◎吳 垠

應(yīng)當(dāng)賦予農(nóng)民怎樣的財(cái)產(chǎn)權(quán)利？
——中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革方向探索

◎吳 垠

黨的十八屆三中全會(huì)提出:要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制。其中，“賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利”的提法既是眾望所歸的“亮點(diǎn)”和“新意”，亦是破解當(dāng)前農(nóng)村改革、土地流轉(zhuǎn)、城鎮(zhèn)化發(fā)展動(dòng)力的重要突破口。但是，應(yīng)該賦予農(nóng)民怎樣的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，以便“推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，并完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制”呢？這當(dāng)中，既有對(duì)土地產(chǎn)權(quán)權(quán)利分層次賦予的“產(chǎn)權(quán)分配與集中”問(wèn)題，也有賦予形式和機(jī)制的創(chuàng)新問(wèn)題，許多未竟的改革亟待探索。

我國(guó)幅員遼闊、各區(qū)域情況差異較大的國(guó)情決定了：“賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利”不可能是一個(gè)一勞永逸的過(guò)程，沒(méi)有多種出路的相互比較、借鑒，而希望通過(guò)某一種“賦權(quán)”模式來(lái)達(dá)致農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的總體目標(biāo)，改革可能面臨一窩蜂、高成本、低收益的結(jié)局。我們?cè)谒妓鬓r(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變革方向之前，不妨簡(jiǎn)單回顧一下我國(guó)對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)權(quán)利的基本規(guī)定：

新中國(guó)成立后，1962年的《人民公社條例》和1982年的《中華人民共和國(guó)憲法》，消滅了城鄉(xiāng)之間一切的私有土地。前者把農(nóng)村宅基地和自留地收歸集體所有，后者把城市私宅之下的土地收歸國(guó)有。兩種土地，權(quán)利不同，價(jià)格不同。國(guó)家壟斷城市建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)，放開(kāi)土地使用權(quán)的二級(jí)市場(chǎng)。城鎮(zhèn)的國(guó)有土地可經(jīng)招拍掛程序自由流轉(zhuǎn)，也可抵押；集體土地若想流轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，只有國(guó)有化一途（近年來(lái)有一些地方進(jìn)行了各種集體土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，但一來(lái)規(guī)模總體來(lái)說(shuō)較小，二來(lái)還是受到種種限制，比如宅基地嚴(yán)禁轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)戶(hù)口）。農(nóng)民只有耕地承包權(quán)，農(nóng)民占有的宅基地為一戶(hù)一宅，宅基地免費(fèi)獲得，無(wú)償使用，農(nóng)村集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租于非農(nóng)建設(shè)，農(nóng)民只有有限的土地權(quán)利。土地如何使用，國(guó)家要進(jìn)行用途管制。

這個(gè)基本的制度國(guó)情說(shuō)明，賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和農(nóng)民需要什么樣的財(cái)產(chǎn)權(quán)利之間，仍有相當(dāng)?shù)闹贫染嚯x和制度創(chuàng)新空間?，F(xiàn)行農(nóng)地制度的產(chǎn)權(quán)特征可以描述為一個(gè)兩權(quán)分離的雙層構(gòu)架：即土地的歸屬權(quán)（集體所有權(quán)）和土地的實(shí)際利用權(quán)（集體共用和農(nóng)民個(gè)體私用）并存。那么，進(jìn)一步的改革我們究竟能夠提供怎樣“更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利”給農(nóng)民呢？這和農(nóng)民所需要的財(cái)產(chǎn)權(quán)利之間究竟能否“供求平衡”？仔細(xì)閱讀三中全會(huì)的表述，我認(rèn)為以下幾點(diǎn)必須給予重視：

1.耕地、宅基地和村集體建設(shè)用地的財(cái)產(chǎn)權(quán)是不是都要賦予農(nóng)民個(gè)人

從現(xiàn)階段情況看，賦予財(cái)產(chǎn)權(quán)的“承包使用權(quán)”流轉(zhuǎn)是制度范圍內(nèi)可操作的重要途徑，而所有權(quán)必須仍舊堅(jiān)持集體所有，但可以憑借土地集體經(jīng)營(yíng)的收益按確權(quán)比例讓農(nóng)民分享紅利。也就是說(shuō)，耕地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地的使用權(quán)和村集體建設(shè)用地的使用權(quán)可以在一定期限（如30年）或延長(zhǎng)期限（如60年）的基礎(chǔ)上賦予農(nóng)民或農(nóng)戶(hù)，并允許農(nóng)民或農(nóng)戶(hù)在這個(gè)期限內(nèi)流轉(zhuǎn)，但在期限到期之日前應(yīng)讓最初賦權(quán)的這個(gè)農(nóng)民或農(nóng)戶(hù)本身有權(quán)收回，這可以避免土地流轉(zhuǎn)之后帶來(lái)土地兼并的后果。主要也可借此防止城市工商資本下鄉(xiāng)搞與農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民富裕無(wú)關(guān)的“圈地運(yùn)動(dòng)”?，F(xiàn)在的困難是，土地流轉(zhuǎn)時(shí)，是讓農(nóng)民個(gè)體分散出讓流轉(zhuǎn)還是以“組團(tuán)”或“集體”形式讓土地在更大規(guī)模和更大范圍流轉(zhuǎn)？這就要根據(jù)“地利”（是否有規(guī)?；耐恋乜梢粤鬓D(zhuǎn)）、投資者資金規(guī)模和“人和”（農(nóng)村居民之間的利益關(guān)系）靈活安排?？梢钥隙ǖ氖?，集體出讓談判能力更強(qiáng)而農(nóng)民個(gè)體分散出讓則談判能力相對(duì)弱，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的土地紅利獲取來(lái)看，有條件的地區(qū)應(yīng)堅(jiān)持土地集體出讓、規(guī)模化經(jīng)營(yíng)、收益按確權(quán)比例讓農(nóng)民分享紅利。所以，三中全會(huì)關(guān)于“賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利”的表述不是讓土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利一放了之，而是在農(nóng)村土地集體所有制框架內(nèi)有收有放。這個(gè)決策是和土地是農(nóng)民最重要最基礎(chǔ)的保障財(cái)產(chǎn)相聯(lián)系的，不能只強(qiáng)調(diào)流轉(zhuǎn)而不體現(xiàn)歸屬關(guān)系的持久性。如果沒(méi)有集體所有，這一點(diǎn)就不可能保障。

2.賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利應(yīng)注重土地財(cái)產(chǎn)之上的產(chǎn)業(yè)化配套

三中全會(huì)的表述中，在賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利之前，特別提及要“要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系”，也就是說(shuō)土地、宅基地是保底財(cái)產(chǎn)，發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)、夯實(shí)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系才是根本。畢竟，中國(guó)各省市區(qū)都存在相當(dāng)一部分土地肥沃程度和土地生態(tài)環(huán)境并不富裕的農(nóng)村地區(qū)，坐等地利絕對(duì)不可行。土地之上若沒(méi)有產(chǎn)業(yè)，這些地區(qū)要謀求發(fā)展農(nóng)民、富裕農(nóng)民仍舊難以實(shí)現(xiàn)。所以，地利條件并不優(yōu)越的農(nóng)村地區(qū)進(jìn)一步土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的確權(quán)需要注意：不應(yīng)只是劃定農(nóng)民擁有的財(cái)產(chǎn)權(quán)利范圍，而應(yīng)考慮土地和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的綜合效應(yīng)。通俗地說(shuō)，就是確了權(quán)，就要“辦事兒”（讓農(nóng)民搞產(chǎn)業(yè)化），不能等、靠、要；養(yǎng)懶漢、靠天吃飯則只能帶來(lái)貧窮。因此，確權(quán)和農(nóng)民的產(chǎn)業(yè)化承諾應(yīng)該一體化，不能為確權(quán)而確權(quán)。

3.探索與農(nóng)村集體所有制的土地財(cái)產(chǎn)占有模式相適應(yīng)的“多點(diǎn)多級(jí)”農(nóng)地產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式

實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，不同區(qū)域的土地資源稟賦、產(chǎn)業(yè)特征和發(fā)展階段存在一定差異性，要按照多點(diǎn)多級(jí)梯次發(fā)展的思路，突出賦予農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)方式的多樣化舉措?？傮w而言，要盡力發(fā)揮集體所有制和農(nóng)業(yè)合作社的最大生產(chǎn)潛力，找到適合各個(gè)地區(qū)農(nóng)村集體所有制統(tǒng)籌、農(nóng)戶(hù)（民）分散經(jīng)營(yíng)、企業(yè)化帶動(dòng)合作等新模式，注重發(fā)揮基層社區(qū)對(duì)農(nóng)戶(hù)聯(lián)合經(jīng)營(yíng)的帶動(dòng)作用，扭轉(zhuǎn)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期的生產(chǎn)力低下?tīng)顟B(tài)。各地區(qū)利用土地謀發(fā)展的過(guò)程不求統(tǒng)一步伐，但求各具特色：功能、產(chǎn)業(yè)、資源上形成互補(bǔ)互動(dòng)格局，有時(shí)未嘗不是一種“梯度”發(fā)展的選擇。

4.農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)與土地增值收益分配應(yīng)堅(jiān)持市場(chǎng)的“決定性”資源配置功能，規(guī)避土地收益分配的不公

國(guó)內(nèi)一些地方出現(xiàn)的土地“漲價(jià)歸私”論和“漲價(jià)歸公”論，均不是完全按照市場(chǎng)規(guī)律辦事，搞得上上下下均不滿(mǎn)意。可以考慮的增值收益分配模式包括（1）“土地股份合作制”：出發(fā)點(diǎn)是建立一種長(zhǎng)期收益分配機(jī)制，以解決農(nóng)民土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓以后的長(zhǎng)期收益問(wèn)題；（2）“農(nóng)民——公司——業(yè)主”合作經(jīng)營(yíng)模式：可大大提升土地產(chǎn)出的價(jià)值，使土地的收益增加，農(nóng)民獲得的租金普遍高于過(guò)去自己經(jīng)營(yíng)土地時(shí)的收入；（3）“土地資本化的市場(chǎng)指數(shù)模式”：農(nóng)地流轉(zhuǎn)的價(jià)差收益不是一次兌現(xiàn)就完了，可以考慮根據(jù)每次流轉(zhuǎn)的價(jià)差收益收取一定比例用于流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民，直至其收回土地使用權(quán)為止。這些模式均不是完美無(wú)瑕，要考慮各地農(nóng)民、市場(chǎng)和政府的實(shí)際情況，因地制宜。但根本原則是，農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)土地不是永久流轉(zhuǎn)，要有時(shí)間限制和收益反哺，規(guī)避土地私有化和土地兼并的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)持市場(chǎng)在定價(jià)與分配紅利過(guò)程中的“決定性”功能。

5.通過(guò)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革推動(dòng)農(nóng)民成為社會(huì)中產(chǎn)階層

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革在形成新型的農(nóng)村合作組織的同時(shí)也改變了中國(guó)傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)、權(quán)力結(jié)構(gòu)以及階級(jí)與身份地位的認(rèn)知評(píng)價(jià)，重新厘定了鄉(xiāng)村社會(huì)的生產(chǎn)關(guān)系。隨著土地流轉(zhuǎn)的加速，將引起農(nóng)村職業(yè)結(jié)構(gòu)的分化、社會(huì)流動(dòng)的加速和階層結(jié)構(gòu)的變遷。土地流轉(zhuǎn)集中到一定程度，就會(huì)開(kāi)始讓部分人定型化為比較穩(wěn)定的社會(huì)中產(chǎn)階層。顯然，地權(quán)變革是一個(gè)農(nóng)村各階層利益的再分配與重組過(guò)程，并不斷重組著既有的社會(huì)階層結(jié)構(gòu)，當(dāng)前的要?jiǎng)?wù)在于，應(yīng)盡快通過(guò)賦予農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利和準(zhǔn)予流轉(zhuǎn)獲益來(lái)形成一批農(nóng)村的中產(chǎn)階層（或至少應(yīng)該形成農(nóng)村居民向中產(chǎn)階層社會(huì)結(jié)構(gòu)過(guò)渡的一致性社會(huì)預(yù)期），并讓這一趨勢(shì)在農(nóng)村社會(huì)階層結(jié)構(gòu)中日漸定型，穩(wěn)固農(nóng)村的社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系，形成長(zhǎng)治久安的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)復(fù)興態(tài)勢(shì)。

6.“確權(quán)、頒證、流轉(zhuǎn)”僅是改革手段，后續(xù)配套政策必須跟上

以“確權(quán)、頒證、流轉(zhuǎn)”為基本綱領(lǐng)，以土地使用權(quán)的物權(quán)化為基本取向，將農(nóng)村非農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)和農(nóng)用承包地產(chǎn)權(quán)作為對(duì)象，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)和交易的改革具有積極意義。下一步的改革應(yīng)堅(jiān)持農(nóng)村土地（包括集體建設(shè)用地、承包地、宅基地）的集體所有，通過(guò)確權(quán)賦能，把集體經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)和農(nóng)民手中的使用權(quán)變?yōu)橛谰眯晕餀?quán)，使它們能流轉(zhuǎn)交易；保護(hù)集體和農(nóng)民分享土地增值收益，以此建立農(nóng)民獲得生存、發(fā)展來(lái)源的長(zhǎng)期保障制度，防止農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利受到侵害。但是，這種方向的改革也面臨著一些風(fēng)險(xiǎn)后置的問(wèn)題，例如：土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)怎么保持？那些以生態(tài)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)為特色的省、市、區(qū)的地位會(huì)不會(huì)受到影響？農(nóng)村剩余勞動(dòng)力在離開(kāi)土地后，出路是否多元化、有著落？這些問(wèn)題不是流轉(zhuǎn)本身可以解決的，還需要大量的配套改革探索，由此引出本文的結(jié)論——中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的方向與路徑：注重民生、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)。

如果說(shuō)前一階段中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)注點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)土地要素權(quán)利的市場(chǎng)配置功能，改變分散的小規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)效率，即通常所說(shuō)的“確權(quán)、頒證、流轉(zhuǎn)”；那么，下一階段的改革方向則應(yīng)該是解決農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利問(wèn)題，即從法律上確權(quán)、建立所有權(quán)和使用權(quán)（用益物權(quán)）制度，在經(jīng)濟(jì)上實(shí)現(xiàn)權(quán)利的獲益問(wèn)題——切實(shí)改善農(nóng)村居民的民生難題。

要使農(nóng)民擁有真正的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利并獲得民生改善的持久動(dòng)力，改革的取向是集體所有制框架內(nèi)解決農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利問(wèn)題，把農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的效益充分激發(fā)出來(lái)。這需要一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)、基礎(chǔ)性的制度設(shè)計(jì)。當(dāng)前，各地關(guān)于土地確權(quán)、流轉(zhuǎn)的實(shí)踐一直在進(jìn)行中，產(chǎn)生許多新的問(wèn)題和矛盾。構(gòu)建更加完善的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度顯得尤為必要——要能夠找到落腳到實(shí)地，真正解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的政策方案，尤其需要從制度體系設(shè)計(jì)、法律層面突破、農(nóng)民權(quán)益核算與補(bǔ)償方式等重要的實(shí)踐領(lǐng)域提出對(duì)策建議和系統(tǒng)制度設(shè)計(jì)。

近期的思路是，堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，發(fā)展農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作和股份合作組織，培育新型經(jīng)營(yíng)主體，通過(guò)改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，等等。而中長(zhǎng)期的改革思路則要著眼于多元化的改革路徑，側(cè)重農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)總結(jié)提煉、土地流轉(zhuǎn)增值收益分配、農(nóng)村新型合作組織以及鄉(xiāng)村治理等方面進(jìn)行更具有針對(duì)性的理論研究與政策實(shí)踐，努力克服土地產(chǎn)權(quán)制度改革中出現(xiàn)過(guò)的利益沖突，引導(dǎo)土地產(chǎn)權(quán)制度帶動(dòng)各地的兩化互動(dòng)，增加農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革對(duì)發(fā)展相對(duì)滯后地區(qū)的要素引領(lǐng)作用。我們相信，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革，只要守住耕地底線(xiàn)，堅(jiān)持制度創(chuàng)新，有效反哺農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民，前景必殷殷可期。

作者單位：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院