尹潔

(合肥市委黨校，安徽合肥230031)

國內(nèi)外社會治理經(jīng)驗教訓(xùn)及對我國社會治理模式的啟示＊

尹潔

(合肥市委黨校，安徽合肥230031)

在經(jīng)濟社會迅猛發(fā)展的今天，如何搞好社會治理已成為世界各國政府工作的重點和難點。多年來，西方發(fā)達(dá)國家隨著時代的發(fā)展變化不斷調(diào)整和完善社會治理方式，積累了豐富的經(jīng)驗和先進(jìn)的做法。許多發(fā)展中國家也在積極發(fā)展經(jīng)濟的同時努力探索各具特色的社會治理模式，我國各個地區(qū)亦在不斷完善和創(chuàng)新與本地區(qū)實際相適應(yīng)的社會治理新模式。對這些國家和地區(qū)在社會治理方面的經(jīng)驗教訓(xùn)進(jìn)行認(rèn)真的研究和總結(jié)，有助于我們了解現(xiàn)代國家社會治理的問題焦點和發(fā)展趨勢，從而推動我國社會治理模式的合理創(chuàng)新。

社會治理 經(jīng)驗教訓(xùn) 啟示

隨著經(jīng)濟全球化時代的來臨，公民社會不斷進(jìn)步，科技和技術(shù)創(chuàng)新迅猛發(fā)展，社會治理在各國政府工作中的地位和重要性日益提高，同時受到國內(nèi)外各種因素的影響，社會治理的難度和復(fù)雜性亦不斷增大。包括西方發(fā)達(dá)國家和廣大發(fā)展中國家在內(nèi)的世界各國政府為了維護政權(quán)穩(wěn)定和促進(jìn)社會發(fā)展，不遺余力地探索社會治理的新思路、新方法。我國各個地區(qū)亦在不斷完善和創(chuàng)新與本地區(qū)實際相適應(yīng)的社會治理新模式。這些國家和地區(qū)在社會治理方面的成敗得失，給我們留下了深刻的經(jīng)驗和教訓(xùn)，對我國社會治理創(chuàng)新的進(jìn)一步推進(jìn)有著重要的借鑒和啟示作用。

一、國外及我國部分地區(qū)社會治理的成功經(jīng)驗

1.社會治理主體方面的成功經(jīng)驗

（1）社會組織較發(fā)達(dá)。一是與社會組織通力合作。英國于1998年發(fā)布了《政府與志愿及社區(qū)組織合作框架協(xié)議》，“在黑人與少數(shù)民族志愿組織、咨詢和政策評估、政府采購、志愿活動、社區(qū)等五個方面與社會組織確立了合作原則”。美國政府一向與社會組織之間保持著深入而穩(wěn)固的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。社會組織協(xié)助政府提供各種公共服務(wù)項目?！懊绹?lián)邦和州政府半數(shù)以上的衛(wèi)生、教育和福利服務(wù)基金都是通過非營利組織執(zhí)行的?！倍菫樯鐣M織提供補助。美國政府通過為非營利組織提供資金支持、向非營利組織購買公共服務(wù)等方式對其直接支持；通過免稅、減稅，為從事兒童照顧、老人照顧、住宅補貼的非營利組織提供稅收信用等方式提供間接支持。例如美國現(xiàn)行的《愛德華.肯尼迪服務(wù)美國法案》中就有很多資助社會組織的計劃和項目。三是購買社會組織提供的公共服務(wù)。政府購買社會組織服務(wù)是政府轉(zhuǎn)移職能的重要實現(xiàn)方式,也是政府向社會組織增加投入的重要組成部分。如英國在上世紀(jì)80至90年代開始大力推行政府采辦；德國在就業(yè)管理中發(fā)放就業(yè)券；上海市政府以定向購買為主，以流程規(guī)范的社區(qū)服務(wù)中心公益招投標(biāo)為亮點的特色政府購買服務(wù)等。

（2）社會階層結(jié)構(gòu)較合理。一直以來，西方發(fā)達(dá)國家高度重視調(diào)整社會結(jié)構(gòu)，擴大中等收入人群、消除貧困人口，逐步形成“橄欖形”社會結(jié)構(gòu)。當(dāng)代社會學(xué)研究表明：隨著中產(chǎn)階級的擴張,社會結(jié)構(gòu)會發(fā)生變化,階級對抗因為中產(chǎn)階級規(guī)模的擴大而趨于緩和。由于中產(chǎn)階級對社會主導(dǎo)價值觀有較強的認(rèn)同感，是促進(jìn)社會發(fā)展與穩(wěn)定的重要力量。依托龐大的中產(chǎn)階級形成的“橄欖型”社會結(jié)構(gòu)是民主、富裕、穩(wěn)定的“理想型”社會結(jié)構(gòu)的重要保障。二十世紀(jì)以來，英國的中產(chǎn)階級比例逐漸上升，從1931年的23%上升到1978年的44%，80年代后期則超過藍(lán)領(lǐng)，成為龐大的白領(lǐng)群體。法國中產(chǎn)階級的比例占總?cè)丝诘?0%-70%，而直接從事物質(zhì)生產(chǎn)的勞動者——工人階級不超過總?cè)丝诘?0%。日本政府通過財產(chǎn)調(diào)節(jié)稅加大再分配力度，（如征收個人所得稅、遺產(chǎn)稅等），通過地區(qū)平衡政策縮小社會差距，引導(dǎo)包括藍(lán)領(lǐng)階層和農(nóng)民在內(nèi)的大多數(shù)日本人都認(rèn)為自己是中產(chǎn)階層，大力鼓勵國民的“中流意識”。

2.社會治理客體方面的成功經(jīng)驗

（1）社區(qū)發(fā)展建設(shè)較充分。西方發(fā)達(dá)國家十分重視社區(qū)發(fā)展建設(shè)，將公共組織的決策、資源和任務(wù)等實質(zhì)性控制權(quán)轉(zhuǎn)移給社區(qū)管理。1951年，聯(lián)合國通過議案，強調(diào)社區(qū)福利中心的作用，并試圖以其為依托推動社區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展。根據(jù)國家和社區(qū)的關(guān)系不同,社區(qū)管理模式大致有美國的社區(qū)自治模式、新加坡的政府主導(dǎo)模式和日本的混合模式三種。湖北省武漢市江岸區(qū)的百步亭社區(qū)探索出了"黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府服務(wù)、居民自治、市場運作"的社區(qū)運行機制，為居民提供便捷的生活服務(wù)產(chǎn)品，打造了“建設(shè)、管理、服務(wù)三位一體”的“百步亭社區(qū)管理模式”。

（2）特殊人群管理較完善。西方國家通過為特殊人群提供現(xiàn)金、實物和服務(wù)等多種方式的福利救助，有效保證了他們的生活水平，避免其淪為社會的“邊緣人”。美國的“非繳費型社會救助”就是一種典型的針對低收入人群的幫扶制度。例如其中的補充保障計劃就是一項專門為最需要幫助的老人、盲人以及殘疾人等提供最低收入保障的現(xiàn)金福利計劃。西方國家注重對流動人口的動態(tài)管理，致力于引導(dǎo)人口規(guī)范有序的流動。在美國，每個公民一出生就有一個“社會保障號”記錄其個人的全部信息，無論一個人遷徙到了哪里，政府部門、企業(yè)等都可以通過“社會保障號”來查詢該公民的信息記錄。在中國，近些年來，尤其是2010年中央開展社會管理綜合試點工作以來，包括38座列入綜合試點改革城市在內(nèi)各地市涌現(xiàn)出了不少值得學(xué)習(xí)推廣、極具借鑒意義的先進(jìn)做法。在特殊人群管理方面，深圳市從2003年開始實施“關(guān)愛行動”，由市精神文明建設(shè)委員會牽頭組織社會關(guān)愛行動委員會，成員單位包括市直各個政府部門，按不同特殊人群需要設(shè)立具體的關(guān)愛行動項目，動員社會力量參加社會關(guān)愛行動，形成常態(tài)化。重慶市渝中區(qū)財政每年拿出1.2555億元對轄區(qū)內(nèi)20萬人開展從出生到離世的“人生關(guān)懷”。

（3）社會安全保障較有成效。公民的人身財產(chǎn)安全不受威脅和侵害，違法犯罪活動能夠得到強有力的遏制，是衡量社會治理成敗的重要指標(biāo)。浙江諸暨市楓橋鎮(zhèn)在原有“楓橋經(jīng)驗”的基礎(chǔ)上建立“治安聯(lián)防、矛盾聯(lián)調(diào)、問題聯(lián)治、事件聯(lián)處、平安聯(lián)創(chuàng)”的新機制，成為浙江省乃至全國平安建設(shè)的一面旗幟。20世紀(jì)80年代，英國、美國等西方國家開始將制定公共危機管理的應(yīng)急預(yù)案和預(yù)警防范管理與政府的治理能力、公眾的滿意度直接掛鉤，促進(jìn)政府由事后管理向事前和事中管理轉(zhuǎn)變。日本與各類社會組織簽定災(zāi)害救援合作協(xié)議，吸收他們參與應(yīng)急計劃的制定，為其參與應(yīng)急工作提供財政資助、安全裝備和專業(yè)培訓(xùn)；賦予地方政府應(yīng)急處置權(quán)，設(shè)立常設(shè)的地方?jīng)Q策協(xié)調(diào)機構(gòu)如城市應(yīng)急聯(lián)動中心，做好風(fēng)險預(yù)警分析、危機實時監(jiān)控和應(yīng)急聯(lián)動處置工作。

3.社會治理載體方面的成功經(jīng)驗

（1）社會保障體系較全面。社會保障體系是現(xiàn)代化社會治理的物質(zhì)基礎(chǔ),發(fā)揮著為社會治理兜底的作用。西方諸國借由全面完備的社會保障體系將社會治理中可能出現(xiàn)的風(fēng)險降低到最小程度,維系了社會的和諧穩(wěn)定。英國是世界上最早建立社會保障制度的國家，在社會福利方面奉行“3U”原則：即普享性原則、統(tǒng)一性原則和均一性原則。瑞典是世界公認(rèn)的社會保障“標(biāo)桿”，因為瑞典的社會保障體系不但內(nèi)容全面，水平較高，而且具有真正意義上的普遍性和平等性，社會保障覆蓋每一個社會成員，不設(shè)任何附加條件。日本“全民皆保險，全民皆年金”的社會保障制度使得其國民基本上都能實現(xiàn)生活殷實、后顧無憂。美國、德國等國家還確立了城鄉(xiāng)“等值化”的理念，建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系。

（2）法律規(guī)章制度較完備。一是法律體系完備。如在重大事故應(yīng)急方面，美國形成了以聯(lián)邦法、聯(lián)邦條例、行政命令等組成的完備的法律體系。日本在規(guī)范社會組織方面形成了民法和獨立法規(guī)相輔相成、互為補充的完整體系。二是相關(guān)立法細(xì)致詳盡。日本僅關(guān)于應(yīng)急管理的法律法規(guī)就有227部。俄羅斯有關(guān)公民結(jié)社以及非營利組織的法律就有三部，分別是1995年頒布的《社會聯(lián)合組織法》、《慈善法》和1996年頒布的《非營利組織法》。芬蘭在制定了《國家養(yǎng)老金法》后又陸續(xù)出臺了《個體從業(yè)人員養(yǎng)老金法》、《職工養(yǎng)老金法》、《農(nóng)場主養(yǎng)老金法》等具體法規(guī)。三是法律監(jiān)督機制健全。新加坡建立了嚴(yán)密有效的法律監(jiān)督體系并充分運用現(xiàn)代電子信息技術(shù)保障其執(zhí)行效果。俄羅斯的《社會聯(lián)合組織法》規(guī)定了政府有權(quán)向社會組織索取其發(fā)布的文件、派出自己的代表參加社會組織舉行的活動、對社會組織的違法行為進(jìn)行警告和處罰、對社會組織的財務(wù)和稅收狀況進(jìn)行審查等內(nèi)容，從而實現(xiàn)對社會組織的法律監(jiān)督。

二、國外及我國部分地區(qū)社會治理的歷史教訓(xùn)

1.社會治理主體方面的歷史教訓(xùn)

（1）國外社會治理主體困境重重——高福利制度弊端顯現(xiàn)。隨著時代的發(fā)展變化，不少高福利國家的問題日漸凸現(xiàn)出來。一是高額的福利開支使得政府財政負(fù)擔(dān)愈來愈重。自1948年英國宣布成為“福利國家”以來，其年福利開支已由65.7億英鎊飆升至615億英鎊，翻了將近十番。法國的公共支出占GDP的56%，過去35年來，法國從未實現(xiàn)過預(yù)算盈余或平衡。養(yǎng)老金赤字問題已經(jīng)成為法國政府的遺留問題，截至2012年法國的養(yǎng)老金赤字已經(jīng)達(dá)到100億歐元。二是“高稅收、高福利”制度滋生了國民的惰性?！案叨愂铡本鸵馕吨芳拥膭趧由a(chǎn)大部分將落到政府手中，使參加工作的人的實際工資收入與那些靠各種津貼過活的“無業(yè)游民”之間的差距很小，極大的弱化了勞動與收益間的聯(lián)系，打擊了公眾參加工作的熱情，出現(xiàn)了“不勞而獲”甚至“少勞多得”的不公平現(xiàn)象。例如瑞典,工作和不工作的公民的收入差僅有不到20%，造成了人們對請假和缺勤的輕率態(tài)度。上世紀(jì)70年代以來,瑞典職工的缺勤人數(shù)逐年劇增,缺勤率已達(dá)到20%,是西歐國家的2倍,是日本的10倍。

（2）國內(nèi)社會治理主體單一——政府獨挑大梁的時代已逝。一是政府對在社會治理中的新角色仍不適應(yīng)。現(xiàn)實中仍有一些地方政府存在不同程度的越位、錯位、缺位問題。例如政府直接招商引資、直接參與商務(wù)談判、審批土地；少數(shù)政府部門及其工作人員利用手中的職權(quán)與民爭利；“重政府，輕社會協(xié)同”的思想仍然大量存在，等等。二是社會治理的居民參與度不高。很大一部分居民在參與社會治理方面表現(xiàn)出“公民意識不足，臣民意識有余”的思想。主要表現(xiàn)為總體參與水平不高、參與主體不平衡、參與方式被動、參與效果不夠理想等。

2.社會治理客體方面的歷史教訓(xùn)

（1）國外社會治理客體深陷困境。隨著經(jīng)濟社會的日新月異，絕大多數(shù)發(fā)展中國家的社會治理問題頻出，其中尤以深陷“中等收入陷阱”多年的拉美國家問題最為復(fù)雜。一是貧困人口眾多，貧富差距懸殊。拉美國家始終存在規(guī)模龐大的貧困群體，并且極端貧困（即赤貧）也很嚴(yán)重?！?970年前后貧困家庭占家庭總數(shù)的40%,赤貧家庭占19%。80年代后隨著經(jīng)濟形勢的惡化,貧困和赤貧家庭比重分別提高了6個百分點和3個百分點。當(dāng)前拉美地區(qū)有貧困人口2.2億、赤貧人口0.96億,達(dá)歷史最高水平。”二是社會治安惡化，犯罪活動頻發(fā)。一直以來，拉美地區(qū)的犯罪率始終處于世界最高,據(jù)統(tǒng)計，每10萬人中平均每年發(fā)生兇殺案就有8起之多。在人口為2600萬的委內(nèi)瑞拉，每2小時就有3人死于暴力。拉美地區(qū)是反政府武裝活動最活躍的地區(qū)，他們經(jīng)常襲擊軍事設(shè)施和警察,在城市和工業(yè)區(qū)搞爆炸和綁架。與毒品生產(chǎn)和毒品走私有關(guān)的犯罪活動不斷發(fā)生，暴力集團時常制造恐怖活動。

（2）國內(nèi)社會治理客體仍需完善。在客體方面最為突出的一個問題就是社會組織發(fā)育不健全。我國社會組織發(fā)展總體上仍處于初級階段,存在不少問題。一是社會組織數(shù)量少、人均比低?！鞍l(fā)達(dá)國家和地區(qū)每萬人擁有社會組織一般超過50個,如德國120個,法國110個，日本97個，美國52個；發(fā)展中國家的平均水平也超過10個,如阿根廷25個,新加坡16個?！倍覈壳暗乃絻H達(dá)到每萬人3.8個社會組織。二是我國社會組織的活動領(lǐng)域較有限,服務(wù)型社會組織不多。以至于在全國各地如火如荼的開展“政府購買服務(wù)”的過程中，經(jīng)常會出現(xiàn)“無服務(wù)可購買”的尷尬現(xiàn)實。如, 2011年6月,廣州市擁有社會組織4202個,但僅有47個能夠提供社區(qū)服務(wù)。三是我國社會組織的能力建設(shè)普遍不足,對于社會服務(wù)的承接能力較弱。

3.社會治理載體方面的歷史教訓(xùn)

（1）國外社會治理載體盲目照搬。拉美國家照搬歐洲模式過早的進(jìn)入高福利社會,社會保障大大超過經(jīng)濟發(fā)展水平,給國家財政造成巨大負(fù)擔(dān)。一是社會保障體系具有分層化、分散化特點,建立在階層嚴(yán)重分化基礎(chǔ)上的社保制度一開始就呈現(xiàn)出四分五裂的局面。二是社會保障體系具有不平衡特點,中高收入階層的社會保障水平較高,而面向社會下層的保障很不完備。例如,“拉美地區(qū)只有8個國家建立了失業(yè)保險計劃和家庭補貼計劃?！比巧鐣Ｕ象w系在向下層民眾擴展時有阻力。1980年拉美被社會保障體系覆蓋的人口為63%,社會保障體系在向非工資自我就業(yè)者擴展時遇到很大阻力。

（2）國內(nèi)社會治理載體發(fā)育不健全。由于“重經(jīng)濟、輕社會”的理念根深蒂固，我國各個地區(qū)社會政策的發(fā)展表現(xiàn)出明顯的滯后性，社會治理方面的制度保障和法律政策單薄不全，難成體系。此外，社會治理的系列政策表現(xiàn)出明顯的公平缺失。城鄉(xiāng)差別的問題仍未解決，目前，從全國范圍看，雖然打破了嚴(yán)格意義上的城鄉(xiāng)差別，但并未從根本上消除農(nóng)民沒有“國民待遇”的尷尬境地。在城市中，針對不同的社會群體，社會政策也有顯著的不同。

三、外部社會治理模式的借鑒與啟示

通過對國外及我國部分地區(qū)在社會治理方面的經(jīng)驗和教訓(xùn)的梳理與剖析可以從中總結(jié)出一些值得借鑒的經(jīng)驗與啟示。

1.必須充分發(fā)揮多元治理主體作用

隨著改革開放和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展,我國社會治理環(huán)境發(fā)生了很大變化,過去行之有效的政府獨挑社會管理重任的方式難以適應(yīng)現(xiàn)實的需要,因此必須加快政府職能轉(zhuǎn)型，學(xué)習(xí)借鑒西方發(fā)達(dá)國家的有益經(jīng)驗，充分發(fā)揮市場、社會組織、個人等在社會治理中的重要作用，形成多元治理主體共同參與的社會治理新局面。西方國家的成功經(jīng)驗無不告訴我們一個道理：除政府以外的自治組織、市場、企業(yè)、公民在社會治理中發(fā)揮了重要作用。美國、日本、香港和新加坡都通過政策、規(guī)劃、資金、稅收等多個層面引導(dǎo)和鼓勵社會組織、社區(qū)居民等治理主體參與到社會治理當(dāng)中,形成分工協(xié)作、共同推動社會發(fā)展的多元化治理格局。

2.必須高度重視社會治理制度建設(shè)

制度是社會治理決策科學(xué)化的重要前提。制度建設(shè)具有根本性、穩(wěn)定性、長期性特征，因而受到各國的普遍重視。當(dāng)今世界，所有的發(fā)達(dá)國家和部分發(fā)展中國家都相繼建立起相對完整的社會治理制度，將社會治理的相關(guān)程序、內(nèi)容、責(zé)任等加以制度化，以立法的形式詳細(xì)規(guī)定了社會治理各方主體的職責(zé)、分工和作用，明確了社會治理的運行機制、管理體制和組織架構(gòu)，保證了治理活動的平穩(wěn)有序進(jìn)行，有效的杜絕了社會治理無法可依、朝令夕改現(xiàn)象的發(fā)生。

3.必須強化社會治理資源整合

國外及我國先發(fā)地區(qū)的經(jīng)驗告訴我們，社會治理資源整合涉及方方面面，包括政府相關(guān)部門間的聯(lián)動、社會治理各主體間的聯(lián)動、信息數(shù)據(jù)的同一聯(lián)動等?，F(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)使得信息溝通、資源分享和行動協(xié)調(diào)更加便利，為政府、社會組織與公民之間搭建了一座相互溝通交流的“立交橋”，更好的實現(xiàn)了動態(tài)管理。宜昌市探索構(gòu)建“以人為本的網(wǎng)格化管理、信息化支撐、全程化服務(wù)的社會治理新體系”，將所轄的121個社區(qū)劃分成1110個網(wǎng)格，每個網(wǎng)格配備一名網(wǎng)格員，每位網(wǎng)格員均配備3G無線信息采集終端“社區(qū)e通”，構(gòu)建動態(tài)更新、聯(lián)通共享的全市社會管理綜合信息平臺。廣州市試點街道按照管理、服務(wù)、執(zhí)法“三位一體”的思路組建“三中心一隊伍”（即社區(qū)綜合管理中心、社區(qū)家庭服務(wù)中心、綜治信訪維穩(wěn)中心和綜合執(zhí)法隊伍）。充分整合基層管理、服務(wù)、維穩(wěn)和執(zhí)法等服務(wù)資源。

4.必須加大資金、資源投入力度

社會治理各個主體的活動、各個項目的實施乃至各個載體平臺的搭建，無不需要強大的資金、資源投入。美國聯(lián)邦政府福利項目的支出占其財政開支的一半以上，挪威更是高達(dá)65%以上。此外，美國、英國、日本等社會治理先進(jìn)國家不約而同地采取了公共資金、資源投入向基層政府傾斜、廣泛動員社會資源等方式進(jìn)行社會治理。因此，我國各級政府要合理配置公共資源，不斷提高社會治理財政支出占國民總收入的比重，同時，還要廣泛動員社會資源，廣開社會治理投入渠道。

5.必須促進(jìn)社會階層結(jié)構(gòu)優(yōu)化

中產(chǎn)階級對社會主導(dǎo)價值觀有較強認(rèn)同感,是促進(jìn)社會發(fā)展與穩(wěn)定的主體力量。一直以來，美國、英國、日本等發(fā)達(dá)國家不斷努力擴大本國的中產(chǎn)階級人群比例，大大緩解了社會的階級對抗，縮小了貧富差距，為經(jīng)濟的快速增長贏得了良好的社會環(huán)境。目前，中國的社會階層結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出“異質(zhì)性”、“多元性”、“開放性”特征。中產(chǎn)階級的比例仍然較小，仍呈現(xiàn)一個“金字塔”型的社會階層結(jié)構(gòu)。因此，我國政府必須加大引導(dǎo)力度，促進(jìn)我國的社會階層結(jié)構(gòu)向合理、穩(wěn)定的方向優(yōu)化發(fā)展。

責(zé)任編輯：馬俊

＊本文系合肥市發(fā)改委委托課題“‘十三五’合肥社會治理創(chuàng)新研究”的階段性成果。

2014—09—20

尹潔，合肥市委黨校理論研究室講師。