張 立

(北京大學(xué) 人事部，北京 100871)

一、高校職員制度的試行與探索

按照《中華人民共和國(guó)教育法》(1995年3月18日)及《中華人民共和國(guó)高等教育法》 (1998年8月29日)的有關(guān)規(guī)定，我國(guó)高等學(xué)校的管理人員實(shí)行“教育職員制度”。相對(duì)于建國(guó)50多年來(lái)，這是我國(guó)21世紀(jì)在高校內(nèi)部管理體制上的一項(xiàng)“前所未有”的制度創(chuàng)新，教育部為此采取了“通過(guò)試點(diǎn)，逐步實(shí)施”的做法。自2000開(kāi)始，教育部在武漢大學(xué)等五所高校試行職員制，但這一工作并未按期圓滿(mǎn)結(jié)束;2004年開(kāi)始，又繼續(xù)在中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)等一些高校進(jìn)行試點(diǎn)，開(kāi)始了“新一輪”的高校職員制試行，但迄今仍未全面實(shí)施。

高校職員制的繼續(xù)試行以及將來(lái)的實(shí)行問(wèn)題，引起了我國(guó)學(xué)界的關(guān)注。最近10多年來(lái)，學(xué)者們對(duì)于高校職員制進(jìn)行了許多有益的理論探討與研究，重點(diǎn)回答了“為什么”和“怎么辦”的問(wèn)題。但是，由于論點(diǎn)均集中于高等教育管理學(xué)、人事管理學(xué)的領(lǐng)域，難免有大同小異或陳陳相因之感。筆者擬根據(jù)自己在北京大學(xué)多年從事人事管理工作的經(jīng)驗(yàn)，從公共政策學(xué)的角度，發(fā)表一些粗淺的個(gè)人看法。

首先，按照國(guó)內(nèi)外學(xué)界關(guān)于“公共政策”的定義，［1］我認(rèn)為“高校職員制”應(yīng)該屬于我國(guó)高等教育領(lǐng)域的一項(xiàng)公共政策。因此，本文擬把高校職員制的試行作為公共政策執(zhí)行上的一個(gè)案例，根據(jù)各高校在試行職員制過(guò)程中遇到的和提出的問(wèn)題，主要從政策環(huán)境與政策執(zhí)行的關(guān)系上，論述實(shí)行職員制應(yīng)該把握的若干理論問(wèn)題。

在現(xiàn)代公共政策學(xué)中，政策的執(zhí)行問(wèn)題，是一個(gè)比政策的制定更為重要的問(wèn)題。自上世紀(jì)70年代以來(lái)，西方學(xué)者已經(jīng)將公共政策研究的重點(diǎn)和主題，從政策的制定轉(zhuǎn)向了政策的執(zhí)行，并且對(duì)于政策執(zhí)行問(wèn)題進(jìn)行過(guò)深入的探討。［2］例如，美國(guó)學(xué)者艾利森通過(guò)研究提出:“在達(dá)到政府目標(biāo)的過(guò)程中，方案確定的功能只占10%，而其余90%取決于有效地執(zhí)行?！保?］就我國(guó)的高校職員制而言，它早在十年之前既已完成了政策制定的過(guò)程，而且隨著“十年磨一劍”的《高等教育法》的出臺(tái)而成為一項(xiàng)國(guó)家法規(guī)之下的公共政策，［4］現(xiàn)在的問(wèn)題是如何實(shí)行的問(wèn)題。因此，應(yīng)該而且可以把最近十年來(lái)的高校職員制的試點(diǎn)情況，作為公共政策執(zhí)行的理論問(wèn)題來(lái)進(jìn)行探討。

任何公共政策的執(zhí)行，都需要環(huán)境。所謂政策環(huán)境，就是指政策系統(tǒng)邊界之外并決定或影響政策系統(tǒng)的自然條件和社會(huì)條件的總和，即自然環(huán)境與社會(huì)環(huán)境。就我國(guó)高校職員制的實(shí)行而言，應(yīng)主要是指其社會(huì)環(huán)境。毫無(wú)疑問(wèn)，適宜的社會(huì)環(huán)境，將有助于政策的有效執(zhí)行及其效果目標(biāo)的實(shí)現(xiàn);如果環(huán)境與政策不協(xié)調(diào)，就很難使政策順利落實(shí)。因此可以說(shuō)，政策環(huán)境決定著政策執(zhí)行的效果。

2002年4月，在教育部召開(kāi)的“深化高校職員制度試點(diǎn)工作研討會(huì)”上，五所試點(diǎn)院校的代表，曾針對(duì)試行職員制過(guò)程中遇到的新問(wèn)題，提出一系列建議，主要有:進(jìn)一步轉(zhuǎn)變思想觀念，在更大范圍內(nèi)宣傳高校職員制度，提高教育職員制度的社會(huì)認(rèn)同度;完善“暫行規(guī)定”，將高校職員制度作為國(guó)家事業(yè)單位人事制度改革和制度創(chuàng)新的一個(gè)重要組成部分納入整體規(guī)劃，盡快將高校職員制度作為國(guó)家統(tǒng)一制度確定下來(lái);目前職員工資標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有納入國(guó)家正式的工資系列，國(guó)家人事部門(mén)需要盡快擬定職員工資標(biāo)準(zhǔn);要明確高校職員制度的內(nèi)涵與外延，界定職員制度的實(shí)施范圍;建立健全與高校職員制度配套的相關(guān)制度，如職員退休制度、職員制與社會(huì)保險(xiǎn)制度的銜接等。［5］2003年開(kāi)始加入試點(diǎn)的中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)，在2004年也提出過(guò)如下的類(lèi)似建議:盡快擴(kuò)大職員制度試點(diǎn)，建立職員制與其他職務(wù)系列的互通渠道;社會(huì)對(duì)高校職員制缺乏了解，要加強(qiáng)職員對(duì)外交流、單位間流動(dòng)中的社會(huì)認(rèn)同;盡快明確職員崗位與專(zhuān)業(yè)技術(shù)崗位的對(duì)應(yīng)關(guān)系，以確保有關(guān)待遇得以落實(shí)。［6］

以上六所高校在試行職員制之后提出的問(wèn)題和反映的情況，除了政策內(nèi)容本身即教育部擬訂的《高等學(xué)校職員制度暫行》需要繼續(xù)進(jìn)行技術(shù)性的完善以外，主要在于實(shí)行職員制的政策環(huán)境問(wèn)題。這些實(shí)踐，為我們提出了必須正視、解決高校職員制與政策環(huán)境的協(xié)調(diào)與配套的理論問(wèn)題。

二、高校職員制與政策環(huán)境的協(xié)調(diào)

高等學(xué)校實(shí)施教育職員制，遇到的一個(gè)最大難題之一，就是要解決現(xiàn)有的管理與服務(wù)人員的“轉(zhuǎn)制”，即如何順利實(shí)現(xiàn)他們的過(guò)渡與轉(zhuǎn)軌問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題，實(shí)際上就是要解決作為政策對(duì)象的高校管理與服務(wù)人員，對(duì)于職員制的態(tài)度問(wèn)題。

作為職員制的試行與實(shí)行對(duì)象，高?，F(xiàn)有的管理與服務(wù)人員對(duì)于執(zhí)行政策的態(tài)度是接受還是抵觸，以及他們所處的社會(huì)群體 (家庭、單位、社會(huì))對(duì)于該政策的認(rèn)同態(tài)度;作為政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的教育部和各高校人事部門(mén)，對(duì)于他們?nèi)绾芜M(jìn)行科學(xué)的界定以及采取什么樣的態(tài)度等。這些問(wèn)題，直接關(guān)系到職員制的試行與實(shí)行效果。

(一)思想觀念的轉(zhuǎn)變

“公共政策的本質(zhì)是要解決利益分配問(wèn)題，既包括物質(zhì)利益的分配，也包括精神利益的分配?！保?］而利益分配的結(jié)果，既能使部分人受益，也可以使部分人失利;而且也可使一部分人既受益又失利。因此，現(xiàn)實(shí)地說(shuō)，伴隨著高校內(nèi)部管理體制改革而實(shí)施的職員制，在校內(nèi)引發(fā)緊張和分化幾乎是不可避免的。經(jīng)驗(yàn)表明，這種影響往往是負(fù)面的和消極的。再加上內(nèi)部管理改革涉及利益的重新分配，自然會(huì)更加引起內(nèi)部的緊張。因此，高校實(shí)施職員制，必須從公共政策執(zhí)行環(huán)境中注意公眾態(tài)度，并正確對(duì)待公眾的態(tài)度，做到統(tǒng)一思想，轉(zhuǎn)變觀念，同時(shí)要加強(qiáng)思想政治工作和輿論宣傳工作。

(二)做好人員的轉(zhuǎn)崗分流工作

從公共政策的性質(zhì)和功能來(lái)說(shuō)，它所帶來(lái)的利益不可能集中于同一社會(huì)群體身上;而公共政策的最大特點(diǎn)之一就是保護(hù)多數(shù)人的利益而抑制少數(shù)人的利益。因此，高校實(shí)施職員制，就如同一把利益上的“雙刃劍”，必然伴隨著少數(shù)人的失利。如何妥善安置好分流人員和落聘人員，解決好“出口”問(wèn)題，是實(shí)施職員制的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，它直接關(guān)系到職員制的成效。當(dāng)前，大多數(shù)高校的人員分流，還是靠學(xué)校自身的消化。對(duì)于落聘人員，也沒(méi)有一個(gè)有效的管理機(jī)制。大部分學(xué)校在整個(gè)改革中分別經(jīng)歷了停薪留職、校內(nèi)待崗、提前退休、人事代理，以上實(shí)際都是在“出口”上做了有益的探索。筆者認(rèn)為，國(guó)家“人事代理制”的實(shí)施，有利于解決長(zhǎng)期困擾用人單位的員工不易出的難題，給教育職員制提供“出口”的保障。它是對(duì)傳統(tǒng)的人事管理體制與制度改革的歷史性突破，有利于建立充滿(mǎn)生機(jī)和活力的人事管理新機(jī)制。高等學(xué)?？梢岳眠@一制度，對(duì)于管理人員隊(duì)伍實(shí)行委托人事代理工作。2000年6月2日，中共中央組織部、人事部、教育部《關(guān)于深化高等學(xué)校人事制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》，也指出:待聘、落聘等富余人員“也可由所在地政府人事部門(mén)所屬的人才交流機(jī)構(gòu)實(shí)行人事代理”。［8］

(三)使用好現(xiàn)有管理隊(duì)伍中的“雙肩挑”干部

我國(guó)高校的管理隊(duì)伍，目前是三種類(lèi)型并存:學(xué)者型、專(zhuān)職干部型、“雙肩挑”型。在各高校的中間管理層次與高級(jí)管理層次中，“雙肩挑”型已經(jīng)占了主導(dǎo)地位。在高校的實(shí)際管理干部隊(duì)伍中，起著中堅(jiān)作用、發(fā)揮主導(dǎo)效應(yīng)的是這些被稱(chēng)為“雙肩挑”型的人員?！半p肩挑”管理干部是我國(guó)特定條件下的產(chǎn)物，他們?cè)谕瓿山虒W(xué)與科研工作的同時(shí)，為高校的管理做出了巨大的貢獻(xiàn)，這是不能否認(rèn)的。但由于管理制度的不健全，使“雙肩挑”的教師一直心有余悸，在管理崗位還要承擔(dān)大量的教學(xué)任務(wù)、科研項(xiàng)目，很多精力被牽扯。而他們?cè)诠芾韻徫坏臅r(shí)間、精力被大大打折扣，又勢(shì)必影響到管理工作的開(kāi)展。因此，高校實(shí)施職員制，應(yīng)當(dāng)妥善處理和解決“雙肩挑”管理干部的轉(zhuǎn)制問(wèn)題。

按照《高等學(xué)校職員制度暫行規(guī)定》第四章第21條，高校實(shí)行職員制以后，“雙肩挑”管理干部中，只有擔(dān)任教學(xué)、科研管理工作的學(xué)校、院(系、所)領(lǐng)導(dǎo)的一小部分人員，可以在任期內(nèi)、有條件地納入職員管理;而兼任院(系、所)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的大部分專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員，將不再納入職員管理。這就意味著，“雙肩挑”管理干部將從理論上逐步淡出職員制。但事實(shí)上，既然在高校的管理隊(duì)伍中，永遠(yuǎn)都不可能缺少這一部分人員，即使他們永遠(yuǎn)不納入職員管理的序列之中，也仍然是高校管理隊(duì)伍中的一份子，作為“領(lǐng)導(dǎo)”繼續(xù)發(fā)揮其主導(dǎo)作用。因此，僅僅以職員與教員或技術(shù)員這樣的不同職務(wù)序列的劃分，還不可能從根本上解決現(xiàn)存的“雙肩挑”管理干部的轉(zhuǎn)制問(wèn)題。因?yàn)檫@本身，就又走回了“干部身份”管理的老路上和怪圈中。

唯一的解決辦法，還是要按照職員聘任制的要求，真正落實(shí)“按崗聘任”。也就是說(shuō)，要真正按照職員制的崗位要求，不管是職員，還是教員或技術(shù)員，也不論是領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與一般職務(wù)，不拘一格地選人、用人。只要是被選中者，至少在其任期內(nèi)，就必須按照職員制的要求去規(guī)范他們，而不能有“就高不就低”的特殊人員。只有這樣，才能徹底消除“雙肩挑”管理干部在高校管理中的消極與負(fù)面影響，更好地發(fā)揮職員制應(yīng)有的作用與效益。對(duì)此，教育部有關(guān)負(fù)責(zé)人曾提出要考慮建立專(zhuān)業(yè)技術(shù)隊(duì)伍與管理隊(duì)伍之間的“立交橋”，這無(wú)疑是一種有效的制度設(shè)計(jì)。

三、高校職員制與政策環(huán)境的配套

高等學(xué)校實(shí)施職員制，是高校內(nèi)部管理體制改革中的一部分。按照《中華人民共和國(guó)高等教育法》的規(guī)定，校內(nèi)管理體制的建立和完善，是屬于高校自主權(quán)范圍內(nèi)的事情。但是，由于目前的中國(guó)國(guó)情，由于改革本身是一項(xiàng)系統(tǒng)的工程，這就使得“高校職員制”，成為牽一發(fā)而動(dòng)全身，涉及上下左右、方方面面的改革。因而，如何進(jìn)行配套改制的問(wèn)題，成為各高校實(shí)施職員制的又一大難點(diǎn)所在。

在政策執(zhí)行過(guò)程中，作為政策資源的一部分，政策執(zhí)行主體如果不能取得相關(guān)機(jī)構(gòu)的支持，或者這些機(jī)關(guān)持消極態(tài)度，都會(huì)極大地影響政策執(zhí)行的效果。就高校職員制的頂層設(shè)計(jì)而言，教育部如何取得與中央組織部、國(guó)家人社部等相關(guān)部門(mén)的系統(tǒng)資源的整合，實(shí)現(xiàn)職員制的“配套改制”，這方面雖然以往也做了一些工作 (比如聯(lián)合發(fā)文、合作開(kāi)會(huì)等)，但是從各試行高校反映出的問(wèn)題來(lái)看，仍然需要繼續(xù)努力。

根據(jù)筆者的了解，進(jìn)行職員制試點(diǎn)的六所高校，之所以工作進(jìn)展緩慢、不能按期完成任務(wù)，主要是在這個(gè)問(wèn)題上被擱淺了;在2002年4月的研討會(huì)上，五高校代表提出的建議也集中于這方面;隨后的中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)的試點(diǎn)也提出了同樣的問(wèn)題?？梢?jiàn)，高校實(shí)施職員制，還必須從公共政策執(zhí)行環(huán)境上，考慮到、并解決好國(guó)家與社會(huì)的“大環(huán)境”及高校內(nèi)部“小環(huán)境”的配套改制問(wèn)題。

從“大環(huán)境”上說(shuō)，高校職員制的實(shí)施，是上個(gè)世紀(jì)80年代以來(lái)、特別是90年代中期以來(lái)興起的“高等教育管理體制改革”的一個(gè)更小層次的改革內(nèi)容。即:國(guó)家、社會(huì)改革→→教育、高等教育改革→→高等教育管理體制改革→→高校內(nèi)部管理體制改革→→職員制。這是就職員制實(shí)施所涉及到的縱向關(guān)系而言的。就職員制的執(zhí)行主體教育部而言，還涉及到與中共中央組織部、國(guó)家人社部、科技部等相關(guān)機(jī)構(gòu)的橫向關(guān)系的資源整合與協(xié)調(diào)。因此，在高校職員制的實(shí)行上，如何實(shí)現(xiàn)與高等教育各項(xiàng)改革措施以及與各相關(guān)機(jī)構(gòu)的配套改制，是政策執(zhí)行主體必須要考慮和解決的。

從“小環(huán)境”上說(shuō)，即職員制實(shí)施所涉及到的橫向關(guān)系而言。在高校職工內(nèi)部，就包括教師及其他專(zhuān)業(yè)技術(shù)系列 (如實(shí)驗(yàn)技術(shù)、圖書(shū)資料)、后勤 (工人)系列的同步改革等;在高校改革的內(nèi)容上，又包括了人事、分配、社會(huì)保障、后勤社會(huì)化等制度的同步改革。這些幾乎都是各個(gè)高校都會(huì)面臨的具體要求。

應(yīng)該看到，多年以來(lái)，黨和國(guó)家從高校外部環(huán)境上，反復(fù)強(qiáng)調(diào)了科教興國(guó)、人才強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略，實(shí)行了事業(yè)單位的干部人事制度改革以及社會(huì)保障、后勤社會(huì)化等方面的改革，高校內(nèi)部也不失時(shí)機(jī)地開(kāi)始了人事分配制度的改革等工作，已經(jīng)并將繼續(xù)為職員制的實(shí)施創(chuàng)造良好的環(huán)境。但是，由于這些改革措施正在進(jìn)行之中，再加上它們本身的不配套，因此，對(duì)于職員制的實(shí)施，反過(guò)來(lái)又造成了制約。

例如:職員制特別強(qiáng)調(diào)的是要淡化以往的干部“身份”，但國(guó)家在住房、醫(yī)療、社會(huì)保險(xiǎn)等待遇方面的相關(guān)政策，往往又非常講究管理人員的職務(wù)、職稱(chēng)，并不認(rèn)可其“崗位”貢獻(xiàn);在現(xiàn)行的國(guó)家工資體制下，職員制的工資制度還不能落實(shí);“雙肩挑”型的干部之所以仍將活躍于管理隊(duì)伍中，也是因?yàn)樗麄兛梢栽诖说玫奖仍诮處煹仍盗兄懈玫拇?，管理崗位反而成為某些人的“敲門(mén)磚”或“避風(fēng)港”;由于社會(huì)保障制度的不配套，體制外的人員還主要依靠學(xué)校內(nèi)部“消化”，這無(wú)形之中又等于高校內(nèi)部管理體制的自我否定，等等。這些情況，無(wú)不說(shuō)明，高校職員制在目前我國(guó)的國(guó)情之下，它作為一項(xiàng)公共政策所具有的“兩難抉擇”的特點(diǎn)。

因此，高校在實(shí)施職員制改革時(shí)，必須注意“大環(huán)境”與“小環(huán)境”的配套改制問(wèn)題，除了要盡可能爭(zhēng)取國(guó)家與社會(huì)的外部支持以外，還要在內(nèi)部管理體制改革中，特別重視機(jī)構(gòu)編制、用人制度、分配制度、后勤社會(huì)化等方面改革的綜合平衡、配套進(jìn)行。同時(shí)，還要兼顧與財(cái)務(wù)制度、校辦產(chǎn)業(yè)體制、醫(yī)療制度、住房制度、離退休養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等項(xiàng)改革的協(xié)調(diào)配合與相互促進(jìn)。如同進(jìn)行一切改革一樣，職員制的實(shí)施，也要運(yùn)用“系統(tǒng)”的觀點(diǎn)、“合力”的觀點(diǎn)去對(duì)待。

與此同時(shí)，高校也不能安于現(xiàn)狀，片面強(qiáng)調(diào)外部“大環(huán)境”的不配套而消極對(duì)待或者放棄對(duì)于職員制的積極探索。比如，為適應(yīng)現(xiàn)行的國(guó)家工資制度，教育職員制的工資制度可以采取以下兩種措施:一是將檔案工資與實(shí)際收入相分離，自主決定崗位工資的標(biāo)準(zhǔn)與發(fā)放形式;二是保留檔案工資，在制定教育職員的工資體系時(shí)，以檔案工資配合國(guó)家的各種改革政策。這樣就可以使教育職員的工資達(dá)到最終目標(biāo)。

在新一輪的高校職員制試點(diǎn)工作中，教育部曾提出要把建立“職務(wù)”與“職級(jí)”相結(jié)合的高校職員制度作為改革的一個(gè)重要內(nèi)容，使“職務(wù)”著重體現(xiàn)“業(yè)績(jī)能力”，而“職級(jí)”體現(xiàn)“年功積累”的導(dǎo)向。［9］這樣既可以通過(guò)“職務(wù)”的聘任，使優(yōu)秀的管理人才 (包括“雙肩挑”的干部)脫穎而出，又可以給原有的隊(duì)伍人員過(guò)渡到職員制時(shí)，在“職級(jí)”(待遇)上吃“定心丸”。有功勞者多得，而有苦勞者亦有所得，最終各得其所。這就不失為當(dāng)前體制難以配套之下實(shí)行職員制度的一種有效選擇。

高校職員制試行過(guò)程中的上述一系列難題，既反映了當(dāng)代公共政策所面臨的“困境”，也是公共政策執(zhí)行過(guò)程中“早期失效”的必然反映。［10］我們除了應(yīng)該進(jìn)一步發(fā)展政策科學(xué)、給予足夠的理論支持之外，對(duì)于職員制實(shí)行中遇到的問(wèn)題，只有在改革中加以解決，既要有長(zhǎng)遠(yuǎn)的堅(jiān)定目標(biāo)，又要有近期可以操作的措施，長(zhǎng)期堅(jiān)持，不斷深化。只有長(zhǎng)期堅(jiān)持和不斷深化，才能在本世紀(jì)初期，通過(guò)試點(diǎn)盡快建立起我國(guó)高校職員制這一全新的管理體制。

［1］陳慶云.公共政策的理論界定 ［J］.中國(guó)行政管理，1995，(11):26-29.

［2］丁煌，定明捷.國(guó)外政策執(zhí)行理論前沿評(píng)述 ［J］.公共行政評(píng)論，2010，(1):119，148.

［3］孫光.政策科學(xué) ［M］.杭州:浙江教育出版社，1988:100

［4］十年磨一劍— 《中華人民共和國(guó)高等教育法》頒布的風(fēng)雨歷程［N］.人民日?qǐng)?bào)，1998-08-31.

［5］五高校試行職員制:效果不錯(cuò) ［N］.中國(guó)教育報(bào)，2002-04-14.

［6］中國(guó)教育報(bào)，2004-04-16.

［7］陳慶云.公共政策分析［M］.北京:中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，1996:9.

［8］中國(guó)教育報(bào)，2000-06-10(1);http://www.moe.cn/wreports/20000708/09.htm.

［9］新一輪高校職員制試點(diǎn)即將啟動(dòng) ［N］.中國(guó)教育報(bào)，2004-04-16.

［10］張國(guó)慶.現(xiàn)代公共政策導(dǎo)論 ［M］.北京:北京大學(xué)出版社，1997:348-352.