上海市閘北區(qū)司法局課題組

基層執(zhí)法者學法用法工作研究與思考

習近平總書記指出，各級黨組織和黨員領導干部要帶頭厲行法治，不斷提高依法執(zhí)政能力和水平，不斷推進各項治國理政活動的制度化、法律化。十八屆三中全會提出，必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設法治政府和服務型政府。基層執(zhí)法者是基層執(zhí)法工作的主體，處在黨政工作的第一線，是國家法律法規(guī)和政策的重要執(zhí)行者。基層執(zhí)法者的法律素質和水平一定程度上代表著政府依法行政的水平，影響著法治政府建設的整體進程。加強基層執(zhí)法者學法用法工作，切實提高基層執(zhí)法者的法律素質和執(zhí)法水平，對增強政府公信力和執(zhí)行力具有積極意義。

一、新形勢下加強基層執(zhí)法者學法用法工作的重要性

基層執(zhí)法者是政府法律和政策的執(zhí)行者，實際工作中，直接涉及人民群眾具體利益的行政行為大多數(shù)由基層執(zhí)法者作出，各種社會矛盾和糾紛大多數(shù)發(fā)生在基層并由基層執(zhí)法者處理和化解。因此，提高基層執(zhí)法者的法治意識和法律素質尤為重要。

（一）基層執(zhí)法者學法用法，是做好新時期普法依法治理工作的需要?；鶎訄?zhí)法者主要是基層公務員，也是“六五”普法對象的重中之重,同時，也是法律知識最具體、最直接的詮釋者和傳播者。人民群眾在接受基層執(zhí)法者的工作同時，就是在了解法律內容，切身感受法律效力與效率的過程，而這一過程比接收一本資料、聽一堂法制課對其影響要大得多，對其法律意識的培養(yǎng)，效果要好得多。因此，基層執(zhí)法者在工作崗位上依法行政、依法管理、依法履行職責，是最有效的法制宣傳教育。

（二）基層執(zhí)法者學法用法，是提高基層執(zhí)法者依法行政建設的需要。經過多年的法制宣傳教育，廣大基層執(zhí)法者的法律素質、法治意識得到明顯提高，依法行政和依法管理的能力和水平得到明顯增強。但是，存在的問題仍然不少，個別單位、個別基層執(zhí)法者法治意識和法治觀念還比較淡薄，運用法律手段管理經濟、政治、文化和社會事務的能力還不強，重權輕法、以權壓法的思想和行為還不同程度地存在。當前，行政復議案件中有很大一部分是由于基層執(zhí)法者的不作為、亂作為和不依法行政行為引發(fā)的。加強基層執(zhí)法者學法用法是推進依法行政的要求，也是打造一支勤政廉政、務實高效干部隊伍的有效途徑。

（三）基層執(zhí)法者學法用法，是促進社會和諧穩(wěn)定的需要?；鶎訄?zhí)法者學法用法，有利于運用法律手段來化解社會矛盾、調節(jié)社會關系和規(guī)范社會行為，維護公民合法權益，維護社會公平正義?；鶎訄?zhí)法者學法用法，模范地遵守憲法和法律，努力維護法律的權威和尊嚴，不僅為社會和廣大人民群眾遵紀守法樹立榜樣，更是以實際行動，贏得廣大人民群眾對法律的尊重和對執(zhí)法者的信任, 為促進社會和諧穩(wěn)定發(fā)揮積極作用。

二、基層執(zhí)法者學法用法工作現(xiàn)狀——以閘北區(qū)為例

2013年7月，上海市閘北區(qū)司法局成立專項課題組，致力研究行政執(zhí)法方面的課題，8月對本區(qū)基層執(zhí)法者的法律素質狀況和法律需求開展了一系列調研活動。一是走訪區(qū)作風建設推進辦公室，收集2011年、2012年全區(qū)行政執(zhí)法部門的區(qū)作風建設萬人百企評價數(shù)據(jù)；二是到相關部門召開座談會，進行實地調研，發(fā)放調查問卷；三是委托市行政法制研究所設計調查問卷，對閘北區(qū)行政執(zhí)法現(xiàn)狀進行廣泛調查。調查問卷發(fā)放對象主要由區(qū)人大代表、相關政府部門公務員、社區(qū)居民組成。

（一）取得的成績。通過調研，課題組認為，閘北區(qū)各行政執(zhí)法部門在規(guī)范和改進行政執(zhí)法方面取得了很大成績, 行政執(zhí)法整體狀況明顯改觀；隊伍素質和執(zhí)法水平進一步提高；執(zhí)法作風進一步轉變；執(zhí)法效率和質量明顯提高。特別是在行政訴訟和行政敗訴案件的數(shù)量、比例上，均低于全市平均水平，如2011年，閘北區(qū)法院受理行政案件70件，其中涉及閘北區(qū)7個行政機關67件案件，與2010年涉及9個機關共90件案件相比，下降幅度為25.56%。2011年審結的案件中，行政機關敗訴率為7.25%，低于當年全市區(qū)級行政機關平均敗訴率8.31%近一個百分點。

（二）存在的問題及原因分析。雖然閘北區(qū)的行政執(zhí)法方面取得一定的成績，但還存在不少問題，如：47.5%的人認為基層執(zhí)法者的法律意識不強，27.8%的人認為基層執(zhí)法者不能依法辦事；70.5%的人認為加強基層執(zhí)法者的法律培訓是提高基層執(zhí)法者依法行政能力的主要途徑，92.33的人認為法律培訓走過場,沒有實際效果已經成為基層執(zhí)法者學法用法工作的最主要問題。據(jù)調查分析，基層執(zhí)法者學法用法工作還存在對學法用法工作的重視不夠，缺乏對法律培訓需求的分析、培訓內容和方法比較單一、師資力量比較薄弱，管理體制機制不順。

1、認識不清，定位偏差。有的基層執(zhí)法者沒有從根本上認識到學法用法對所從事事業(yè)的重要性，將學法作為一項軟任務，認為自己在基層，執(zhí)法工作任務重時間緊，憑經驗就可以應付工作，學法用法的積極性和主動性不強。有的基層執(zhí)法者將學法用法工作浮于表面，用聽了多少次報告作為自己學法的成績，沒有從學用結合和依法行政、推進法治建設進程的層面上對待學法用法。

2、方法陳舊，實效性差。執(zhí)法者學法缺乏創(chuàng)新，教育形式單一，習慣于“一本教材、一次培訓、一次考試”的傳統(tǒng)教育方法。普法教育缺乏吸引力和號召力，未能真正成為基層執(zhí)法者的內在需要。執(zhí)法部門對“誰執(zhí)法誰普法”的原則領會不深。有些行政執(zhí)法部門沒有及時針對新出臺的法律法規(guī)或本部門的專業(yè)法律法規(guī)開展培訓。培訓注重法律條文的講解，忽視法律原理的釋義。有的行政執(zhí)法人員在開展具體行政行為時，往往“拘泥”某些具體法律條文執(zhí)法，忽略了立法意愿和法律精神，偏離了執(zhí)法對公平正義的價值追求。

3、制度落空，機制不暢。法宣主管部門和具體職能部門沒有明確的職責和目標，多頭管理，隨意性大，日常監(jiān)督檢查，齊抓共管的領導機制和工作機制有待進一步完善。由于對基層執(zhí)法者學法用法工作的重要性認識不足，導致對此項工作的人力、物力、財力投入大打折扣，基層執(zhí)法者學法用法各項工作制度實施的措施跟不上，使所制定的很多制度、辦法在執(zhí)行中流于形式，甚至有的只是將法律規(guī)章和制度貼在墻上、掛在嘴上、寫在講話稿和文件上，而未真正落實到實際行動和工作中。

三、法治視角下基層執(zhí)法者學法用法工作的思考

(一)提高認識，掌握基層執(zhí)法者學法用法工作新特點。隨著基層執(zhí)法者學法用法活動的深入開展，基層執(zhí)法者學法用法工作出現(xiàn)了幾個新特點：一是基層執(zhí)法者學法用法需求的差異性。雖然基層執(zhí)法者的主要職責是執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督、面向基層群眾的服務和管理，但基層執(zhí)法者不同的工作領域、工作任務決定了學法用法的需求有所差異，沒有對基層執(zhí)法者學法用法需求的細致調查，避免不了“上下一般粗，左右一個樣”的問題。二是基層執(zhí)法者學法用法的應時性?；鶎訄?zhí)法者的學法用法不同于普通的國民教育，它的內容必須根據(jù)新形勢、新任務的需要、新法規(guī)的出臺不斷創(chuàng)新，要體現(xiàn)新、實、精和管用的原則。要圍繞基層執(zhí)法者最想學到的知識、最想解決的問題，不斷完善教學布局，創(chuàng)新體系，增強培訓的時代性和實踐性。三是基層執(zhí)法者學法用法的重心轉移?；鶎訄?zhí)法者直接面對老百姓，依法行政能力是首要能力，所以學法不是目的，用法守法才是基層執(zhí)法者學法用法工作追求的目標。要以基層執(zhí)法者掌握必要的法律知識為前提，以聚焦培育法治理念、形成法律思維和培養(yǎng)良好行為習慣為著眼點，加強基層執(zhí)法者學法用法工作。

（二）更新內容，培育基層執(zhí)法者依法行政理念。經過多年的普法教育，基層執(zhí)法者也已經具備了一定的法律素養(yǎng)，學法用法如果停留在陳舊的套路和內容上，將越來越不能滿足普法學習需要?；鶎訄?zhí)法者學法用法要圍繞提升素質，培養(yǎng)能力不斷更新內容。要改革創(chuàng)新學法用法的內容，由過去注重法律規(guī)范和法律條文的培訓為主轉為現(xiàn)代法律意識、法治思維和綜合法律素質的培養(yǎng)。一是注重對法律原理的釋義。由過去注重對法律條文的具體內容培訓，轉為加強對立法意愿和法律精神的講解，特別是弘揚執(zhí)法對公平、正義等價值的追求。要引導基層執(zhí)法者了解法律的本質、價值、作用、法律上的權利和義務，現(xiàn)代法律意識的特點和內容，杜絕“機械執(zhí)法”。二是注重對法治思維的培育。法治思維的實質是按照法治的邏輯來觀察、分析和解決社會問題的思維方式，是一個以合法性為起點、以公平正義為中心的邏輯推理過程，是兼具合法性思維、權利義務思維、公平正義思維、責任后果思維、權力制衡思維五方面要求的思維方式。要培育基層執(zhí)法者的法治理念，真正把依法辦事作為一種思維方式和行動自覺；熟悉法律知識，掌握職責范圍密切相關的法律法規(guī)制度，堅持公開、公平、公正的執(zhí)法原則，厘清利害關系，堅持正確行使自由裁量權，嚴格依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定進行行政執(zhí)法。要樹立基層執(zhí)法中對法律的信仰，正確處理政策法律的關系；掌握法律方法，重視程序的作用；增強法律實踐活動，在法律實踐中運用法律知識思考、分析、解決問題，養(yǎng)成自覺的法治思維習慣，提升依法行政理念，減少執(zhí)法過程的不嚴格、不公正、不文明、不作為等問題。

(三)創(chuàng)新形式，提升基層執(zhí)法者依法行政能力。培訓方式方法是實施培訓內容的載體，好的方式方法是實施培訓目標的重要手段。一是堅持以方便有效為導向，創(chuàng)新法律培訓形式。要從傳統(tǒng)的組織調訓轉變?yōu)榻M織調訓和自主選學法律相結合。要在充分運用報刊、廣播、電視等傳統(tǒng)媒介的基礎上，充分利用互聯(lián)網、移動通訊網絡、遠程教育網絡、有線數(shù)字網絡等信息手段，探索利用手機短信、博客、微博等新媒體平臺，運用視頻、音頻等多媒體開展學法用法活動，擴大基層執(zhí)法者學法用法的覆蓋面。二是以增強法律培訓吸引力和感染力為導向，改進培訓方法。要改變過去機械地講解條文，采取通俗易懂、形式多樣、喜聞樂見的方法，如觀看法制影片、旁聽法院庭審等。三是以提升能力為導向，注重案例教學。要將能力培訓放在突出位置?？梢詫⒉粫r發(fā)生的政府違法行政事件作為基層執(zhí)法者學法用法的重要素材，透過這些事件，分析行政行為的合法性問題，研討相關的制度缺陷、研究制度進步的路徑和方向，提高基層執(zhí)法者依法行政的能力，尊重并維護公民合法權益的意識。要建立依法行政能力專題庫，改變目前案例選擇過于依賴媒體和選擇面過于狹窄的狀況，加強案例調研工作，加強案例的收集整理和加工工作，確保通過案例教學促進基層執(zhí)法者依法行政能力提高。

（四）健全機制，夯實基層執(zhí)法者學法用法工作基礎。要切實加強對基層執(zhí)法者法制宣傳教育工作的領導，把基層執(zhí)法者工作學法用法工作列入對一線執(zhí)法部門的目標考核之中，建立綜合協(xié)調機構，明確各職能部門的職責和目標任務，實施嚴格的量化考核，強化日常監(jiān)督檢查，進一步健全和完善基層執(zhí)法者學法用法工作的領導機制、考評機制、監(jiān)督機制和保障機制。一是充分發(fā)揮黨校、行政學院、法制部門及司法行政部門的主渠道作用，并整合好各單位的資源，形成工作合力，變“單兵作戰(zhàn)”為“集團進攻”，有效推動基層執(zhí)法者學法用法工作。二是加大人力、物力、財力的投入。要改善培訓機構的基礎設施和辦學條件，加大經費投入，以保證教學、科研、進修和圖書資料等需要。三是要改善普法隊伍結構?；鶎訄?zhí)法者都是實務工作者，學法用法是為了更好地指導工作，因此基層執(zhí)法者的普法隊伍要具備較強的實務經驗，才能針對實務工作中的一些具體問題進行針對性地講解。要把適合從事法律教育的人才特別是司法、行政機關有一定法律實踐經驗的干部吸引到普法隊伍中來，同時適當增加普法講師團到執(zhí)法部門掛職鍛煉的機會，豐富他們的實踐經驗。

課題組組長：米振榮（上海市閘北區(qū)司法局局長）

副組長：吳 群（上海市閘北區(qū)司法局副局長）

主要執(zhí)筆人：肖艷清（上海市閘北區(qū)司法局）

（責任編輯 趙海鷗）