律服務內(nèi)涵的認識與理解

（一）基本公共服務

基本公共服務，指建立在一定社會共識基礎上，由政府主導提供的，與經(jīng)濟社會發(fā)展水平和階段相適應，旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的公共服務②參見《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》。。這是我國2012年7月頒布的第一個有關基本公共體系建設的國家級規(guī)劃——《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》對“基本公共服務”的定義。從政策、法律、理論、實踐等多個角度解析這一定義，我們對基本公共服務的內(nèi)涵至少可以概括為三個方面：

第一，提供基本公共服務是政府的職責。國內(nèi)外發(fā)展實踐證明，建立基本公共服務體系，承載著支撐經(jīng)濟發(fā)展、彌合貧富差距、促進社會公平、降低發(fā)展風險、財富再分配等多項價值理念。遵循和追求這些價值理念，當代政府無一例外地把滿足社會公共需求，為全社會提供充足優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務作為主要職責，向社會成員提供均等的、可持續(xù)的基本公共服務。聯(lián)合國發(fā)布的《2013年人類發(fā)展報告》指出，“由于基本社會服務有助于培養(yǎng)身體健康并受到良好教育的新興勞動力群體，從而支持經(jīng)濟長期增長，因此社會政策還必需能夠提供這些基本社會服務。雖然并非所有這些服務都必須由公共部門提供，但政府應確保滿足所有公民的人類發(fā)展基本需要。③參見聯(lián)合國： 2013年人類發(fā)展報告《南方的崛起：多元化世界中的人類進步》?！?/p>

第二，享受基本公共服務是公民的基本權利。從世界范圍來看，教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會保障這些基本公共服務屬于人的基本權利。《世界人權宣言》第22條規(guī)定：“每個人，作為社會的一員，有權享受社會保障。”第25條規(guī)定：“人人有權享受為維持本人和家屬的健康和福利所需的生活水準，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的服務；在遭受失業(yè)、疾病、殘疾、守寡、衰老或在其他不能控制的情形下喪失謀生能力時，有權享受保障。④見聯(lián)合國：《世界人權宣言》?！蔽覈梢裁鞔_規(guī)定了每個公民享有的各項權利。我國《憲法》在“公民的基本權利與義務”一章明確規(guī)定了公民享有的教育、就業(yè)、勞動保障、社會救助等多項基本權利。由此可知，享受基本公共服務是人與生俱來的基本權利。

第三，基本公共服務供給具有現(xiàn)實的可行性。公共服務的提供必須與一定的經(jīng)濟發(fā)展水平和公共財政能力相適應。政府能夠提供何種公共服務、提供公共服務的標準和水平、所提供公共服務的具體人群等，因各個國家、各個地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平不同，在確定基本公共服務的范圍、標準、路徑等政策和制度設計上也有所不同。建立公共服務體系，必須從國情出發(fā)，在保證制度公平的前提下，推動建立與國家經(jīng)濟社會發(fā)展相協(xié)調(diào)、最大限度適應公民的公共需求。在政策設計和具體實踐中，要量力而行、盡力而為、循序漸進、穩(wěn)步提升，逐步建立起政府主導、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務體系。

（二）法律服務

法律服務，是指律師、非律師法律工作者（包括法人內(nèi)部在職人員、離退休政法人員等）或相關機構以其法律知識和技能為法人或自然人實現(xiàn)其正當權益、提高經(jīng)濟效益、排除不法侵害、防范法律風險、維護自身合法權益而提供的專業(yè)活動⑤參見百度百科有關法律服務的基本定義。。對法律服務的內(nèi)涵外延可以作如下概括：

第一，法律服務是國家法制建設的重要內(nèi)容。在以法治為治國理政基本方法的現(xiàn)代社會，法律作為具有普遍性、穩(wěn)定性、權威性、強制性的行為規(guī)范，猶如社會有序運行的血液，其價值功能和適用效力遍布經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)文明建設的各個方面、各個環(huán)節(jié)。“徒善不足以為政，徒法不足以自行”。法律在治國理政中的重要性、必要性和法律適用的專業(yè)性、技術性，需要法律服務提供具有法律事務性幫助、提供具有法律意義的服務來保障法律的正確實施。因此，法律服務作為法律實施的重要一環(huán)，是現(xiàn)代國家法制建設的重要內(nèi)容。法律作為國家上層建筑的重要組成部分，以律師、公證、司法鑒定、仲裁等為主要內(nèi)容的法律服務制度是現(xiàn)代國家法律制度的重要組成部分，在推進法律實施中發(fā)揮著職業(yè)性、專業(yè)性作用。

第二，法律服務是提供具有法律意義的專業(yè)服務?，F(xiàn)代法律服務是社會分工精細化和社會管理法治化的產(chǎn)物。法律服務是一國法律制度社會化的重要體現(xiàn)，是實現(xiàn)國家法律保障調(diào)節(jié)功能的重要途徑，其服務的基本內(nèi)容是提供具有法律事務性幫助、提供具有法律意義的服務⑥參見董開軍主編：《行政法學》，法律出版社2007年版，第170頁。。伴隨著社會分工的精細化水平的提升，法律法規(guī)越健全、社會管理法治化水平越高，法律服務的職業(yè)化、專業(yè)化要求越高。法律服務業(yè)的成熟度是評價現(xiàn)代社會法治文明建設的一個重要評價標準。根據(jù)世貿(mào)組織《國際服務貿(mào)易分類表》，法律服務屬第一大類商業(yè)服務中的第一項專業(yè)服務⑦參見世貿(mào)組織：《國際服務貿(mào)易分類表（1995年7月17日內(nèi)部發(fā)表）》，將全世界的服務部門分為11大類142個服務項目。。

第三，法律服務是促進權利保障的重要手段。法治社會（法治國家）的核心指標就是保障公民權利。而一個社會公民權利得到保障與實現(xiàn)的狀況，具體來說，主要存在于公民權利意識、公民權利體系、公民權利的保障三個方面⑧楊春福等著：《自由·權利與法治——法治化進程中公民權利保障機制研究》，法律出版社2007年12月版，第235頁。。法律服務作為一種職業(yè)性、專業(yè)性服務，其基本功能在于維護法律的正確實施、維護當事人的合法權益、維護社會的公平正義、維護社會的和諧穩(wěn)定，這些功能作用的有效發(fā)揮正契合了法治國家、法治政府、法治社會建設的價值所在。從這一意義上，法律服務在提升公民權利意識、促進公民權利保障中發(fā)揮著不可或缺的重要作用。

（三）基本公共法律服務

從基本公共服務體系建設的實踐看，可以運用基礎性、廣泛性、迫切性和可行性四個標準來界定?；A性，是指那些對人類發(fā)展有著重要影響的公共服務，它們的缺失將嚴重影響人類發(fā)展；廣泛性，是指那些影響到全社會每一個家庭和個人的公共服務供給；所謂迫切性，是指事關廣大社會最直接、最現(xiàn)實、最迫切的公共服務；所謂可行性，是指公共服務的提供要與一定的經(jīng)濟社會發(fā)展水平和公共財政能力相適應⑨參見中國（海南）改革發(fā)展研究院：《基本供服務于中國人類發(fā)展》，中國經(jīng)濟發(fā)展出版社2008年版，第12頁。。按照上述四項標準，結合我國推進基本公共法律服務體系建設的實踐探索，以及在推進法治建設中廣大人民群眾對法律服務的現(xiàn)實需要，我們認為，我國基本公共法律服務體系建設，在制度設計和安排上應包括法律宣傳、法律咨詢、訴訟代理、刑事辯護、非訴訟法律事務、法律問題的咨詢與幫助、民間糾紛矛盾的調(diào)處與化解以及代寫法律文書和司法救助等服務內(nèi)容，涉及法制宣傳、法律咨詢、法律援助、人民調(diào)解、基層法律服務和司法救助等工作門類，需要律師、公證、司法鑒定、仲裁和基層法律服務工作者等社會法律服務從業(yè)者提供基本的人力智力支撐，來為廣大人民群眾提供法律知識學習與掌握、涉訴權益維護和保障、非訴法權益侵害的補償與救助等法律服務項目。

結合以上對基本公共服務和法律服務兩個定義的內(nèi)涵與外延的簡要分析和梳理，對基本公共法律服務范圍的基本界定，對我國基本公共法律服務的定義可理解為：在全面落實依法治國基本方略中，以政府主導提供的，與經(jīng)濟社會發(fā)展水平和階段相適應，與國家民主法治建設相協(xié)調(diào)，以提供法律事務性幫助、具有法律意義的服務為主要內(nèi)容，旨在促進公民基本權利保障的公共服務。對基本公共法律服務的內(nèi)涵外延可以作如下概括：

第一，基本公共法律服務是法治建設中必要的公共服務產(chǎn)品。法治是治國理政的基本方式，法律已成為現(xiàn)代國家實施社會治理的一種戰(zhàn)略性資源，法律的有效實施在維護社會穩(wěn)定、防范社會風險、促進社會融合、保障公民權利中具有全局性、根本性、長期性、穩(wěn)定性作用。法律服務作為法律實施的基礎一環(huán)，在法治實踐中已成為具有重要影響的、不可或缺的公共服務產(chǎn)品，需要納入政府基本公共服務體系建設之列。進一步分析，在全面落實依法治國基本方略中，法律服務作為一種公共服務產(chǎn)品，涉及經(jīng)濟、政治、社會、文化和生態(tài)文明建設的各個領域，滲透到法律實施的各個方面，深刻影響到立法、執(zhí)法、司法、守法等法治建設和實踐的各個環(huán)節(jié)，直接影響到法律的正確實施，直接影響公民基本權利的依法保障，更需要納入政府基本公共服務體系建設，納入法治建設的系統(tǒng)工程，通過基本法律公共服務體系更深入、更廣泛、更有效服務經(jīng)濟社會發(fā)展，特別是促進公民基本權利保障。

第二，提供基本公共法律服務是法治建設中政府的重要職責。我國《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》對基本公共服務范圍確定為兩大類別，即一般意義上的基本公共服務和廣義上的基本公共服務。一般意義上的基本公共服務包括了保障基本民生需求的教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、住房保障、文化體育等領域的公共服務；廣義上的基本公共服務還包括與人民生活環(huán)境緊密關聯(lián)的交通、通信、公用設施、環(huán)境保護等領域的公共服務，以及保障安全需要的公共安全、消費安全和國防安全等領域的公共服務⑩參見《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》。。從法律意義上講，無論是一般意義上的基本公共服務，還是廣義上的基本公共服務，歸根結底都是公民應享有的基本權利，也就是人權范疇上的全體公民的生存權和發(fā)展權。提供基本公共服務是政府的職責所在，基本公共法律服務是法治建設中必要的公共服務產(chǎn)品，提供基本公共法律服務是在全面落實依法治國基本方略中政府應該承擔的重要職責。

第三，享受基本公共法律服務是法治國家公民的基本權利。法治的核心價值在于保障公民權利，把法律服務作為基本公共服務，是實現(xiàn)法治價值的重要保障性手段。對公民基本權利的保障程度和水平是衡量一個國家法治化水平的一個基本標準。在推進法治國家、法治政府、法治社會建設中，公民能否享受基本公共法律服務、享受基本公共法律服務的水平也成為衡量一個國家法治化建設的重要指標。同時，提供基本公共法律服務也是一個國家的一項國際義務。如《公民權利和政治權利國際公約》第十四條第三款（?。╉椧?guī)定，“出席受審并親自替自己辯護或經(jīng)由他自己所選擇法律援助進行辯護；如果他沒有法律援助，要通知他享有這種權利；在司法利益有此需要的案件中，為他指定法律援助，而在他沒有足夠能力償付法律援助的案件中，不要他自己付費”?聯(lián)合國人權理事會：《公民權利和政治權利國際公約》。。公民通過政府提供的免費的基本公共法律服務來依法主張基本權利、維護自身合法利益，排除對自身生存權、發(fā)展權的不法侵害，這是現(xiàn)代法治國家公民享有的一項基本權利。特別是在我國實現(xiàn)“兩個百年”奮斗目標的歷史進程中，廣大人民群眾對社會公平正義的需求日益增長，需要加快建立以權利公平、機會公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會公平保障體系。在法治實踐中，需要通過基本公共法律服務體系建設，努力營造公平的社會環(huán)境，保障廣大人民群眾平等參與、平等發(fā)展權利。

二、北京市推進基本公共法律服務的探索與實踐

伴隨著我國民主法制建設的堅實步伐，公共法律服務體系建設也日趨完善，北京作為國家政治中心、文化中心和國際交往中心，在推進基本公共法律服務建設的實踐中取得了重要發(fā)展成果。

（一）政策法規(guī)建設日趨成熟。2003年國務院頒布實施了《法律援助條例》，以法律形式明確了法律援助是政府的職責，確立了我國法律援助制度基本框架，標志著我國法律援助工作從制度創(chuàng)立進入到了加快發(fā)展的全新歷史發(fā)展時期，標志著我國法律援助工作進一步走上法制化軌道?參見《法律援助：情系困難群眾 實現(xiàn)公平正義》，《人民日報》，2004年9月8日。。結合北京工作實際，2008年制訂了《北京市法律援助條例》，并以此為基本依據(jù)，結合新的實踐，先后出臺了《法律援助補貼辦法》、《法律援助機構規(guī)范化建設意見》、《加強和規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道法律援助建設的指導意見》、《法律援助業(yè)務檔案立卷歸檔辦法》等10余個規(guī)范性文件，形成了以《法律援助條例》為核心的首都法律援助法律制度體系，使法律援助工作做到了有法可依、有章可循。北京市2010年制定了《關于構建社會矛盾多元調(diào)解體系的意見》，并以市委辦公廳、市政府辦公廳文件印發(fā)，為加強人民調(diào)解工作提供了重要的政策依據(jù)。已連續(xù)實施的6個市人大常委會關于法制宣傳教育五年規(guī)劃，在實踐中成為指導全市普法工作的重要政策依據(jù)。

（二）工作網(wǎng)絡構建加速推進。堅持建立健全黨委政府主導下的維護困難群眾權益的工作體制機制，在市、區(qū)（縣）設立17家法律援助中心，在街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）建立462家法律援助工作站，設立3950余家社區(qū)（村）法律援助聯(lián)絡點，形成了市、區(qū)（縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）四級法律援助網(wǎng)絡，方便困難群眾就近申請法律援助。設立了“12348”法律援助服務專線和“北京市法律援助網(wǎng)”。建立了50余人的法律援助公職律師隊伍，組建了法律援助志愿律師團；引導鼓勵社會力量參與法律援助工作，推動成立了“農(nóng)民工法律援助與研究中心、“義聯(lián)勞動法援助與研究中心”等社會組織法律援助機構；在清華、人大等高校建立了法律援助志愿者隊伍，形成了以政府為主導，社會廣泛參與的法律援助工作格局。在人民調(diào)解工作方面，在實踐探索中形成了區(qū)（縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）、樓門院（組）四級縱向調(diào)解組織，橫向滲透各領域、各行業(yè)以及社會管理各個方面的立體網(wǎng)絡。村居、街鄉(xiāng)調(diào)解組織建設覆蓋率達100%。全市共建企事業(yè)調(diào)委會298個，交通、醫(yī)療、物業(yè)等其他調(diào)委會437個。在法制宣傳工作方面，確定了形成以黨委政府統(tǒng)一領導，政法綜治部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、司法行政部門牽頭，有關部門各司其職，相關社會組織以及其他社會力量廣泛參與的具有首都特色的法制宣傳工作領導體制。

（三）推動法制建設作用顯著。法律援助工作覆蓋各類民事、行政事項和《刑事訴訟法》規(guī)定的困難群體和特殊人群，全市法律援助的直接服務對象達398.2萬人，其中農(nóng)民工約為360萬，低收入家庭人口37.8萬。法律援助的潛在服務對象包括未成年人、殘疾人、老年人等約502萬，占全市常住人口的26%。以2012年為例，全市各級法律援助機構共接待（接聽）來訪、來電法律咨詢25.97萬人次，承辦法律援助案件1.74萬件，涉及金額2.4億元。2002年辦理法律援助案件僅有2171件，10年內(nèi)增加了12.5倍。在人民調(diào)解工作方面， 以2012年為例，全市各級人民調(diào)解組織調(diào)解矛盾糾紛2310156件，成功222637件，成功率為96.35%。在全國“五五”普法期間，以領導干部、公務員、青少年、企業(yè)經(jīng)營管理人員和農(nóng)民工為重點大規(guī)模、大力度開展法制宣傳活動，在全面增強全體公民的憲法觀念和法治意識、扎實推進依法治國基本方略、全面提升社會法治化管理水平中發(fā)揮了重要作用。據(jù)零點公司對北京市公民法律素質(zhì)調(diào)查結果顯示,市民法律素質(zhì)水平綜合得分為74.1分，相對“四五”時的70.2分，提高了3.9分；領導干部及公務員法律素質(zhì)得分均達90分以上，高于平均水平；市民對北京法治環(huán)境總體滿意度評價得分為74.0分，比“四五”時的69.4分提高了4.6分。

（四）經(jīng)費保障水平明顯提高。以法律援助工作為例，國務院《法律援助條例》頒布實施10年來，北京法律援助工作經(jīng)費逐年增加，累計投入1.2億元；2011年制定了《法律援助補貼辦法》，將經(jīng)濟困難標準由按照最低生活保障標準調(diào)整為按照低收入標準執(zhí)行。北京市法律援助基金會不斷提高募集資金能力，從開始的每年度100余萬元增長到每年度600余萬元，募集法律援助資金和物資總值達到3100余萬元，為法律援助工作的長足發(fā)展提供了堅實的財力保障。

（五）律師公益服務貢獻突出。一是承辦較大比例的法律援助案件。北京律師辦理法律援助案件的比例高于全國的平均水平。2012年北京社會律師承辦了更多的法律援助案件，占全部案件法律援助的51.2%。全國社會律師承辦法律援助案件的比例為29.4%，北京社會律師高出全國21.8個百分比。二是開展了大量的公益法律服務活動。組織推動律師通過法律援助、義務咨詢、公益普法、捐款捐助等多種方式，回饋社會，服務群眾。

三、推進基本公共法律服務的形勢與任務

黨的十八大把依法治國基本方略全面落實和基本公共服務體系建設確定為全面建成小康社會、全面深化改革開放的重要目標，認真落實黨的十八大精神，推進基本公共法律服務建設，面臨新的機遇、新的要求、新的形勢和新的任務。

（一）推進基本公共法律服務建設面臨的新機遇、新要求。全面落實依法治國基本方略、加快構建基本公共服務體系的新的歷史時期，為推進基本公共法律服務帶來新的契機。第一，具有良好的政策法律環(huán)境。2012年國務院正式頒布執(zhí)行了《國家公共服務體系建設“十二五”規(guī)劃》，作為首個國家級基本公共服務體系的專項規(guī)劃，雖沒有明確把基本公共法律服務體系建設納入國家基本公共服務體系之列，但從基本概念、發(fā)展環(huán)境、指導思想、主要目標、促進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化、增強公共財政保障能力、供給方式等方面，為推進基本公共法律服務建設提供了重要的政策參考。而《法律援助條例》、《人民調(diào)解法》和正在實施的“六五”普法規(guī)劃、一些省區(qū)市出臺的《法制宣傳工作條例》等政策法規(guī)，對以促進公民基本權利保障為目標的基本公共法律服務建設提供了直接的政策法律依據(jù)。第二，具有良好的人才智力環(huán)境。自2002年起，國家司法考試每年舉辦一次，由國家統(tǒng)一組織實施，實現(xiàn)了將初任法官、初任檢察官、取得律師資格和擔任公證員等法律職業(yè)準入制度由分散到統(tǒng)一的轉(zhuǎn)變。到2011年底，10年間全國共有近50萬人通過國家司法考試，取得法律職業(yè)資格。作為法律職業(yè)準入的國家司法考試制度，在提高司法人員綜合素質(zhì)、推動法律人員職業(yè)化方面發(fā)揮了重要作用?參見國務院新聞辦公室：《中國的司法改革》白皮書，2010年10月發(fā)表。。截至2012年底，我國（不含港澳臺地區(qū)，下同）律師事務所數(shù)量為19361家，律師事務所平均年增長速度約為6%。我國律師數(shù)量為232384名，律師平均年增長速度為9.1%?參見中華全國律師協(xié)會：《中國律師行業(yè)社會責任報告（2013年）》。。此外還有1.8萬多家基層法律服務機構和7萬余名基礎法律服務工作者。這些法律職業(yè)人才隊伍的不斷壯大、素質(zhì)不斷提高為推進基本公共法律服務建設提供堅實的人力智力保障。第三，具有良好的經(jīng)濟物質(zhì)環(huán)境。改革開放30多年來，我國經(jīng)濟總量從世界第六位躍升到第二位，人民生活水平、居民收入水平、社會保障水平邁上了一個新臺階?！笆濉睍r期，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值年均預期增長率為7%，到 2015年國內(nèi)生產(chǎn)總值預期目標為55.8萬億元，公共財政蛋糕也將不斷做大，各級政府民生保障的能力和水平也將會不斷提升?有關數(shù)據(jù)參見：國家國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要。。國家“十二五”規(guī)劃將“推進基本公共服務均等化”作為重要政策導向，在全面落實依法治國基本方略的新的實踐中，把基本公共法律服務制度作為公共產(chǎn)品向全體公民提供，進一步完善相關公共財政政策制度安排，提高政府保障能力，有了更為雄厚的物質(zhì)財力基礎。

（二）推進基本公共法律服務建設面臨的新挑戰(zhàn)、新任務。第一，推進法律有效實施的任務更艱巨。截至2011年8月底，我國已制定現(xiàn)行憲法和有效法律共240部、行政法規(guī)706部、地方性法規(guī)8600多部，涵蓋社會關系各個方面的法律部門已經(jīng)齊全，各個法律部門中基本的、主要的法律已經(jīng)制定，相應的行政法規(guī)和地方性法規(guī)比較完備，法律體系內(nèi)部總體做到科學和諧統(tǒng)一，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成?有關數(shù)據(jù)參見：國務院新聞辦《中國特色社會主義法律體系》白皮書，2011年10月發(fā)布。。這是我國社會主義民主法制建設史上的重要里程碑，具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。中國特色社會主義法律體系的形成，總體上解決了有法可依的問題，在這種情況下，有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究的問題就顯得更為突出、更加緊迫。切實促進全社會運用法律解決現(xiàn)實生活中的實際問題，大力提高各級領導干部和公務員運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力，進一步引導和幫助廣大人民群眾懂得依法按程序表達利益訴求、解決矛盾糾紛，用法律武器維護自身的合法權益，推進基本公共法律服務建設任務艱巨而緊迫，必須納入全面落實依法治國基本方略的系統(tǒng)工程，統(tǒng)籌謀劃，協(xié)調(diào)推進。第二，促進公民基本權益保障的任務更艱巨。我國《人權行動計劃（2012—2015）》明確指出，“根據(jù)憲法關于‘國家尊重和保障人權’的原則，遵循《世界人權宣言》和有關國際人權的基本精神，從立法、行政和司法各個環(huán)節(jié)完善尊重和保障人權的法律法規(guī)和實施機制，依法推進中國人權事業(yè)發(fā)展”?參見國務院新聞辦：《國家人權行動計劃（2012—2015年）》，2012年6月北京發(fā)布。。在法治作為治國理政的時代語境下，以旨在促進公民基本權益保障為使命的基本公共法律服務，擔負著特殊重要的職能作用。第三，推進基本公共法律服務均等化的任務更艱巨。我國發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題依然突出，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民收入差距依然較大，基本公共服務供給能力依然不足，表現(xiàn)在基本公共法律服務方面，主要是城鄉(xiāng)區(qū)域基本公共法律服務資源配置不均衡、不合理，中西部地區(qū)法律服務資源嚴重短缺。以市場化程度較高的律師資源配置為例，從人口律師比來看，目前我國每1萬人口平均擁有1.6名律師。人口律師比最高的是北京市，每1萬人口擁有11.7名律師，其次是上海市，每1萬人口擁有6.7名律師。人口律師比最低的地區(qū)是西藏，每1萬人口擁有0.6名律師。北京市每1萬人口擁有的律師數(shù)，高于發(fā)達國家的英國、意大利、法國和日本。這四個國家每1萬人口擁有的律師數(shù)分別為9.8人、8.8人、3人和1人。也高于我國香港、澳門和臺灣地區(qū)，這四個地區(qū)每1萬人口擁有的律師數(shù)香港為4人，澳門和臺灣為1人?數(shù)字參見譚世貴主編：《律師學（第二版）》，法律出版社2005年8月版，第23頁。。目前，全國每1萬人口中擁有不足1名律師的省份尚有安徽、青海、甘肅、貴州、江西、西藏6個省、自治區(qū)?參見中華全國律師協(xié)會：《中國律師行業(yè)社會責任報告（2013年）》。。而作為人口律師比最高的北京市，也存在區(qū)域律師資源配置的嚴重不均衡。截至2012年底，北京市律師總數(shù)為22789人，朝陽區(qū)10106人，占全市律師總數(shù)的44.35%，而房山、門頭溝、懷柔、平谷和密云等六個遠郊區(qū)縣律師總數(shù)僅為225人，律師人數(shù)最少的延慶縣僅有10人。律師是法律服務的主體性力量，律師城鄉(xiāng)、地區(qū)分布的嚴重不均衡將使基本公共法律服務均等化建設任重而道遠，亟待把基本公共法律服務納入國家基本公共服務之列，系統(tǒng)謀劃，同步推進。

四、推進基本公共法律服務的建議與對策

參考我國基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃的政策導向，結合全面落實依法治國基本方略的客觀要求，廣大人民群眾對法律服務的現(xiàn)實需要，當前和今后一個時期推進基本公共法律服務建設要重點解決三個方面的問題。

（一）促進基本公共法律服務的均等配置

我國法律服務資源地區(qū)分布的非均衡性具有復雜的經(jīng)濟、政治、文化和社會原因，推進基本公共法律服務均等化需要運用經(jīng)濟的、政策的、文化的和社會的等多種手段和途徑。

第一，加強國家層面的頂層設計。要著眼推進區(qū)域經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，立足全面落實依法治國基本方略的系統(tǒng)工程，把基本公共法律服務納入國家基本公共服務體系，納入法治中國、平安中國建設的具體實踐，納入國家扶貧開發(fā)和工作規(guī)劃，在加快中西部地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、基礎設施建設等硬件建設的同時，同步支持包括法律服務建設在內(nèi)的公共服務體系建設，切實提高中西部和廣大農(nóng)村地區(qū)，特別是革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)的公共法律服務產(chǎn)品供給能力，使中西部地區(qū)廣大人民群眾共享我國法治建設成果。

第二，持續(xù)實施扶持中西部公益法律服務行動規(guī)劃。司法部和中華全國律師協(xié)會可以考慮配合國家深入實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，在具體實踐層面研究制訂和實施幾個“法律服務西部行”的工作規(guī)劃，通過有計劃、有規(guī)模地實施一系列如“1+1”中國法律援助志愿者行動、“同心·法律服務團”、“百千千工程”西部地區(qū)律師發(fā)展促進工程等具體的法律服務和人才建設支持項目，加強地區(qū)之間的法律服務對口支援，引導、整合全國的各類法律服務人才和資源，培養(yǎng)西部法律服務人才，支持西部法律服務體系建設。

第三，實施高校法律專業(yè)學生服務西部發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化社會實踐項目。根據(jù)教育部有關分學科學生數(shù)統(tǒng)計，2002年至2012年，全國各類法學（法律大類）專業(yè)本科、?？泼磕甓葢獙卯厴I(yè)生約為227萬人。截至2012年底，全國各類法學（法律大類）專業(yè)本科、?？圃谛Ｉ?2.23萬人?以上數(shù)據(jù)參見2002年至2012年教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)“普通本科分學科學生數(shù)”、“普通專科分學科學生數(shù)”“成人本科分科學生數(shù)”和“成人?？品挚茖W生數(shù)”，中華人民共和國教育部官方網(wǎng)站，網(wǎng)址：http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfies/moe/37567/list.html.。2013年10月15日瀏覽。。在一定程度上講，這些各類高校在校生、應屆畢業(yè)生是法律服務工作的潛在人力智力資源，是推進公共法律服務事業(yè)發(fā)展的有生力量?？梢酝ㄟ^政府專項政策資金支持，建立在校法學（法律大類）專業(yè)大學生假期中西部公益法律服務社會實踐項目、應屆畢業(yè)生中西部公益法律服務社會服務項目、服務“三農(nóng)”公益法律服務社會服務項目，組織和引導大學生參與中西部經(jīng)濟欠發(fā)達、法制發(fā)展相對較慢地區(qū)公共法律服務事業(yè)，以解決法律服務人才不足的突出問題。

第四，組織實施法律服務便民利民惠民示范引領工程。適應新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化對公共法律服務的新要求，通過組織實施法律服務便民利民惠民示范引領工程，推進城鄉(xiāng)基本公共法律服務均等化。在法律服務資源較為豐富、法制發(fā)展相對較快的地區(qū)，要通過打造“一小時”、“半小時”“一刻鐘”公共法律服務圈，推進基本公共法律服務均等化，把專業(yè)法律服務送到村居這一廣大人民群眾最基本的社會單元；法律服務資源較為短缺、法制發(fā)展相對較慢的地區(qū)，要充分發(fā)揮司法所、派出所、人民法庭的職能作用，采取開通法律宣傳與服務“大篷車”、遠程“法律診所”等多種形式，把基本公共法律服務送到廣大人民群眾身邊。

（二）增強基本公共法律服務的財政保障

推進基本公共法律服務建設，一個重要前提和基礎是建立與經(jīng)濟發(fā)展和政府財政增長、與廣大人民群眾公共法律服務需求相適應的財政支出增長機制。這一問題涉及政府財政保障責任的落實、保障標準和資金來源。

第一，有關基本公共法律服務政府財政保障責任的落實。目前，基本公共法律服務雖未明確列入《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》，但在現(xiàn)行政策法規(guī)中都明確界定了政府的財政保障責任。如國務院《法律援助條例》第3條規(guī)定：“法律援助是政府的責任，縣級以上人民政府應當采取積極措施推動法律援助工作，為法律援助提供財政支持，保障法律援助事業(yè)與經(jīng)濟、社會協(xié)調(diào)發(fā)展。法律援助經(jīng)費應當?？顚Ｓ茫邮茇斦?、審計部門的監(jiān)督?！薄度嗣裾{(diào)解法》第6條規(guī)定：“國家鼓勵和支持人民調(diào)解工作?？h級以上地區(qū)人民政府對人民調(diào)解所需經(jīng)費應當給予必要的支持和保障?！币獔猿帧吧鐣咭械住钡恼邔?，需要把基本公共法律服務納入國家基本公共服務體系建設范疇，研究制定國家公共法律服務體系的實施規(guī)劃，綜合考慮法律規(guī)定、受益范圍、成本效率、基層優(yōu)先等因素，合理界定中央政府與地方政府的基本公共服務事權和支出責任，并逐步通過政策法律形式予以明確，對基本公共法律服務的范圍和標準、資源配置、管理運行、供給方式以及績效評價等所構成的系統(tǒng)性、整體性制度安排，為落實好基本公共法律服務的政府財政保障責任提供明確的政策制度依據(jù)。

第二，基本公共法律服務政府財政保障的標準和資金來源?；竟卜煞照斦Ｕ蠘藴实拇_定要統(tǒng)籌考慮國家和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、政策財政可承受力、政策財政保障的可持續(xù)性和保障公民享受基本公共法律服務權利的法定性等多種因素。在實踐操作層面，如對法律援助工作的政府經(jīng)費保障。法律援助資金主要有政府撥款和社會援助。據(jù)不完全統(tǒng)計，2011年，全國各級政府投入的法律援助經(jīng)費為12.6億，占財政支出的十萬分之一點一五（2011年全國財政支出為109247.7萬億?數(shù)據(jù)參見“2011年全國公共財政支出決算表”：中華人民共和國財政部官方網(wǎng)站，網(wǎng)址：http://yss.mof.gov.cn/2011qgczjs/201207/t20120710_665233.html。），人均還不足1元錢。而英國政府2008～2009財年法律援助投入達21.08億英鎊，占政府公共開支的0.45%，相當于公民人均約39英鎊（按英格蘭和威爾士人口計算），2011年至2012財年這一預算增加到了21.44億英鎊?參見鄭先紅等著：《英國司法制度概述及啟示》，《中國司法》，2011年第12期。。當前，要緊密結合經(jīng)濟社會發(fā)展實際，不斷拓寬法律援助的覆蓋人群，適應困難群眾民生需求，及時調(diào)整法律援助補充事項范圍，將就業(yè)、就學、就醫(yī)、社會保障等與民生緊密相關的事項逐步納入法律援助范圍；進一步放寬經(jīng)濟困難標準，使法律援助覆蓋人群從低保群體逐步拓展至低收入群體。加快建立法律援助范圍和標準的動態(tài)調(diào)整機制，促進法律援助與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。在促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和推進城鄉(xiāng)一體化建設中，各級政府要確保法律援助經(jīng)費的增長幅度與財政的增長相匹配、同法律援助需求相適應，尤其要確保中西部、農(nóng)村地區(qū)法律援助服務資金的動態(tài)增長，以適應中西部、農(nóng)村地區(qū)廣大人民群眾不斷增加的法律援助需求。

（三）創(chuàng)新基本公共法律服務的供給方式

《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》指出：“在堅持政府負責的前提下，充分發(fā)揮市場機制作用，推動基本公共服務提供主體和提供方式多元化，加快建立政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的基本公共服務供給模式”?參見《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》。。按照這樣的政策導向，創(chuàng)新基本公共法律服務的供給方式，關鍵在于在推進轉(zhuǎn)變政府職能中，理清政府與社會、政府與市場在提供基本公共法律服務中的分工與合作關系，堅持以政府為主導、充分發(fā)揮社會組織作用、有效利用市場機制的“三位一體”工作思路，探索建立基本公共法律服務多元供給機制。

第一，充分發(fā)揮社會力量作用。要結合新一輪政府機構改革和職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新政府和社會在基本公共法律服務供給的制度體系。一是要充分發(fā)揮工會、共青團、婦聯(lián)、殘聯(lián)、老齡委等社會群團組織的職能作用。工會、共青團、婦聯(lián)、殘聯(lián)、老齡委等社會群團組織是黨聯(lián)系職工群眾的橋梁和紐帶，是各相關社會群體利益的代表者和維護者，在維護農(nóng)民工、未成年人、婦女、殘疾人和老年人合法權益中發(fā)揮著重要作用。在推進基本公共法律服務建設中，要充分依托這些社會群團組織的組織和工作優(yōu)勢，創(chuàng)新專業(yè)性、行業(yè)性法律服務供給方式，提升基本公共法律服務供給的專業(yè)化、社會化水平。特別是法制宣傳教育是社會系統(tǒng)工程，需要全社會共同參與。

二是要充分發(fā)揮律師等法律服務行業(yè)的專業(yè)優(yōu)勢。在社會主義市場經(jīng)濟體系中，法律服務業(yè)是現(xiàn)代服務業(yè)的重要組成部分?！斗諛I(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》提出：“加大對法律服務業(yè)政策扶持和保障力度，改善法律服務業(yè)發(fā)展環(huán)境，健全體制機制和政策保障，擴大服務規(guī)模和服務領域，提升服務層次和服務質(zhì)量，提高國際化水平和國際競爭力。?參見《服務業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》?！爆F(xiàn)行政策法律法規(guī)也明確了法律服務工作者有履行法律援助等公共法律服務的義務。我國《律師法》第42條規(guī)定：“律師、律師事務所應當按照國家規(guī)定履行法律援助義務，為受援人提供符合標準的法律服務，維護受援人的合法權益”。創(chuàng)新基本公共法律服務的供給方式，必須以不斷發(fā)展和壯大律師等法律服務業(yè)和法律服務工作者隊伍為前提和基礎，為廣大群眾提供多樣化、專業(yè)化、多層次的法律服務產(chǎn)品。當前，要推進公證機構和資源的科學合理配置，適當增加機構設置和公證員配置，逐步改變公證機構事實上的行業(yè)壟斷局面，形成合理的行業(yè)競爭機制，提高公證法律服務的質(zhì)量和水平，滿足廣大人民群眾對基本公證法律服務的需要。

三是不斷壯大培育法律服務民間公益組織。民間自發(fā)公益法律服務組織和志愿者是公益法律服務不可或缺的力量。充分發(fā)揮政府公共法律服務資金的投入引導和調(diào)控作用，合理利用政府補貼供給方和補貼需求方的調(diào)節(jié)手段，探索財政資金對非公立基本公共法律服務機構的扶持，并積極采取財政直接補貼需求方的方式，增加公民享受服務的選擇權和靈活性。大力發(fā)展公益法律服務志愿服務，完善志愿服務管理制度和服務方式，促進志愿服務經(jīng)?；?、制度化和規(guī)范化，推動志愿服務與政府服務優(yōu)勢互補、有機融合。要積極吸收和組織社會各類法律從業(yè)人員、大專院校法律專業(yè)師生、大學生“村官”加入公共法律服務志愿者行列，不斷壯大公共法律服務社會力量。

第二，探索向社會力量購買基本公共法律服務。探索積極推行政府購買、合同委托、服務外包等提供基本法律公共服務的方式。推進政府向社會力量購買公共服務是惠及人民群眾、深化社會領域改革的重大措施，又是加快服務業(yè)發(fā)展、擴大服務業(yè)開放、引導有效需求的關鍵之舉，也是推動政府職能轉(zhuǎn)變，推進政事、政社分開，建設服務型政府的必然要求?參見國務院常務會議《研究推進政府向社會力量購買公共服務 部署加強城市基礎設施建設》，《人民日報》，2013年8月1日 第1版。。創(chuàng)新基本公共法律服務的供給方式，需要研究制定具體政策，包括規(guī)范準入標準、資質(zhì)認定、登記審批、招投標、服務監(jiān)管、獎勵懲罰及退出等操作規(guī)則和管理辦法，適度引入市場競爭機制，公開向律師事務所、基層法律服務所、公證、仲裁機構等社會專業(yè)法律服務機構購買基本公共法律服務，有效解決一些地區(qū)、領域基本公共法律服務產(chǎn)品短缺、質(zhì)量和效率不高等問題，使群眾得到更多便利和實惠。