梁宣養(yǎng) 張兆祜（福建省三明市司法局）

關(guān)于建立法律援助實質(zhì)審查制度的思考

法律援助實質(zhì)性審查，是指法律援助機(jī)構(gòu)通過已掌握案情材料進(jìn)行分析，對申請人的訴求是否合理合法進(jìn)行判斷，進(jìn)而作出是否給予法律援助決定①高貞《法律援助審查中的若干問題探討》，《中國司法》，2008（2），第81頁?！，F(xiàn)行的《法律援助條例》對當(dāng)事人申請法律援助僅規(guī)定經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)和案件范圍的“雙審查”，對實質(zhì)審查沒有作具體規(guī)定。但在實踐中，各地法律援助機(jī)構(gòu)在審查中大量運用實質(zhì)審查來決定是否提供法律援助②同①。對于實質(zhì)審查，存在兩種截然相反的觀點，贊成者認(rèn)為：法律援助資源有限, 應(yīng)當(dāng)用于最需要幫助的人身上,而且應(yīng)當(dāng)發(fā)揮法律援助的實際效用, 既然沒有勝訴可能,就沒有必要浪費法律援助資源。反對者則認(rèn)為,法律援助審批屬于具體行政行為，既然法律法規(guī)沒有實質(zhì)審查的規(guī)定，按照依法行政的原則，就不能依照沒有勝訴可能拒絕提供法律援助。應(yīng)否進(jìn)行實質(zhì)審查，筆者認(rèn)為應(yīng)從法律援助的性質(zhì)分析。

一、法律援助實質(zhì)審查的必要性

其一，法律援助具有公益性。法律援助的宗旨在于保護(hù)弱勢群體的合法權(quán)益，即主要通過訴訟的方式去尋求私權(quán)的平衡。訴訟就不得不考慮訴的利益。訴的利益是訴訟要件或者訴訟的前提，“無利益即無訴權(quán)”。因此，當(dāng)事人申請法律援助，其訴求應(yīng)當(dāng)符合訴訟的基本要件，即存在“訴的利益”。法律援助既然是國家依靠納稅人的財力支持設(shè)立的，而且存在有限性，就必須考慮節(jié)約應(yīng)用。無利益的法律援助進(jìn)入司法程序越多，意味著國家對有利益的法律援助提供的力量就越弱。對私權(quán)的無限滿足，既不公平，也不現(xiàn)實，法律援助機(jī)構(gòu)必須在當(dāng)事人利益與國家利益之間尋求平衡。因此，法律援助的這種公益性要求對當(dāng)事人的申請必須進(jìn)行實質(zhì)審查。

其二，法律援助追求有效性。法律援助要講實際效果。實踐中，當(dāng)事人經(jīng)常發(fā)生認(rèn)識偏差和法律常識性錯誤，法律援助機(jī)構(gòu)對無利益之訴或不當(dāng)訴請，負(fù)責(zé)任的做法是及時給予釋明，勸其停止無謂之訴，以提高法律援助的實效性。如若一律接受，指派律師，收集證據(jù)，浪費大量人力物力，然后進(jìn)入司法程序，必然強(qiáng)化當(dāng)事人“有利益”的錯誤認(rèn)識，產(chǎn)生誤導(dǎo)，一些纏訪正是這樣形成的。既增加了負(fù)擔(dān)，也造成司法資源浪費。

其三，法律援助具有公平性。法律援助的宗旨是為了實現(xiàn)法律面前人人平等。存在利益訴求的法律援助案件的當(dāng)事人，至少是雙方甚至多方，權(quán)利保護(hù)也應(yīng)是雙向?qū)Φ鹊?。實踐中，無辜被人告上法庭，被迫應(yīng)訴或者聘請律師，接受調(diào)查詢問，經(jīng)濟(jì)、時間、心理、名譽上的損失常常令人難以忍受。目前我國的法律援助是完全免費，受援人無須支付律師費；司法救助與法律援助對接，訴訟費存在減免③《最高人民法院關(guān)于對經(jīng)濟(jì)確有困難的當(dāng)事人提供司法救助的規(guī)定》第3條規(guī)定：正在接受有關(guān)部門法律援助的，可以向人民法院申請司法救助。；加上我國民事訴訟制度對濫訴造成他人損害始終漠不關(guān)心，不存在律師費用轉(zhuǎn)付制度和濫訟賠償制度，即使輸了官司，也不存在要替對方支付律師費或賠償其他損失，濫訴者啟動訴訟的成本基本是零。在對濫訴的制裁存在制度缺失的現(xiàn)狀下，弱化法律援助實質(zhì)審查功能，必將使法律援助成為宣泄私憤的工具。

二、法律援助實質(zhì)審查的標(biāo)準(zhǔn)

法律援助實質(zhì)審查的目的是為了防止法律援助權(quán)的濫用和法律資源的浪費，從法律的角度審查訴訟請求及其所依據(jù)的事實理由和證據(jù),是否值得提供法律援助，即法律專業(yè)審查。我國《法律援助條例》對法律援助事項的實質(zhì)審查并未作規(guī)定,而大多數(shù)國家均有此規(guī)定,但規(guī)定的審查標(biāo)準(zhǔn)不一。筆者認(rèn)為應(yīng)從申請事項合法性、合理性和經(jīng)濟(jì)性三方面進(jìn)行審查。

（一）合法性

由于法律援助權(quán)是訴權(quán)的衍生權(quán)力，法律援助制度是為保障訴權(quán)設(shè)立和發(fā)展的，而且，法律援助（刑事法律援助除外）主要方式就是訴訟代理，因此，審查合法性主要就是審查當(dāng)事人是否具有訴的利益。所謂訴的利益是指當(dāng)民事權(quán)利受到侵害或者與他人發(fā)生民事紛時,需要運用民事訴訟予以救濟(jì)的必要性與實效性④廖永安：《論訴的利益》，《法學(xué)家》2005年第6期，第90頁。。訴的利益設(shè)立是國家對設(shè)立民事訴訟的目的與現(xiàn)實的人力、物力、財力進(jìn)行衡量的結(jié)果?！盁o利益即無訴權(quán)”。只有有必要通過訴訟途徑予以解決的爭議, 才具有訴的利益。廣義的訴的利益包括下列三種情形：其一，該訴訟當(dāng)事人系為獲得本案判決所必要者 （當(dāng)事人適格）。其二，該請求具備適合受本案判決之一般資格 （權(quán)利保護(hù)資格）。其三，原告就該請求有為判決之必要性⑤呂太郎：《訴之利益判決》，《民事訴訟法之研討（四）》，臺灣三民書局有限公司1993年版，第416頁。。由于訴的利益的內(nèi)容是糾紛解決的必要性和時效性, 當(dāng)原告或被告認(rèn)為存在著這種解決糾紛的必要性與時效性時, 其應(yīng)該成為具體訴訟中的適格當(dāng)事人。所以, 在判斷一個具體訴訟中適格當(dāng)事人時, 應(yīng)以其有無訴的利益作為是否適格的基礎(chǔ)。對于無訴的利益主要表現(xiàn)在兩方面：一方面, 法院沒有必要受理該訴并作出本案判決; 另一方面, 即使判決, 對于糾紛解決也是無意義的。所以, 這樣的訴是沒有訴的利益的。對于無訴的利益的案件，人民法院不予立案，法律援助機(jī)構(gòu)也就無提供援助的必要了，因此，完全可以不予法律援助。

（二）合理性

合理性審查是將法律援助結(jié)果的預(yù)測作為法律援助審查的條件之一，這是建立在對法律援助效率考量的基礎(chǔ)上。法律效率,是指從一定的法律援助投入量中獲得最大的社會效益,即以最少的法律援助資源消耗取得同樣多的效果,或以同樣的資源消耗取得最大的效果。目前有兩種標(biāo)準(zhǔn)，即“有勝訴的希望”和“不致明顯敗訴”兩種觀點。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采用“有勝訴的希望”。

其一，現(xiàn)實操作性的需要。勝訴和不敗訴是兩個有不同內(nèi)涵和外延的概念,一直以來國內(nèi)理論界對法律援助的結(jié)果通行的提法是案件要有勝訴的可能,其內(nèi)涵是訴訟原告提出的訴訟請求并非明顯無依據(jù)（對被告不規(guī)定此條件），即要求申請人有充分的理由證明，為保障自己的合法權(quán)益確需法律援助及所申請事項符合法律規(guī)定或確有勝訴可能。而“不敗訴可能”是窮盡了敗訴之外的各種可能，在邏輯上是更近了一步。但是，窮盡敗訴之外的各種可能，需要法律援助人員先行介入，盡可能地收集各種證據(jù)，在此基礎(chǔ)上才能判斷出是否存在“不敗訴可能”，至此，案件已完成了一半。結(jié)果無非兩種，存在“不敗訴可能”，法律援助機(jī)構(gòu)提供援助；或者案件絕對敗訴，法律援助機(jī)構(gòu)拒絕提供援助。對于后者，法律援助機(jī)構(gòu)花費了九牛二虎之力，動用了大量的法律援助資源，結(jié)果是不予法律援助，浪費了資源不說,也吊足了當(dāng)事人的胃口,實踐中無法操作，也與設(shè)置實質(zhì)審查的目的背道而馳。

其二，維護(hù)合法權(quán)益的要求。有專家提出：“讓當(dāng)事人有機(jī)會參與到訴訟中去也就有機(jī)會選擇以調(diào)解方法解決糾紛,而如果僅對有勝訴可能的申請事項提供法律援助,抹殺了申請人調(diào)解解決糾紛的可能,這對保護(hù)申一請人的利益不利。⑥沈樹萍：《建立法律援助的實質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)》，《中國司法》2005年第7期，第91頁?！闭{(diào)解和和解的確是維護(hù)受援人合法權(quán)益的一種途徑，但是前提條件應(yīng)當(dāng)建立在合法利益的基礎(chǔ)上，否則有濫用訴訟權(quán)利的嫌疑。即使對方愿意滿足部分權(quán)益，也是因為其迫于訴訟的壓力而勉為其難。也于法治社會來說不足取的。此與法律援助制度的宗旨相悖，對于對方也不公平。當(dāng)然，也存在一種可能，對方其實也很愿意滿足受援人的部分訴訟請求，但是不愿意主動支付。對于這種情況，當(dāng)事人完全可能尋求成本更為低廉的人民調(diào)解。

其三，維護(hù)當(dāng)事人利益的需要。在法律援助實踐中,由于案件進(jìn)行實質(zhì)審查的法律援助人員有一定的訴訟實戰(zhàn)經(jīng)驗,在審查過程中基本可以判斷出當(dāng)事人的訴訟請求是否符合法律的規(guī)定,對于訴訟請求是否具有足夠的證據(jù)或者有收集到證據(jù)的可能性，沒有必要對“不存在敗訴可能”花費大量的人力物力進(jìn)行排除。因此，以“勝訴可能”作為審查條件，不至于造成不利于對申請人的保護(hù)，而恰恰相反，可以盡量避免當(dāng)事人耗時耗力。

（三）效益性

法律援助效益性審查指的是對法律援助申請進(jìn)行是否值得為其提供援助的現(xiàn)實性審查。如勝訴后執(zhí)行的可行性（案件無法執(zhí)行）、案件結(jié)果的利益微小性（當(dāng)事人案件的獲益遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于成本）及案件處理的簡單性（僅僅代書等方式能解決,無須指派律師）等等。國外許多國家有此規(guī)定。他們大多是在規(guī)定法律援助對象、條件之后, 專門規(guī)定拒絕提供法律援助的情況, 以全面體現(xiàn)法律援助制度的宗旨和內(nèi)涵, 既讓申請人更為明確地判斷自己是否可獲得法律援助, 也使法律援助機(jī)構(gòu)的審查具有可操作性⑦同①。我國相關(guān)法律沒有這些規(guī)定,但在實踐中法律援助機(jī)構(gòu)大量應(yīng)用該項拒絕給予法律援助。從法律援助效率角度考慮，對于投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于收益的案件不予提供法律援助無可厚非，但收益不僅僅是經(jīng)濟(jì)效益，還包括社會效益。一個成功的法律援助案件，評判標(biāo)準(zhǔn)并非僅僅限于受援人獲得經(jīng)濟(jì)效益，還應(yīng)從其維護(hù)社會公平正義的社會效益進(jìn)行評判。有的法律援助案件，即使其經(jīng)濟(jì)效益很微小，但社會效益較佳，應(yīng)屬于成功的法律援助案例。反之，經(jīng)濟(jì)效益再大，但社會效益得不到體現(xiàn)，則屬于不成功的法律援助案例，不值得提供援助。因此，法律援助效益性審查不僅要考慮其經(jīng)濟(jì)效益，還應(yīng)綜合考慮社會效益。

三、對策及建議

法律援助實質(zhì)審查制度是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，會給法律援助實踐帶來巨大的變化，需要各項配套措施的跟進(jìn)，涉及推進(jìn)法律援助立法、完善法律援助救濟(jì)途徑、建立防止濫訴制度及提高法律援助審查人員法律素質(zhì)等。

（一）完善立法

其一，盡快出臺《法律援助法》。目前,僅有《法律援助條例》,其法律地位使得它的作用受到一定程度的限制,《律師法》、《刑事訴訟法》等法律僅僅規(guī)定了法律援助的部分內(nèi)容。而國家立法可以在更高層次上解決法律援助遇到的問題。因此,要盡快制定《法律援助法》,規(guī)范法律援助行為，促進(jìn)法律援助事業(yè)的發(fā)展。其二，完善實質(zhì)審查相關(guān)規(guī)定。從《法律援助條例》及相關(guān)規(guī)定來看，尚無實質(zhì)審查的相關(guān)規(guī)定。而法律援助是行政給付的一種，是具體行政行為⑧白仲清：《法律援助機(jī)構(gòu)不予提供法律援助的通知應(yīng)當(dāng)接受司法審查》，HTTP://WWW.YFZS.GOV.CN/ 2005-12-06 09:13:25，按照依法行政的要求，法無明文規(guī)定不可為，法律援助機(jī)構(gòu)無權(quán)依照實質(zhì)審查來拒絕當(dāng)事人的法律援助申請。因此，應(yīng)盡快完善相關(guān)規(guī)定，并出臺實質(zhì)審查的具體標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范法律援助機(jī)構(gòu)的審查行為。

（二）完善救濟(jì)制度

無救濟(jì)則無權(quán)利。法律援助資源的有限性，決定了并非所有的法律援助申請都能得到滿足。加上賦予法律援助機(jī)構(gòu)實質(zhì)審查的權(quán)利，大量的法律援助審查以此理由被拒絕。如不能輔以順暢、完善的救濟(jì)途徑，法律援助制度的優(yōu)越性將大打折扣。而現(xiàn)行《法律援助條例》僅規(guī)定異議審查制度，由設(shè)立法律援助機(jī)構(gòu)的同級司法行政部門實施。由于大多法律援助機(jī)構(gòu)地位等同于同級司法行政部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，異議審查基本上形同虛設(shè)。對于法律援助機(jī)構(gòu)作出的“不予法律援助”能否通過行政復(fù)議和行政訴訟進(jìn)行救濟(jì)，沒有明確規(guī)定，導(dǎo)致各地做法不一，當(dāng)事人的法律援助權(quán)難于保障。從法理上說，法律援助審查行為屬于具體行政行為，當(dāng)事人不服具體行政行為，可以通過申請行政復(fù)議或提起行政訴訟獲得救濟(jì)。因此應(yīng)當(dāng)規(guī)定：申請人對法律援助機(jī)構(gòu)作出的不予法律援助的決定有異議的，可以向確定該法律援助機(jī)構(gòu)的司法行政部門提起行政復(fù)議，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)按《行政復(fù)議法》的規(guī)定進(jìn)行復(fù)議，經(jīng)審查認(rèn)為申請人符合法律援助條件的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令法律援助機(jī)構(gòu)對申請人提供法律援助。不符合法律援助條件的，決定維持。并告之申請人可以在法定期限內(nèi)向人民法院提起訴訟。但同時也存在兩個問題：其一，當(dāng)事人之所以申請法律援助，就是因為訴訟能力的欠缺，行政復(fù)議和行政訴訟對他們來說同樣存在障礙。其二，經(jīng)過行政復(fù)議和行政訴訟，耗費了大量的時間，不僅耗費了當(dāng)事人大量時間，且有可能形成維權(quán)的障礙，如超過了訴訟時效或?qū)Ψ睫D(zhuǎn)移了財產(chǎn)造成無法執(zhí)行。對于第一個問題，可以考慮建立回避制度，即由被告的法律援助機(jī)構(gòu)上一級法律援助機(jī)構(gòu)或指定其他法律援助機(jī)構(gòu)提供援助。對于第二個問題，可以考慮建立一審終審制度，減少訴訟周期。

（三）增加濫訴成本

法律援助實質(zhì)審查之所以實施，是為了防止當(dāng)事人利用法律援助的公益性而濫訴，通過增加訴訟成本來防止濫訴是國際的慣例。通常有律師費轉(zhuǎn)付制度、濫訴賠償制度等。律師費轉(zhuǎn)付制度，也稱之為“敗訴方承擔(dān)勝訴方律師費用制度”，是指在采取法律救濟(jì)措施的過程中，由“敗訴方”或“過錯方”承擔(dān)對方當(dāng)事人因提起或參與訴訟、仲裁活動聘請律師所產(chǎn)生的律師費用的制度⑨錢雄偉：《“律師費轉(zhuǎn)付制度”的可行性研究》，《鄂州大學(xué)學(xué)報》2005年第2期，第39頁。。其理論基礎(chǔ)是“任何人都不得從自己的錯誤行為中獲利”的民法不當(dāng)?shù)美贫?。實踐中，不少案件的發(fā)生是因為違法違約人拖延承擔(dān)其本來就應(yīng)該及時履行的義務(wù)，雖然訴訟的判決讓其最終承擔(dān)了他的應(yīng)盡義務(wù)，但他已經(jīng)獲得了拖延履行的收益。國家的法律自然不能讓其獲得這一不合理的收益，而應(yīng)該讓其返還給當(dāng)事人。一些訴訟的原告并非出于權(quán)利受到侵害而提起訴訟，其真實目的往往在于通過媒體對案件審判的關(guān)注來提高自己的 “知名度”或“身價”，也有的將惡意訴訟當(dāng)作報復(fù)他人的一種手段行使。而對方當(dāng)事人因此遭受的經(jīng)濟(jì)損失和名譽損害等損失在實踐中通常難以得到彌補，損害了其合法權(quán)益，也在很大程度上浪費了本來就有限的司法資源。沒有確立律師費轉(zhuǎn)付制度，無法給惡意訴訟人設(shè)置障礙， 提高其訴訟成本。同時無助于一些案件分流機(jī)制發(fā)揮作用，降低司法機(jī)關(guān)的超負(fù)荷工作，促進(jìn)司法資源優(yōu)化配置提高工作效率。在國外，無論是英美法系還是大陸法系的國家都設(shè)定了律師費轉(zhuǎn)付制度。在我國，除了知識產(chǎn)權(quán)案件外，尚未建立律師費轉(zhuǎn)付制度。為提高濫訴的成本，降低濫訴率，提高司法資源利用率，亟須建立律師費轉(zhuǎn)付制度。濫訴賠償制度，是指民事訴訟中的被告要求濫訴原告承擔(dān)賠償責(zé)任的訴訟制度。明知己方?jīng)]有勝訴的事實與理由, 訴訟的目的只是為了將對方拖入一場毫無根據(jù)、折磨人的訴訟, 是濫訴。這種濫用或者輕率使用者也明知其起訴不可能獲得成功, 但是其目標(biāo)不在訴訟的最后結(jié)局,而在于讓被告疲于應(yīng)訴從而產(chǎn)生痛苦的過程⑩湯維建：《我國民事證據(jù)制度的過去與現(xiàn)在》，《判解研究》2002 年第 1 期，第 35 頁。。濫訴是一種特殊的侵權(quán)?王斐弘：《訴權(quán)的維護(hù)及其限制——兼論建立我國濫訴賠償制度的必要性》，《人大研究》2003年第6期，第35頁。,按照侵權(quán)理論，被侵權(quán)人可以要求侵權(quán)者承擔(dān)賠償責(zé)任，因此要求濫訴者承擔(dān)賠償責(zé)任也在情理之中。法國《新民事訴訟法典》第32條第一款規(guī)定： 以拖延訴訟方式, 或者濫訴方式進(jìn)行訴訟者,得科處 100 法郎至1萬法郎的民事罰款, 且不影響可能對其要求的損害賠償?《法國新民事訴訟法典》，羅結(jié)珍譯, 中國法制出版社 1999 年版，第 9 頁。。法國這種以民事罰款的方式防止濫訴的立法規(guī)定, 對我國極具借鑒意義。如果罰款不足以防止濫訴, 相對受害方還可以提起損害賠償?shù)脑V訟, 以彌補受害人的損失。

（四）提高審查人員素質(zhì)

當(dāng)前，法律援助審查由法律援助機(jī)構(gòu)人員承擔(dān)，因此，審查人員的法律素質(zhì)至關(guān)重要，不僅要有足夠的法律素養(yǎng)，還要有豐富的辦案經(jīng)驗。但在法律援助實踐中，法律援助機(jī)構(gòu)人員缺乏辦案經(jīng)驗，甚至相當(dāng)部分人員不具備基本的法律素質(zhì)。為適應(yīng)實質(zhì)審查的需要，筆者建議：一是建立準(zhǔn)入制度。尤其是處于一線的市、縣兩級法律援助機(jī)構(gòu)除輔助人員外，都應(yīng)具備律師資格。二是提高法律援助人員待遇。設(shè)立法律援助特崗津貼，吸引優(yōu)秀法律人員加盟，防止有經(jīng)驗的法律援助人才流失。三是累積辦案經(jīng)驗。對于法律援助案件的成功預(yù)判，取決于豐富的辦案經(jīng)驗。而實踐中，法律援助律師執(zhí)業(yè)年限在5年以下的居多，且大多沉冗于管理業(yè)務(wù)，具體辦案不多，辦案經(jīng)驗缺乏。有必要要求每位法律援助律師每年辦理一定數(shù)量的案件，以提高辦案經(jīng)驗。四是建立社會律師值班制度。在人才相對薄弱的法律援助機(jī)構(gòu)，可以采用政府購買服務(wù)的方式，讓社會律師到法律援助機(jī)構(gòu)值班，以彌補法律援助人才不足。同時，將形式審查和實質(zhì)審查分開，社會律師專司實質(zhì)審查，提高資源的利用率。

（責(zé)任編輯 趙海鷗）