謝鵬程（廣州大學(xué)檢察理論研究中心教授）

2012年《民事訴訟法》的修改使民事檢察監(jiān)督法律制度基本健全，同時(shí)也使民事檢察工作面臨新挑戰(zhàn)，特別是《民事訴訟法》第209條使民事檢察成為當(dāng)事人申請(qǐng)法院?jiǎn)?dòng)再審程序的后置程序，原來(lái)的民事案件上訪(fǎng)被納入訴訟程序，檢察機(jī)關(guān)的民事案件數(shù)量會(huì)逐步上升、辦案壓力會(huì)漸漸增加。如何認(rèn)識(shí)第209條的立法精神并應(yīng)對(duì)其挑戰(zhàn)，不僅關(guān)系到民事行政檢察工作科學(xué)發(fā)展和檢察公信力建設(shè)，而且關(guān)系到檢察學(xué)中的一些基本理論問(wèn)題的再認(rèn)識(shí)，關(guān)系到黨和國(guó)家探索涉法涉訴上訪(fǎng)終結(jié)機(jī)制和信訪(fǎng)法治化處理方式的成效。

一、深刻理解第209條的立法精神

《民事訴訟法》第209條規(guī)定：“有下列情形之一的，當(dāng)事人可以向人民檢察院申請(qǐng)檢察建議或者抗訴：（一）人民法院駁回再審申請(qǐng)的；（二）人民法院逾期未對(duì)再審申請(qǐng)作出裁定的；（三）再審判決、裁定有明顯錯(cuò)誤的。人民檢察院對(duì)當(dāng)事人的申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)在三個(gè)月內(nèi)進(jìn)行審查，作出提出或者不予提出檢察建議或者抗訴的決定。當(dāng)事人不得再次向人民檢察院申請(qǐng)檢察建議或者抗訴?！边@一條的精神實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)轉(zhuǎn)化”，即把民事案件當(dāng)事人的信訪(fǎng)權(quán)利轉(zhuǎn)化為申請(qǐng)檢察救濟(jì)的訴訟權(quán)利，把檢察機(jī)關(guān)審查啟動(dòng)民事案件再審的選擇性監(jiān)督轉(zhuǎn)化為監(jiān)督制約性訴訟環(huán)節(jié)，形成了民事案件的再審啟動(dòng)權(quán)分工制約和信訪(fǎng)終結(jié)機(jī)制的新程序。

從信訪(fǎng)權(quán)利轉(zhuǎn)化為訴訟權(quán)利，是信訪(fǎng)工作法治化的重要途徑。長(zhǎng)期以來(lái)，黨和國(guó)家一直把信訪(fǎng)作為掌握社情民意的重要窗口和解決群眾訴求的重要渠道。隨著我國(guó)進(jìn)入社會(huì)轉(zhuǎn)型階段，社會(huì)矛盾急劇增加，群體性事件和突發(fā)事件頻頻發(fā)生，原來(lái)的信訪(fǎng)機(jī)制已經(jīng)難以應(yīng)付日益高漲的信訪(fǎng)浪潮。盡管采取了加重地方黨政責(zé)任、應(yīng)急機(jī)制與常規(guī)機(jī)制相結(jié)合等措施，信訪(fǎng)總量仍在高位運(yùn)行，發(fā)生群體性事件的風(fēng)險(xiǎn)加大，信訪(fǎng)工作仍然疲于應(yīng)付，難以扭轉(zhuǎn)被動(dòng)局面。同時(shí)，這種“大鬧大解決”、“不鬧不解決”的信訪(fǎng)工作機(jī)制在某種程度上助長(zhǎng)了“信訪(fǎng)不信法”、“信上不信下”、“棄法轉(zhuǎn)訪(fǎng)”等不理性、不公平、非法治的現(xiàn)象，損害了黨和國(guó)家的威信、法律的權(quán)威和司法的公信力。從根本上解決信訪(fǎng)問(wèn)題，有賴(lài)于政治體制和司法體制的改革。根據(jù)黨的十八大關(guān)于實(shí)現(xiàn)國(guó)家各項(xiàng)工作法治化的要求，化解信訪(fǎng)工作困局的基本方向是信訪(fǎng)工作的法治化。首先，要把一部分涉法涉訴信訪(fǎng)從信訪(fǎng)工作中分離出來(lái)，通過(guò)完善訴訟程序來(lái)解決。對(duì)于民事案件的信訪(fǎng)來(lái)說(shuō)，就是要把一部分信訪(fǎng)權(quán)轉(zhuǎn)化成訴訟權(quán)利（包括向法院申請(qǐng)?jiān)賹徍拖驒z察院申請(qǐng)檢察建議或者抗訴的權(quán)利），把原來(lái)檢察機(jī)關(guān)的部分信訪(fǎng)工作轉(zhuǎn)變成訴訟程序。其次，涉訴信訪(fǎng)主要是司法機(jī)關(guān)的責(zé)任，訴訟中產(chǎn)生的信訪(fǎng)應(yīng)當(dāng)由訴訟來(lái)解決。惟如此，才能使公民權(quán)利得到公平而有效的保障，并樹(shù)立和維護(hù)司法權(quán)威。因此，以訴訟程序作為涉訴信訪(fǎng)的終結(jié)機(jī)制是國(guó)家法治化的必然選擇。

從選擇性監(jiān)督轉(zhuǎn)化為監(jiān)督制約性訴訟環(huán)節(jié)，是法律監(jiān)督的公權(quán)監(jiān)督功能與私權(quán)救濟(jì)功能的結(jié)合，是法律監(jiān)督制度的創(chuàng)新。首先，從第209條的程序設(shè)計(jì)上看，它既把檢察權(quán)作為監(jiān)督審判權(quán)的一種方式，又把檢察權(quán)作為當(dāng)事人啟動(dòng)再審程序的救濟(jì)手段，客觀上加強(qiáng)了檢察機(jī)關(guān)的公權(quán)監(jiān)督和私權(quán)救濟(jì)職能，并把這兩者有機(jī)地結(jié)合起來(lái)了，是法律監(jiān)督制度的發(fā)展。在任何一個(gè)法治國(guó)家里，以公權(quán)力監(jiān)督制約公權(quán)力都必須以私權(quán)利監(jiān)督制約公權(quán)力為基礎(chǔ)，私權(quán)利監(jiān)督制約公權(quán)力也往往需要通過(guò)公權(quán)力之間的監(jiān)督制約來(lái)實(shí)現(xiàn)。在訴訟程序中，法律賦予訴訟參與人的訴訟權(quán)利，既是保護(hù)訴訟參與人利益的需要，也是監(jiān)督制約司法權(quán)的需要。因此，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)履行法律監(jiān)督職能，參與和保障一定范圍的私權(quán)救濟(jì)程序是必要的、可行的、合理的制度安排。其次，把當(dāng)事人窮盡法院的一般訴訟程序之后的有關(guān)民事案件的再審申請(qǐng)轉(zhuǎn)移到檢察機(jī)關(guān)，而且，當(dāng)事人只有一次向人民檢察院申請(qǐng)檢察建議或者抗訴的權(quán)利，檢察機(jī)關(guān)必須對(duì)符合第209條規(guī)定的三種情形的申請(qǐng)全部受理和全面審查并在3個(gè)月內(nèi)作出是否提出檢察建議或者抗訴的決定。有人把這一機(jī)制解讀為確立了審判監(jiān)督程序中“法院糾錯(cuò)先行、檢察監(jiān)督斷后”的順位模式。這一觀點(diǎn)有其正確的一面，也是有不準(zhǔn)確、不全面的一面。就其正確性來(lái)說(shuō)，這一機(jī)制確實(shí)通過(guò)“順序排位”解決了多方申訴、多頭審查的問(wèn)題，也通過(guò)明確檢察機(jī)關(guān)審查、決定的義務(wù)和時(shí)限，排除了檢察機(jī)關(guān)在立案上的選擇性，將檢察監(jiān)督內(nèi)化為一種常規(guī)的再審啟動(dòng)程序，成為當(dāng)事人可選擇的訴訟環(huán)節(jié)，強(qiáng)化了當(dāng)事人的訴訟權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。就其不準(zhǔn)確性來(lái)說(shuō)，這一機(jī)制并不是終極的啟動(dòng)再審的救濟(jì)程序，因?yàn)槊裨V法并沒(méi)有限定法院再審和當(dāng)事人向法院申請(qǐng)?jiān)賹彽拇螖?shù)，只是限定了當(dāng)事人向檢察院申請(qǐng)?zhí)岢鰴z察建議或者抗訴的次數(shù)。換言之，在檢察機(jī)關(guān)作出是否提出檢察建議或者抗訴的決定之后，并不妨礙當(dāng)事人向法院申請(qǐng)?jiān)賹徎蛘叻ㄔ褐鲃?dòng)提起再審。雖然2007年《民事訴訟法》規(guī)定的抗訴與2012年《民事訴訟法》規(guī)定的抗訴在效力上完全相同即啟動(dòng)再審，但是在以往的審查決定抗訴機(jī)制中，檢察機(jī)關(guān)只是把當(dāng)事人的申訴作為案源之一，作為發(fā)現(xiàn)違法裁判的線(xiàn)索，不必都立案，而現(xiàn)在的抗訴審查決定機(jī)制不僅增設(shè)了啟動(dòng)再審的方式即檢察建議，而且增加了檢察機(jī)關(guān)的義務(wù)即對(duì)當(dāng)事人的符合第209條規(guī)定情形的申請(qǐng)要全部受理和全面審查并在3個(gè)月內(nèi)作出提出或者不予提出檢察建議或者抗訴的決定，取消了檢察機(jī)關(guān)對(duì)于第209條規(guī)定情形的立案審查程序①關(guān)于當(dāng)事人符合第209條規(guī)定的申請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)是否要像以前那樣設(shè)置立案程序，在檢察系統(tǒng)有兩種解讀。筆者認(rèn)為，從第209條的本意來(lái)看，對(duì)當(dāng)事人提出的符合第209條規(guī)定的三種情形的申請(qǐng)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)受理并及時(shí)進(jìn)行審查，只能作出提出或者不予提出檢察建議或者抗訴的決定，不能作出立案或者不立案的決定。這是第209條對(duì)檢察職能的重大調(diào)整，也是實(shí)現(xiàn)信訪(fǎng)工作法治化和探索信訪(fǎng)終結(jié)機(jī)制的重要措施。原來(lái)，受理程序旨在審查是否符合抗訴條件，立案程序旨在審查和判斷抗訴成功的概率?，F(xiàn)在保留受理程序是必要的，但是立案程序就是不必要的，甚至侵犯了當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，因?yàn)楫?dāng)事人只有一次申請(qǐng)權(quán)，檢察機(jī)關(guān)不能再通過(guò)立案程序克減其權(quán)利，必須全面審查后做出決定是否提出檢察建議或者抗訴。。

我們一直主張，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能是監(jiān)督公共權(quán)力運(yùn)行和保護(hù)公共利益的國(guó)家職能，既不監(jiān)督私人權(quán)利的行使，也不救濟(jì)私人權(quán)利。這似乎在公私之間劃了一條明確的界線(xiàn)，這有助于防治檢察權(quán)的濫用。但是，如果把這一理論觀點(diǎn)絕對(duì)化，就容易產(chǎn)生偏差。問(wèn)題的關(guān)鍵不在于檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能有無(wú)私權(quán)救濟(jì)的功能，而在于它有什么樣的私權(quán)救濟(jì)功能以及這種私權(quán)救濟(jì)功能與公權(quán)監(jiān)督功能相比處于什么地位。對(duì)此，我們不妨從檢察機(jī)關(guān)受理申訴、控告和舉報(bào)，刑事公訴和訴訟監(jiān)督三個(gè)方面的相關(guān)法律規(guī)定來(lái)進(jìn)行一番梳理。首先，憲法第41條的規(guī)定②憲法第41條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害。對(duì)于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)必須查清事實(shí)，負(fù)責(zé)處理。任何人不得壓制和打擊報(bào)復(fù)。由于國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利?！焙腿嗣駲z察院組織法第6條的規(guī)定③人民檢察院組織法第6條規(guī)定：“人民檢察院依法保障公民對(duì)于違法的國(guó)家工作人員提出控告的權(quán)利，追究侵犯公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利的人的法律責(zé)任?！币馕吨鴻z察機(jī)關(guān)是受理控告、申訴和檢舉的“有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)”之一，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為不僅要追究法律責(zé)任，而且要對(duì)“受到損失的人”給予賠償。這種賠償就是一種私權(quán)救濟(jì)。這也說(shuō)明在某些案件中，法律監(jiān)督的公權(quán)監(jiān)督功能是與私權(quán)救濟(jì)功能分不開(kāi)的，私權(quán)救濟(jì)是公權(quán)監(jiān)督的自然結(jié)果或者間接成果，也是公權(quán)監(jiān)督要實(shí)現(xiàn)的一項(xiàng)價(jià)值即保障人權(quán)或者保障民生。其次，檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中只負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失的案件提起附帶民事訴訟，對(duì)私人遭受損失的案件只有通知有關(guān)人員提起附帶民事訴訟的義務(wù)而沒(méi)有代位提起附帶民事訴訟的義務(wù)④《刑事訴訟法》第44條第2款規(guī)定：“人民檢察院自收到移送審查起訴的案件材料之日起三日以?xún)?nèi)，應(yīng)當(dāng)告知被害人及其法定代理人或者其近親屬、附帶民事訴訟的當(dāng)事人及其法定代理人有權(quán)委托訴訟代理人?！钡?9條第2款規(guī)定：“如果是國(guó)家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時(shí)候，可以提起附帶民事訴訟。”。這說(shuō)明檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中的法律監(jiān)督職能重點(diǎn)是保護(hù)因犯罪遭受侵犯的公共利益，私權(quán)救濟(jì)的責(zé)任是很弱的、附屬性的，但也不是一點(diǎn)也沒(méi)有。第三，刑事訴訟法⑤譬如，《刑事訴訟法》第47條規(guī)定：“辯護(hù)人、訴訟代理人認(rèn)為公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院及其工作人員阻礙其依法行使訴訟權(quán)利的，有權(quán)向同級(jí)或者上一級(jí)人民檢察院申訴或者控告。人民檢察院對(duì)申訴或者控告應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行審查，情況屬實(shí)的，通知有關(guān)機(jī)關(guān)予以糾正?！钡?15條規(guī)定：“受理當(dāng)事人和辯護(hù)人、訴訟代理人、利害關(guān)系人對(duì)于司法機(jī)關(guān)及其工作人員實(shí)施的采取強(qiáng)制措施法定期限屆滿(mǎn)不予以釋放、解除或者變更的等特定違法行為的申訴或者控告,經(jīng)審查,情況屬實(shí)的,通知有關(guān)機(jī)關(guān)予以糾正?！焙兔袷略V訟法⑥譬如，《民事訴訟法》第208條規(guī)定：“各級(jí)人民檢察院對(duì)審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權(quán)向同級(jí)人民法院提出檢察建議。”以及“兩高”有關(guān)民事、行政訴訟法律監(jiān)督的改革意見(jiàn)都規(guī)定，司法機(jī)關(guān)和司法人員在訴訟中侵犯當(dāng)事人及其代理人的訴訟權(quán)利時(shí)，都可以向檢察機(jī)關(guān)申訴或者控告，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)調(diào)查屬實(shí)的，應(yīng)當(dāng)提出糾正違法的意見(jiàn)或者檢察建議。這既是檢察機(jī)關(guān)對(duì)司法機(jī)關(guān)和司法人員訴訟違法行為的監(jiān)督，也是對(duì)當(dāng)事人訴訟權(quán)利的一種程序救濟(jì)?？傮w上說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)的私權(quán)救濟(jì)功能有兩個(gè)特點(diǎn)：一是通過(guò)公權(quán)監(jiān)督來(lái)實(shí)現(xiàn)私權(quán)救濟(jì)，而審判機(jī)關(guān)既通過(guò)公權(quán)監(jiān)督實(shí)現(xiàn)私權(quán)救濟(jì)（行政訴訟即為對(duì)行政權(quán)運(yùn)行的司法審查來(lái)保障私人權(quán)利），又通過(guò)審理民事糾紛來(lái)實(shí)現(xiàn)私權(quán)救濟(jì)。二是通過(guò)參與訴訟（即承擔(dān)一定的訴訟職能）和保障訴訟程序依法進(jìn)行來(lái)實(shí)現(xiàn)私權(quán)救濟(jì)。換句話(huà)說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)只是司法救濟(jì)的參與者和保障者，而審判機(jī)關(guān)是作為裁判主體來(lái)實(shí)現(xiàn)私權(quán)救濟(jì)，兩者在司法救濟(jì)程序中的地位有主輔之分。因此，我們應(yīng)當(dāng)肯定檢察機(jī)關(guān)具有一定的私權(quán)救濟(jì)功能，但是這種私權(quán)救濟(jì)功能相比公權(quán)監(jiān)督功能而言，是從屬性或者附帶性的，在某些情況下只是間接的功能?！睹袷略V訟法》第209條雖然把申請(qǐng)檢察建議和抗訴作為當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹彽囊坏篮笾贸绦蚝涂蛇x擇的訴訟環(huán)節(jié)，使其成為當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹彽木葷?jì)程序，但是檢察機(jī)關(guān)仍然是主要作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)發(fā)揮對(duì)審判權(quán)的監(jiān)督功能，與審判機(jī)關(guān)在啟動(dòng)再審程序中進(jìn)行分工制約，并不承擔(dān)實(shí)體性的私權(quán)救濟(jì)功能。

概括地說(shuō)，第209條的要義有三個(gè)方面：(1)公權(quán)監(jiān)督與私權(quán)救濟(jì)相結(jié)合，檢察監(jiān)督由選擇性監(jiān)督轉(zhuǎn)化為參與性監(jiān)督制約，是民事檢察制度的新發(fā)展；(2)維護(hù)司法公正，化解社會(huì)矛盾，是民事檢察工作的基本任務(wù)；(3)樹(shù)立司法權(quán)威，服務(wù)大局，推進(jìn)國(guó)家法治，是審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的共同責(zé)任。

二、積極探索應(yīng)對(duì)措施

第209條使檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督角色發(fā)生了一定的變化，成為公權(quán)監(jiān)督與私權(quán)救濟(jì)相結(jié)合的監(jiān)督者，成為法院?jiǎn)?dòng)再審的后置程序，成為當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹彽乃痉ň葷?jì)程序，因而檢察機(jī)關(guān)所承擔(dān)的司法責(zé)任加重、社會(huì)壓力加大。實(shí)際上，這意味著檢察機(jī)關(guān)要給審判機(jī)關(guān)分擔(dān)一部分原來(lái)的民事案件信訪(fǎng)工作。應(yīng)對(duì)這種新挑戰(zhàn)，檢察機(jī)關(guān)特別是民事行政檢察部門(mén)僅僅依靠原來(lái)的做法、策略和措施是顯然不夠的，甚至可能引起嚴(yán)重后果。不過(guò)，我們對(duì)形勢(shì)的判斷和分析應(yīng)當(dāng)客觀全面。既要估計(jì)到第209條會(huì)使檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)前所未有的辦案壓力，但是也不能過(guò)分夸大。從近幾個(gè)月的情況來(lái)看，有的地方案件數(shù)量翻番，有的地方案件數(shù)量沒(méi)有大幅上升，當(dāng)然新法的實(shí)施及其影響的全面顯現(xiàn)還有一個(gè)過(guò)程，今年年底或者明年的情況會(huì)比較明朗一些。值得注意的是，第209條給檢察機(jī)關(guān)特別民行檢察部門(mén)造成的影響不僅僅是案件數(shù)量的壓力，更主要的是司法責(zé)任加重，辦案風(fēng)險(xiǎn)加大。

有人認(rèn)為，第209條是法院給檢察院挖的一個(gè)坑，檢察機(jī)關(guān)可以采取給檢察建議和抗訴“放水”（即降低標(biāo)準(zhǔn)）的策略來(lái)應(yīng)對(duì)。這完全是部門(mén)主義和機(jī)會(huì)主義的應(yīng)對(duì)策略，是推卸法律責(zé)任，是缺乏大局觀念和法治意識(shí)的突出表現(xiàn)。為此，在2012年11月召開(kāi)的全國(guó)檢察機(jī)關(guān)學(xué)習(xí)貫徹修改后民事訴訟法座談會(huì)上曹建明檢察長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)，要始終把民事行政檢察工作放在黨和國(guó)家工作大局中謀劃和推進(jìn)，從服務(wù)大局出發(fā)明確加強(qiáng)和改進(jìn)工作的切入點(diǎn)和著力點(diǎn)，充分發(fā)揮民事行政檢察工作在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定中的職能作用；要切實(shí)從人民群眾的新要求新期待出發(fā)加強(qiáng)和改進(jìn)民事行政檢察工作，把加強(qiáng)民事行政檢察監(jiān)督同維護(hù)人民權(quán)益緊密結(jié)合起來(lái)；要不斷深化對(duì)民事行政檢察工作規(guī)律性的認(rèn)識(shí)，不斷創(chuàng)新民事行政檢察監(jiān)督機(jī)制和方式；要加強(qiáng)與人民法院的溝通協(xié)調(diào)，保障檢察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)有序有效開(kāi)展工作，共同維護(hù)司法公正和司法權(quán)威。

一般而言，化解第209條的壓力和風(fēng)險(xiǎn)，檢察機(jī)關(guān)主要有兩條途徑，一是提高辦案質(zhì)量和效率，保證具有第209條規(guī)定的三種情形的案件在檢察機(jī)關(guān)得到依法公正合理的處理；二是對(duì)于作出不提出檢察建議或者抗訴的決定的案件，要做好釋法說(shuō)理和服判息訴等風(fēng)險(xiǎn)防范工作。然而，要做到上述兩條并非易事，在實(shí)際的檢察工作中可能出現(xiàn)各種偏向或者錯(cuò)位，譬如，該作出提出檢察建議或者抗訴的決定的，作出了不提出的決定，因而激化社會(huì)矛盾；不該作提出檢察建議或者抗訴決定的，濫作出，甚至為了減輕檢察機(jī)關(guān)的壓力而降低做出檢察建議或者抗訴的標(biāo)準(zhǔn)，使第209條失靈、檢察監(jiān)督的過(guò)濾機(jī)制失效。這種不負(fù)責(zé)任的做法，不僅會(huì)損害檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法公信力，不必要地加大了法院工作的壓力，而且加重了當(dāng)事人的訟累，影響社會(huì)穩(wěn)定，損害司法公正和法律權(quán)威。因此，檢察機(jī)關(guān)采取什么樣的策略和措施事關(guān)重大。2013年3月下旬發(fā)布的《最高人民檢察院關(guān)于深入推進(jìn)民事行政檢察工作科學(xué)發(fā)展的意見(jiàn)》對(duì)于如何應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，推進(jìn)民事行政檢察工作科學(xué)發(fā)展，提出了指導(dǎo)性的原則、策略和措施。落實(shí)好這個(gè)《意見(jiàn)》，不僅需要各級(jí)檢察機(jī)關(guān)在人力物力上對(duì)民事行政檢察工作予以保障，而且要對(duì)民事行政檢察部門(mén)在工作機(jī)制上進(jìn)行探索和創(chuàng)新予以支持。

關(guān)于檢察一體化工作機(jī)制與檢察官辦案責(zé)任制相結(jié)合的問(wèn)題。修改后的《民事訴訟法》在增設(shè)同級(jí)監(jiān)督機(jī)制的同時(shí)，加重了上級(jí)院特別是最高人民檢察院和省級(jí)人民檢察院的責(zé)任，可能產(chǎn)生案件上行的趨勢(shì)。為此，要加強(qiáng)檢察一體化工作機(jī)制。首先，要明確貫徹落實(shí)修改后的民訴法是全國(guó)檢察機(jī)關(guān)的共同責(zé)任。要在明確各級(jí)檢察院在民事檢察工作中的職責(zé)分工的基礎(chǔ)上加強(qiáng)縱向和橫向協(xié)作，下級(jí)院要認(rèn)真辦理上級(jí)院交辦、轉(zhuǎn)辦的案件；高檢院、省級(jí)院和分州市院在抓好自身辦案工作的同時(shí)，要加強(qiáng)調(diào)查研究，加強(qiáng)對(duì)下指導(dǎo)，重視加強(qiáng)對(duì)辦案工作的統(tǒng)籌。其次，檢察機(jī)關(guān)各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)要積極配合民事行政檢察部門(mén)，建立健全協(xié)作配合機(jī)制，特別是民行部門(mén)與控告申訴、案件管理部門(mén)的協(xié)調(diào)和協(xié)作，提高工作效率。檢察一體化工作機(jī)制的功能主要在于有效配置檢察資源，發(fā)揮整體效能，檢察官辦案責(zé)任制則是通過(guò)完善辦案組織，下放辦案權(quán)力，強(qiáng)化辦案責(zé)任的方式保障辦案的質(zhì)量、效率和效果。只有在辦案責(zé)任制的基礎(chǔ)上實(shí)行檢察一體化工作機(jī)制，或者說(shuō)，只有把加強(qiáng)檢察官責(zé)任與加強(qiáng)整體效能結(jié)合起來(lái)，才能建立符合檢察工作規(guī)律的工作機(jī)制。片面強(qiáng)調(diào)某一方面，都不足以應(yīng)對(duì)民事行政檢察工作面臨的新形勢(shì)、新任務(wù)。

關(guān)于加強(qiáng)法律文書(shū)說(shuō)理與做好息訴工作的問(wèn)題?；饷芗m紛、維護(hù)司法公正和司法權(quán)威，是民事檢察工作的重要職責(zé)。修改后的民訴法進(jìn)一步理順了檢察監(jiān)督與法院?jiǎn)?dòng)再審和當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹彽年P(guān)系，克服了重復(fù)申訴、多頭審查的弊端。但是在這種情況下，檢察機(jī)關(guān)受理的案件主要是被法院駁回再審申請(qǐng)或經(jīng)再審維持原判的案件，其中，符合檢察監(jiān)督條件的比例可能會(huì)發(fā)生變化，即適合提出抗訴或檢察建議的案件相對(duì)減少，大多數(shù)案件要做息訴服判工作。通俗地說(shuō)，到檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)檢察建議或者抗訴的民事案件大多是一些化解難度較大的“硬骨頭”。不僅檢察監(jiān)督是當(dāng)事人向人民法院申請(qǐng)?jiān)賹彽暮笾贸绦?，而且?dāng)事人向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)抗訴或檢察建議僅限一次，這就使檢察環(huán)節(jié)防范辦案風(fēng)險(xiǎn)、化解矛盾糾紛的壓力明顯增大。各級(jí)檢察機(jī)關(guān)要更加重視引導(dǎo)群眾依法定程序解決司法訴求，把化解矛盾工作落實(shí)到受理、審查、決定、抗訴的各個(gè)環(huán)節(jié)。對(duì)決定不提出檢察建議或者抗訴的，不僅要在法律文書(shū)中充分地、有針對(duì)性地說(shuō)明理由和依據(jù)，而且要慎重地、耐心地對(duì)每一個(gè)申請(qǐng)人進(jìn)行釋疑解惑，做好心理疏導(dǎo)，防止矛盾激化。必要時(shí)，可依托大調(diào)解工作體系，通過(guò)檢調(diào)對(duì)接工作機(jī)制，加強(qiáng)與人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、司法調(diào)解的銜接配合，形成息訴工作合力。

關(guān)于完善民事檢察工作考評(píng)機(jī)制的問(wèn)題。工作考評(píng)既是檢察長(zhǎng)和上級(jí)檢察機(jī)關(guān)了解掌握民事行政檢察工作進(jìn)展、評(píng)估工作發(fā)展態(tài)勢(shì)以便及時(shí)科學(xué)地提出對(duì)策措施的重要方式，也是落實(shí)“敢于監(jiān)督、依法監(jiān)督、規(guī)范監(jiān)督、善于監(jiān)督、尊重規(guī)律、服務(wù)大局、平等保護(hù)、強(qiáng)化效率”這些基本要求的保障機(jī)制。從以往的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)來(lái)看，民事檢察工作考評(píng)機(jī)制中出現(xiàn)的一些問(wèn)題，主要是有關(guān)“敢于監(jiān)督”與“善于監(jiān)督”的指標(biāo)之間存在一定的沖突或者不協(xié)調(diào)，誤導(dǎo)辦案工作。前者主要是辦案數(shù)量和規(guī)模問(wèn)題，后者主要是辦案質(zhì)量、效率和效果的問(wèn)題。辦案規(guī)模是基礎(chǔ)和支撐，關(guān)系到是否有效回應(yīng)人民群眾的期待；辦案質(zhì)量是生命、是目標(biāo)，關(guān)系到是否有效地化解社會(huì)矛盾和維護(hù)司法公正?，F(xiàn)行的民事行政檢察工作考評(píng)機(jī)制只是一種內(nèi)部考評(píng)機(jī)制，其正當(dāng)性和合理性最終要由外部的、社會(huì)的評(píng)價(jià)機(jī)制來(lái)檢驗(yàn)，歸根到底，要看它是否有利于化解社會(huì)矛盾、維護(hù)司法公正和提升檢察公信力。因此，民事行政檢察工作考評(píng)機(jī)制的完善，不僅包括內(nèi)部考評(píng)指標(biāo)設(shè)置的科學(xué)化，而且包括探索外部評(píng)價(jià)的內(nèi)部化，建立內(nèi)外結(jié)合的工作績(jī)效考評(píng)體系，甚至可以考慮逐步實(shí)行內(nèi)外兩個(gè)考評(píng)體系并行和綜合考查的績(jī)效考評(píng)方式，以克服內(nèi)部考評(píng)機(jī)制的片面性、局限性，從而引導(dǎo)民事檢察工作科學(xué)發(fā)展。