沈永海 趙鴻仁 章靈峰（浙江省戒毒管理局）

法治思維下司法行政系統(tǒng)戒毒場所法制工作實踐與探索

黨的十八大報告明確提出“要全面推進依法治國，提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力?！苯涠緢鏊鳛榫S護社會安全穩(wěn)定的國家機關(guān)，承擔(dān)著依法行使執(zhí)法權(quán)，戒治戒毒人員的重要職責(zé)，迫切需要運用法治思維和法治方式，推進依法行政工作，完成法制工作理念、規(guī)范、流程、形式等全方面轉(zhuǎn)變，構(gòu)建全新的法制工作格局，服務(wù)戒毒工作科學(xué)發(fā)展。

一、法治思維和法治方式的新要求

（一）規(guī)范制度建設(shè)。執(zhí)法的前提是“有法可依”。只有建好一套科學(xué)的制度才能保障執(zhí)法的公平正義。法治方式包括了立法、執(zhí)法、司法。戒毒場所制定的一系列規(guī)章制度的立、改、廢過程，實際上就是運用法治方式的具體體現(xiàn)。特別是《禁毒法》、《戒毒條例》相繼出臺后，戒毒場所依據(jù)法律法規(guī)的基本精神進入了強制隔離戒毒制度體系的積極探索，可以說制度的建立和完善正是這些法律法規(guī)在強制隔離戒毒工作中的法治體現(xiàn)，如何做好制度上的頂層設(shè)計變得尤為關(guān)鍵。因此，戒毒場所必須用法治思維去考慮制度問題，規(guī)范制度制定的每一個環(huán)節(jié)、程序，使制度經(jīng)得起現(xiàn)實和時間的檢驗，發(fā)揮正確的執(zhí)法引導(dǎo)、約束、推進作用。

（二）維護戒毒人員合法權(quán)益。正如習(xí)近平總書記所說：維穩(wěn)的實質(zhì)是維權(quán)。戒毒人員因為違反了《禁毒法》，被暫時性限制了人身自由，但并不意味著喪失了基本的人格權(quán)、勞動權(quán)、休息權(quán)、通信權(quán)、申訴權(quán)。戒毒場所民警執(zhí)法的過程，實際上就是如何更好地體現(xiàn)國家法律公平、公正，服務(wù)戒毒人員，維護戒毒人員合法權(quán)益的過程。

（三）培養(yǎng)民警樹立正確的法治理念。學(xué)法用法能力與法治思維、法治方式是緊密聯(lián)系的。學(xué)法用法能力與法治思維、法治方式共同構(gòu)成了依法治所、依法行政的主體條件，其中法治思維、法治方式的運用有賴于民警學(xué)法用法能力的提高，而后者的提高又進一步完善法治思維和法治方式。學(xué)法用法能力，不僅僅是簡單的學(xué)習(xí)法律法規(guī)，更重要的是學(xué)會自覺運用法治思維，用法治方式分析問題、解決問題。戒毒場所民警要通過學(xué)習(xí)十八大和十八屆三中全會相關(guān)論述和《禁毒法》、《戒毒條例》、《司法行政機關(guān)強制隔離戒毒工作規(guī)定》等法律法規(guī)，在心中樹立正確的法治理念，矯正重實體、輕程序，重推定、輕證據(jù)，重執(zhí)法、輕監(jiān)督的理念；在用法中掌握法治方式，解決管理教育、組織學(xué)習(xí)、診斷評估等日常執(zhí)法環(huán)節(jié)中遇到的問題和矛盾，使戒毒人員能真切感受到公平正義。

（四）深化民警執(zhí)法權(quán)監(jiān)督。權(quán)力失去監(jiān)督必然會被濫用，而監(jiān)督最有效的方法靠得是制度。戒毒場所民警的執(zhí)法有其特殊性，戒毒場所相對封閉，執(zhí)法內(nèi)容、形式、流程較為單一，對外進行制度性擴張的可能性較小。而在制度范疇以內(nèi)，由于民警需要負責(zé)戒毒人員的生活、學(xué)習(xí)、勞動、加扣分考核、診斷評估等，存在著大量的軟性執(zhí)法權(quán)。民警自由裁量權(quán)的準確運用，離不開法治思維和法治方式，以最大限度地減少主觀層面的執(zhí)法偏差，確保權(quán)力在合法合理的軌道上運行。

二、當(dāng)前戒毒場所法制工作的現(xiàn)狀

2004年浙江省司法行政戒毒系統(tǒng)根據(jù)上級的統(tǒng)一部署，按照執(zhí)法權(quán)與監(jiān)督權(quán)相分離的要求，在省局和全省各單位相繼成立法制部門，當(dāng)時主要是針對執(zhí)法監(jiān)督這一課題，就如何確定職責(zé)范圍、監(jiān)督程序、內(nèi)容及方法等方面進行了積極探索，經(jīng)過幾年的努力逐步使法制工作走上軌道，為推進戒毒場所法治建設(shè)起到了積極作用。尤其2011年以開展監(jiān)所規(guī)范化管理年活動為契機，對照法治工作的基本要求，結(jié)合當(dāng)時工作的新特點，確立了融執(zhí)法監(jiān)督、法制宣傳、法律服務(wù)、執(zhí)法研究、制度建設(shè)五位一體的法制工作新格局，較好地適應(yīng)了當(dāng)時轉(zhuǎn)型發(fā)展的需要：

一是體現(xiàn)在執(zhí)法監(jiān)督上。在一般執(zhí)法事項的監(jiān)督上加強了戒毒人員提前解除3個月以下、表揚、嘉獎、記功、警告、嚴重警告、記過、診斷評估、探視等執(zhí)法事項的監(jiān)督；在重大執(zhí)法事項上法制部門參與戒毒人員提前解除3個月（含）以上、所外就醫(yī)、另行（變更）處理等重大執(zhí)法事項的監(jiān)督，對呈批材料進行全面審核，并由法制部門簽署意見方可上報；在專項執(zhí)法監(jiān)督檢查和年度執(zhí)法監(jiān)督檢查上，開展了定期或不定期的專項執(zhí)法監(jiān)督檢查，每年對執(zhí)法案卷質(zhì)量進行抽查評估。

二是體現(xiàn)在法制宣傳上。戒毒場所的法制宣傳教育工作既是依法治所的要求，也是戒治工作的一項基本內(nèi)容。每年以“6.26”國際禁毒日、“12.4”全國法制宣傳日等為重點時段，開辟法制宣傳專欄，采取多種宣傳形式和輿論陣地，營造法制工作氛圍，重點開展《憲法》、《人民警察法》、《禁毒法》、《戒毒條例》及戒毒工作的規(guī)范性文件等的學(xué)習(xí)宣傳，極大地提高民警的法律素養(yǎng)，增強了戒毒人員遵紀守法意識和運用法律維護自身合法權(quán)益的觀念，有效促進了戒毒人員毒癮戒治和防止復(fù)吸。

三是體現(xiàn)在法律服務(wù)上。為戒毒人員提供法律服務(wù)，切實維護他們的合法權(quán)益，是文明執(zhí)法的基本要求。各所法制部門以法律救助箱為平臺，設(shè)置法律援助箱、警官預(yù)約談話箱等，暢通戒毒人員法律援助渠道。尤其是與地方法律援助中心長期協(xié)作，每年堅持開展不少于一次的現(xiàn)場法律咨詢活動，及時為戒毒人員解答法律方面的問題。同時以個案掛號為形式，對符合條件需要法律援助的戒毒人員報請地方法律援助中心給予及時援助。據(jù)統(tǒng)計，近三年全系統(tǒng)法制部門為戒毒人員提供各種法律咨詢1000人次，申請辦理法律援助案件4起，審核各類經(jīng)濟合同600余份。為深入做好法律服務(wù)工作，省直所還相繼聘請了1～2名律師作為本單位的常年法律顧問，協(xié)助處理對外訴訟、調(diào)解、重大事項合法性審查、戒毒機關(guān)和民警職工維權(quán)，戒毒人員合法權(quán)益的復(fù)議、訴訟、國家賠償?shù)确墒聞?wù)。

四是體現(xiàn)在執(zhí)法研究上。針對戒毒工作處于轉(zhuǎn)型發(fā)展時期，戒治模式正處于積極探索之中，各級領(lǐng)導(dǎo)增強了對開展執(zhí)法研究工作重要性的認識，把執(zhí)法研究工作作為構(gòu)建和諧平安戒毒所、推動戒毒工作發(fā)展創(chuàng)新和更好履行人民警察職責(zé)的重要抓手，由法制部門組織協(xié)調(diào)，深入實踐，大膽探索，積極做好執(zhí)法理論研究，特別是在法治建設(shè)的大背景下，對依法治所的內(nèi)容、途徑及科學(xué)戒治等進行深入研究，每年都會有一大批優(yōu)秀調(diào)研成果。據(jù)近三年統(tǒng)計，全省戒毒系統(tǒng)共完成執(zhí)法類理論調(diào)研文章60余篇，有多篇調(diào)研成果在全國性刊物上發(fā)表，有多篇調(diào)研成果運用于實際工作中。

五是體現(xiàn)在制度建設(shè)上。為適應(yīng)戒毒工作的需要，建立和實施每年規(guī)范性文件的立、改、廢制度，每3年對制度進行一次梳理匯編，適應(yīng)轉(zhuǎn)型發(fā)展的需要及時出臺重要的規(guī)范性文件。省局于2011年出臺了《浙江省強制隔離戒毒工作指南》，使戒毒工作在實踐探索中仍然有章可循。各所在法制部門的牽頭下也對本所各類制度進行了清理，制定了基本的配套制度，較好地指導(dǎo)和規(guī)范了戒毒工作實踐。為了進一步規(guī)范制度，提升制度的合法合理性，各所在制定行政規(guī)范性文件立項計劃的同時，由法制部門重點把好制度審核關(guān)，對其合法性、合理性進行審查，凡所級行政規(guī)范性文件的出臺，必須經(jīng)所法制部門簽署意見才能提交所長辦公會議討論通過，這對進一步提高制度質(zhì)量起到了積極作用。

隨著法制進程的不斷加快，對照法治思維和法治方式，近年來，戒毒場所法制工作雖取得長足進展，但在職能界定、人員素質(zhì)、工作網(wǎng)絡(luò)、整合協(xié)調(diào)、公共服務(wù)領(lǐng)域拓寬等5個方面還不適應(yīng)工作發(fā)展需要，主要表現(xiàn)在：

一是法制工作職能分散化。浙江為適應(yīng)轉(zhuǎn)型發(fā)展需要，在全省各強戒所實行了扁平化管理試點工作，各職能處室也進行了相應(yīng)的調(diào)整。浙江省戒毒系統(tǒng)法制部門對四個省屬所法制工作進行了全面的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)原由法制部門承擔(dān)的法制宣傳、法律服務(wù)、執(zhí)法研究職能劃歸到了其他科室負責(zé)，造成職能歸口部門不統(tǒng)一，職能分散于各科室。在4個省屬所中有2個所法律服務(wù)工作由監(jiān)察審計法制科負責(zé)，有2個所由教育矯治科負責(zé)；法制宣傳工作，有1個所由政治處負責(zé)，2個所由監(jiān)察審計法制科負責(zé)，有1個所由教育矯治科負責(zé)。執(zhí)法研究工作則多數(shù)劃歸辦公室負責(zé)。而相關(guān)科室也出現(xiàn)不同所領(lǐng)導(dǎo)和多名所領(lǐng)導(dǎo)分管的現(xiàn)象，在一定程度增加了溝通協(xié)調(diào)難度。

二是法制工作人員兼容化。從浙江省調(diào)研情況看，從事法制工作的人數(shù)，有2個所保持原有人數(shù)不變，為2人；有2個所從原先2人減為1人，不能與監(jiān)督工作實際相適應(yīng)。僅以2013年為例，4個省直所全年審核戒毒人員診斷評估材料就達4000余份，法制部門每個工作日要審核20余份，勢必忙于應(yīng)付走程序。從專兼職情況看，有2個所為1～2人專職從事法制工作；有2個所從事法制工作1人均為部門領(lǐng)導(dǎo)兼顧，在從事法制工作的同時，更多的精力是組織協(xié)調(diào)本科室整體工作的運轉(zhuǎn)。另一方面，從人員專業(yè)看，僅有1個所有1名法制工作人員通過了全國司法考試，其他3個所法制工作人員均不是法律專業(yè)出身，其中有2個所人員是從其他部門轉(zhuǎn)任，年齡較大，且沒有法制工作實踐經(jīng)驗。另外，因為個性、溝通等問題，個別所法制工作人員還存在協(xié)調(diào)不夠的現(xiàn)象，影響了法制工作的運轉(zhuǎn)效能。

三是法制工作運行粗放化。目前4個省屬所監(jiān)察、審計、法制三項職能合并于1個科室，4個所在對外稱呼上也不盡統(tǒng)一，有3個科稱監(jiān)察審計法制科，1個所稱監(jiān)察審計科，從名稱上沒有體現(xiàn)法制的職能；部門印章方面，3個所仍然沿用法制科的印章，主要原因是對外聯(lián)系工作的需要，在強制隔離戒毒人員診斷評估材料的審批上，公安部門對監(jiān)察審計部門效力存在疑惑，審批程序銜接上存在脫節(jié)，而另有1個所則啟用了監(jiān)察審計法制科的印章。同時，1個所并沒有健全的法制工作組織網(wǎng)絡(luò)，2個所在大隊沒有負責(zé)法制工作的人員；2個所在大隊設(shè)立了執(zhí)法監(jiān)督員，但職能僅限于診斷評估合議時簽名，2個所在大隊沒有設(shè)立法制監(jiān)督員，法制工作由大隊紀檢委員兼顧。

四是法制工作協(xié)調(diào)務(wù)虛化。合署辦公后并沒有發(fā)揮1+1＞2的作用，與原來設(shè)定的3個部門合署、合力、合心辦公的目標(biāo)有一定距離。表現(xiàn)在：職能整合未能實現(xiàn)，監(jiān)察、審計、法制職能仍然按照原未合并時單獨運轉(zhuǎn)，沒有相互配合，只是簡單的部門相加、名稱變化、人員精簡，特別是審計和法制工作，兩者沒有產(chǎn)生明顯的合力點。同時監(jiān)察與法制在監(jiān)督職能上重疊化，有必要在監(jiān)督方法上加以區(qū)別。在內(nèi)部協(xié)調(diào)上，有3個所的部門領(lǐng)導(dǎo)直接負責(zé)法制工作，協(xié)調(diào)抓好法制工作相對順暢。1個所部門領(lǐng)導(dǎo)主要負責(zé)紀檢監(jiān)察工作，協(xié)調(diào)抓好法制工作職能并不突出。外部協(xié)調(diào)上，監(jiān)察審計法制科因為與所政管理科在診斷評估材料中行為矯治的審核上有交錯，相互協(xié)調(diào)較多。但與教育矯治科協(xié)調(diào)則相對較少，客觀上對戒毒人員的心理測試和身體康復(fù)等量化指標(biāo)審查缺少專業(yè)支撐，往往對診斷評估材料中心理測試和身體康復(fù)效果審核處于“免檢”狀態(tài)。

五是法制監(jiān)督作用發(fā)揮形式化。在執(zhí)法監(jiān)督上由于存在監(jiān)督力量單薄與監(jiān)督任務(wù)繁重的矛盾，多數(shù)還處在書面審核階段，在診斷評估上只是在所政管理科審核的基礎(chǔ)上多了一道審批環(huán)節(jié)，不僅無法發(fā)揮好監(jiān)督的職能，還影響行政效能。除了執(zhí)法監(jiān)督上存在形式化問題外，在審核規(guī)范性文件上也帶有明顯的簽字蓋章走形式現(xiàn)象，制度的“廢、改、立”進度緩慢，對制度執(zhí)行各項措施特別是重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)制度執(zhí)行的任務(wù)責(zé)任部門、責(zé)任人、執(zhí)行時限和要求不明確。法律服務(wù)缺乏有效方法、載體和執(zhí)行人員，法律援助、法律咨詢戒毒人員認同率不高，沒有突出的法律服務(wù)品牌和社會影響力；聯(lián)合警務(wù)督察多，專項執(zhí)法檢查少，執(zhí)法監(jiān)督的針對性和有效性不明顯。法制宣傳內(nèi)容和形式均不能滿足戒毒人員日益增長的法律知識需求，形成供需不平衡狀態(tài)。

六是公共法律服務(wù)領(lǐng)域涉足粗淺化。戒毒場所法制工作可涉足的公共法律服務(wù)可以包括法制宣傳（包括對內(nèi)和對外），戒毒人員糾紛調(diào)解和法律援助、法律咨詢等。目前來看，戒毒場所的法律服務(wù)內(nèi)容、范圍、操作流程、載體尚沒有統(tǒng)一的規(guī)劃、定義，服務(wù)資源沒有做到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、科學(xué)配置、集約使用。戒毒人員糾紛調(diào)解處于民警個人作為的粗淺化階段，大多數(shù)糾紛通過管理手段解決，達到維持場所安全穩(wěn)定的短期目標(biāo)，沒有從真正意義上化解雙方矛盾，達到心平氣和、以理服人的長期社會和諧目標(biāo)。在法制宣傳方面，對外宣傳主要以“6.26”世界禁毒日為節(jié)點進行宣傳為主，時間、范圍上具有局限性；對內(nèi)宣傳以《禁毒法》、《戒毒條例》、所內(nèi)規(guī)章制度等為主，宣傳內(nèi)容不夠豐富，不能滿足戒毒人員日益增長的法律知識需求。

三、原因分析

（一）法制工作理念不適應(yīng)轉(zhuǎn)型發(fā)展要求。一是對強制隔離戒毒場所的外部監(jiān)督缺位，目前除在司法部127號部令第62條中提到戒毒人員在所內(nèi)死亡，要報告當(dāng)?shù)厝嗣駲z察院外，包括《禁毒法》、《戒毒條例》、《人民檢察院組織法》等法律、法規(guī)，均未明確規(guī)定人民檢察院對強制隔離戒毒執(zhí)法工作的檢察監(jiān)督。檢察院處于“憑什么監(jiān)督”、“監(jiān)督什么”、“怎樣監(jiān)督”的觀望中，無法行使對強制隔離戒毒工作執(zhí)法活動實質(zhì)有效的法律監(jiān)督。一旦場所內(nèi)發(fā)生執(zhí)法失范問題，法制部門要承擔(dān)起對外應(yīng)訴的功能。二是少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)對法制工作的重要性沒有深刻認識，僅僅把法制工作作為支撐、輔助其他重點工作的手段。個別部門理念轉(zhuǎn)變滯后，往往以聯(lián)合監(jiān)督替代專項執(zhí)法監(jiān)督；狹義化法制工作，簡單等同于執(zhí)法監(jiān)督，服務(wù)性不強。三是少數(shù)民警仍然沒有擺脫舊的觀念束縛，缺乏公平正義意識，不能正確認識加強執(zhí)法監(jiān)督，是減少執(zhí)法風(fēng)險，確保隊伍安全穩(wěn)定的重要手段，沒有把自己擺在被監(jiān)督者的位置，主觀上產(chǎn)生一定的抵觸心理。

（二）法制工作職能不適應(yīng)依法行政的要求。如果我們戒毒場所法制工作僅僅將主要職能定位為執(zhí)法監(jiān)督，并且執(zhí)法監(jiān)督又是以對診斷評估材料審核的“形式監(jiān)督”為主，就勢必弱化了法制工作應(yīng)有的職能，不利于依法行政的實現(xiàn)。而由其他部門來承擔(dān)個別法制工作職能，容易把個別法制工作職能“邊緣化”，并進一步弱化整體的法制工作職能。同時，法制工作職能與社會法制工作對接不夠，在內(nèi)容、形式上有所脫節(jié)，使法制工作職能拓展困難，借用外力不足，社會影響力難以擴大。

（三）法制工作人員能力不適應(yīng)法律服務(wù)需求。服務(wù)民警方面，不能做到及時、準確、有效，不能開展事先介入、全程服務(wù)；服務(wù)戒毒人員方面，還缺乏普及推廣法律常識的能力，開展糾紛調(diào)解的能力，運用信息化手段的能力和引導(dǎo)戒毒人員輿論的能力。同時，在能力鍛煉上，缺乏職業(yè)生涯設(shè)計和上崗從業(yè)標(biāo)準，法制工作人員的能力素質(zhì)要求不嚴格，還沒有從培養(yǎng)個別業(yè)務(wù)骨干向打造業(yè)務(wù)團隊轉(zhuǎn)變。

（四）法制工作機制不適應(yīng)管理要求。目前運行的監(jiān)察、審計、法制間沒有建立良性的內(nèi)部配合機制，缺少對共同作用點的研究、探索，在人員、信息、制度建設(shè)上無法形成互補；所監(jiān)察審計法制科與基層大隊沒有建立完善的溝通協(xié)調(diào)機制，在工作布置、措施落實上難以做到準確、到位；法制工作人員沒有建立培訓(xùn)機制，法制工作人員長期得不到全面、專業(yè)的法律知識和業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，經(jīng)驗交流少；法制工作缺少創(chuàng)先評優(yōu)的激勵機制，法制工作人員的工作成效很難進行科學(xué)評估和衡量；對診斷評估材料、日常執(zhí)法事項的監(jiān)督，對問題單位的反饋往往只是口頭提醒，缺乏嚴肅性和約束力，對問題的整改情況也缺乏有效的追蹤了解。

四、對策研探

隨著場所收治主體轉(zhuǎn)變，工作重心轉(zhuǎn)移，法制工作職能急需重新定位，包括服務(wù)管理、教育、生產(chǎn)勞動等其他工作與保持法制工作獨立性問題；維護場所安全穩(wěn)定與加強民警執(zhí)法監(jiān)督的問題；法制工作主要職能和內(nèi)容，以及載體創(chuàng)新問題；公共法律服務(wù)如何引入、規(guī)范，拓寬法制工作發(fā)展空間的問題。這些問題的提出和解決，從本質(zhì)上說，都需要在法治思維和法治方式的框架內(nèi)思考，使其能夠容納到國家推進法治進程的秩序體系中，進一步發(fā)揮戒毒場所依法治理、綜合治理、末端治理的作用。黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確指出，要深化行政執(zhí)法體制改革，整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，推進綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制，減少行政執(zhí)法層級。這為我們法制工作的開展指明了方向。

（一）職能定位及方向

在法治思維和法治方式的大視野下，根據(jù)規(guī)范制度建設(shè)、維護戒毒人員合法權(quán)益、加強民警執(zhí)法權(quán)監(jiān)督、提高民警學(xué)法用法能力四大要求，不斷豐富法制工作內(nèi)涵、外延，以及法制工作服務(wù)戒毒工作基本要素，總體上保持法制工作的完整性、獨立性和針對性。

（二）職能調(diào)整的基本思路

1、法制工作主要應(yīng)包括執(zhí)法監(jiān)督、法制宣傳、法律服務(wù)、執(zhí)法研究、制度建設(shè)五大項內(nèi)容，其中執(zhí)法監(jiān)督、制度建設(shè)、法制宣傳應(yīng)該作為基礎(chǔ)性職能進行固化，便于形成“立法—普法—執(zhí)法監(jiān)督”的系列鏈條。法律服務(wù)、執(zhí)法研究為拓展性職能，可以進行廣泛的探索。

2、重點對現(xiàn)行執(zhí)法監(jiān)督的形式、內(nèi)容進行調(diào)整。在形式上，執(zhí)法監(jiān)督要努力實現(xiàn)“三個轉(zhuǎn)變”，即從診斷評估材料的程序監(jiān)督向診斷評估材料中戒毒人員重大處理決定的實體監(jiān)督、從民警執(zhí)法活動的結(jié)果監(jiān)督向過程監(jiān)督、從民警作為管理者向被監(jiān)督者的轉(zhuǎn)變。在內(nèi)容上，除加強由法制部門主導(dǎo)的專項執(zhí)法檢查，還應(yīng)該將原屬管理部門的診斷評估職能劃歸法制部門，由行政一把手分管。這樣調(diào)整，有四個有利之處：一是從法理基礎(chǔ)上看具有合法性?！督痉ā?、《戒毒條例》規(guī)定，診斷評估是對戒毒人員毒癮戒治、身體康復(fù)及行為矯治的綜合評定，管理、教育、生活衛(wèi)生作為單一科室都不能包含這三項內(nèi)容，不論劃歸上述任何部門都有既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員的嫌疑。而法制部門作為監(jiān)督主體，監(jiān)督范圍是完全可以覆蓋的。二是從職能發(fā)揮上看具有共贏性。目前體制下，法制部門的監(jiān)督本質(zhì)上是一種分層監(jiān)督，只在管理部門審核的基礎(chǔ)上對材料再審一遍，實際操作過程中，審核又由于受人力等因素所限，難以做到細致審核。而將診斷評估職能劃歸法制部門統(tǒng)一行使有利于減少層級，集中執(zhí)法權(quán)，推進綜合執(zhí)法。同時也有利于管理部門更好承擔(dān)安防、行為矯治、康復(fù)訓(xùn)練等職能。三是從責(zé)權(quán)關(guān)系上看具有一致性。法制部門擔(dān)負著對外應(yīng)訴和受理申訴等職能，診斷評估是戒毒場所最重要的行政執(zhí)法行為，從責(zé)任與權(quán)利的關(guān)系上分析，行政決定與應(yīng)訴處理必須一致起來，這樣有利于強化行政責(zé)任，防止權(quán)責(zé)交叉問題。四是從操作層面看具有現(xiàn)實性。由于法制部門一直從事診斷評估的審核工作，對診斷評估的程序、方法是完全熟悉的，只要在人員上作適當(dāng)調(diào)整即可運作。

3、其他職能的調(diào)整。（1）對經(jīng)濟合同的審核，由于涉及大量財務(wù)、生產(chǎn)內(nèi)容，專業(yè)性較強，法制工作人員應(yīng)主要承擔(dān)后期合同簽訂的合法性審核，并對合同履行中風(fēng)險的評估、防范及糾紛處置提供法律服務(wù)。對大宗物資采購、招投標(biāo)工作的資格審查和程序監(jiān)督，由負責(zé)監(jiān)察或?qū)徲嫻ぷ鞯耐境袚?dān)。（2）制度建設(shè)的內(nèi)容應(yīng)包括制度立項，制度廢、并、改和制度審查三項；法律宣傳應(yīng)包括向戒毒人員和向民警兩個層面；法制研究應(yīng)重點為強制隔離戒毒工作相關(guān)制度的制定、改進和解讀提出建設(shè)性意見。

（三）實現(xiàn)路徑

法制工作脫離法治思維和法治方式要求，就失去了根基和生命力。要客觀看待法制工作面臨的問題和困難，理清思路，找準著力點和落腳點，推動法制工作實現(xiàn)新發(fā)展。

1、從提高人員素質(zhì)上下功夫，增強法制工作生命力。一是法制工作人員基本要求：扎實的法律功底和執(zhí)法工作實踐經(jīng)驗，執(zhí)行能力較強。特殊要求：法律本科畢業(yè)，通過國家司法考試。其中特殊要求為非否決性條件，僅作為優(yōu)先參考項。負責(zé)診斷評估人員還需具備基本的電腦操作技能。二是培訓(xùn)。由局法制部門組織，開展上述人員定期法制業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容包括了證據(jù)制作，法制工作內(nèi)容和履職要求，強制隔離戒毒規(guī)定、診斷評估辦法等戒毒規(guī)定，以及《婚姻法》、《合同法》、《行政訴訟法》、《人民調(diào)解法》等涉及戒毒人員日常咨詢業(yè)務(wù)的法律法規(guī)。三是探索建立法制工作崗位準入退出標(biāo)準，定期開展人員業(yè)務(wù)知識和技能測評，形成較為完善的法制人才考核機制，為法制工作開展提供人才支持。四是加強民警學(xué)法用法能力培育。對領(lǐng)導(dǎo)干部，著重確立依法行政理念的價值認同，深化對法治思維和法治方式內(nèi)涵理解，調(diào)動主動學(xué)法用法的積極性，轉(zhuǎn)變對法制工作重要性的認知，將主要精力轉(zhuǎn)移到制度的頂層設(shè)計上來；對于一般民警，著重加強社會主義法治理念教育，牢固樹立人民警察核心價值觀，樹立公平正義、文明執(zhí)法、依章辦事的理念，自覺接受監(jiān)督，提高民警法治化、制度化管理的水平。

2、從完善組織網(wǎng)絡(luò)上下功夫，增強法制工作滲透力。一是規(guī)范三級網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)。分別為局法制部門——所法制科——大隊法制工作人員。大隊法制工作人員一般由大隊管理主管警長擔(dān)任，對外統(tǒng)稱執(zhí)法監(jiān)督員。局、所、大隊三個層級間存在業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。二是局法制部門負責(zé)年度法制工作計劃、思路、法制工作相關(guān)規(guī)章制度制定，部署各類法制活動，組織法制工作人員培訓(xùn)，對法制工作進行考核；所法制科負責(zé)執(zhí)法監(jiān)督、法制宣傳、法律服務(wù)、執(zhí)法研究、制度建設(shè)五大項內(nèi)容的落實，對大隊法制工作進行考核，以及牽頭其他職能部門共同做好法制工作；大隊執(zhí)法監(jiān)督員主要落實所法制工作要求，對大隊日常性執(zhí)法事項進行監(jiān)督，特別是要參與到戒毒人員重要執(zhí)法材料的合議中。三是開通法制工作網(wǎng)站，重點登載各類法律規(guī)章制度、省內(nèi)外法制工作先進經(jīng)驗、所法制工作最新動態(tài)、大隊法制工作情況，并及時回答基層民警在執(zhí)法過程中遇到的法律問題。網(wǎng)站由所法制工作人員負責(zé)維護，大隊執(zhí)法監(jiān)督員可通過內(nèi)部法制工作群進行日常工作交流，傳達所法制工作精神，形成快捷高效的組織網(wǎng)絡(luò)體系。

3、從健全工作機制上下功夫，增強法制工作協(xié)作力。由法制科領(lǐng)導(dǎo)牽頭，建立月碰頭工作制度，每月初全所法制工作人員共同分析上月法制工作情況，確定當(dāng)月法制工作重點、措施，進行集中布置；建立專項執(zhí)法檢查小組，所主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，以法制科為主導(dǎo)，邀請政工、紀檢等部門共同參與，集聚合力，每季確定一類執(zhí)法事項進行針對性檢查。每季召開法制工作協(xié)調(diào)會，邀請政工、管理、教育、生產(chǎn)部門負責(zé)人和大隊執(zhí)法監(jiān)督員參加，協(xié)調(diào)其他科室研究討論執(zhí)法監(jiān)督難點，形成共識，研究落實解決措施，進一步提高溝通協(xié)調(diào)效率。建立大隊法制工作考核機制，所法制科把法制工作的內(nèi)容作為考核項，對各單位開展情況進行動態(tài)排位，每月在所內(nèi)網(wǎng)公布，與單位績效考核制度掛鉤。建立執(zhí)法監(jiān)督的反饋機制，所法制科通過手機短信提醒相關(guān)部門人員及時進行診斷評估、書面下發(fā)執(zhí)法整改通知書等形式，明確整改責(zé)任人、整改要求和時限，變隱性的口頭反饋為顯性反饋，督促相關(guān)單位更好地做好執(zhí)法工作。建立與地方法律援助中心、律師事務(wù)所、公安派出所、街道辦等單位的長期協(xié)作機制，定期開展法制信息交流、人員往來，采取建立聯(lián)系點、聯(lián)系人的方式，探索借用社會資源服務(wù)所內(nèi)法制工作。

4、從創(chuàng)新運轉(zhuǎn)載體上下功夫，增強法制工作影響力。制度建設(shè)上，要建立規(guī)范性制度的月通報制度，每月由各部門將本月擬制定的制度名目表發(fā)送給所法制科，由法制科決定是否對其中重要制度進行從起草、討論、修改到?jīng)Q定的全過程介入。法律服務(wù)主要包括法律援助、法律咨詢和戒毒人員糾紛調(diào)解，重點是面向戒毒人員。要以地方法律援助中心設(shè)立在場所內(nèi)的工作站為載體，及時收集、匯總法律問題，提交工作站，并確保有問必答；發(fā)揮所內(nèi)法律人才資源優(yōu)勢，每月組織法制工作人員按大隊順序?qū)涠救藛T進行義務(wù)法律咨詢，解答戒毒人員關(guān)心的涉及切身利益的法律問題，穩(wěn)定戒毒人員思想情緒，減少民警執(zhí)法風(fēng)險；建立戒毒人員糾紛調(diào)解委員會，在大隊執(zhí)法監(jiān)督員主導(dǎo)下開展糾紛調(diào)解工作，把矛盾解決在基層一線，避免出現(xiàn)信訪等事件。強化法制宣傳，改變簡單依賴法律常識課向戒毒人員宣教的形式，創(chuàng)新法制漫畫、情景劇、電影、戒毒人員以案說法等形式，增強法制宣傳的吸引力，提高戒毒人員守法意識；對接戒毒矯治模式，針對入所階段、出所階段不同的法律知識需求，開展有針對性的法制宣傳，使法律知識入心、入腦，不斷彰顯強制隔離戒毒服務(wù)性執(zhí)法的特色。

（責(zé)任編輯 張文靜）