馬 晴，何 演

(華中科技大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074)

一、引言

伴隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展、城鎮(zhèn)化的深入推進，原有的行政管理體制已經(jīng)不適應(yīng)社會發(fā)展的需要，嚴重制約了社會發(fā)展活力的釋放，迫切需要進行以府際關(guān)系重構(gòu)和行政區(qū)劃調(diào)整為核心的行政體制改革。作為一項有益探索，“省管縣”代替“市管縣”的體制改革在實務(wù)界和理論界的共同推動下，形成了一些典型的改革模式，積累了好的經(jīng)驗，在一些地區(qū)也取得了實質(zhì)性的突破。黨的十八屆三中全會明確提出，“要優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方探索推進省直接管理縣 (市)體制改革”。加快推進“省管縣”體制改革，將成為促進我國城鎮(zhèn)化發(fā)展、優(yōu)化資源配置、激發(fā)社會活力的重要舉措。

在這種情勢下，作為最具可操作性并已經(jīng)在全國范圍內(nèi)大面積不同程度啟動的“省管縣”體制改革，也只能在發(fā)現(xiàn)矛盾和尋找出路中繼續(xù)推進，而不是陷入觀望或停滯的狀態(tài)。本文認為，推進改革的關(guān)鍵就在于對改革主體內(nèi)在動力的深度挖掘，以及對可能的制約因素的分析和破解:一方面，對改革動力的思考是實現(xiàn)改革可持續(xù)性的前提，圍繞改革主體內(nèi)在動力進行針對性的政策激勵才能保證已出臺的政策措施得到積極地響應(yīng)和貫徹，并有效疏導(dǎo)改革中的抵觸情緒和“抗改對策”，激發(fā)主動性;另一方面，也有必要對改革的約束條件進行梳理，以此來明確下一階段的理論思考點和政策著力點。

二、“省管縣”的內(nèi)驅(qū)動力分析

在“省管縣”的學(xué)術(shù)探討之初，對于改革的動力多是以政策替代的視角觀察，通過對原有“市管縣”體制的弊端和不適應(yīng)性來說明新的“省管縣”體制的優(yōu)勢和可行性。但是這種動力解說始終無法回答“市做不好的事情，省就一定可以做好”的存疑，這就需要一種更加有說服力的改革動力分析方式?！笆」芸h”體制改革從實質(zhì)上講就是以政府為主導(dǎo)的，對社會資源以及公共行政權(quán)力在省市縣三級內(nèi)的一次重新配置，中央、省、地市、縣作為利益相對獨立的主體，均從各自角度對制度創(chuàng)新的收益和成本進行算計，這導(dǎo)致中央、省、地市和縣級政府的不同態(tài)度和行為。［1］因此，從改革所涉的各級改革主體入手，分別分析它們進行改革的動力源，才是使改革形成推進合力的關(guān)鍵。

1.縣級層面:經(jīng)濟發(fā)展與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的推動

從縣一級來看，改革動力主要源于縣域經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的時代要求?？h域經(jīng)濟發(fā)展的充分程度在我國雖然存在著較大的地域差距，但是縣域經(jīng)濟確已經(jīng)成為我國國民經(jīng)濟的重要基礎(chǔ)。對縣域發(fā)展來說，行政資源與經(jīng)濟資源能夠有效匹配是至關(guān)重要的，而傳統(tǒng)的行政結(jié)構(gòu)框架使得現(xiàn)實中這兩者的匹配總是不能達到一個比較合意的水平。面對大多數(shù)的地級市在發(fā)展過程中日漸偏離了我國推行市管縣是“城鄉(xiāng)合治、以城帶鄉(xiāng)、實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟共同發(fā)展”預(yù)期的現(xiàn)狀，為了打破這種被固化了的政治經(jīng)濟體制上的二元結(jié)構(gòu)——提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合生產(chǎn)能力和經(jīng)濟水平以縮小城鄉(xiāng)差距、實行市縣并置格局下的城鄉(xiāng)合治則是一條重要的改革出路，而縣級政府處在我國社會政治結(jié)構(gòu)的基層，作為聯(lián)接城鄉(xiāng)、承上啟下的重要組成部分，也必然有著強烈的改革需求。

2.市級層面:城市化與工業(yè)化的推動

從市一級來看，改革動力主要源于城市化的快速發(fā)展和工業(yè)化的大力推進。以往城市的快速發(fā)展主要是依賴于廣大農(nóng)村地區(qū)為城市化和工業(yè)化所做出的巨大貢獻，通過農(nóng)業(yè)所提供的物質(zhì)保障和積累來為工業(yè)的發(fā)展服務(wù)，我國較為完整的工業(yè)體系也就得以形成。而在新時期，在貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的大形勢下，在“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的呼聲越來越高的今天，地級市所應(yīng)思考的是如何改變被行政體制所“保護”起來的“索取者”的身份，既不在與所轄強縣的博弈中，通過不合理的資源配置方式使自己獲益致對方受損，也不用為了掩蓋所轄弱縣對區(qū)域整體社會經(jīng)濟發(fā)展水平的牽制而顧暇不及。事實上更為直接的動力是，地級市用積極配合的態(tài)度可以在中央和省級政府“培育典型”和“支持改革”的內(nèi)在激勵作用下獲得更多的體制“紅利”和資源支持，在一定程度上安撫改革帶來利益損失的抵觸情緒，用政策資源和優(yōu)勢促使地級市自愿自覺地跨越觀念障礙。正視“農(nóng)村支持城市”的戰(zhàn)略已完成歷史使命的現(xiàn)實，地級市在城市化和工業(yè)化迅猛發(fā)展的要求下要不斷求索獨立的生存和發(fā)展之道，實現(xiàn)由領(lǐng)導(dǎo)型到自我發(fā)展型的轉(zhuǎn)變。［2］

3.省級層面:城市控制力與競爭力的推動

從省一級來看，改革動力主要源于加強自身的控制力和提高省域競爭力的需要。一方面，省級政府考慮到自己的利益訴求，從自身的利益出發(fā)，可以通過“省管縣”改革減少行政層次、集中行政資源和經(jīng)濟資源，進而擴大了省級政府的調(diào)節(jié)余地并加強了控制能力;同時這種扁平化的行政層級設(shè)計能夠節(jié)約行政成本，或多或少地減少了省級政府的行政支出。另一方面，除了從利益層面的直觀分析，省級政府在一定程度上還出于“完善和規(guī)范省以下分稅制財政管理體制”以穩(wěn)定省域經(jīng)濟增長根基和發(fā)掘經(jīng)濟增長潛力的需要。1993年開始的分稅制改革主要是建立了統(tǒng)一的中央和省一級的分稅制財政管理體制，初步理順了中央政府與省、自治區(qū)和直轄市之間的財政分配關(guān)系。但是，沒有對省級以下地方各級政府間的體制劃分做出明確的原則性規(guī)定，非制度化方式下的財政資金運作使得省域經(jīng)濟實力因區(qū)域內(nèi)市縣爭權(quán)爭利的內(nèi)耗而受到不良影響，導(dǎo)致省級管理成本的高昂和整體競爭力的下降。為使得公共財政發(fā)揮應(yīng)有的功效，將縣、市同置于省的直管范圍，將有助于事權(quán)合理分擔(dān)、以事權(quán)定財權(quán)的財政體制安排，進而各省政府可以根據(jù)轄區(qū)內(nèi)市縣的經(jīng)濟發(fā)展程度和狀況建立起符合省情的分稅制財政管理模式。

4.中央層面:“頂層設(shè)計”的推動

從中央層級來看，主要是加強我國行政體制改革整體規(guī)劃，進行“頂層設(shè)計”的需要。我國的行政體制改革由各層級間相互獨立的政府機構(gòu)變革起步，已走到了行政層級改革的歷史新階段。面對地方層級過多的問題，學(xué)界也提出了一些關(guān)于行政區(qū)劃發(fā)展趨勢的設(shè)想，得到普遍認可的主要有擴大省級行政單位的數(shù)量、實行“省管縣”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并以及增設(shè)直轄市，而其中最具有可操作性的意見就是變“市管縣”體制為“省管縣”體制，并以此作為行政區(qū)劃改革的突破口。我國行政體制改革的另一個主要趨勢就是由“全能”走向“有限”，強化建立讓人民滿意的服務(wù)型政府。改革后的“市縣并置、城鄉(xiāng)分治”，可以使地級市政府與縣級政府根據(jù)更加合理的地域空間和服務(wù)對象，有針對性地提供公共服務(wù)，涉及到跨市縣的公共品供給由省政府統(tǒng)籌提供，這樣可以有效地增強各級政府對民眾合理訴求和需求的回應(yīng)度，推進政府由結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變向功能性轉(zhuǎn)變的過渡。

三、“省管縣”面臨的制約因素

因為“省管縣”是典型的由若干政策群落組成的構(gòu)成性政策［3］，這就決定了它的推進程度及其績效如何要收到多種制約因素的約束。有些地區(qū)縣域經(jīng)濟比較落后并不是縣級政府權(quán)力過小的原因，還有其它諸如地理、觀念等因素的限制，不能只靠擴大縣的權(quán)力就能解決的;有些市域已經(jīng)形成了良好的經(jīng)濟發(fā)展結(jié)構(gòu)，如果由“省管縣”會影響原有的良性結(jié)構(gòu)。因此，在制定“省管縣”相關(guān)的推進措施和配套制度時，必須要綜合考慮到可能的約束條件。

1.地理因素

從省的管理半徑和管理能力來看，我國絕大多數(shù)省級政府本身存在著管理幅度過寬、管理能力不足的問題。從目前各省區(qū)所轄地域來看，全國平均每個省級行政單位下轄89個縣。最多的如四川省下轄180個縣，河北省下轄172個縣，河南省下轄159個縣。［4］一是省政府普遍面臨著管理幅度的擴大帶來的管理壓力。在原有的市管縣體制下，省政府對區(qū)域內(nèi)縣的指導(dǎo)規(guī)劃都是以幾個縣為一個決策對象，而“省管縣”改革后，轄區(qū)內(nèi)受其直接領(lǐng)導(dǎo)的行政單位數(shù)量激增，各縣則分散成為眾多獨立接受省政府決策和領(lǐng)導(dǎo)的單位。這樣就導(dǎo)致政府組織管理能力和技術(shù)再強的省政府，在面對區(qū)域內(nèi)幾十甚至上百個縣時也會顯得力不從心，基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同等浪費資財?shù)默F(xiàn)象定會大量存在。二是引導(dǎo)并理順轄區(qū)內(nèi)市縣重構(gòu)的平行關(guān)系的協(xié)調(diào)壓力。事實上市縣之間行政隸屬關(guān)系的解除和轉(zhuǎn)變而引致的博弈，在很大程度上會削弱改革的收效預(yù)期。三是提供跨市縣公共品和進行公共事務(wù)管理的財政支出壓力。原來由市級政府承擔(dān)的這項職能在行政隸屬關(guān)系改變后便上移到了省政府，省政府需要對一些原本并不列支的公共項目如水利建設(shè)、環(huán)境保護等納入資金調(diào)度的整改范疇。

2.經(jīng)濟因素

“省管縣”可以擴大縣級政府的發(fā)展自主權(quán)，但自主權(quán)的擴大并不意味著發(fā)展能力的增強，地域不同市縣關(guān)系呈現(xiàn)的特點也不同。目前縣市關(guān)系大致可以分為以下幾類:第一種情況，縣市呈“強弱”組合，即縣的經(jīng)濟實力和發(fā)展?jié)摿Ρ人鶎俚牡丶壥懈鼮閺姶螅尸F(xiàn)出常常所說的“小馬拉大車”的局面;第二種情況，縣市呈“弱強”組合，那些原本就沒有穩(wěn)固稅源的縣，面對所屬地級市利用行政手段對財政進行的“抽血”和“截留”行為更多的是怒不敢言，“富了一個市、窮了一批縣”的情況大量存在;第三種情況，縣市呈“弱弱”組合，兩級政府均缺乏先天的要素稟賦，也沒有出色有效地利用行政資源創(chuàng)造經(jīng)濟收益的能力，導(dǎo)致區(qū)域整體水平的塌陷;第四種情況，縣市呈“強強”組合，如果兩者沒有形成良好的互動關(guān)系，那么其之間的不當(dāng)競爭與內(nèi)耗所造成的損失又往往沖抵了很大一部分區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展的成效。不同的縣市關(guān)系就構(gòu)成了“省管縣”實施條件的差異環(huán)境，也必然會產(chǎn)生不同的政策收效。

3.文化因素

從文化融合角度看，考慮到各省在歷史淵源、民族成分、宗教關(guān)系等方面的不同特點，對于文化融合得比較好的地區(qū)，不宜人為地改變現(xiàn)有的結(jié)構(gòu)。這一點在少數(shù)民族聚居地區(qū)，尤其是實行民族自治的地區(qū)體現(xiàn)得最為明顯。我國在這些地區(qū)實行區(qū)域自治，設(shè)立自治機關(guān)，行使自治權(quán)，并且這種自治權(quán)是受到明文法的嚴格規(guī)定和保證的。同時由于這些地區(qū)普遍具有地域面積大、人口數(shù)量少、經(jīng)濟發(fā)展相對落后，體制上的矛盾還不明顯，客觀上還需要有地級市這個層級，因而可以繼續(xù)維持目前的行政管理格局。而對于非自治區(qū)但是轄有民族自治州的省份，因其在現(xiàn)實運作中制定政策或者向下布置工作時往往忽視自治州的特殊性，而與地級市等同對待，使自治州有由民族自治區(qū)域轉(zhuǎn)變?yōu)槠胀ǖ男姓^(qū)的傾向［5］，“省管縣”的推行則可能成為糾正這種管理偏差和維護民族自治州自治性的良好方式。

4.政治因素

地方行政體制架構(gòu)的設(shè)計初衷根本上是為了維護政治統(tǒng)治的有效性，與國家的國防安全有著密切的關(guān)系。雖然市管縣體制在運行時暴露出了不容忽視的體制弊端，但是其作為一項歷經(jīng)長時間形成發(fā)展的制度已經(jīng)具有了很強大的制度慣性，并且其在設(shè)立之初必然蘊含有中央政府對于國家戰(zhàn)略安全的整體性思考和布局。地方政府建制的變動，必然會影響已經(jīng)形成的有秩序的管理，而變動頻繁，會產(chǎn)生政治上的不安定因素。此外，“省管縣”體制改革在壯大縣域經(jīng)濟實力的同時也會使省的整體實力有所提升，并且省域之間的經(jīng)濟和政治聯(lián)系將比在原來的行政格局下更為密切，如果約束監(jiān)督機制沒有及時跟上，其勢力的強大也將在一定程度上對中央政府的權(quán)威造成影響。因此，“省管縣”的設(shè)計與推進必須要以政治秩序的穩(wěn)定為前提。

5.技術(shù)因素

既然，“省管縣”體制改革對我國原有行政格局的改變已不是“修枝剪葉”的小動作適應(yīng)性調(diào)整，而是越來越顯示出其進行“傷筋動骨”大手術(shù)的勇氣和決心，那么就意味著對改革在操作層面有著更高的要求。而事實上改革面臨的大的梗阻也正是操作可行性的問題，最為明顯的就是行政區(qū)劃的調(diào)整。行政區(qū)劃是一個包含有行政區(qū)域、行政建制和行政機構(gòu)的綜合概念，它的存在和運行具有極強的慣性，它的穩(wěn)定性決定著國家政治統(tǒng)治和社會秩序的穩(wěn)定。全國性大范圍的行政區(qū)劃調(diào)整從最初的規(guī)劃決策到付諸實施是一個龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，可以說是對已有體制和利益格局的一次顛覆性重構(gòu)，對操作技術(shù)來說是一個非常巨大的挑戰(zhàn)。

四、“省管縣”的發(fā)展路徑探析

“省管縣”改革的推行是優(yōu)化行政層級、推行行政體制改革的產(chǎn)物，一直處于一個不斷變遷的動態(tài)過程之中。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、地方政府發(fā)展轉(zhuǎn)型、市場經(jīng)濟深入推進的大背景下，注重地區(qū)差異性、利用強縣擴權(quán)的相關(guān)性、重視政策制定主體的多元性、考慮區(qū)劃和人事調(diào)整結(jié)合性應(yīng)成為“省管縣”改革重要探索的路徑選擇。

1.充分認識地區(qū)實際情況上的差異性

由于“省管縣”體制和“市管縣”體制自身都存在很難短期解決的體制缺陷、無法形成完全替代關(guān)系，基于我國行政管理體制的現(xiàn)狀，只能在兩種體制共存的基礎(chǔ)上使其發(fā)揮各自的優(yōu)勢、相互補短。根據(jù)不同地區(qū)的縣市實力對比情況，“省管縣”改革只有在本身的經(jīng)濟基礎(chǔ)比較好、具備加快發(fā)展的前提條件的縣才可以體現(xiàn)出明顯的適用性，尤其是在“縣強市弱”的情況下。如果市級財力較弱，縣級財力較強，實行“省管縣”可以有效地避免“小牛拉大車”、“市刮縣”的現(xiàn)象;反之，如果如果市級財力較強，有能力幫扶縣級，可以發(fā)揮市的帶動和輻射作用，有利于縣的發(fā)展。同時還要注意市與縣、縣與縣之間的經(jīng)濟互補性，如果互補性很強，彼此的依賴程度很高，則不太適合“省直管”。即在條件成熟的省區(qū)先試先行，形成榜樣示范;條件欠成熟的地區(qū)積極創(chuàng)造條件，努力探索;條件尚不允許的省區(qū)在現(xiàn)有行政管理體制的基礎(chǔ)上等待時機。立足于“分類指導(dǎo)、區(qū)別對待”［6］的宏觀管理工作方針，在因地而異的行政管理體制現(xiàn)狀上，杜絕管理上的漏洞、監(jiān)督上的死角、保障上的乏力，在權(quán)衡利弊的基礎(chǔ)上作出最滿意而非最優(yōu)的路徑選擇，實現(xiàn)兩種行政管理體制的互補增效。

2.充分利用市制改革政策間的相關(guān)性

“省管縣”改革作為若干行政體制改革的一項，宏觀上要與經(jīng)濟體制、政治體制、社會體制改革相協(xié)調(diào)，微觀上又要與行政體制改革中的其他子項相銜接。在這種情況下，“省管縣”改革在地方政府的實施層面上，只有與已有的發(fā)展戰(zhàn)略和政策相契合，才能最大程度地實現(xiàn)改革成本的降低和改革阻力的減少。自20世紀80年代以來加速發(fā)展的城市化，近年來快速推進的城鎮(zhèn)化大潮，加之中國城市的行政主導(dǎo)模式［7］，“縣改市”成為了以城鄉(xiāng)一體為目標(biāo)的市政體制改革的重要方式，它是指國家根據(jù)各縣經(jīng)濟社的發(fā)展?fàn)顩r，對于達到一定標(biāo)準(zhǔn)的縣，撤銷其縣建制，設(shè)立市建制。［8］可以說，“縣改市”增加了縣一級脫離原有的市縣行政關(guān)系，從而轉(zhuǎn)向“省管縣”行政格局的政策出口。因此，有條件的地方可以實行“省管縣”與“縣改市”改革的配套推進，但要注意嚴把“人口城市化”這一城市化過程中的核心，避免有“市”之名而不符“市”之實的設(shè)市行為泛化。

3.充分重視政策制定主體上的多元性

一是要正確對待政府組織與廣大市民社會之間的關(guān)系。在“省管縣”改革政策制定過程中，如何將處于“公眾議程”階段的民眾訴求納入到政府議程的階段，使這種體制外的壓力真正成為政府改革“倒逼式”的動力，是下一階段改革取得實質(zhì)性進展的關(guān)鍵;將增強對民眾需求的回應(yīng)、提高公共服務(wù)供給水平作為一種體制外改革動力的重要補充，是改革動力來源的必然動向。

二是要充分重視學(xué)者智庫的政策建議。與改革沒有直接利益相關(guān)性、但起到指導(dǎo)設(shè)計作用的參謀團隊主要是由理論研究為重點的各高?；蛐姓W(xué)院等科研院所的專家學(xué)者組成，他們實際上充當(dāng)了“省管縣”體制改革智囊團的角色。主要任務(wù)是對改革的階段性實踐成果進行理論回歸，從而明確下一階段改革的實施路徑、實踐模式，輔助行政機關(guān)做好改革的總體設(shè)計和分步計劃，從而為改革提供強有力的理論支撐，提高改革方案和實踐的科學(xué)性。

4.充分考慮區(qū)劃和人事調(diào)整的結(jié)合性

“市管縣”體制所體現(xiàn)出來的越來越嚴重的不適應(yīng)性歸根到底是行政區(qū)劃與經(jīng)濟區(qū)域性質(zhì)上的矛盾所造成的。行政區(qū)劃是以政治和行政功能為主的政治、經(jīng)濟和社會綜合體，而經(jīng)濟區(qū)域是生產(chǎn)要素遵循優(yōu)化配置進行自由流動的結(jié)果。相對于行政區(qū)劃具備的相對穩(wěn)定性，經(jīng)濟區(qū)域則帶有動態(tài)可易性的特點;而行政區(qū)劃邊界的具體性又與經(jīng)濟區(qū)域邊界的模糊性構(gòu)成了沖突。［9］因此，與“省管縣”相適應(yīng)的行政區(qū)劃改革應(yīng)是盡可能解決與經(jīng)濟區(qū)域嚴重不匹配的問題，遵循先“拆分”后“整合”的思路，即先將行政區(qū)域面積加大、縣一級行政單位過多的省進行拆分，再根據(jù)原來鄰省中相接的部分縣的經(jīng)濟發(fā)展水平的相似度進行整合。在調(diào)整過程中涉及到的人員分流問題需要配套解決，由于市縣行政隸屬關(guān)系的剝離導(dǎo)致的縣級干部晉升出口減少問題，可以通過對縣級政府增設(shè)等級的方法來解決。設(shè)定一整套嚴格的競爭機制和績效評定標(biāo)準(zhǔn)，縣級政府人員可以在等級上得到提升;在考核中表現(xiàn)優(yōu)異的最高等級的縣級領(lǐng)導(dǎo)與地級市一級的人員升任至新建的省一級的政府部門。

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