李立家（北京市法律援助中心）

我國(guó)法律援助若干理念辨析

黨的十八屆三中全會(huì)提出“完善法律援助制度”。本文針對(duì)實(shí)踐中存在的問題，在頂層設(shè)計(jì)視域下辨別分析法律援助若干理念，總結(jié)反思其對(duì)實(shí)踐之利弊得失，以期助力我國(guó)法律援助事業(yè)之發(fā)展。

一、法律援助服務(wù)綜合化與專業(yè)化之辯

我國(guó)法律援助制度發(fā)展至今一直呈現(xiàn)綜合化特點(diǎn)，其因特定歷史原因和行為慣性使然。我國(guó)法律援助發(fā)展之初，法律援助機(jī)構(gòu)工作條件艱苦，工作人員以及作為法律援助重要主體的律師資源稀缺。這種環(huán)境至使法律援助工作人員成為一人多崗、一崗多責(zé)的多面手，法律援助律師亦對(duì)各種法律問題都解答、各種法律援助案件都辦理。隨著我國(guó)法律援助的發(fā)展，整體而言，各地法律援助機(jī)構(gòu)辦公條件、工作人員以及律師資源都有較大改觀，但綜合化發(fā)展模式卻仍因行為慣性持續(xù)至今，沒有及時(shí)轉(zhuǎn)到專業(yè)化發(fā)展的軌道上。法律援助綜合化的發(fā)展，在一定程度上致使法律援助工作監(jiān)管難、案件質(zhì)量不高，這也成為制約我國(guó)法律援助工作進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸。

目前部分法律援助工作先進(jìn)地方探索推行法律援助服務(wù)專業(yè)化模式，并取得不錯(cuò)效果。一是推行法律援助指派點(diǎn)援制，組建專業(yè)化的法律援助志愿律師團(tuán)隊(duì)。近幾年來，部分法律援助機(jī)構(gòu)推行點(diǎn)援制與指派制相結(jié)合的法律援助指派模式。其中，點(diǎn)援制是讓受援人在法律援助機(jī)構(gòu)公布的法律援助志愿律師名單中選擇承辦人，再由法律援助機(jī)構(gòu)指派該承辦人的辦案方式。經(jīng)過幾年的發(fā)展，法律援助志愿律師團(tuán)隊(duì)不斷完善，有的地方又根據(jù)律師業(yè)務(wù)特長(zhǎng)、辦案經(jīng)驗(yàn)將其細(xì)分為刑事、民事、未成年人、殘疾人法律援助志愿律師團(tuán)隊(duì)等。法律援助志愿律師團(tuán)隊(duì)的形成完善就是法律援助專業(yè)化的有益探索。但目前點(diǎn)援制只適用疑難復(fù)雜重特大案件，普及程度不高。鑒于多數(shù)當(dāng)事人對(duì)法律援助志愿者律師不能完全了解，法律援助點(diǎn)援制的順利實(shí)行多依賴法律援助指派崗位工作人員的建議協(xié)調(diào)。二是與專業(yè)化程度高的律師事務(wù)所合作。有的法律援助機(jī)構(gòu)實(shí)行法律援助“合同制”或者開展法律援助合作制，與有一定專業(yè)化律師團(tuán)隊(duì)的律師事務(wù)所合作，將一定數(shù)量法律援助案件指派給他們，同時(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)定向監(jiān)管，一定程度上提高了法律援助案件質(zhì)量。但這種模式容易形成個(gè)別律師事務(wù)所壟斷法律援助案件的情況，這就要求以公平競(jìng)爭(zhēng)方式而不能以行政命令方式選擇合作律師事務(wù)所。

有差別地實(shí)行綜合化與專業(yè)化混合發(fā)展模式，不斷加強(qiáng)監(jiān)管，確保法律援助案件質(zhì)量，是我國(guó)法律援助突破瓶頸的重要途徑。總體而言，目前我國(guó)法律援助綜合化發(fā)展有余而專業(yè)化發(fā)展不足，地域差異和行為慣性又決定了短時(shí)間內(nèi)難以扭轉(zhuǎn)這種局面。具體分析各地各類法律援助機(jī)構(gòu)情況，有差別地實(shí)行綜合化與專業(yè)化混合發(fā)展模式具有現(xiàn)實(shí)操作性。簡(jiǎn)而言之，就是法律援助機(jī)構(gòu)綜合化發(fā)展，法律援助人員專業(yè)化發(fā)展，從而現(xiàn)實(shí)綜合化與專業(yè)化混合發(fā)展，由強(qiáng)調(diào)法律援助人員向受援人提供“人的服務(wù)”向強(qiáng)調(diào)提供法律“知識(shí)服務(wù)”轉(zhuǎn)變。實(shí)踐中，法律援助工作發(fā)達(dá)地方，可以在合理設(shè)置法律援助補(bǔ)貼前提下，借鑒律師事務(wù)所市場(chǎng)化管理模式，設(shè)置心理咨詢室、辦事流程協(xié)調(diào)室、民商事咨詢室、刑事咨詢室等更加專業(yè)化功能區(qū)接受公民咨詢；可以實(shí)行準(zhǔn)入制，規(guī)范完善專業(yè)化律師團(tuán)隊(duì)，為對(duì)應(yīng)案件當(dāng)事人提供專業(yè)化高質(zhì)量法律服務(wù)。由此，法律援助機(jī)構(gòu)可以實(shí)現(xiàn)提供心理疏導(dǎo)、政策咨詢、法律咨詢等綜合化服務(wù)，而其所轄各室則對(duì)應(yīng)提供較為專業(yè)化知識(shí)服務(wù)的混合發(fā)展模式。法律援助工作欠發(fā)達(dá)地區(qū)，可以設(shè)置相關(guān)目標(biāo)，制定過渡計(jì)劃，合理分析所在地區(qū)公民法律需求，有針對(duì)性加強(qiáng)相關(guān)法律知識(shí)的學(xué)習(xí)，保證有限人力資源在公民需求較大法律領(lǐng)域的專業(yè)化。同時(shí)，可以利用電子網(wǎng)絡(luò)等便捷方式，獲得法律援助資源較為豐富機(jī)構(gòu)遠(yuǎn)程專業(yè)化法律咨詢，最大限度向法律援助服務(wù)專業(yè)化方向邁進(jìn)。

二、法律援助申請(qǐng)不確定性與依法援助之辨

法律援助作為司法制度中的保障制度，其在實(shí)踐運(yùn)行中應(yīng)當(dāng)遵循基本法學(xué)理論，符合程序正義要求。近年來，各地法律援助機(jī)構(gòu)憑借法律專業(yè)優(yōu)勢(shì)，積極參與涉訴信訪維穩(wěn)，化解了大量社會(huì)矛盾，得到了各級(jí)黨委政府認(rèn)可。在這種背景下，有的地方提出了帶有政策性語境的宣傳口號(hào)，并在實(shí)踐中多解讀為盡可能給予申請(qǐng)人法律援助服務(wù)，并將法律援助等同于法律服務(wù)。在法治社會(huì)，這種理念是人治思維的體現(xiàn)，具有先天性缺陷，必然導(dǎo)致實(shí)踐中問題凸顯，致使法律援助申請(qǐng)審批具有隨意性、不可預(yù)測(cè)性，法律援助工作人員不能完全依法行使審批職權(quán)，工作缺乏規(guī)范性，也使部分不符合法律援助條件的申請(qǐng)人試圖通過極端手段獲得法律援助服務(wù)，擾亂了法律援助機(jī)構(gòu)辦公秩序，影響到旨在提供專業(yè)法律服務(wù)的法律援助品牌。

依法援助符合推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)精神要求，也是規(guī)范完善法律援助工作必由之路。黨的十八屆三中全會(huì)提出推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)。作為一項(xiàng)司法制度，法律援助通過提供專業(yè)化法律服務(wù)，旨在維護(hù)困難群眾合法權(quán)益、維護(hù)社會(huì)公平正義，應(yīng)當(dāng)符合法治精神。具體而言，依法援助就是按照《法律援助條例》、《辦理法律援助案件程序規(guī)定》等相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章要求，審核決定是否給予當(dāng)事人法律援助，既要保證法律援助范圍符合要求，也要保證當(dāng)事人經(jīng)濟(jì)狀況符合規(guī)定。

相對(duì)于法律援助申請(qǐng)的不確定性，依法援助就是要運(yùn)用法治思維和法治方式履行法律援助職能。一是明確崗位職責(zé)，確保依法履職。相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章明確規(guī)定了法律援助條件、程序，堅(jiān)持依法援助，法律援助機(jī)構(gòu)工作人員按照崗位職責(zé)要求，應(yīng)當(dāng)大膽履職，勇于承擔(dān)法律賦予的責(zé)任，最大程度減少因?yàn)榉稍鷹l件模糊，依靠請(qǐng)示匯報(bào)履職的頻率。依法依責(zé)辦理法律援助也可以減少工作中推諉扯皮現(xiàn)象，提高工作效率。對(duì)于形成常規(guī)化的法律援助活動(dòng)，經(jīng)過調(diào)研，若認(rèn)為確有必要，可以使其制度化，納入法律援助法律法規(guī)。需要指出的是，作為一種工作方式，法律援助機(jī)構(gòu)可以在充分論證前提下，以活動(dòng)為抓手來推動(dòng)工作，切不可使活動(dòng)流于形式，舍本逐末，忽略了法律援助常規(guī)服務(wù)工作。二是明確法律援助條件，滿足公民法律援助預(yù)期。各地法律援助條件不明確或宣傳不到位，以及法律援助申請(qǐng)審批的隨意性，使得公民對(duì)法律援助認(rèn)識(shí)模棱兩可，或者對(duì)法律援助缺乏信任、不抱希望，或者對(duì)法律援助過度依賴、要求過高。這就使得部分公民對(duì)能否獲得法律援助缺乏合理認(rèn)識(shí)，從而試圖通過極端方式獲得法律援助，對(duì)裁定、判決結(jié)果不滿意，更是將責(zé)任歸之為法律援助。對(duì)這類受援人的接待處理，也成為法律援助重點(diǎn)難點(diǎn)工作。堅(jiān)持依法援助，應(yīng)當(dāng)通過法律法規(guī)規(guī)章明確法律援助條件，盡可能減少通過文件會(huì)議增減法律援助事項(xiàng)范圍的情形，加大法律援助條件宣傳力度，不斷提高法律援助條件公民知曉率。同時(shí)，法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格堅(jiān)持依法援助，減少法律援助申請(qǐng)審批的隨意性，依法解決試圖通過極端方式獲得法律援助的問題，敢于承擔(dān)法律責(zé)任，堅(jiān)決維護(hù)法律權(quán)威。

堅(jiān)持依法援助，就要逐步完善法律援助相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章，將實(shí)踐中好的做法形成制度，豐富依法援助的依據(jù)。如規(guī)范法律援助投訴行為，明確投訴人資格及其權(quán)利義務(wù)、受理投訴的條件和投訴事項(xiàng)范圍、辦理程序、救濟(jì)途徑等。再如，針對(duì)極少數(shù)當(dāng)事人濫用法律援助權(quán)利,浪費(fèi)法律援助資源的問題，賦予法律援助機(jī)構(gòu)對(duì)請(qǐng)求事項(xiàng)作實(shí)質(zhì)審查，并在書面說明理由情況下不給予其法律援助的權(quán)利。需要變通的是，法律法規(guī)規(guī)章等制度具有穩(wěn)定性、權(quán)威性，不能及時(shí)將先進(jìn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為制度依據(jù)，在法律依據(jù)不明確的情況下，法律援助工作的改革探索試點(diǎn)依據(jù)可以為通知等政策性文件。

三、法律援助事項(xiàng)范圍、經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)與合理有度之辨

法律援助發(fā)展并不意味著案件數(shù)量一定持續(xù)增長(zhǎng)，而是要更加注重法律援助質(zhì)量，注重法律援助法律效果和社會(huì)效果①李立家：《對(duì)我國(guó)法律援助發(fā)展趨勢(shì)的思考》，《中國(guó)司法》2013年第8期，第49頁。，合理有度地占據(jù)法律服務(wù)市場(chǎng)份額。司法部一直強(qiáng)調(diào)，法律援助工作要建立“三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)”動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制②法律援助工作“三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)”是指法律援助事項(xiàng)范圍、經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)和案件補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。。其中，法律援助事項(xiàng)范圍和經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)是決定受理法律援助的主要因素。從法律援助頂層設(shè)計(jì)及發(fā)展趨勢(shì)看，法律援助事項(xiàng)范圍應(yīng)不斷擴(kuò)大直至完全放開，即僅以經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)作為申請(qǐng)法律援助的唯一條件。從字意上分析，法律是方式手段，援助體現(xiàn)行為性質(zhì)，潛含對(duì)象是經(jīng)濟(jì)困難公民，并無對(duì)事項(xiàng)范圍的限制?，F(xiàn)階段我國(guó)對(duì)申請(qǐng)法律援助作事項(xiàng)范圍限制，主要是因?yàn)槁蓭熧Y源貧乏和法律援助費(fèi)用緊張，只能優(yōu)先保障涉及公民生命權(quán)、人身權(quán)、生存權(quán)等基本權(quán)利的法律事項(xiàng)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，律師資源和法律援助經(jīng)費(fèi)緊張局面改善，法律援助應(yīng)逐步擴(kuò)大法律援助事項(xiàng)范圍，直至不作限制。廣東省在2007年對(duì)法律援助不再作事項(xiàng)范圍限制，取得良好社會(huì)效果，為我國(guó)完全放開法律援助事項(xiàng)范圍積累了經(jīng)驗(yàn)。但凡事應(yīng)辯證看待，完全放開法律援助事項(xiàng)范圍后要注意浪費(fèi)法律援助資源情形的出現(xiàn)，并對(duì)浪費(fèi)法律援助資源行為制定相應(yīng)懲罰措施。

現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不適應(yīng)法律援助工作發(fā)展需要。法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)在全國(guó)層面上并無統(tǒng)一規(guī)定，而是由《法律援助條例》授權(quán)省級(jí)政府根據(jù)本區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和法律援助事業(yè)的需要決定。實(shí)踐中，各地經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)多為最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)或城鄉(xiāng)低收入家庭認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的1～2倍，已經(jīng)不適應(yīng)法律援助工作發(fā)展。以北京為例，法律援助的經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)為低收入家庭認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，而2014年北京市城鄉(xiāng)低收入家庭認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)僅為850元，已經(jīng)與北京經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不匹配。

確定動(dòng)態(tài)合理經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)必要而急迫。法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)較低而不調(diào)整有實(shí)踐層次原因，與最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)或城鄉(xiāng)低收入家庭認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)掛鉤，在實(shí)務(wù)操作中簡(jiǎn)便易行，且法律援助管理機(jī)構(gòu)也沒有依據(jù)數(shù)據(jù)來確定新的合理標(biāo)準(zhǔn)。全面深化法律援助制度改革需要魄力與勇氣，法律援助管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該從頂層設(shè)計(jì)角度合理確定法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)。假若法律援助事項(xiàng)范圍完全放開后，經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)就成為受理法律援助的唯一標(biāo)準(zhǔn)，其合理并動(dòng)態(tài)調(diào)整與否決定了法律援助覆蓋面的范圍。因此，為進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)法律援助在法治道路上發(fā)展，盡快確定動(dòng)態(tài)合理經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)就顯得必要而急迫。

四、法律援助工作評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)之?dāng)?shù)量與質(zhì)量辨

2010～2013年，全國(guó)辦理法律援助案件數(shù)分別為73萬、84萬、102萬、115萬，年均增長(zhǎng)率為12%，較大程度上體現(xiàn)了法律援助工作的發(fā)展。但全面綜合分析法律援助工作評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，需要辯證看待法律援助案件數(shù)量和質(zhì)量。

從法律援助發(fā)展方向看，轉(zhuǎn)變現(xiàn)行法律援助提供方式思路是辨證分析法律援助案件數(shù)量和質(zhì)量的前提。新的法律援助提供方式理念要求以符合法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)的公民為核心，為其提供針對(duì)性的全面法律服務(wù)，而不局限于代書訴訟代理辯護(hù)等方式，要強(qiáng)調(diào)專業(yè)法律服務(wù)的預(yù)防性作用。確保符合法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)的公民在處理法律問題之前都能獲得專業(yè)法律咨詢，減少因缺乏法律知識(shí)而導(dǎo)致合法權(quán)益受損情況出現(xiàn)頻率。這是法律援助發(fā)展的方向。

法律援助案件數(shù)量是法律援助工作的基礎(chǔ)。數(shù)量變化是事物運(yùn)動(dòng)的基本狀態(tài)之一，具有客觀普遍性，法律援助發(fā)展是從辦理一定數(shù)量法律援助案件開始的。在法律援助工作摸索積累階段，注重追求法律援助案件數(shù)量有其階段意義，我國(guó)法律援助實(shí)踐也是按照這種這種思路發(fā)展的。但針對(duì)當(dāng)前法律援助工作實(shí)踐中為追求案件數(shù)量而出現(xiàn)的盲目狂熱苗頭，有必要重申一種理念：不得為了追求案件數(shù)量隨意突破法律規(guī)定辦理法律援助案件。隨意突破法律規(guī)定的法律援助條件或者采用不合理統(tǒng)計(jì)方法導(dǎo)致法律援助案件數(shù)量迅速增長(zhǎng)，同時(shí)卻忽視了法律援助質(zhì)量，使得法律援助工作呈現(xiàn)表面虛假繁榮，這種局面值得重視。同時(shí)，現(xiàn)行涉及法律援助的法律法規(guī)并不符合新的法律援助提供方式理念，這使得新法律援助提供方式理念下的法律援助案件數(shù)較少。于是，出現(xiàn)了一個(gè)悖論：一方面強(qiáng)調(diào)不得隨意突破法律規(guī)定的法律援助條件，一方面探索新的法律援助提供方式理念又需要新理念下的法律援助案件數(shù)量達(dá)到一定量?，F(xiàn)行法律援助提供方式下的案件數(shù)量積累到追求法律援助質(zhì)量時(shí)，新的法律援助質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)又要求產(chǎn)生一定數(shù)量新法律援助提供方式理念下的案件。如此循環(huán)往復(fù)，構(gòu)成了法律援助發(fā)展過程。但現(xiàn)時(shí)段如何平衡兩者之間的關(guān)系更有實(shí)踐意義需要作深入探討，在此暫不表。

法律援助案件質(zhì)量是案件數(shù)量達(dá)到一定量后必然追求的結(jié)果，是法律援助工作的生命線。2013年，全國(guó)辦理法律援助案件數(shù)已達(dá)115萬余件，今后還會(huì)繼續(xù)增長(zhǎng)。法律援助案件已積累了一定數(shù)量，為研究推動(dòng)重視法律援助案件質(zhì)量奠定了基礎(chǔ)。我國(guó)法律援助發(fā)展至今，案件數(shù)量增長(zhǎng)很快，但是質(zhì)量卻剛剛步入科學(xué)合理研究并推動(dòng)全面展開階段。將現(xiàn)有法律援助提供方式和新法律援助提供方式理念下的法律援助質(zhì)量綜合起來分析有實(shí)踐意義，尤其要重視探索新法律援助提供方式理念下法律援助案件質(zhì)量。

確定科學(xué)合理評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是保證法律援助案件質(zhì)量的關(guān)鍵。堅(jiān)持以法律援助提供方式多元化應(yīng)對(duì)以當(dāng)事人為核心的針對(duì)性法律服務(wù)，這必然要求一套科學(xué)合理的法律援助案件質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。確切而言，在新理念語境下的法律援助案件不是當(dāng)前實(shí)踐中的法律援助案件，而是更廣泛提供方式下的案件。針對(duì)新理念下的法律援助是以當(dāng)事人為核心多種提供方式下的針對(duì)性法律服務(wù)，強(qiáng)調(diào)提供方式的多元化和法律需求的個(gè)體化，新的科學(xué)合理的工作評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)必然是以普遍性與特殊性相結(jié)合模式呈現(xiàn)。從普遍性上講，將法律援助基礎(chǔ)性確定性的工作用制度化的實(shí)體程序規(guī)定加以規(guī)范評(píng)價(jià)；從特殊性上講，注重當(dāng)事人對(duì)專業(yè)化法律服務(wù)的理性評(píng)價(jià)。這是標(biāo)準(zhǔn)總的較高階段的設(shè)計(jì)思路，依賴于法治社會(huì)的進(jìn)一步完善尤其是當(dāng)事人具有較為清晰的法治思維，但具體設(shè)計(jì)時(shí)還要考慮實(shí)踐合理需求，分階段分類型逐步推進(jìn)。

法律援助評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)尤其注重法律援助補(bǔ)貼模式的科學(xué)合理。法律援助補(bǔ)貼是律師從事法律援助工作必要費(fèi)用的補(bǔ)償，不考慮獲得額外經(jīng)濟(jì)利益，但也不能否認(rèn)這種經(jīng)濟(jì)利益的激勵(lì)引導(dǎo)作用?，F(xiàn)行各地法律援助補(bǔ)貼大多是單一化模式，即不考慮案件復(fù)雜難易而僅以民事、刑事等簡(jiǎn)單分類確定不同等級(jí)補(bǔ)貼，這種補(bǔ)貼模式難以起到激勵(lì)作用，反而使得律師趨易避難，不愿意辦理較為復(fù)雜案件，這不利于法律援助案件質(zhì)量提高。面對(duì)細(xì)化分類型評(píng)價(jià)，尤其是當(dāng)事人主觀性評(píng)價(jià)，確定多元化法律援助補(bǔ)貼模式具有必要性。多元化法律援助補(bǔ)貼模式，首先應(yīng)合理確定補(bǔ)貼總額占社會(huì)商業(yè)律師辦理同類案件收費(fèi)數(shù)額的比例；其次可以考慮以案件類型、服務(wù)時(shí)間、案件流程等或單一或復(fù)合的補(bǔ)貼方式，設(shè)定補(bǔ)貼下限與上額；最后應(yīng)側(cè)重于制度化實(shí)體程序確定的基礎(chǔ)工作評(píng)價(jià)和死刑、無期徒刑等重刑辯護(hù)特殊案件的工作評(píng)價(jià)。

（責(zé)任編輯 趙海鷗）