烏永陶（陜西省司法廳廳長）

華文勝 何禮紅（陜西省司法廳）

關(guān)于陜西省創(chuàng)新法律服務(wù)模式促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的調(diào)查與思考*

黨的十八大報(bào)告明確指出：“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心是興國之要，只有推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，才能筑牢國家繁榮富強(qiáng)、人民幸福安康、社會(huì)和諧穩(wěn)定的物質(zhì)基礎(chǔ)?！标兾髂壳罢幱诮?jīng)濟(jì)上升的關(guān)鍵時(shí)期，抓住時(shí)機(jī)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，才能實(shí)現(xiàn)拐彎超車。如何充分發(fā)揮司法行政職能作用，服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)中心，是省司法廳黨組一直以來研究、探索和工作的重點(diǎn)。為此，我們深入西安、寶雞、商洛等市的20余個(gè)縣區(qū)司法局、公證處、法律服務(wù)所等基層單位，對(duì)陜西省創(chuàng)新法律服務(wù)工作進(jìn)行了深入調(diào)研，以期從中探索法律服務(wù)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的更有效方式，更好地為實(shí)現(xiàn)十八大確定的宏偉目標(biāo)、推進(jìn)“富裕陜西、和諧陜西、美麗陜西”建設(shè)做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

一、陜西創(chuàng)新法律服務(wù)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式的主要做法

2009年以來，陜西省司法廳黨組堅(jiān)持圍繞中心、服務(wù)大局，按照“整合資源、拓寬領(lǐng)域、改進(jìn)方式、發(fā)揮效能”的指導(dǎo)思想，對(duì)法律服務(wù)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行了大膽探索，使司法行政部門在服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的職能得到了凸顯，多項(xiàng)舉措在全國屬首創(chuàng)，被譽(yù)為創(chuàng)新法律服務(wù)的“陜西模式”，新華社、人民日報(bào)、中央電視臺(tái)等中央主流媒體多次報(bào)道，2012年司法部向全國推廣了陜西的這一成功做法。

（一）精選律師為人大代表政協(xié)委員擔(dān)任法律顧問，推進(jìn)民主法制建設(shè)職能有效彰顯

2009年8月，陜西省司法廳精心挑選1233名“兩高兩強(qiáng)”（政治素質(zhì)高、服務(wù)熱情高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、工作責(zé)任心強(qiáng)）的優(yōu)秀律師，為非法律專業(yè)的在陜?nèi)珖⑷∪舜蟠砗驼f(xié)委員一對(duì)一擔(dān)任免費(fèi)法律顧問，并隨著代表、委員的調(diào)整及時(shí)增補(bǔ)。主要是為代表委員“兩會(huì)”的提案和議案、開展視察調(diào)研、履行社會(huì)職責(zé)提供法律服務(wù)。幾年來共為代表委員提供法律咨詢21566件次，為代表委員履行質(zhì)詢、執(zhí)法檢查、調(diào)查研究等提供服務(wù)3954件，為代表委員起草議案、建議和提案提供服務(wù)3144件，受到人大代表、政協(xié)委員的普遍歡迎。

一是為代表委員議案、建議案、提案提供法律服務(wù)。據(jù)省人大、省政協(xié)統(tǒng)計(jì)，我省律師擔(dān)任法律顧問以來，人大代表和政協(xié)委員提交的議案、建議案和提案質(zhì)量比以前明顯提升，所依據(jù)法律、地方性法規(guī)和政策更加充分準(zhǔn)確，3年有 2526項(xiàng)建議被全國和省人大及政協(xié)立案采納。一些人大代表、政協(xié)委員對(duì)律師的工作給予了高度評(píng)價(jià)，認(rèn)為對(duì)議案、建議案及提案質(zhì)量的提高起到了很大作用。二是為代表委員調(diào)研、視察提供法律服務(wù)。我省擔(dān)任人大代表政協(xié)委員的部分律師對(duì)代表委員就政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活中的重要問題、人民群眾普遍關(guān)心、關(guān)注的有關(guān)法律和社會(huì)熱點(diǎn)問題開展集中視察和專題調(diào)查研究、反映社情民意等工作提供法律服務(wù)，并通過調(diào)研報(bào)告、建議案、提案或其他形式，向黨和國家機(jī)關(guān)提出意見和建議，為科學(xué)決策提供了重要參考依據(jù)。三是為“兩會(huì)”召開集中提供法律服務(wù)。各律師事務(wù)所把為“兩會(huì)”提供法律服務(wù)作為重點(diǎn)工作，積極安排部署，認(rèn)真組織落實(shí)，較好地發(fā)揮了法律參謀作用，受到了代表委員的稱贊。2011年，延安、漢中、商洛等市律師法律顧問服務(wù)團(tuán)進(jìn)駐“兩會(huì)”，全程為代表委員提供法律服務(wù)，同時(shí)，積極配合人大、政協(xié)依法化解重大矛盾糾紛。律師服務(wù)團(tuán)還將服務(wù)方式、內(nèi)容及聯(lián)系方式印成書面資料和信息發(fā)給每個(gè)參會(huì)代表委員以便聯(lián)系，受到代表和委員的普遍歡迎和好評(píng)，有效擴(kuò)大了司法行政工作的公信度和影響力。四是為擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的代表委員履行社會(huì)職責(zé)提供法律服務(wù)。提出領(lǐng)導(dǎo)干部下訪、律師隨訪和領(lǐng)導(dǎo)干部接訪、律師參與等制度，積極為擔(dān)任各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人大代表政協(xié)委員履行社會(huì)職務(wù)提供法律服務(wù)，3年共提供法律服務(wù)1569件。

（二）成立“全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展法律服務(wù)團(tuán)”，服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能得到凸顯

2009年8月，省司法廳針對(duì)全省重點(diǎn)項(xiàng)目多、征地拆遷、融資難題大的現(xiàn)狀，與省發(fā)改委協(xié)商，成立了全省重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目法律服務(wù)團(tuán)。2011年8月，又拓展成立了全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展法律服務(wù)團(tuán)，下設(shè)重點(diǎn)項(xiàng)目、中小企業(yè)和黨政機(jī)關(guān)三個(gè)分團(tuán)，各市設(shè)分團(tuán)，各區(qū)縣設(shè)法律服務(wù)組，共組織5100多名律師，為全省2000多個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目、11萬個(gè)中小企業(yè)和1800余家黨政機(jī)關(guān)提供法律服務(wù)40余萬件次。服務(wù)的主要方式有以下幾種：

一是積極為重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目擔(dān)任法律顧問，提供全方位優(yōu)質(zhì)高效法律服務(wù)。擔(dān)任法律顧問是法律服務(wù)團(tuán)成員服務(wù)重點(diǎn)項(xiàng)目的一個(gè)主要方式。省、市（縣）法律服務(wù)團(tuán)（組）采取“事前防范，事中控制，事后補(bǔ)救”以及訴訟與非訴訟并用的方式，避免、杜絕法律風(fēng)險(xiǎn)和糾紛，及時(shí)化解出現(xiàn)的矛盾糾紛，竭盡全力為各類企業(yè)提供全方位優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)，保證了重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的順利實(shí)施。四年來，共為2000多個(gè)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目提供法律咨詢10萬余件次；幫助項(xiàng)目單位制定各種規(guī)章、制度2.5萬余條；起草、審查、修改各類合同、協(xié)議12多萬份；參與重大項(xiàng)目談判2.3萬多場次；協(xié)助招商引資2萬多件次。今年，根據(jù)項(xiàng)目單位需要，還與省發(fā)改委會(huì)簽下發(fā)了《律師事務(wù)所與省級(jí)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目結(jié)對(duì)切實(shí)做好服務(wù)我省經(jīng)濟(jì)建設(shè)工作的通知》，為全省220個(gè)續(xù)建和新開工的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目全部選配了顧問律師，這項(xiàng)為重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目提供保駕護(hù)航的舉措屬全國首創(chuàng)。二是積極開展“律師事務(wù)所與中小企業(yè)結(jié)對(duì)”活動(dòng)，推進(jìn)中小企業(yè)健康發(fā)展。2012年5月以來，經(jīng)與省中小企業(yè)促進(jìn)局協(xié)商決定，在全省范圍內(nèi)挑選100家有實(shí)力的律師事務(wù)所與100家有代表性的企業(yè)接成對(duì)子，提供一對(duì)一法律服務(wù)；挑選15家中小企業(yè)縣域工業(yè)集中區(qū)設(shè)立法律服務(wù)團(tuán)辦公室，選派律師進(jìn)駐工業(yè)集中區(qū)，值班全面提供法律服務(wù)。三是積極為各級(jí)政府依法行政提供法律服務(wù)，政府工作效能有效提升。在省、市、縣三級(jí)政府都設(shè)立法律顧問組或法律顧問，多數(shù)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）也聘請了法律顧問，廣大顧問律師積極為各級(jí)政府依法行政、推進(jìn)法治陜西建設(shè)提供法律服務(wù)。共為各級(jí)政府舉辦法律專題講座2800余場，培訓(xùn)各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)5.5萬人次，提供各種法律服務(wù)3.4萬余件次。四是集中開展“法律服務(wù)進(jìn)企業(yè)、化解矛盾促和諧”活動(dòng)，法律服務(wù)職能充分彰顯。組成11個(gè)工作組赴全省69個(gè)縣（區(qū)）的118家企業(yè)，開展法律體檢，舉行大型法制報(bào)告會(huì)、法律咨詢會(huì)270場，解答法律咨詢和提出合理化建議1640條，修改各類合同文本300余份，發(fā)放《企業(yè)實(shí)用法律法規(guī)匯編》等法律類書籍24000冊。五是設(shè)立法律服務(wù)團(tuán)西安國際港務(wù)區(qū)、三星項(xiàng)目辦公室，確保重大項(xiàng)目順利推進(jìn)。法律服務(wù)團(tuán)經(jīng)與總投資3600多億元的西安國際港務(wù)區(qū)協(xié)商，于2012年6月成立了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展法律服務(wù)團(tuán)西安國際港務(wù)區(qū)辦公室，選派5名工作人員常駐港務(wù)區(qū)，通過開展法制宣傳、法律咨詢、法律體檢、矛盾化解、司法鑒定、公證等工作，為其提供全方位、多層次、優(yōu)質(zhì)高效的法律服務(wù)。僅為港務(wù)區(qū)管委會(huì)及區(qū)內(nèi)企業(yè)就解答各類咨詢法律咨詢1萬余件次，修改審查各類合同2500份，參與法律談判50多次，提供合理化建議30余條，代理訴訟和非訴訟案件20余起，提供公證服務(wù)1510余件，辦理司法鑒定8件，尤其是成功調(diào)處了港務(wù)區(qū)管委會(huì)與某公司因歷史遺留的土地出讓手續(xù)問題發(fā)生的經(jīng)濟(jì)糾紛，為港務(wù)區(qū)挽回了巨大經(jīng)濟(jì)損失。西安市司法局主動(dòng)與總投資300億美元的全國重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目三星電子籌建處聯(lián)系，成立了項(xiàng)目建設(shè)法律服務(wù)辦公室，選派50名律師、6名公證員、4名司法鑒定人員和18名人民調(diào)解員組成的法律服務(wù)組入駐三星項(xiàng)目園區(qū)，為三星項(xiàng)目建設(shè)提供全方位法律服務(wù)，受到項(xiàng)目單位的熱烈歡迎。2013年還將法律服務(wù)團(tuán)辦公室這種形式延伸到了西安渭北、銅川黃堡、銅川董家河3個(gè)工業(yè)園以及戶縣秦嶺北麓生態(tài)保護(hù)區(qū)重點(diǎn)項(xiàng)目。西安市蓮湖區(qū)將公證工作引入城管執(zhí)法過程，由公證來履行證據(jù)保全等功能，有效減少了城管執(zhí)法過程中的違法違紀(jì)現(xiàn)象，維護(hù)了雙方合法權(quán)益和正常的市場秩序。

（三）實(shí)施多項(xiàng)惠民便民措施，使人民群眾享受到方便快捷的法律服務(wù)

貫徹“以人為本”的總要求，陜西省司法廳從創(chuàng)新理念、方法、機(jī)制等方面著手，研究出臺(tái)了一系列服務(wù)群眾、便民利民的有效措施。一是建立145個(gè)律師事務(wù)所、公證處“高校畢業(yè)生就業(yè)見習(xí)基地”，為大學(xué)畢業(yè)生提供了2000多個(gè)就業(yè)崗位，為家長和社會(huì)分憂解難。二是選取200家有實(shí)力的律師事務(wù)所，與200家基層司法所一對(duì)一結(jié)對(duì)子，定期提供法律服務(wù)，提升基層司法所干警法律素質(zhì)和執(zhí)法水平。三是服務(wù)三農(nóng)十項(xiàng)便民措施。發(fā)揮律師熟悉法律法規(guī)的優(yōu)勢，積極為健全農(nóng)村民主管理制度、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收農(nóng)村進(jìn)步提供減免費(fèi)法律服務(wù)；確定每月第一個(gè)星期六為服務(wù)“三農(nóng)”義務(wù)宣傳咨詢?nèi)?；在省律師協(xié)會(huì)成立了服務(wù)“三農(nóng)”專業(yè)委員會(huì)，專門研究農(nóng)村改革發(fā)展中的理論與實(shí)踐問題，每年提供法律服務(wù)1萬件左右。四是落實(shí)法律援助便民措施。大力開展法律援助便民服務(wù)主題活動(dòng)，在降低門檻、方便群眾上下功夫：對(duì)困難群眾發(fā)放“特困戶法律援助愛心卡”，對(duì)行動(dòng)不便的殘疾人、老年人實(shí)行預(yù)約服務(wù)、上門服務(wù)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律援助工作站就近為群眾提供咨詢，及時(shí)辦理簡單民事案件法律援助。五是農(nóng)民工維權(quán)工作站發(fā)揮顯著作用。2007年5月成立的農(nóng)民工維權(quán)工作站是專門為農(nóng)民工提供法律援助的專職公益律師工作機(jī)構(gòu)。他們定期在廣播電臺(tái)播放專題節(jié)目，在勞務(wù)市場做普法宣傳，開辟了“農(nóng)民工綠色通道”、“農(nóng)民工接待崗”等，成立以來共接待來電、來訪11126件，受理欠薪、工傷、解除勞動(dòng)合同等案件2885件，涉案金額4225萬元。六是實(shí)施公證八項(xiàng)便民措施。主要是節(jié)假日正常辦證、特殊情況當(dāng)天出證、老弱病殘人員登門服務(wù)、特困群體減免費(fèi)用、利用雙休日宣傳公證知識(shí)等等。實(shí)施便民措施以來共辦理便民公證、減免費(fèi)公證19萬件。七是開展司法鑒定法律援助。就是為經(jīng)濟(jì)困難的當(dāng)事人提供減免費(fèi)司法鑒定服務(wù)，目前已辦理3400余件，減免費(fèi)用470余萬元。

（四）建立“村級(jí)法律服務(wù)室”，將法律服務(wù)送到群眾身邊

近幾年，陜西省司法廳本著“整合資源、全面覆蓋”的原則，堅(jiān)持重心下移，始終把為民服務(wù)作為司法行政工作的著力點(diǎn)和落腳點(diǎn)，大力推進(jìn)司法行政職能向鄉(xiāng)村、社區(qū)延伸。提出在縣（區(qū)）設(shè)立“法律服務(wù)中心”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)立“法律服務(wù)站”，村（社區(qū)）設(shè)立“法律服務(wù)室”，將司法行政的觸角延伸到社會(huì)各個(gè)角落。各市、縣區(qū)在此基礎(chǔ)上積極作為，創(chuàng)新思路，闖出了許多新路。比如典型的有：周至縣司法局設(shè)立的“村級(jí)法律服務(wù)室”（簡稱“法務(wù)室”）。就是在村黨支部、村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，在轄區(qū)司法所的指導(dǎo)下，成立村（社區(qū)）法務(wù)室。主任由村黨支部副書記或村委會(huì)副主任兼任，配備2～3名委員。其中一名委員由村人民調(diào)解委員會(huì)主任擔(dān)任，分管人民調(diào)解工作。一名委員分管普法、依法治理、特殊人群管理、法律服務(wù)和法律援助工作。主要負(fù)責(zé)管理指導(dǎo)村（社區(qū)）人民調(diào)解、普法依法治理、特殊人群、社區(qū)矯正、安置幫教、法律援助工作，并配合駐村（社區(qū)）律師、基層法律服務(wù)工作者做好法律服務(wù)工作。它的作用一是將司法行政工作延伸到村（社區(qū)）層面，改變了上熱下涼現(xiàn)象；二是有效解決了社區(qū)矯正和安置幫教人員在村級(jí)管理主體缺位的問題；三是擴(kuò)大了法律服務(wù)和法律援助的覆蓋面；四是調(diào)動(dòng)了群眾性自治組織的積極性，推進(jìn)了社會(huì)治理創(chuàng)新。西安市灞橋區(qū)推行建立的司法行政工作室，就是將法制宣傳、法律服務(wù)、法律保障的職能作用延伸至基層，打造了半小時(shí)服務(wù)圈，實(shí)現(xiàn)了司法行政工作與基層群眾的零距離接觸和面對(duì)面服務(wù)，取得了明顯實(shí)效，得到各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)各界的充分肯定和高度贊揚(yáng)。村（社區(qū)）司法行政工作室以村委會(huì)、居委會(huì)為依托，以人民調(diào)解委員會(huì)為基礎(chǔ)，直接設(shè)在村、社區(qū)，由3～5人組成，主要承擔(dān)法律服務(wù)、法律援助、人民調(diào)解、法制宣傳、安置幫教、社區(qū)矯正、等司法行政工作職能。工作室將原先分散的村（社區(qū)）法制宣傳、人民調(diào)解、法律服務(wù)等資源整合，成為多方參與、共同作用的綜合法律服務(wù)新模式，并且做到了“一村一陣地、一村一顧問、一村一臺(tái)賬”，使居民足不出社區(qū)就能得到便捷高效的法律服務(wù)。特別是他們構(gòu)建的網(wǎng)絡(luò)式法律援助服務(wù)平臺(tái)和家門式法律服務(wù)，使群眾深刻體會(huì)到“辦事路程近了，辦事時(shí)間短了，辦事效率快了，辦事人員貼心了”的零距離服務(wù)，達(dá)到了解民憂、解民困、解民怨的效果，受到基層群眾的普遍認(rèn)可。還有咸陽市渭城區(qū)建立的“大學(xué)生村官法律顧問室”。在周至縣“村級(jí)法務(wù)室”的基礎(chǔ)上，增加了參與基層民主法制創(chuàng)建活動(dòng)這一職能。通過定期在顧問室滾動(dòng)輪班、為“三農(nóng)”組織形式多樣的普法宣傳和業(yè)務(wù)培訓(xùn)、參與調(diào)處矛盾糾紛、為群眾提供法律援助、介紹有條件的鎮(zhèn)、村與律師事務(wù)所結(jié)對(duì)子，構(gòu)建“一幫一”合作伙伴關(guān)系，逐步實(shí)現(xiàn)“一村一名律師法律顧問”的目標(biāo)等等，為促進(jìn)基層村組依法辦事、為村組各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展提供了優(yōu)質(zhì)高效的法律服務(wù)。截至目前，渭城區(qū)共建立大學(xué)生村官法律顧問室16個(gè)，開展法律宣傳活動(dòng)28場次，為群眾提供法律咨詢、代書等180余次，調(diào)解各類矛盾糾紛100余件，印發(fā)各類法制宣傳單16000余張，受教育村民達(dá)26000余人次，有效滿足了群眾的法律需求，也受到群眾的普遍歡迎。

以上創(chuàng)新工作開展四年多來，其作用和效果凸顯在“三個(gè)推動(dòng)”：一是推動(dòng)了全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。通過企業(yè)體檢、項(xiàng)目論證、合同把關(guān)等，有效提升了重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目和企業(yè)管理的科學(xué)化、規(guī)范化水平，規(guī)避和化解了經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，提高了效益，推動(dòng)了重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的順利進(jìn)行和中小企業(yè)平穩(wěn)較快發(fā)展。二是推動(dòng)了服務(wù)對(duì)象的法律素質(zhì)和依法行政能力提高。在律師的服務(wù)中，通過法制講座、法律咨詢等形式，使黨政機(jī)關(guān)、重點(diǎn)項(xiàng)目、國有企業(yè)和中小企業(yè)工作人員和人大代表、政協(xié)委員的法律素質(zhì)和依法行政能力得到了明顯提升。三是推動(dòng)了律師隊(duì)伍自身發(fā)展。通過以上工作的開展，有力地促進(jìn)了律師隊(duì)伍發(fā)展壯大。全省律師隊(duì)伍人數(shù)由2009年的3000余人發(fā)展到目前的5200余人；拓展了律師的業(yè)務(wù)市場，擴(kuò)大了顧問律師的案件來源，增加了業(yè)務(wù)收入；提高了律師政治地位和社會(huì)地位，全省律師被推薦為人大代表和政協(xié)委員的數(shù)量比以前有了明顯提升；提高了律師隊(duì)伍的政治業(yè)務(wù)素質(zhì)和職業(yè)道德水平，律師為代表委員擔(dān)任法律顧問，既可以直接學(xué)習(xí)到他們的政治意識(shí)、大局意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、敬業(yè)奉獻(xiàn)精神和優(yōu)良的人格品德，也可以向他們學(xué)習(xí)豐富的專業(yè)知識(shí)和群眾工作經(jīng)驗(yàn)。

二、存在的問題及原因分析

陜西省在積極創(chuàng)新法律服務(wù)工作模式、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)踐探索中取得了顯著成效，但還存在一些影響和制約工作開展的問題。

（一）人員短缺問題

1、律師數(shù)量少且分布不平衡。全省目前共有行政村27937個(gè)，按照 “三官一律”工作總要求，律師每周在村（社區(qū)）工作不少于4小時(shí)。僅此一項(xiàng)，全省律師人均每年在社區(qū)（村）參與法律服務(wù)就要111天以上。另外，律師還要參與“法律六進(jìn)”，擔(dān)任經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展法律服務(wù)團(tuán)顧問律師，參與關(guān)中大地園林化等重點(diǎn)工程，擔(dān)任法制副校長、校外輔導(dǎo)員，承辦法律援助案件等，保守估算，每名律師每年提供公益法律服務(wù)要在130天以上，而律師人數(shù)明顯嚴(yán)重不足。

2、司法所工作人員嚴(yán)重不足。司法所承擔(dān)著法制宣傳、法律服務(wù)、人民調(diào)解、安置幫教、社區(qū)矯正等九大職能，還承擔(dān)包村、信訪等任務(wù)，但平均每所編制只有1.89人。3973名司法所工作人員中，大專以下的2606人，占總數(shù)的65.5%，大專以上法律專業(yè)的只有842人，占總數(shù)的21.2%，無論是人數(shù)還是綜合素質(zhì)都不能適應(yīng)新形勢下法律服務(wù)工作的需要。

3、法律援助工作者、公證員不足。陜西共有法律援助工作者584人，2013年共辦理法律援助案件26139件，人均45件。隨著法律援助工作不斷推進(jìn)，法律援助機(jī)構(gòu)及工作人員的工作量和工作壓力日趨加大。全省共有公證員453名，2013年共辦理公證案件259267件次，人均辦案572件。隨著經(jīng)濟(jì)生活的日益活躍導(dǎo)致的公證案件持續(xù)增長，公證員人數(shù)緊缺呈現(xiàn)出越來越嚴(yán)重的態(tài)勢。

（二）經(jīng)費(fèi)保障問題

具體表現(xiàn)在：（1）律師事務(wù)所屬于自收自支的法律服務(wù)組織，律師屬于自負(fù)盈虧的法律服務(wù)工作者?，F(xiàn)有體制下，律師事務(wù)所及從業(yè)律師承擔(dān)大量公益法律服務(wù)，但沒有任何經(jīng)費(fèi)保障。（2）公證機(jī)構(gòu)是執(zhí)行國家公證職能、按市場規(guī)律和自律機(jī)制運(yùn)行的公益性、非營利性事業(yè)法人。陜西省117個(gè)公證機(jī)構(gòu)中，44個(gè)為行政體制，73個(gè)為事業(yè)體制，65個(gè)全額撥款，41個(gè)差額撥款，11個(gè)自收自支。公證員的身份隨著所在單位的性質(zhì)不同而不同，經(jīng)費(fèi)自然難以保障。（3）目前，司法所工作人員崗位津貼為每月150元，與其所承擔(dān)的工作任務(wù)極不相稱。有的司法所工作人員下鄉(xiāng)調(diào)解矛盾或者到縣、市開會(huì)，不但沒有補(bǔ)貼，還要自付差旅費(fèi)，嚴(yán)重影響其工作積極性。（4）省財(cái)政廳、省司法廳于2011年頒布實(shí)施的《陜西省法律援助經(jīng)費(fèi)使用管理辦法》，對(duì)刑事法律援助案件補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)做出了明確規(guī)定。但實(shí)際情況是，大部分市、縣未將法律援助經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，經(jīng)費(fèi)來源主要依靠有限的中央、省級(jí)補(bǔ)貼（10萬元左右），根本無法滿足“應(yīng)援盡援”的要求。

（三）考核考評(píng)指標(biāo)問題

法律服務(wù)工作需要一個(gè)科學(xué)的、操作性強(qiáng)的考評(píng)考核體系，但在當(dāng)前情況下，存在考核體系不健全、考核指標(biāo)隨意性大等問題。諸如“法律援助機(jī)構(gòu)辦案量以每年20%的比例增長”，這個(gè)要求從全省層面上不難完成，但是縣區(qū)受案源、人員、經(jīng)費(fèi)等因素制約，完成起來就有很大困難。另外，對(duì)于律師和公證員，除本系統(tǒng)內(nèi)基于行政管理的考核體系業(yè)已建立外，立足黨委政府激勵(lì)層面的考核體系尚未建立。

以上三個(gè)問題的存在，原因主要是有效的政策支持不夠，導(dǎo)致全社會(huì)高度關(guān)注、齊抓共管的格局難以形成，影響了法律服務(wù)工作者的積極性，制約了法律服務(wù)事業(yè)的健康發(fā)展。

三、對(duì)深化陜西法律服務(wù)創(chuàng)新模式的對(duì)策建議

下一步，應(yīng)當(dāng)以黨的十八大、十八屆三中全會(huì)精神為引領(lǐng)，立足黨的群眾路線，采取更加有效的措施和更大的工作力度，積極探索法律服務(wù)的新平臺(tái)、新途徑、新模式、新機(jī)制，為推進(jìn)民主法治進(jìn)程、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮更大的作用。

（一）在拓展服務(wù)新領(lǐng)域、搭建服務(wù)新平臺(tái)上做文章

立足省情，應(yīng)當(dāng)從服務(wù)黨委政府決策、重點(diǎn)項(xiàng)目等領(lǐng)域著手，努力為經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明“五個(gè)建設(shè)”提供優(yōu)質(zhì)高效的法律服務(wù)。在繼續(xù)做好經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展法律服務(wù)團(tuán)工作的基礎(chǔ)上，積極拓展服務(wù)領(lǐng)域，創(chuàng)新服務(wù)載體，做好西咸新區(qū)、西安地鐵和秦嶺北麓生態(tài)環(huán)境保護(hù)、八水潤長安、漢長安城遺址建設(shè)等重點(diǎn)項(xiàng)目的法律服務(wù)工作；立足農(nóng)村實(shí)際，重點(diǎn)做好征地拆遷、土地流轉(zhuǎn)、生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)等的法律服務(wù)；加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律服務(wù)，積極參與打擊侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)專項(xiàng)治理活動(dòng)；積極參與國內(nèi)企業(yè)國際貨物貿(mào)易法律服務(wù)，依法處理涉及我國企業(yè)的貿(mào)易摩擦和爭端，積極開拓海外新興業(yè)務(wù)，鼓勵(lì)和支持有條件的的律師事務(wù)所到境外設(shè)立分所；進(jìn)一步拓寬和加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律服務(wù)工作，積極參與打擊侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)專項(xiàng)治理活動(dòng)，為建設(shè)創(chuàng)新型國家服務(wù)。

（二）在推進(jìn)民主法制建設(shè)、依法行政上下功夫

繼續(xù)做好人大代表、政協(xié)委員法律顧問工作，更好地為代表委員議案提案草擬、審議地方立法和視察工作、執(zhí)法檢查、案件質(zhì)詢、社情民意調(diào)查及參政議政提供優(yōu)質(zhì)高效的法律服務(wù)；進(jìn)一步做好黨委政府法律顧問工作，為黨委政府科學(xué)決策、依法管理社會(huì)事務(wù)當(dāng)好參謀助手；充分發(fā)揮黨政機(jī)關(guān)法律服務(wù)分團(tuán)的作用，主動(dòng)介入、靠前服務(wù)，不斷尋求為黨政機(jī)關(guān)服務(wù)的切入點(diǎn)，不斷提高黨政機(jī)關(guān)依法行政和依法管理社會(huì)的能力及水平。

（三）在深化執(zhí)法為民、服務(wù)保障民生上出真招

進(jìn)一步發(fā)揮法律服務(wù)工作在黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制中的作用，提高服務(wù)政府民生工程決策、熱點(diǎn)難點(diǎn)問題處理、群體性和突發(fā)性事件應(yīng)對(duì)能力。無條件做好針對(duì)農(nóng)民工、中小學(xué)生、婦女兒童、殘疾人、老年人等困難人群的法律援助工作，做到“應(yīng)援盡援”；進(jìn)一步探索 “村（居）法律服務(wù)室”工作模式，把法律服務(wù)的觸角延伸到社會(huì)生活的方方面面、角角落落；加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與老少邊貧地區(qū)法律服務(wù)行業(yè)結(jié)對(duì)幫扶，擴(kuò)大法律服務(wù)的覆蓋面，更好地服務(wù)基層群眾。

（四）在建立健全法律服務(wù)工作機(jī)制上下大力氣

1、健全完善法律服務(wù)機(jī)構(gòu)與服務(wù)對(duì)象的對(duì)接機(jī)制。一是建立板塊式“大普法格局”工作機(jī)制，敦促各級(jí)各單位立足本部門、本行業(yè)，廣泛深入地宣傳法律服務(wù)，引導(dǎo)公眾關(guān)注和使用法律服務(wù)，形成遇事主動(dòng)尋求法律服務(wù)的習(xí)慣。二是全覆蓋設(shè)立“村（居）法律服務(wù)室”并推進(jìn)其健康運(yùn)行。進(jìn)一步規(guī)范西安市灞橋區(qū)司法行政工作室、周至縣“村（居）法律服務(wù)室”的創(chuàng)新模式，總結(jié)完善并推而廣之。三是與相關(guān)部門聯(lián)合創(chuàng)制企業(yè)項(xiàng)目簽約 “法律審查”制度，提高企業(yè)參與市場競爭的法律保障水平。四是探索建立黨委政府重大決策“法律體檢”制度，規(guī)范關(guān)口對(duì)接程式和工作運(yùn)行模式，保障黨委政府決策依法、高效，切實(shí)服務(wù)黨委政府科學(xué)決策。

2、建立經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。建議財(cái)政部、人社部、司法部聯(lián)合制定統(tǒng)一協(xié)調(diào)、動(dòng)態(tài)增長的用以規(guī)范法律服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障的規(guī)章制度，最大可能消除地區(qū)間、行業(yè)間的比較效應(yīng)，保證隊(duì)伍穩(wěn)定。省級(jí)政府應(yīng)立足省情，建立完善的法律服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障、督導(dǎo)和通報(bào)制度，將法律服務(wù)經(jīng)費(fèi)納入各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算和考核指標(biāo)，加大督查檢查力度，進(jìn)一步保證法律服務(wù)工作的持續(xù)健康發(fā)展。

3、建立考核考評(píng)機(jī)制。建立立足地方政府層面的考核考評(píng)制度，科學(xué)設(shè)置指標(biāo)，提高考核層級(jí)，加大激勵(lì)力度。司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)切實(shí)發(fā)揮業(yè)務(wù)指導(dǎo)和行政管理職能，健全完善相關(guān)制度，加大法律服務(wù)工作考核比重，加大獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)和輿論宣傳力度，推進(jìn)法律服務(wù)工作平衡健康發(fā)展。

（責(zé)任編輯 張文靜）

* 本文為2013年度司法部理論研究規(guī)劃課題之部分成果，批準(zhǔn)編號(hào)：13G H 2070。