□ 陳 娟

復合聯(lián)動：城市治理的機制創(chuàng)新與路徑完善
——基于杭州市上城區(qū)的實踐分析

□ 陳 娟

隨著城市化進程加快和社會需求日益增長，城市治理結構創(chuàng)新問題顯得尤為重要。面對傳統(tǒng)公共行政困境，政府作為核心力量主導城市治理的同時，積極引導、吸納市場主體和民間社會力量進行復合聯(lián)動治理，成為當前我國城市治理的機制創(chuàng)新。其中，“多元主體復合”和“機制有效聯(lián)動”是復合聯(lián)動治理的重要特征。杭州市上城區(qū)復合聯(lián)動服務的實踐表明，實現復合聯(lián)動治理機制創(chuàng)新一方面需要規(guī)范多元主體間的關系，另一方面需要解決政府主導帶來的諸種弊端。完善復合聯(lián)動治理機制，需要明確主體間的職責分工和分類復合標準，做好復合組織形態(tài)構建；完善相關的制度設計，健全外部監(jiān)督機制；規(guī)范內部運行機制和利益協(xié)調機制，推動形成復合聯(lián)動治理的長效機制。

城市治理；公共事務；主體多元復合；復合聯(lián)動

一、復合聯(lián)動：從傳統(tǒng)公共行政到治理機制創(chuàng)新

(一)復合聯(lián)動治理的概念解析

20世紀80年代以來，因應社會需求多樣化、日益嚴峻的“政府失靈”和“合約失靈”，“治理”作為一種治道變革應運而生。這是為實現與增進公共利益，政府部門和非政府部門(私營部門、第三部門或公民個人)等公共行動主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享公共權力，共同管理公共事務*俞可平主編：《治理與善治》，科學文獻出版社2000年版，第6頁。、創(chuàng)建“一個以公民為中心的治理結構(citizen-centered governance structure)的復興實驗過程”*[美]博克斯：《公民治理：引領21世紀的美國社區(qū)》，孫柏英等譯，中國人民大學出版社2005年版，第10頁。。與此相對應，城市治理主要表現為城市政府與其他公共機構和市民社會組織合作，以共同參與和負責的方式有效應對城市公共事務治理的過程*JonPierre.Models of urban governance: The Institutional Dimension of Urban Politics, Urban Affairs Review, Jan1999,Vol. 34pp.3 372-396.。作為一種新型的治理結構，城市治理本身也是一個多元的、復雜的體系結構*王佃利：《城市治理中的政府作用機制淺析——從治理主體利益定位的角度》，《甘肅行政學院學報》，2008年第6期。。在中國，城市公共事務治理隨著城市化進程的加快、市民生活水平的提高和社會公共需求的增加也愈發(fā)緊迫。一方面，傳統(tǒng)公共行政模式日漸陷入困境，以強調集權、強制的政府單一主體管理不僅使得政府陷入“供給能力不足”和“供給效率低下”困境*李全中：《非政府組織提供公共物品的正當性及其邊界——基于新政治經濟學視角的考察》，《天津行政學院學報》2012年第6期。，政府財力不堪重負的同時也增強了民眾對政府的長期被動依賴，養(yǎng)成一種寄希望予政府改造自身來滿足他們期望的消極社會心理*ohnNalbandian,Politics and Administration in Local Government, International Journal of Public Administration, 2006.29:12, 1049-1063.。如何改變這些困境，成為政府治道變革的一大難題。另一方面，城市尤其是東部沿海地區(qū)發(fā)達城市隨著經濟的繁榮和社會資本的雄厚，許多公共事業(yè)諸如環(huán)衛(wèi)建設、基礎設施改造等項目已經開始向企業(yè)、非營利組織乃至外商開放與合作；越來越多的公民個人和民間社會組織開始在社區(qū)領域內開展自治性和自主性服務，這在對傳統(tǒng)城市治理模式提出嚴峻挑戰(zhàn)的同時，也為城市公共事務治理機制創(chuàng)新提供了有力的條件支撐。

中國社會的規(guī)模、發(fā)展形態(tài)以及體制結構決定了在中國建設與發(fā)展中，政府主導將扮演十分重要的角色*林尚立：《公民參與：中國民主深度發(fā)展的動力之源——基于杭州“民主促民生”實踐的思考》，《杭州》(我們)，2010年第6期。。但“回應多樣的、動態(tài)的和復雜的社會問題”僅靠政府單一主體路徑已經不能滿足民眾多樣化的社會需求，這就“需要一種新的模式，它應該包括以前沒有包括的伙伴，不僅關注市場，也要關注公民社會，以及各種各樣的管理伙伴，因為政府并不是解決社會問題的唯一行為者，除了傳統(tǒng)的方法外，需要新的治理方式解決這些問題”*Jan Kooiman, Interactive Governance and Governability: An Introduction, The Journal of Transdisciplinary Environmental Studies ,vol. 7, no. 1, 2008,1-11.，治理的主體應該是多元的、動態(tài)的?！皬秃下?lián)動”可以說正是這種背景下產生的一種新的治理形態(tài)。簡而言之，復合聯(lián)動就是政府在作為核心力量治理社會公共事務的過程中，通過搭建組織平臺，廣泛吸納市場主體和社會組織積極參與；在此基礎上，通過組織結構調整、技術創(chuàng)新和工作方式改進等途徑，使各方形成聯(lián)動機制，合力解決公共事務難題的一種治理模式創(chuàng)新。與“多中心”治理理論不同，復合聯(lián)動治理凸顯了中國城市發(fā)展的特點和需要，即在強調政府主導多元主體參與的同時，更加強調通過機制創(chuàng)新和技術更新與其他社會主體進行多元“復合”，協(xié)同共治。與傳統(tǒng)行政模式相比，復合聯(lián)動治理最突出的創(chuàng)新在于其打破了政府單一主體的管理模式，嘗試建構多元主體參與的復合型治理結構。與之相對應，復合聯(lián)動有兩個突出創(chuàng)新：

一是主體多元復合?！霸诂F代社會，任何一個行動者，不論是公共的還是私人的，都沒有單獨解決復雜多樣、不斷變動的問題的知識和信息的能力；沒有一個行動者有足夠的能力有效地利用所需要的工具；沒有一個行為者有充分的行動潛力去單獨地主導一種特定的管理活動”*劉智勇：《柔性組織網絡建構——基于政府、企業(yè)、NPO、市民之間參與與合作的公共服務供給機制創(chuàng)新研究》，《公共管理研究》，2008年第2期。。而且，當前城市治理過程中因主體多元化和利益多樣化產生了許多新興的社會關系、公共利益，以及在此基礎上形成的新的治理空間，要求城市治理實現結構創(chuàng)新。復合聯(lián)動治理正是基于這種需求，將市場主體和民間社會力量通過“政府搭臺、市場運作、社會參與”的形式吸納到公共事務治理中來，形成供給合力。需要說明的是，多元復合是政府與其他主體組成的單一復合主體，而不是多個獨立的、相互制約的多中心主體；而且，多元復合主體是為了解決某一特定的公共問題，政府與私營部門、民間社會組織、公民個人等其他主體通過組織結構調整和技術創(chuàng)新復合成統(tǒng)一主體，共同行動，以獲取和整合多方資源，因此復合可以表現為多種組織形態(tài)。

二是聯(lián)動治理機制構建。這是解決多元復合主體間采用何種方式進行有機合作的治理機制創(chuàng)新。在當前城市治理結構創(chuàng)新中，圍繞新的城市議題和新興的社會關系、公共利益，政府依托信息化(網絡)手段，通過組織架構調整、內容交叉、人員復合、功能疊加等服務機制在單個組織平臺乃至多個平臺之間實現有機聯(lián)動，是復合聯(lián)動治理的突出特征。

(二)杭州市上城區(qū)復合聯(lián)動治理的案例分析

上城區(qū)是杭州市的中心城區(qū)，經濟比較繁榮，金融業(yè)、服務業(yè)發(fā)達，人均GDP已超過2萬美元。2009年初，上城區(qū)政府結合本區(qū)域民生需求增加、市場力量積極、民間社會組織活躍等特點，提出了以“共建、共治、共享”為理念、滿足群眾服務需求為導向，構建以資源整合為基礎，以政府、市場、社會組織(包括志愿者)多元復合，著力建設注重社會參與的多元復合體系，推動公共服務由單一向復合轉變的“大服務”體系。本文以上城區(qū)的“居家無憂服務在線平臺”和“湖濱晴雨工作室”為案例，分析杭州市復合聯(lián)動治理的機制創(chuàng)新。

(一)“居家服務無憂在線平臺”

1.主體多元復合，服務分工定位。2009年，上城區(qū)政府針對本城區(qū)居民年齡結構偏大，老年人民生需求突顯這一現實，以“居家服務”為切入點，梳理、整合了民政、文化、計生、殘聯(lián)等八家政府職能部門資源，同時吸納轄區(qū)企業(yè)和社會組織共同搭建上城區(qū)“居家服務無憂在線平臺”(http://www. scjjwyw.com)。平臺的宗旨是通過政府供給與社會參與相結合，構建特惠與普惠服務相結合的全方位、全天候、全覆蓋的“大服務”體系，推進和優(yōu)化居家服務。服務內容主要包括居家養(yǎng)老、居家教育、居家醫(yī)療、居家三優(yōu)、居家就業(yè)、居家文化、居家安養(yǎng)和居家辦事8個板塊的近300項服務項目。在該平臺上，政府部門承擔出臺和落實具體政策，吸納企業(yè)、社會組織、志愿者等社會主體積極參與；通過政策引導尋求平臺運轉的資金支持、監(jiān)督服務質量等職責。市場主體則依托平臺結合自身特點，通過市場化運作，走進社區(qū)為居民提供市場化服務。民間社會組織依托平臺分類為社區(qū)居民提供互助性、公益性和自主性服務，全面提升服務質量水平。

2.多種機制有效聯(lián)動?！熬蛹曳諢o憂在線平臺”通過技術創(chuàng)新，積極運用互聯(lián)網和物聯(lián)網技術，廣泛應用先進設備與現代通訊手段,實現了如下機制聯(lián)動：(1)復合主體內部的有機聯(lián)動。通過組織結構調整，整合八家政府職能部門與其他主體的職責分工，形成了分類別分層次的服務對象信息庫，實現資源信息的有機整合；同時，通過該平臺先進的技術設備和后臺運作，使政府部門能夠在該平臺上對服務全過程進行實施監(jiān)督和留痕運作，對服務的質量和效能進行實時監(jiān)督。(2)臺上臺下的有機聯(lián)動。在臺上以區(qū)民政局“大管家”信息系統(tǒng)為核心擴充升級，與其他部門信息化系統(tǒng)相關聯(lián)，做到對外服務一個界面，多路接入、網狀鏈接，按照響應及時、操作留痕、信息共享等統(tǒng)一標準升級和改造信息化系統(tǒng)，聯(lián)動提供“大服務”。在臺下有具體的綜合性居家服務中心和居家服務工作站以及養(yǎng)老服務、醫(yī)療衛(wèi)生、生活照料、文化教育、司法維權等指導分中心，為居家服務提供組織保障。此外，該平臺還與區(qū)“社會服務管理聯(lián)動指揮系統(tǒng)”相連通，為其高效運作提供網格化管理、兜底保障和服務支撐。(3)平臺與居民需求的有機聯(lián)動。平臺利用網絡、在線呼叫、居佳寶、熱線電話等多途徑接入服務，流程自動驅動，向居民提供便捷信息；居民可以通過“一鍵通”、固定電話和大管家網絡等三種方式查詢服務信息，尋求服務支持以及評價服務質量，完成服務信息的無縫隙對接。

“居家服務無憂在線平臺”通過整合政府、市場和社會力量和復合聯(lián)動，實現了多元主體的積極參與和服務的有效供給。在政府的引導下，該平臺已經成功接入400多家實體企業(yè)，為居民提供市場化服務；各種服務類、文體類、維權類和志愿者組織等600多家社會組織通過平臺多領域提供服務，滿足社區(qū)居民多樣化需求。到2012年底，通過該平臺已為群眾提供有效服務80多萬人次，民眾滿意度不斷上升。

二、復合聯(lián)動治理機制創(chuàng)新的實現條件

杭州市上城區(qū)一方面通過搭建平臺推動社會多元主體的廣泛參與，調整和整合社會各方面資源，另一方面又通過組織結構調整和技術創(chuàng)新進行跨界、跨部門聯(lián)動，提高城市治理績效以避免治理的碎片化及公共秩序的混亂，成為復合聯(lián)動治理機制的典型創(chuàng)新。這背后體現了是城市治理結構由單一中心治理向多元主體治理的轉變，公共服務供給從重視單項服務到重視服務體系的轉變，以及治理理念由傳統(tǒng)官僚制向注重公民參與、合作治理的轉變。這些轉變在推動政府與其他主體關系發(fā)生實質性轉變的同時，也為復合聯(lián)動治理機制創(chuàng)新的可持續(xù)發(fā)展提出新的問題和挑戰(zhàn)。

(一)復合聯(lián)動治理機制需要規(guī)范主體間的關系

首先，多元復合需要“多元主體積極參與”。上城區(qū)的復合聯(lián)動服務表明，政府雖然是城市治理的主導和核心力量，但并非唯一力量。隨著市場經濟體制的不斷完善和民間社會力量的增強，治理權力不斷走向碎片化，強調多元主體參與的跨部門合作的“整體性治理”已經成為現代社會公共事務治理的新發(fā)展趨勢*Perri. Joined-up government in the western world in comparative perspective: a preliminary literature review and exploration，Journal of Public Administration Research and Theory, 2004, 14(1): 3-138.。鼓勵和吸納非政府主體參與公共事務治理和與公共服務供給成為政府治理理念轉變的首要問題。在多元參與態(tài)勢中，基于分工合作基礎上的政府自上而下的主動作為和企業(yè)、民間社會力量自下而上的多領域積極參與應成為其主要特點。政府的主動作為主要體現在部署區(qū)域建設與開發(fā)規(guī)劃、政策制定與引導、參與機制的法律制度保障、服務協(xié)調與監(jiān)督等事關城市(區(qū)域整體)發(fā)展的宏、中觀決策以及與之相對應的政府職能轉變和政府機構調整。社會層面自下而上的積極參與主要體現在企業(yè)的市場化服務、民間社會組織提供公益性服務以及公民個人積極參與政策制定與政府績效評估；等等。而且，隨著民間社會力量的增強，社會主體的參與已經成為客觀發(fā)展需要和必然趨勢，民眾參與也已經由傳統(tǒng)的政治領域參與而廣泛地擴展到行政領域和公共領域。

其次，復合聯(lián)動機制要求規(guī)范政府與其他主體的關系?，F代信息網絡技術的進步和發(fā)展，為復合聯(lián)動治理提供了先進的科技和手段。但是，這種先進的技術手段和工具說到底只是外在條件，復合聯(lián)動的有效實施還需要各主體通過機制創(chuàng)新實現有效互動，尤其是在復合主體內部，需要政府與其他主體的關系做實質性的改變，要打破以往的從上而下的命令——執(zhí)行模式，而是通過多層次、多領域的合作與互動，最終實現目標*Maloney, W, Smith, G, Stoker, G .Urban Governance and Social Capital，Political Studies, 2000.48(4):802-820.。這種合作與互動包括：(1)政府與市場主體：委托——代理關系下的合作與互動。在復合治理組織平臺中，政府是公共物品和服務安排者的角色，即安排和決定提供“哪些物品和服務”；私營部門則是公共物品的生產者，其要解決的是“如何生產政府決定的那些物品和服務”。政府與私營部門的關系也應由命令和指揮轉變?yōu)楹献髻徺I的伙伴關系。(2)政府與民間社會組織：結構——能動性的合作與互動。新公共選擇理論認為，社會組織提供公共物品和服務供給是源于“政府失靈”和“市場失靈”；社會組織的公益性和非營利性以及提供的自我服務，能夠彌補“組織失靈”而成為政府理想的合作伙伴。政府與民間社會組織的關系也主要體現在通過政府的項目補助和社會組織的自助服務、志愿服務等方式在多個領域內進行合作，以彌補政府供給和市場供給的不足。(3)政府與公民個人：服務購買與監(jiān)督。從公共物品和公共服務供給的最終結果來看，公民是公共服務最終的消費者，作為公共物品和服務的安排者，政府要對公民承擔公共責任。因此，公民在消費服務的同時，需要通過參與政策制定和政府績效評估等途徑對政府行為進行監(jiān)督，保證服務供給的數量和質量。

(二)復合聯(lián)動治理需要克服政府主導的弊端

公共事務的公共性使得政府和其他主體在城市治理中的角色和地位作用是不同的，但隨著公共事業(yè)多元化的發(fā)展也要求發(fā)揮各主體在公共服務供給中的特殊作用，實現多元化供給以及多樣化治理機制改善治理模式，優(yōu)化服務質量，保持社會公平。作為一種治理機制創(chuàng)新，復合聯(lián)動治理要求多元復合主體在治理公共事務過程中要基于一定的法律和制度安排，進行協(xié)商和合作，以實現決策的科學化、民主化以及運行的高效。鑒于政府主導的特征，復合聯(lián)動治理面臨著如下問題需要克服。

首先，需要克服因政府主導造成的政府強勢和行政不當干預。中國長期以來形成的“強政府——弱社會”的關系結構使得政府一貫處于強勢狀態(tài)，這種強勢在為中國經濟發(fā)展、社會建設帶來了積極作用的同時，面向發(fā)展新階段的多元化需求，政府主導也可能會導致政府職能與經濟、社會發(fā)展需求的偏離。在復合聯(lián)動治理中，政府作為平臺搭建者雖然使得復合聯(lián)動治理具備顯著的公共性特征，但是也同時表明政府牢固掌握著資源協(xié)調和整合的主動權，隱含著政府行政干預過多的隱患，導致多元性和競爭性不足，這在一定程度上會影響到治理過程中多元主體地位的平等以及伙伴性關系的構建，不利于其他主體作用的有效發(fā)揮，進而也會影響到政府與其他主體的有效互動和機制聯(lián)動。

其次，需要克服因政府主導造成的民眾和其他主體對政府的過度依賴。受政府強勢的影響，長期以來社會形成的一個普遍認知是希望政府對公共服務供給力度的擴充——如加大對社會的關注和投資力度，期望政府多辦一系列的“民心工程”來解決公共問題，而不是寄希望于公共事務治理結構的改變和模式創(chuàng)新。這種思維慣式在加劇政府負擔的同時，也不利于社會力量的成長。同樣，在復合聯(lián)動治理模式中，對復合聯(lián)動治理結構創(chuàng)新的重要性和重要意義認識的不足不僅使民眾依舊會更多地關注政府，其他主體在復合治理中的職責分工和服務定位也依賴于政府設定的分類復合模式，企業(yè)和民間社會組織在機制聯(lián)動中就顯得“服從性”特點明顯、“自主性”和“能動性”不足，聯(lián)動實效大打折扣。

最后，需要克服因政府主導造成的制度化保障缺失。在中國，政府主導的一個顯著特點是政策“文件”和“法律”二元法制并存，政府政策尤其是行政決策的影響力和作用遠遠大于法律、制度的影響力，甚至于出現一些領導人(一把手)的權力遠遠大于法律的情況*尹昌美、卓越：《公共服務標準化的發(fā)展路徑、影響因素與評估體系——以杭州市上城區(qū)為個案》，《公共行政評論》，2012年第6期。。在這種情況下，地方政府尤其是行政長官的提議較少通過立法機關的審議，而直接以法律的形式付諸實施，這一方面容易使政策缺少法律保障而在實施過程缺少相應的嚴肅性和不可逆轉性，另一方面，政策自身的不確定性和變動性也會影響到政策實施的可持續(xù)性，進而導致有關的制度化組織保障缺失；尤其是由地方政府領導人任期變更而導致的政策變更，更是對治理結構創(chuàng)新的嚴重掣肘。

三、完善復合聯(lián)動治理機制的思考

(一)明確主體間的職責分工和分類復合標準，做好復合組織形態(tài)構建

首先，應在加快轉變政府職能的過程，結合公共事務的屬性，將一部分社會職能合理轉移到市場和社會，做好政府與市場、社會的職責分工定位，這是復合聯(lián)動治理機制創(chuàng)新并長效運行的首要前提。根據當前階段城市治理面臨的問題和社會需求，應合理劃分政府和市場主體、社會組織在公共事務治理中的職責分工，推動“政府主導”向“政府引導”轉變。這是因為，在公共事務的治理關系中，任何機構和個人既是治理者，又同時是被治理者，也都是治理活動的積極參與者。政府應以整體的公共利益和責任為取向，對公共事務做出全面規(guī)劃，承擔政策制定與執(zhí)行、管理與規(guī)范、社會秩序維護、社會資源整合和組織協(xié)調服務等政府職責。私人部門通過競爭供給那些個性化和差異性的產品和服務，滿足不同階層和群體的社會需求。第三部門等民間社會力量應結合自身的專業(yè)特點和技能特長，以公益為目的，靈活、志愿地提供某些領域的公共物品，擴大公共服務的覆蓋范圍。

其次，結合城市發(fā)展新議題，根據公共物品的屬性和各主體發(fā)揮職責的邊界，做好主體間的分類復合，使公共事務治理與復合聯(lián)動機制做到有機匹配。一般的原則是：對那些屬于純公共性的公共物品和服務，在復合聯(lián)動時，政府必須承擔主要職能，市場化服務和公益性服務則起補充性作用。對那些非壟斷性的、在治理過程中需企業(yè)融資和籌備社會資本的治理和服務，如城市基礎設施建設、河流污染治理等，則在平臺建設中應積極推進多元化發(fā)展，注重發(fā)揮市場主體的作用。對于那些專業(yè)性較強，需要一定的操作性和技術性，同時提供服務需要支付一定費用的公共物品和服務，在多元主體復合聯(lián)動過程中應該重視和發(fā)揮企業(yè)、民間組織和志愿者等主體的作用，政府則應在平臺之外對這些主體進行資金、稅收減免、政策允許等補助，激發(fā)他們積極參與的動力。

最后，需要特別說明的是，多元復合組織形態(tài)的構建尤其需要政府鼓勵和引導社會組織、公眾和民間團體積極參與公共事務的治理，并為其提供制度化的參與渠道。特別是民間社會組織，由于其成立和發(fā)展主要依靠社會力量，經費也主要靠自籌和社會捐贈，與政府的關系也比較松散，力量也相對比較薄弱，因而在合作的過程中，其話語權也最為薄弱，不能形成對政府有效的制約，是政府尤其需要積極鼓勵和引導、培育的重要對象。政府應該在放松對民間社會組織雙重管制的同時，加大對它們的財政支持和制度扶持，引導它們積極參與城市公共事務復合聯(lián)動治理。

(二)完善復合聯(lián)動機制的制度設計，健全外部監(jiān)督機制

復合聯(lián)動治理最突出的創(chuàng)新在于通過分類復合把政府、企業(yè)、民間組織等主體有機整合起來，促進他們的良性互動，成為推動城市和諧一體建設的強大力量。復合聯(lián)動治理的本質也就是期望通過這種途徑，力圖吸納社會不同組織對公共事務的參與，進而擴大社會責任的覆蓋面，增進社會資源的有效利用，增加公共物品和公共服務的有效供給。

因此，城市公共事務復合聯(lián)動治理，需要建立和健全多元主體復合與機制聯(lián)動的制度設計。這在為多元主體民主參與提供制度保障的同時，還要將復合聯(lián)動的保障機制如平臺屬性、主體間的職責分工、分類復合標準和服務定位作制度性規(guī)定和結構安排，保證機制運行的規(guī)范性、長期性和穩(wěn)定性。具體來說，首先，要對多元主體的積極參與提供制度化保障，包括多元主體參與的選舉和競爭制度、利益表達和協(xié)調制度等，創(chuàng)造科學的民主參與制度體系；其次，依據公共事業(yè)與社會公共利益的關系、公共事業(yè)的內容以及運營所需資本、技術等客觀條件，設定多元主體復合的準入規(guī)制；再次，應根據分類復合的標準，在對公共事業(yè)的產品屬性、業(yè)務科學劃分以及民眾需求度作好分類的基礎上制定相關的復合標準和復合領域；最后，解決復合聯(lián)動組織形態(tài)(即各類復合聯(lián)動平臺)的法律定位。除了政策性規(guī)定外，還要作好政策向法律轉化的制度構建，確保復合聯(lián)動組織形態(tài)的合法性不隨政策變化而變化(甚至消亡)。同時，在復合聯(lián)動組織形態(tài)內部，對于各主體間的角色定位、服務分工以及聯(lián)動機制的構建，都應有相應的法律保障，以調動各主體的動力，降低運行成本，保證組織內部的秩序*楊光斌：《制度的形式與國家的興衰——比較政治發(fā)展的理論與經驗研究》，北京大學出版社2005年版，第12頁。。

除制度設計外，還應健全外部監(jiān)督機制。首先，政府機構要代表“公共權威”從復合組織形態(tài)之外加強對其他主體的監(jiān)督，這是因為，“責任機制將政府的行政部分與政治部分結合在一起，并最終關系到公眾本身，政府與公民之間的關系形成了責任機制”*[澳]休斯：《新公共管理導論》，中國人民大學出版社2001年版，第268頁。；而其他主體相對地存在著公共責任缺失的問題，如企業(yè)在服務市場化過程中為因利益驅使片面追求利潤最大化而導致“合約失靈”；社會組織則因受資金、集體行為規(guī)則等具體情境的限制影響其提供公共物品的公益性*[美]奧斯特羅姆：《公共事務的治理之道》，余遜達譯，三聯(lián)書店2000年版，第84頁。。因此，政府對公眾的公共責任要求政府制定相關的法律、法規(guī)等措施，監(jiān)督、規(guī)制和引導其他社會主體對公共物品的合理供給，使之達到能力與責任的平衡。其次，要完善對政府的監(jiān)督機制，規(guī)范政府行為，防止政府職能的“過分擴張”*朱光磊、薛立強：《服務型政府建設的六大關鍵問題》，《南開學報(哲學社會科學版)》，2008年第1期。。在加強權力機關(主要是人民代表大會)對行政機關監(jiān)督政府依法行政的同時，還應積極鼓勵市民社會通過相應的監(jiān)督機制和渠道積極參與政府決策、管理和監(jiān)督的各個環(huán)節(jié)，以保證在公共事務的項目招標、服務標準和流程等信息的準確性，確保城市治理績效。

(三)規(guī)范組織形態(tài)內部運行機制，推動形成復合聯(lián)動治理的長效機制

城市治理結構變化的動力在于治理主體之間的利益沖突與整合，城市治理中的多元利益主體，在共同的集體行動和政策過程中如何扮演角色，如何進行權力的劃分和利益的調整，需要建立良好的運行機制并予以規(guī)范*王佃利：《城市管理轉型與城市治理分析框架》，《中國行政管理》，2006年第12期。，復合聯(lián)動治理亦是如此。在復合組織形態(tài)構建和多元復合主體的結構設置上，除相關的政府部門以及政府部門內部的機構重組外，還應根據分類復合的標準，做好跨界、跨部門的多元主體復合，即政府要吸納多元主體積極參與，形成多層架構，做到多元主體聯(lián)動參與，形成組織結構優(yōu)勢和層次分明的專業(yè)化運作機制。在主體間的利益協(xié)調機制上，要注意做好多元主體參與治理的權力、權利、責任和利益分配，使多元主體除最大程度地實現與增進公共利益外，也能夠滿足各自的特殊利益取向，協(xié)調復合主體間的利益分配關系，最大限度地實現和增進公共利益*陳娟：《復合治理：城市公共事務治理的路徑創(chuàng)新——以杭州社會復合主體實踐為視角》，《中共浙江省委黨校學報》，2011年第4期。。

此外，復合組織形態(tài)之人員多元復合、功能多重疊加的特點在一定程度上增加了規(guī)范運行機制的難度。即便如此，仍有三個基本的方面可以做到規(guī)范：一要在鼓勵多元主體參與和生產公共服務之前建立相關的公共物品社會調查規(guī)范機制，尤其是在公共物品業(yè)務品種、數量規(guī)模和質量標準上，建立相應的社會調查和標準規(guī)范機制，以提高公共物品供給質量。二要在公共事務和公共服務供給的過程中建立合理的績效評估標準和信息反饋體系，根據評估結果和反饋信息，對各復合組織形態(tài)具體的實施階段、實施主體乃至個人的績效進行考核和激勵，調動組織和員工的積極性，確保公共物品供給效能。最后，還應在復合組織形態(tài)之外，通過召開座談會、聽證會、開放式決策等方式廣泛征求民意，完善科學民主的決策機制；通過多種途徑鼓勵建立民眾對公共服務的供給選擇、評估、監(jiān)督和糾錯機制，促進復合組織形態(tài)的科學組建以及長效運行?！?/p>

(責任編輯：王 寧)

2013-11-06

陳娟，女，浙江行政學院公共管理教研部副教授，浙江省科學發(fā)展觀與浙江發(fā)展研究中心研究人員，博士，主要研究方向為城市治理、公共政策等。

國家社會科學基金青年項目“城市公共服務分類供給的機制建設與路徑完善研究”(編號：13CZZ053)。

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1007-9092(2014)02-0023-07