陳俊

法治中國(guó)建設(shè)背景下黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大立法的關(guān)系

陳俊[1]

黨的十八屆三中全會(huì)提出了“推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”的時(shí)代新要求。推進(jìn)“法治中國(guó)建設(shè)”，是一項(xiàng)偉大的系統(tǒng)工程，涉及國(guó)家、政府、社會(huì)領(lǐng)域的方方面面，需要有黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，也需要發(fā)揮體現(xiàn)人民群眾意志的人民代表大會(huì)的作用，共同推進(jìn)依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政，推進(jìn)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。本文對(duì)法治中國(guó)建設(shè)背景下黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大立法間的關(guān)系作了理論梳理和完善化探討，從黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民當(dāng)家做主是“法治中國(guó)建設(shè)”題中應(yīng)有之義，黨領(lǐng)導(dǎo)立法的原則、特點(diǎn)和途徑，黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民代表大會(huì)立法間的關(guān)系三個(gè)方面作了闡述，并對(duì)如何完善黨對(duì)人大立法的領(lǐng)導(dǎo)作了探討。

法治中國(guó)建設(shè);黨的領(lǐng)導(dǎo);人大立法

引言

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》)在黨和國(guó)家重要文獻(xiàn)中第一次正式使用“推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”的概念,并提出了“建設(shè)法治中國(guó),必須堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn),堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”[1]《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，北京:人民出版社，2013年，第31—32頁(yè)。的時(shí)代新要求。

“法治國(guó)家主要是國(guó)家層面的法治,而法治中國(guó)則不僅包括國(guó)家層面的法治,而且包括政府層面、社會(huì)層面的法治,是全方位、立體化的法治概念?！盵2]張文顯:《全面推進(jìn)法制改革，加快法治中國(guó)建設(shè)——十八屆三中全會(huì)精神的法學(xué)解讀》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2014年第1期。因此,推進(jìn)“法治中國(guó)建設(shè)”,是一項(xiàng)偉大的系統(tǒng)工程,涉及國(guó)家、政府、社會(huì)領(lǐng)域的方方面面,需要有一個(gè)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)力量,需要廣大人民群眾的支持和參與,也需要發(fā)揮體現(xiàn)人民群眾意志的人民代表大會(huì)的作用,形成合力,共同推進(jìn)依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政,堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。

顯而易見(jiàn),推進(jìn)“法治中國(guó)建設(shè)”,需要各方面的共同努力。特別是,“法治中國(guó)建設(shè)”,離不開(kāi)中國(guó)共產(chǎn)黨的正確領(lǐng)導(dǎo),也離不開(kāi)體現(xiàn)廣大人民意志的人民代表大會(huì)通過(guò)立法等方式作出的有力保障?；诖?下文對(duì)法治中國(guó)建設(shè)背景下黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大立法間的關(guān)系作幾點(diǎn)理論梳理分析和完善化探討,以期更好地堅(jiān)持和完善黨對(duì)立法的領(lǐng)導(dǎo),更好地堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一,進(jìn)而推進(jìn)“法治中國(guó)建設(shè)”。

一、黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民當(dāng)家做主是“法治中國(guó)建設(shè)”題中應(yīng)有之義

馬克思曾經(jīng)指出,民主作為一種國(guó)家形態(tài)和基本制度,其特點(diǎn)在于人民是國(guó)家的主體:“在民主制中,國(guó)家制度本身只表現(xiàn)為一種規(guī)定,即人民的自我規(guī)定。……然而民主制獨(dú)有的特點(diǎn)是:國(guó)家制度在這里畢竟只是人民的一個(gè)定在環(huán)節(jié),政治制度本身并不構(gòu)成國(guó)家?！盵3]《馬克思恩格斯全集》(第三卷)，北京:人民出版社，2002年，第39—40頁(yè)。

立足中國(guó),中國(guó)特色社會(huì)主義民主的實(shí)質(zhì)是人民當(dāng)家做主。黨的十八大明確指出:“人民民主是我們黨始終高揚(yáng)的光輝旗幟。必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一,以保證人民當(dāng)家做主為根本?！盵1]《堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，北京:人民出版社，2012年，第25頁(yè)。

在此基礎(chǔ)上,黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出:“緊緊圍繞堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一深化政治體制改革,加快推進(jìn)社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化,建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家,發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主?！盵2]《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，第4頁(yè)。由此可見(jiàn),十八屆三中全會(huì)的《決定》對(duì)發(fā)展人民民主,提出了新的更高的要求。

而我國(guó)的歷史和現(xiàn)實(shí)一再證明,堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),是發(fā)展人民民主、實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家做主、推進(jìn)依法治國(guó)的根本保證。

(一)黨的性質(zhì)

中國(guó)共產(chǎn)黨自成立以來(lái),其在性質(zhì)上的表述是“中國(guó)工人階級(jí)的先鋒隊(duì)”?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨章程》明確指出:“中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)工人階級(jí)的先鋒隊(duì),是中國(guó)各族人民利益的忠實(shí)代表,是中國(guó)社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。”

時(shí)代的變遷和依法治國(guó)的推進(jìn),對(duì)黨提出了新要求、新任務(wù)。為了進(jìn)一步增強(qiáng)黨的階級(jí)基礎(chǔ)和擴(kuò)大黨的群眾基礎(chǔ),團(tuán)結(jié)和動(dòng)員最廣泛的社會(huì)力量為實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興和建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義共同奮斗,黨的十六大對(duì)黨的性質(zhì)的表述作了補(bǔ)充,即在“中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)工人階級(jí)的先鋒隊(duì)”之后加上了“同時(shí)是中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì)”的內(nèi)容。這一表述,對(duì)黨的性質(zhì)賦予了新的時(shí)代內(nèi)容,強(qiáng)調(diào)把黨的階級(jí)基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)統(tǒng)一起來(lái),有利于保持黨的先進(jìn)性和群眾性。

中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)部分修改并于2007年10月21日通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》開(kāi)篇明旨,明確了黨的性質(zhì):“中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)工人階級(jí)的先鋒隊(duì),同時(shí)是中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì),是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心,代表中國(guó)先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展要求,代表中國(guó)先進(jìn)文化的前進(jìn)方向,代表中國(guó)最廣大人民的根本利益?！盵1]《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》(中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)部分修改，2007年10月21日通過(guò))，《人民日?qǐng)?bào)》2007年10月26日，第1版。并且,《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》還明確:“堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)。黨除了工人階級(jí)和最廣大人民群眾的利益,沒(méi)有自己特殊的利益?！盵2]《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》，《人民日?qǐng)?bào)》2007年10月26日，第1版。

(二)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位

人類(lèi)歷史上任何一項(xiàng)偉大的事業(yè),都必定要有領(lǐng)導(dǎo)該項(xiàng)事業(yè)的核心力量。近現(xiàn)代中國(guó)的歷史充分證明:國(guó)家能否富強(qiáng),社會(huì)能否穩(wěn)定,人民能否安居樂(lè)業(yè),關(guān)鍵在于有沒(méi)有一個(gè)堅(jiān)強(qiáng)的先進(jìn)政黨的正確領(lǐng)導(dǎo)。

自建黨以來(lái),中國(guó)共產(chǎn)黨作為中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì),肩負(fù)著謀求民族獨(dú)立和人民解放、實(shí)現(xiàn)國(guó)家繁榮富強(qiáng)和人民共同富裕的歷史重任。黨領(lǐng)導(dǎo)全中國(guó)人民進(jìn)行了革命、建設(shè)和改革的偉大事業(yè),戰(zhàn)勝了各種艱難險(xiǎn)阻和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn),把一個(gè)四分五裂、貧窮落后的舊中國(guó)建設(shè)成了人民生活總體上達(dá)到小康水平、整個(gè)社會(huì)保持穩(wěn)定、正在蓬勃發(fā)展的新中國(guó),取得了舉世矚目的成就。

“我們黨九十多年來(lái)之所以得到人民擁護(hù)和支持,從根本上說(shuō),就是因?yàn)槟苁冀K代表中國(guó)最廣大人民根本利益,就是堅(jiān)持群眾是真正的英雄,尊重人民首創(chuàng)精神,最廣泛動(dòng)員和組織人民投身到黨領(lǐng)導(dǎo)的偉大事業(yè)中來(lái)?！盵3]中共中央宣傳部:《習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話讀本》，北京:學(xué)習(xí)出版社、人民出版社，2014年，第23頁(yè)。

歷史和現(xiàn)實(shí)也一再證明:“中國(guó)共產(chǎn)黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的根本保證,是維護(hù)中國(guó)國(guó)家統(tǒng)一、社會(huì)和諧穩(wěn)定的根本保證,是把億萬(wàn)人民團(tuán)結(jié)起來(lái)、共同建設(shè)美好未來(lái)的根本保證。這是中國(guó)各族人民在長(zhǎng)期革命、建設(shè)、改革實(shí)踐中形成的政治共識(shí)。”[4]國(guó)務(wù)院新聞辦公室:《中國(guó)的政黨制度》，《人民日?qǐng)?bào)》2007年11月16日，第15版。

(三)黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民當(dāng)家做主是“法治中國(guó)建設(shè)”的題中應(yīng)有之義

首先,黨的領(lǐng)導(dǎo),是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家做主的根本保證,也是推進(jìn)“法治中國(guó)建設(shè)”的根本保證。

從中國(guó)共產(chǎn)黨的宗旨來(lái)說(shuō),全心全意為人民服務(wù)是中國(guó)共產(chǎn)黨的根本宗旨。毛澤東同志曾指出:“我們共產(chǎn)黨人區(qū)別于其他任何政黨的又一個(gè)顯著的標(biāo)志,就是和最廣大的人民群眾取得最密切的聯(lián)系。全心全意地為人民服務(wù),一刻也不脫離群眾;一切從人民的利益出發(fā),而不是從個(gè)人或小集團(tuán)的利益出發(fā);向人民負(fù)責(zé)和向黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的一致性;這些就是我們的出發(fā)點(diǎn)。”[1]《毛澤東選集》(第三卷)，北京:人民出版社，1991年，第1094—1095頁(yè)。鄧小平同志也曾經(jīng)強(qiáng)調(diào),做一切事情都要以人民擁護(hù)不擁護(hù)、贊成不贊成、滿(mǎn)意不滿(mǎn)意、高興不高興作為判斷是非得失的根本標(biāo)準(zhǔn)。

從1921年中國(guó)共產(chǎn)黨成立到1949年新中國(guó)成立的二十八年,是新民主主義革命階段。在這一階段,中國(guó)共產(chǎn)黨作為革命的黨致力于領(lǐng)導(dǎo)人民奪取政權(quán)。從1949年中華人民共和國(guó)成立以來(lái),中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨,處于執(zhí)政地位,致力于領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行社會(huì)主義建設(shè)。中國(guó)共產(chǎn)黨90多年的奮斗歷史,無(wú)論是爭(zhēng)取民族獨(dú)立和解放,還是建立社會(huì)主義制度、進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè),都是為了實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益,保障人民當(dāng)家做主。

其次,以人民代表大會(huì)制度為載體的人民當(dāng)家做主,是推進(jìn)“法治中國(guó)建設(shè)”之必須。

在我國(guó),人民代表大會(huì)制度是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家做主的根本途徑和有效形式,是實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益的可靠保證。通過(guò)人民代表大會(huì)制度,能夠切實(shí)保證人民依法行使民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的各項(xiàng)權(quán)利,能夠保證國(guó)家的立法等工作很好地體現(xiàn)人民的意志、維護(hù)人民的利益,從而保障人民當(dāng)家做主。而這也是推進(jìn)“法治中國(guó)建設(shè)”之必須。

因此,堅(jiān)持黨對(duì)人民代表大會(huì)制度的領(lǐng)導(dǎo),堅(jiān)持黨對(duì)人大立法的領(lǐng)導(dǎo),發(fā)揮人大立法的作用,是推進(jìn)“法治中國(guó)建設(shè)”的重要內(nèi)涵和時(shí)代要求,也是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家做主和“發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主”[2]《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，第4頁(yè)。的重要保障。

二、黨領(lǐng)導(dǎo)立法的原則、特點(diǎn)和途徑

(一)黨的領(lǐng)導(dǎo)的基本含義及途徑

領(lǐng)導(dǎo)通常指由特定政黨組織及其代表人物率領(lǐng)和引導(dǎo)一個(gè)國(guó)家、一定區(qū)域的公眾朝著所指引的方向和道路前進(jìn)?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨章程》明確規(guī)定:“黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)。”因此,中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo),包括政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo);中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)人民代表大會(huì)立法的領(lǐng)導(dǎo),也應(yīng)包括政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)。

1.政治領(lǐng)導(dǎo)

黨的政治領(lǐng)導(dǎo)主要是對(duì)政治原則、政治方向、重大決策的領(lǐng)導(dǎo),是對(duì)路線、方針、政策的領(lǐng)導(dǎo)。具體地說(shuō),黨的政治領(lǐng)導(dǎo)就是由依法執(zhí)政的主體即中國(guó)共產(chǎn)黨的中央委員會(huì)和地方黨委領(lǐng)導(dǎo)制定適合國(guó)家和地方實(shí)際情況的政策,來(lái)引領(lǐng)和指導(dǎo)人民的行動(dòng)。通常情況下,中國(guó)共產(chǎn)黨是通過(guò)政策的法律化來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的政治領(lǐng)導(dǎo)的。

2.思想領(lǐng)導(dǎo)

黨的思想領(lǐng)導(dǎo),主要是指用馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和科學(xué)發(fā)展觀等指導(dǎo)全黨和全國(guó)人民,使其在行動(dòng)中堅(jiān)持正確的思想路線,同黨中央保持思想上政治上的高度一致。

黨在馬克思主義世界觀和方法論指導(dǎo)下,在長(zhǎng)期的革命和建設(shè)實(shí)踐中,逐漸形成了“一切從實(shí)際出發(fā),理論聯(lián)系實(shí)際,實(shí)事求是,在實(shí)踐中檢驗(yàn)真理和發(fā)展真理”的辯證唯物主義和歷史唯物主義的思想路線。

3.組織領(lǐng)導(dǎo)

黨的組織領(lǐng)導(dǎo),主要是指制定和執(zhí)行黨的組織路線,做好黨的組織工作和干部工作。具體地說(shuō),就是堅(jiān)持黨的民主集中制原則,根據(jù)黨的政治任務(wù)的需要,做好領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔、使用、監(jiān)督工作,發(fā)揮黨的各級(jí)組織和共產(chǎn)黨員的先鋒模范作用,以身作則地影響和動(dòng)員廣大人民群眾完成黨的各項(xiàng)政治任務(wù)。

黨的組織本身是民主的,實(shí)行的是委員會(huì)制的領(lǐng)導(dǎo)體制即集體領(lǐng)導(dǎo)體制。不能將黨的組織領(lǐng)導(dǎo),等同于黨的書(shū)記個(gè)人的領(lǐng)導(dǎo)。因此,黨的領(lǐng)導(dǎo)只能是組織行為、集體行為,而不是個(gè)人的行為;黨委領(lǐng)導(dǎo)是集體領(lǐng)導(dǎo),而不是書(shū)記個(gè)人的領(lǐng)導(dǎo)。

從整體上說(shuō),黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一。其中,黨的思想政治領(lǐng)導(dǎo)又是根本。正如彭真曾經(jīng)總結(jié)指出的:“黨的領(lǐng)導(dǎo),最根本、最重要的是思想政治領(lǐng)導(dǎo),靠黨的路線、方針、政策的正確;靠黨和群眾的密切聯(lián)系,靠廣大黨員的帶頭和模范作用。一個(gè)地方的民主與法制搞得怎么樣,人大常委會(huì)當(dāng)然有責(zé)任,但首先是黨委要負(fù)責(zé)。”[1]《彭真?zhèn)鳌?第四卷)，北京:中央文獻(xiàn)出版社，2012年，第1609～1610頁(yè)。

綜上,黨的領(lǐng)導(dǎo)最本質(zhì)的內(nèi)容,就是保證和支持人民當(dāng)家做主,“為全面建成小康社會(huì)、不斷奪取中國(guó)特色社會(huì)主義新勝利、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)而奮斗!”[2]《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，第60頁(yè)。

(二)黨領(lǐng)導(dǎo)立法的原則、特點(diǎn)和途徑

1.黨領(lǐng)導(dǎo)立法的原則

堅(jiān)持黨對(duì)立法的領(lǐng)導(dǎo),是一項(xiàng)根本性原則。堅(jiān)持黨對(duì)人大立法的領(lǐng)導(dǎo),是推進(jìn)“法治中國(guó)建設(shè)”的重要內(nèi)涵和時(shí)代要求。要把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一起來(lái),首先就是要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。在我國(guó)國(guó)情下,黨的領(lǐng)導(dǎo)是做好人大立法工作的根本保證。

在當(dāng)代中國(guó),立法要遵循法治原則、民主原則和科學(xué)原則等原則。與此相應(yīng),就黨領(lǐng)導(dǎo)立法的基本原則而言,也需要遵循法治原則、民主原則和科學(xué)原則等原則。

2.黨領(lǐng)導(dǎo)立法的特點(diǎn)

(1)以執(zhí)政黨身份領(lǐng)導(dǎo)立法

就黨對(duì)國(guó)家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)而言,毛澤東曾經(jīng)總結(jié)指出:“以后黨要執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)政府的任務(wù);黨的主張辦法,除宣傳外,執(zhí)行的時(shí)候必須通過(guò)政府的組織。國(guó)民黨直接向政府下命令的錯(cuò)誤辦法,是要避免的?！盵3]《毛澤東選集》(第一卷)，北京:人民出版社，1991年，第73頁(yè)。

新中國(guó)成立以后,就黨與國(guó)家政權(quán)的關(guān)系而言,黨的第八次全國(guó)代表大會(huì)提出,要注意分清黨和政府工作應(yīng)有的界限。但是,后來(lái)左傾思想主導(dǎo)了黨的指導(dǎo)思想,黨政不分、以黨代政的傾向愈演愈烈,在“文化大革命”中,發(fā)展到了極端,形成了革命委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)一切的黨政合一體制。因此,黨實(shí)際是以革命黨身份領(lǐng)導(dǎo)一切,包括以革命黨身份領(lǐng)導(dǎo)人大立法工作。

中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨,有別于革命黨的一個(gè)重要方面,是要實(shí)現(xiàn)黨對(duì)國(guó)家、社會(huì)生活領(lǐng)導(dǎo)的法制化。因此,落實(shí)依法治國(guó)方略、推進(jìn)“法治中國(guó)建設(shè)”,勢(shì)必要求黨以執(zhí)政黨身份進(jìn)行執(zhí)政和領(lǐng)導(dǎo)立法。

(2)黨領(lǐng)導(dǎo)立法是組織行為、集體行為

恩格斯曾指出,共產(chǎn)黨作為先進(jìn)的政黨,其組織本身是完全民主的,實(shí)行的是委員會(huì)制的領(lǐng)導(dǎo)體制即集體領(lǐng)導(dǎo)體制。立足中國(guó),黨對(duì)國(guó)家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)以及對(duì)人大立法工作的領(lǐng)導(dǎo),也是一組織行為、集體行為,而不是個(gè)人的行為。

對(duì)此,周恩來(lái)也曾指出:“大家都承認(rèn)共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)黨,共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是指黨的集體領(lǐng)導(dǎo),黨的中央和黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)。起領(lǐng)導(dǎo)作用的,主要是黨的方針政策,而不是個(gè)人。個(gè)人都是平等的?！盵1]《老一代革命家論人民政協(xié)》，北京:中央文獻(xiàn)出版社，1997年，第284頁(yè)。

由于立法活動(dòng)在我國(guó)國(guó)家和社會(huì)生活中的重要性,也由于立法活動(dòng)是一項(xiàng)科學(xué)活動(dòng),黨作為執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)立法,為避免犯錯(cuò)和少犯錯(cuò),就需要通過(guò)集體領(lǐng)導(dǎo),運(yùn)用集體的智慧和力量,制定正確的路線方針政策,領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家立法。

(3)由黨的中央委員會(huì)和相應(yīng)的地方黨委領(lǐng)導(dǎo)立法

黨的組織結(jié)構(gòu),有中央、地方和基層之分。就地方而言,有省、市、縣等層級(jí);在基層還有基層黨委、黨總支和黨支部之分。目前,黨的基層組織已達(dá)幾百萬(wàn)個(gè)。這些不同層級(jí)結(jié)構(gòu)的黨組織,是否都是領(lǐng)導(dǎo)立法的合適主體?不作區(qū)分的一概肯定式的思路,是不準(zhǔn)確的。

黨對(duì)立法的領(lǐng)導(dǎo),主要應(yīng)定位在中央和省級(jí)的地方,基層黨委不一定都要起領(lǐng)導(dǎo)作用。中共中央通過(guò)大政方針指引全國(guó)性立法,地方黨委也需要通過(guò)政策指引地方立法。由于立法調(diào)整具有普遍性和非個(gè)別性,這對(duì)黨的政策的宏觀性、指導(dǎo)性,提出了覆蓋面上的要求。

在當(dāng)代中國(guó),地方立法權(quán)的行使主體,一般是由地方較大市以上的主體行使的。因此,主張由一定層級(jí)以上的地方黨委特別是省級(jí)地方黨委領(lǐng)導(dǎo)立法,更符合實(shí)際。

(4)通過(guò)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行立法

中國(guó)共產(chǎn)黨與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的性質(zhì)不同,職能不同,組織形式和工作方式也不同,兩者不能相互代替。因此,黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家立法,進(jìn)行依法執(zhí)政,就不能繞過(guò)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)或代替權(quán)力機(jī)關(guān)立法,而應(yīng)積極支持和尊重人民代表大會(huì)履行職能,依照法定程序,開(kāi)展各項(xiàng)立法活動(dòng)。

正如彭真曾經(jīng)總結(jié)指出的:“雖然黨是代表人民、全心全意為人民的,但黨員在十億人民中只占極少數(shù),絕大多數(shù)是非黨員。我們不僅有黨,還有國(guó)家。黨的政策要經(jīng)過(guò)國(guó)家的形式而成為國(guó)家的政策,并且要把實(shí)踐中證明是正確的政策用法律的形式固定下來(lái)。有些同志對(duì)經(jīng)過(guò)國(guó)家的形式不習(xí)慣,嫌麻煩。民主就不能怕麻煩。一言堂不行,幾個(gè)人說(shuō)了算不行。凡是關(guān)系國(guó)家和人民的大事,光是黨內(nèi)做出決定也不行,還要同人民商量,要通過(guò)國(guó)家的形式?！盵1]《彭真?zhèn)鳌?第四卷)，北京:中央文獻(xiàn)出版社，2012年，第1573頁(yè)。

3.黨領(lǐng)導(dǎo)立法的途徑

從領(lǐng)導(dǎo)途徑上看,黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一。《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》明確:“黨必須按照總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則,在同級(jí)各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用?！本忘h領(lǐng)導(dǎo)立法而言,黨的領(lǐng)導(dǎo)是總攬全局的領(lǐng)導(dǎo),不是包辦具體立法事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo),也不是代替立法機(jī)關(guān)從事立法活動(dòng)。

(1)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)。具體途徑主要表現(xiàn)在黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方,在充分發(fā)揚(yáng)民主的基礎(chǔ)上,提出大政方針,并以建議的形式向人民代表大會(huì)提出立法建議。

(2)黨的思想領(lǐng)導(dǎo)。具體途徑主要表現(xiàn)為以與時(shí)俱進(jìn)的、中國(guó)化的馬克思主義指導(dǎo)中國(guó)立法工作。

(3)黨的組織領(lǐng)導(dǎo)。具體途徑主要表現(xiàn)為向國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)推薦重要干部特別是本黨的優(yōu)秀黨員,并對(duì)進(jìn)入國(guó)家立法機(jī)關(guān)的本黨黨員以及國(guó)家立法機(jī)關(guān)內(nèi)部的本黨黨組織實(shí)施領(lǐng)導(dǎo),從而保證黨的大政方針、政策的貫徹落實(shí)。

三、黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民代表大會(huì)立法的關(guān)系

近些年,國(guó)內(nèi)出現(xiàn)了一股否定黨的領(lǐng)導(dǎo)以及把黨領(lǐng)導(dǎo)人大立法與人大發(fā)揮作用對(duì)立起來(lái)的思潮。對(duì)此,需要予以澄清的是:黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民代表大會(huì)立法不是對(duì)立和沖突的,是可以和諧共進(jìn)并推進(jìn)“法治中國(guó)建設(shè)”的。

(一)黨與人民代表大會(huì)都代表著人民的利益和意志

在當(dāng)代中國(guó),“共產(chǎn)黨執(zhí)政,首先需要處理好執(zhí)政黨與人民代表大會(huì)機(jī)關(guān)的關(guān)系。因?yàn)楣伯a(chǎn)黨是由工人階級(jí)先進(jìn)分子組成的代表最廣大人民根本利益的政黨組織,人民代表大會(huì)是由全國(guó)各族人民選舉的代表組成的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān),代表著全國(guó)人民的意志和利益,在與人民的關(guān)系方面,兩者的共同點(diǎn)在于:都不容置疑地代表著人民的利益和意志”[1]張恒山、李林等著:《法治與黨的執(zhí)政方式研究》，北京:法律出版社，2004年，第180頁(yè)。。

從實(shí)質(zhì)上說(shuō),中國(guó)共產(chǎn)黨的主張與人民群眾的意志是一致的。憲法和法律是人民群眾意志的體現(xiàn),也是黨的主張的體現(xiàn)。實(shí)施憲法和法律,就是按廣大人民群眾的意志辦事,就是在貫徹黨的主張和政策。因此,要體現(xiàn)廣大人民群眾的利益和意志,一個(gè)基本的方面就是堅(jiān)持使黨的政策和主張,經(jīng)過(guò)法定程序,通過(guò)人民代表大會(huì)立法,轉(zhuǎn)化為憲法和法律。

(二)區(qū)分黨的執(zhí)政權(quán)力和人民當(dāng)家做主的統(tǒng)治權(quán)力

在當(dāng)代中國(guó),一方面,中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨,掌握?qǐng)?zhí)政權(quán)力;另一方面,廣大人民群眾通過(guò)各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)來(lái)執(zhí)行自己的意志和體現(xiàn)當(dāng)家做主的地位。黨的執(zhí)政權(quán)力和人民當(dāng)家做主的統(tǒng)治權(quán)力,是兩種職能不同、不能互相替代的權(quán)力。

質(zhì)言之,要將黨的執(zhí)政轉(zhuǎn)化為人民群眾的自覺(jué)行動(dòng),就必須使黨的路線、方針、政策通過(guò)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān),轉(zhuǎn)化為體現(xiàn)人民群眾意志的具有普遍約束力的法律加以貫徹執(zhí)行。在當(dāng)代中國(guó),黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)不是由人民選舉產(chǎn)生的國(guó)家政權(quán)組織,黨的領(lǐng)導(dǎo)人也不是由全體社會(huì)成員選舉產(chǎn)生的。黨與全體社會(huì)成員間的這種關(guān)系,決定了黨對(duì)廣大人民群眾的領(lǐng)導(dǎo),必須通過(guò)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān),才能更好地實(shí)現(xiàn)。

黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)社會(huì)主義民主,不是為了民主的形式,而是為了讓人民通過(guò)各級(jí)人民代表大會(huì)當(dāng)家做主,成為國(guó)家和社會(huì)的主人。因此,要實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家做主,就必須堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度,切實(shí)保證人民代表大會(huì)及其常委會(huì)依法履行國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能,滿(mǎn)足人民群眾管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的需要。

(三)黨兼具領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨兩種政治屬性

有別于大多數(shù)西方國(guó)家的執(zhí)政黨,在我國(guó),由于共產(chǎn)黨兼具領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨兩種政治屬性,其地位相對(duì)高于大多數(shù)西方國(guó)家的執(zhí)政黨,其權(quán)力也相對(duì)大于大多數(shù)西方國(guó)家的執(zhí)政黨。

大多數(shù)西方國(guó)家的執(zhí)政黨,并不兼具作為國(guó)家和社會(huì)領(lǐng)導(dǎo)黨的政治屬性。西方國(guó)家的執(zhí)政黨,一般是指組成政府的執(zhí)政黨,該執(zhí)政黨未必能在議會(huì)中占據(jù)多數(shù)席位。

中國(guó)共產(chǎn)黨是國(guó)家政權(quán)和整個(gè)社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)黨,這與大多數(shù)西方國(guó)家的執(zhí)政黨僅僅對(duì)應(yīng)于議會(huì)或政府的政治地位有著顯著不同。兩者的不同之處簡(jiǎn)述如下:

首先,在中國(guó),依法執(zhí)政的主體是中國(guó)共產(chǎn)黨。并且,中國(guó)共產(chǎn)黨作為依法執(zhí)政的主體,具有獨(dú)占性、排他性的特點(diǎn)。

其次,黨作為執(zhí)政黨是歷史的選擇、人民的選擇,是載入憲法的。而多數(shù)西方國(guó)家的政黨是通過(guò)角逐和斗爭(zhēng),在議會(huì)中獲得多數(shù)議席或是贏得總統(tǒng)大選之后,確立其執(zhí)政地位的。

從歷史上看,多數(shù)西方國(guó)家政黨的產(chǎn)生離不開(kāi)議會(huì)的孕育。特別是,在早期產(chǎn)生議會(huì)的西方國(guó)家,是先有議會(huì)再有政黨,因而,政黨不可能獲得超出議會(huì)之上的崇高地位。政黨通常只能通過(guò)議會(huì)執(zhí)掌國(guó)家政權(quán),實(shí)現(xiàn)執(zhí)政。

再次,在我國(guó),是先誕生中國(guó)共產(chǎn)黨,由黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)各族人民,經(jīng)歷艱難曲折的武裝斗爭(zhēng)和其他形式的斗爭(zhēng),奪取政權(quán),建立中華人民共和國(guó)之后,再建立人民代表大會(huì)的?？梢哉f(shuō),在我國(guó),是先有執(zhí)政黨中國(guó)共產(chǎn)黨,后有人民代表大會(huì)的,這是歷史發(fā)展的結(jié)果。因此,在政治生活中,我國(guó)的人民代表大會(huì)服從作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo),是歷史發(fā)展的邏輯使之然。

(四)我國(guó)人大不宜實(shí)行西方式的議會(huì)黨團(tuán)制

西方國(guó)家的政黨,主要通過(guò)議會(huì)黨團(tuán)在議會(huì)中角逐和競(jìng)爭(zhēng),以統(tǒng)一本黨的立場(chǎng)和行動(dòng),實(shí)現(xiàn)本黨的意志。議會(huì)黨團(tuán)在議會(huì)中提出體現(xiàn)本黨利益的議案,討論和協(xié)調(diào)本黨在重要立法活動(dòng)中的立場(chǎng)和策略,積極在議會(huì)中開(kāi)展政黨活動(dòng)。

“在一個(gè)多黨議會(huì)制中,比如在英國(guó),議會(huì)中的多數(shù)黨或者一個(gè)多黨聯(lián)盟必須形成合力支持內(nèi)閣及政府,以營(yíng)造出一種憲法理念和壓力,即制定法律的政黨必須保持一致。當(dāng)議會(huì)的多數(shù)黨不再支持內(nèi)閣時(shí),一場(chǎng)政治變革將不可避免。要么是重組內(nèi)閣,要么是改組議會(huì)中原來(lái)支持內(nèi)閣的多數(shù)聯(lián)盟,或者是解散議會(huì),重新大選?！盵1]Paul Allen Beck and Frank J.Sorauf，Party Politics in America，seventh edition，HarperCollins Publishers Inc.(1992)，p.375.一般說(shuō)來(lái),“少數(shù)黨政府能夠在議會(huì)政治中得以生存,顯而易見(jiàn)的是由于沒(méi)有一個(gè)多數(shù)黨想要代替它。如果該多數(shù)黨想要代替它,是能夠做到的”[2]Cheibub，Jose Antonio，Przeworski，Adam，and Saiegh，Sebastian M.，“Government coalitions and legislative success under presidentialism and parliamentarism，”British Journal of Political Science，Vol.34，No.4，October 1，2004，p.565.。

不同于西方國(guó)家政黨的合作方式,在中國(guó),中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作具有共同的政治基礎(chǔ),都堅(jiān)持社會(huì)主義方向。因此,在國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)人民代表大會(huì)中不宜實(shí)行西方式的議會(huì)黨團(tuán)制。其國(guó)情根據(jù)和理論依據(jù)在于:

第一,西方的議會(huì)是各政黨斗爭(zhēng)的場(chǎng)所,各政黨在議會(huì)中設(shè)置議會(huì)黨團(tuán),旨在指導(dǎo)競(jìng)選、指導(dǎo)斗爭(zhēng),用以維護(hù)本黨利益。

第二,中國(guó)的人大制度實(shí)行民主集中制原則,集體作出決定。這不同于資本主義國(guó)家三權(quán)分立的政體。

第三,在我國(guó),人民代表大會(huì)的代表不是由黨派競(jìng)選產(chǎn)生的,而是由所在地區(qū)選舉產(chǎn)生的。人大代表首先要對(duì)選民負(fù)責(zé),首先要按照憲法、法律的要求進(jìn)行活動(dòng),實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)原則。因此,各黨派沒(méi)有必要在人民代表大會(huì)中設(shè)置西方式的議會(huì)黨團(tuán)。

(五)共同遵循憲法這一最高法律依據(jù)

依法治國(guó)首先是依憲治國(guó),依法執(zhí)政關(guān)鍵是依憲執(zhí)政。黨依法執(zhí)政的最高法律依據(jù)是憲法,處理黨和國(guó)家政權(quán)關(guān)系的最高法律依據(jù),也是憲法。

因此,堅(jiān)持依法執(zhí)政,規(guī)范黨委與人大的關(guān)系,處理黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民代表大會(huì)立法間的關(guān)系,都須遵守憲法這一最高法律依據(jù)。

(六)共同遵守法律和相關(guān)決定

黨對(duì)人大立法的領(lǐng)導(dǎo),主要體現(xiàn)在通過(guò)黨的路線方針政策對(duì)立法工作進(jìn)行政治領(lǐng)導(dǎo)、總體指導(dǎo)。黨將自己的主張,通過(guò)法定程序,變成國(guó)家的意志,變成廣大人民群眾一體遵循的行動(dòng)準(zhǔn)則。這種經(jīng)過(guò)法定程序的產(chǎn)物,主要表現(xiàn)為人大制定法律和對(duì)重大問(wèn)題作出決議和決定。而黨和和全體公民,均須遵守這些法律和相關(guān)決議決定。

因此,推進(jìn)“法治中國(guó)建設(shè)”,需要各方面主體都遵守人大制定的法律和作出的決議與決定。

四、完善黨對(duì)人大立法的領(lǐng)導(dǎo)

在堅(jiān)持黨對(duì)人大立法領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上,還要完善黨對(duì)人民代表大會(huì)立法的領(lǐng)導(dǎo),發(fā)揮好人民代表大會(huì)的應(yīng)有作用,促進(jìn)“法治中國(guó)建設(shè)”。以下作幾點(diǎn)思考。

(一)依靠正確的政策指引立法

在任何一個(gè)國(guó)家,執(zhí)政黨一旦推行了錯(cuò)誤的政策,對(duì)一國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,對(duì)該國(guó)的立法,都將產(chǎn)生很不利的后果?？梢哉f(shuō),在一個(gè)國(guó)家執(zhí)政黨的錯(cuò)誤政策得以糾正前,該國(guó)的相關(guān)立法是難有科學(xué)性可言的。

1.正確的政策指引在我國(guó)革命和建設(shè)歷程中發(fā)揮了重要作用

在新民主主義革命根據(jù)地時(shí)期,中國(guó)共產(chǎn)黨制定了以工人階級(jí)為領(lǐng)導(dǎo)結(jié)成鞏固的工農(nóng)聯(lián)盟,團(tuán)結(jié)小資產(chǎn)階級(jí)和民族資產(chǎn)階級(jí)階級(jí),推翻帝國(guó)主義、封建主義和官僚資本主義三座大山,奪取革命勝利的總政策和各項(xiàng)具體政策;在過(guò)渡時(shí)期,黨制定了逐步實(shí)現(xiàn)工業(yè)化,完成對(duì)農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造,建立社會(huì)主義社會(huì)的政策;在社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期,黨制定了以馬克思主義、毛澤東思想、鄧小平建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義理論等為指導(dǎo),堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則,把我國(guó)建設(shè)成為富強(qiáng)、民主、文明、和諧的社會(huì)主義國(guó)家的總政策和各項(xiàng)具體政策。

實(shí)踐證明,正是依靠這些正確政策,黨領(lǐng)導(dǎo)人民完成了革命任務(wù),建立了人民民主專(zhuān)政的社會(huì)主義政權(quán)并繼續(xù)領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人民取得了社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的勝利,這是有目共睹的。在這一歷程中,黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律,鞏固人民民主政權(quán),保證人民當(dāng)家做主,實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化,依靠的正是這些正確政策。下文以黨領(lǐng)導(dǎo)新中國(guó)立憲為例以點(diǎn)見(jiàn)面地作一分析。

2.黨對(duì)新中國(guó)立憲的領(lǐng)導(dǎo)

從本質(zhì)上講,我國(guó)憲法是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下和廣泛發(fā)揚(yáng)民主的基礎(chǔ)上制定的,反映了黨的路線、方針政策和全國(guó)人民的利益和意志,是黨的主張和人民意志相統(tǒng)一的體現(xiàn)。概覽新中國(guó)成立以來(lái)的立憲(對(duì)憲法加以立、改、廢的專(zhuān)門(mén)活動(dòng))進(jìn)程,不難發(fā)現(xiàn),廣大人民群眾正是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,以黨的正確政策為指引,逐步實(shí)現(xiàn)我國(guó)社會(huì)主義民主的制度化和法律化的。下面將以時(shí)間為序作一實(shí)證性分析。

(1)黨領(lǐng)導(dǎo)制定《共同綱領(lǐng)》

1949年6月15日,中國(guó)共產(chǎn)黨在北平召開(kāi)了包括各民主黨派、各人民團(tuán)體、各界民主人士在內(nèi)的新政治協(xié)商會(huì)議籌備會(huì),在以毛澤東為主任的常務(wù)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下完成起草《共同綱領(lǐng)》等各項(xiàng)重要籌備任務(wù)。

《共同綱領(lǐng)》的草案初稿,就是由周恩來(lái)為組長(zhǎng)的籌備會(huì)第三組作出決定由中國(guó)共產(chǎn)黨負(fù)責(zé)起草的。1949年9月21日,代行全國(guó)人民代表大會(huì)職權(quán)的中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議在北京舉行。參加會(huì)議的代表共662人,代表著中國(guó)共產(chǎn)黨、各民主黨派等45個(gè)單位,會(huì)議通過(guò)了起臨時(shí)憲法作用的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》。

《共同綱領(lǐng)》規(guī)定的我國(guó)的社會(huì)制度和國(guó)家制度的基本原則與立法原則等內(nèi)容,與中國(guó)共產(chǎn)黨的最低綱領(lǐng)是一致的,實(shí)質(zhì)上與黨的七大通過(guò)的毛澤東在《論聯(lián)合政府》報(bào)告中提出的政治綱領(lǐng)是一脈相承的。黨的綱領(lǐng)、政策被一屆全國(guó)政協(xié)會(huì)議通過(guò)后,成為全國(guó)人民一致接受和遵守的綱領(lǐng),體現(xiàn)了黨的意志和國(guó)家意志以及廣大人民意志的一致性。此后,《共同綱領(lǐng)》在理論依據(jù)上和事實(shí)上,成為我國(guó)此后立法工作的框架基礎(chǔ)?！豆餐V領(lǐng)》的制定,也為黨領(lǐng)導(dǎo)新中國(guó)立憲立法積累了經(jīng)驗(yàn)。

(2)黨領(lǐng)導(dǎo)制定1954年憲法

1954年,成立了以毛澤東為主席的憲法起草委員會(huì)。繼承起草《共同綱領(lǐng)》的做法,由中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)起草和提出憲法草案初稿?！爱?dāng)中國(guó)共產(chǎn)黨中央提出了憲法草案的初稿后,本會(huì)曾會(huì)同憲法起草委員會(huì)組織了各方面人士進(jìn)行討論,在討論中曾提供了不少的意見(jiàn);憲法草案公布后,又曾通知各省、市協(xié)商委員會(huì)積極參加宣傳和討論?！盵1]陳叔通:《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全國(guó)委員會(huì)工作報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》1954年12月22日，第2版。該草案在全民討論的基礎(chǔ)上經(jīng)過(guò)修改、補(bǔ)充后由中央人民政府委員會(huì)提交第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)一次會(huì)議于1954年9月20日一致通過(guò)。

1949年3月召開(kāi)的黨的七屆二中全會(huì),對(duì)新民主主義革命向社會(huì)主義革命轉(zhuǎn)變要實(shí)行的社會(huì)主義改造的基本方針和政策作了規(guī)定。新中國(guó)成立后,中共中央提出了我國(guó)過(guò)渡時(shí)期的總?cè)蝿?wù)。這些,都被1954年憲法所肯定和吸收。1954年憲法序言載明:“國(guó)家在過(guò)渡時(shí)期的總?cè)蝿?wù)是逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)家的社會(huì)主義工業(yè)化,逐步完成對(duì)農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造?！?954年憲法總綱部分第四條也規(guī)定:“中華人民共和國(guó)依靠國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)力量,通過(guò)社會(huì)主義工業(yè)化和社會(huì)主義改造,保證逐步消滅剝削制度,建立社會(huì)主義社會(huì)?！?/p>

1954年憲法的制定,是黨的政策主張?jiān)诘谝徊可鐣?huì)主義類(lèi)型的憲法中的成功體現(xiàn),是黨領(lǐng)導(dǎo)立法建設(shè)的重大成果。

(3)黨領(lǐng)導(dǎo)制定1975年和1978年憲法

1975年和1978年的憲法修改草案,也是由中共中央提出的。但是,由于黨在“文化大革命”時(shí)期在指導(dǎo)思想上犯了左傾錯(cuò)誤,社會(huì)主義民主與法制建設(shè)跌入了低谷。在以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱的方針政策指引下于1975年1月通過(guò)的憲法,不可避免地存在重大缺陷。

在結(jié)束“文化大革命”后由五屆人大一次會(huì)議于1978年通過(guò)的1978年憲法,左傾影響仍舊明顯。比如,1978年憲法的序言寫(xiě)明:“第一次無(wú)產(chǎn)階級(jí)文化大革命的勝利結(jié)束,使我國(guó)社會(huì)主義革命和社會(huì)主義建設(shè)進(jìn)入了新的發(fā)展時(shí)期。根據(jù)中國(guó)共產(chǎn)黨在整個(gè)社會(huì)主義歷史階段的基本路線,全國(guó)人民在新時(shí)期的總?cè)蝿?wù)是:堅(jiān)持無(wú)產(chǎn)階專(zhuān)政下的繼續(xù)革命?！?/p>

(4)黨領(lǐng)導(dǎo)制定1982年憲法

1978年12月召開(kāi)的黨的十一屆三中全會(huì),作出了把全黨、全國(guó)的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來(lái)的戰(zhàn)略決策,確定了健全社會(huì)主義民主和加強(qiáng)社會(huì)主義法制的基本方針,指出:“從現(xiàn)在起,應(yīng)當(dāng)把立法工作擺到全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的重要議程上來(lái)?！痹谌腥珪?huì)的方針、政策指引下,黨重視和加強(qiáng)了對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo),首先是對(duì)深受“文化大革命”左傾錯(cuò)誤影響的憲法加以完善。

1980年9月召開(kāi)的五屆全國(guó)人大三次會(huì)議,通過(guò)了《關(guān)于修改憲法和成立憲法修改委員會(huì)的決議》,同意中共中央提出的以葉劍英為主任委員的憲法修改委員會(huì)名單,決定由該委員會(huì)主持修改1978年憲法,提出修改草案。而在此前,中共中央向五屆人大三次會(huì)議主席團(tuán)提交的建議鄭重指出:“現(xiàn)行憲法,由于當(dāng)時(shí)歷史條件的限制和從那時(shí)以來(lái)情況的巨大變化,許多地方已經(jīng)很不適應(yīng)當(dāng)前政治經(jīng)濟(jì)生活和人民對(duì)于建設(shè)現(xiàn)代化國(guó)家的需要。因此,需要對(duì)憲法作比較系統(tǒng)的修改。”

1981年6月,黨的十一屆六中全會(huì)一致通過(guò)《關(guān)于建國(guó)以來(lái)黨的若干歷史問(wèn)題的決議》,全面總結(jié)了新中國(guó)成立以來(lái)社會(huì)主義革命和社會(huì)主義建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),對(duì)許多重大歷史問(wèn)題作出了正確的結(jié)論。1982年9月,黨的第十二次全國(guó)代表大會(huì)確定了全面開(kāi)創(chuàng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新局面的戰(zhàn)略決策和一系列方針政策。這些都為憲法的修改,指明了道路走向。

1982年11月26日,彭真在五屆全國(guó)人大五次會(huì)議上所作的《關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法修改草案的報(bào)告》指出:“中國(guó)共產(chǎn)黨去年召開(kāi)的十一屆六中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于建國(guó)以來(lái)黨的若干歷史問(wèn)題的決議》和今年召開(kāi)的第十二次全國(guó)代表大會(huì)的文件,得到全國(guó)人民的擁護(hù),為憲法修改提供了重要的依據(jù)?！彪S后,憲法修改委員會(huì)第五次會(huì)議決定提請(qǐng)五屆全國(guó)人大五次會(huì)議審議最后修改的《中華人民共和國(guó)憲法修改草案》。1982年12月4日,五屆全國(guó)人大五次會(huì)議表決通過(guò)了《中華人民共和國(guó)憲法》。

1982年憲法是新中國(guó)成立以來(lái)最好的一部憲法,它肯定了黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)所取得的重大勝利成果,是黨在新時(shí)期總路線、總政策、總?cè)蝿?wù)的法律化,是黨正確政策的法律化。

(5)黨領(lǐng)導(dǎo)制定現(xiàn)行憲法修正案

1988年4月12日,七屆全國(guó)人大一次會(huì)議討論了中共中央關(guān)于修改1982年憲法個(gè)別條款的建議,通過(guò)了《中華人民共和國(guó)憲法修正案》。

此后,我國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)生活發(fā)生了很大變化,黨的十四大作出了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的決策;中共中央又向全國(guó)人大提出了修憲建議。1993年3月14日中共中央《關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議的說(shuō)明》明確指出:“這次修改憲法是以黨的十四大精神為指導(dǎo),突出了建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義的理論和黨的基本路線?！?993年3月29日,八屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)了充分反映黨的政策精神的9條憲法修正案。

1997年,黨的十五大報(bào)告提出了“依法治國(guó),建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的治國(guó)方略。黨的十五大之后,在接受社會(huì)各界修憲建議的基礎(chǔ)上,中共中央成立了憲法修改小組。1999年1月22日,中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)向全國(guó)人大常委會(huì)提出了關(guān)于修改中華人民共和國(guó)憲法部分內(nèi)容的建議,提出“以上建議,請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)依照法定程序提出憲法修正案議案,提請(qǐng)第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議審議”[1]《中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議》，《人民日?qǐng)?bào)》1999年1月31日，第1版。。

九屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議討論了中共中央的建議,依照中華人民共和國(guó)憲法第六十四條的規(guī)定,提出關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法修正案(草案),提請(qǐng)九屆全國(guó)人大二次會(huì)議審議。1999年3月15日,九屆全國(guó)人大二次會(huì)議表決通過(guò)了憲法修正案。

黨的十六屆三中全會(huì),根據(jù)新形勢(shì)新經(jīng)驗(yàn),提出《中共中央關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議》,主張把實(shí)踐中取得的、并被實(shí)踐證明是成熟的重要認(rèn)識(shí)和基本經(jīng)驗(yàn)寫(xiě)入憲法,發(fā)揮憲法作為國(guó)家的根本法的作用。2004年3月14日,第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)了憲法修正案(草案),體現(xiàn)了此次修改憲法總的原則即堅(jiān)持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo),貫徹十六大精神,體現(xiàn)十三屆四中全會(huì)以來(lái)的基本經(jīng)驗(yàn),把十六大確定的重大理論觀點(diǎn)和重大方針政策,增寫(xiě)入了憲法。

例如,憲法修正案在憲法“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”的條款中增加一款:“國(guó)家尊重和保障人權(quán)。”這樣修改,主要基于兩點(diǎn)考慮:“一是,尊重和保障人權(quán)是我們黨和國(guó)家的一貫方針,這次把它寫(xiě)入憲法,可以進(jìn)一步為這一方針的貫徹執(zhí)行提供憲法保障。二是,黨的十五大、十六大都明確地提出了‘尊重和保障人權(quán)’。在憲法中作出尊重和保障人權(quán)的宣示,體現(xiàn)了社會(huì)主義制度的本質(zhì)要求,有利于推進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義人權(quán)事業(yè)的發(fā)展,有利于我們?cè)趪?guó)際人權(quán)事業(yè)中進(jìn)行交流和合作。”[1]王兆國(guó):《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)憲法修正案(草案)〉的說(shuō)明——2004年3月8日在第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上》，《人民日?qǐng)?bào)》2004年3月9日，第2版。

回顧黨對(duì)新中國(guó)立憲的領(lǐng)導(dǎo)歷程,盡管有“文化大革命”時(shí)期的曲折,但是黨的正確領(lǐng)導(dǎo)是主流,是起著決定性作用的。從整體上看,我國(guó)的立憲過(guò)程,充分體現(xiàn)了黨的主張和人民意志的統(tǒng)一,黨在不同歷史時(shí)期通過(guò)制定大政方針,審時(shí)度勢(shì)地提出立法建議,正確地領(lǐng)導(dǎo)了新中國(guó)立憲。

3.對(duì)黨的錯(cuò)誤政策指引之反思

回顧黨對(duì)新中國(guó)立憲的領(lǐng)導(dǎo)歷程,黨在不同歷史時(shí)期通過(guò)制定大政方針,提出正確的政策,成功領(lǐng)導(dǎo)了新中國(guó)立憲。這是主流的一面。

從非主流的一面看,我國(guó)立憲、立法所依據(jù)的政策也有失誤乃至錯(cuò)誤之處,這又直接影響到國(guó)家的發(fā)展。例如,立法尤其是國(guó)家根本大法要靠自身的相對(duì)穩(wěn)定性來(lái)維護(hù)其權(quán)威性。但是,我國(guó)新中國(guó)成立后的修憲,如1978年憲法對(duì)1975年憲法的修改,又如隨后對(duì)1978年憲法的大修,都折射出了修憲背后的政策糾正和決策失誤。

與此相關(guān),依據(jù)特定時(shí)期具體政策制定的法,其實(shí)效很大程度有賴(lài)于所依政策的正確性。例如,在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期按所有制標(biāo)準(zhǔn)制定的全民所有制企業(yè)法、集體所有制企業(yè)法、私營(yíng)股份合作制企業(yè)法等,在實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后,就為統(tǒng)一的《公司法》等立法所取代。還有,按不同性質(zhì)所立的《經(jīng)濟(jì)合同法》《涉外經(jīng)濟(jì)合同法》《技術(shù)合同法》,也被此后統(tǒng)一的《合同法》所取代。這些立法之變的背后,都與特定時(shí)期的政策有關(guān),與這些政策的生命力息息相關(guān)。

據(jù)此,需要反思的是:我國(guó)立法中黨的政策依據(jù),尤其是黨的具體政策依據(jù),在某種程度上“一是為適應(yīng)當(dāng)時(shí)形勢(shì)需要,二是為調(diào)動(dòng)有關(guān)方面的積極性。就是說(shuō),主要并非以具有穩(wěn)定性、根本性的因素的綜合作用作為決策的根據(jù)”[1]周旺生:《中國(guó)立法改革三策:法治、體制、決策》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》1995年第5期。。為此,需要探尋穩(wěn)定性的解決方案。其中,可行的方案之一早就存在,并且是由黨自身提出來(lái)的。

中共中央于1949年2月發(fā)布的《關(guān)于廢除國(guó)民黨的六法全書(shū)與確定解放區(qū)的司法原則的指示》明確:“在人民的新法律還沒(méi)有系統(tǒng)的發(fā)布之前,應(yīng)該以共產(chǎn)黨的政策以及人民政府與人民解放軍所發(fā)布的各種綱領(lǐng)、法律、條例、決議為依據(jù)。目前在人民的法律還不完備的情況下,司法機(jī)關(guān)的辦事原則應(yīng)該是:有綱領(lǐng)、法律、命令、條例、決議規(guī)定者,從綱領(lǐng)、法律、命令、條例、決議之規(guī)定;無(wú)綱領(lǐng)、法律、命令、條例、決議規(guī)定者,從新民主主義政策。”

首先,黨的一些政策,具有彌補(bǔ)同時(shí)期立法之缺的作用。但是,作為黨的政策的升華的憲法、法律,是對(duì)此前成熟政策的肯定和固化,需要首先作為此后相關(guān)立法的重要依據(jù)。

其次,在無(wú)法可依之時(shí),在依據(jù)具體政策立法時(shí),要以黨的總政策、基本政策作指導(dǎo),這樣做,有利于把握立法活動(dòng)的原則和方向。

鄧小平曾明確指出:黨的“真正的優(yōu)勢(shì)要表現(xiàn)在群眾擁護(hù)上”。黨要保持在政治上的優(yōu)勢(shì),關(guān)鍵要保證黨的政策的正確性,這樣才能夠得到人民群眾的衷心擁護(hù)。

鑒此,黨在作出立法決策、制定政策,用以指導(dǎo)立法的過(guò)程中,需要充分發(fā)揚(yáng)人民民主,發(fā)揮廣大人民群眾的作用,使黨的政策“接地氣”。進(jìn)而,依靠這些正確的政策,指引和指導(dǎo)立法。這一思路,是契合推進(jìn)“法治中國(guó)建設(shè)”之時(shí)代精神的。

(二)通過(guò)國(guó)家政權(quán)依法領(lǐng)導(dǎo)立法

中國(guó)共產(chǎn)黨在歷史上扮演過(guò)革命黨和執(zhí)政黨兩種角色。革命黨和執(zhí)政黨在權(quán)力獲得的途徑上是不一樣的:革命黨依靠武裝奪取政權(quán),執(zhí)政黨則是通過(guò)法律程序合法獲得權(quán)力。中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨,要依照憲法的規(guī)定和法定的程序,進(jìn)入國(guó)家政權(quán),成為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)中的執(zhí)政黨。

黨作為執(zhí)政黨,將其有關(guān)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)生活的大政方針和政策主張,向代表人民意志的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)提交,由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)代表人民作出決定是否將其上升為國(guó)家法律。這一過(guò)程,就是黨通過(guò)國(guó)家政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)立法活動(dòng)的過(guò)程。一般說(shuō)來(lái),只有由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)的法律,才能成為執(zhí)政黨執(zhí)政的依據(jù)。這是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的體現(xiàn),也是推進(jìn)“法治中國(guó)建設(shè)”的題中應(yīng)有之義。

“中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨依法進(jìn)入國(guó)家政權(quán)組織,首先是依法廣泛地動(dòng)員人民群眾通過(guò)選舉產(chǎn)生各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān),選派黨員依法通過(guò)選舉進(jìn)入各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。”[1]石泰峰、張恒山:《論中國(guó)共產(chǎn)黨依法執(zhí)政》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2003年第1期。因而,黨要積極、負(fù)責(zé)地推薦和選派優(yōu)秀黨員進(jìn)入國(guó)家立法機(jī)關(guān),并對(duì)進(jìn)入國(guó)家立法機(jī)關(guān)的黨員及相應(yīng)的黨組織實(shí)施領(lǐng)導(dǎo),保證黨的政策在立法中的體現(xiàn)。

1.推薦和選派黨員依法進(jìn)入人民代表大會(huì)

堅(jiān)持和改善黨對(duì)人大立法的領(lǐng)導(dǎo),首先需要通過(guò)人民代表大會(huì)來(lái)實(shí)現(xiàn)?！包h對(duì)人大的領(lǐng)導(dǎo)不能體現(xiàn)為黨組織在人民代表大會(huì)之外的領(lǐng)導(dǎo),而是要在人民代表大會(huì)之中實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)。保持共產(chǎn)黨員在人大及其常委會(huì)組成人員中的一定比例,是實(shí)現(xiàn)黨在人大內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)的前提。這樣可以堅(jiān)持黨在人大行使法定職權(quán)過(guò)程中的主導(dǎo)地位?！盵2]張恒山、李林等:《法治與黨的執(zhí)政方式研究》，北京:法律出版社，2004年，第216頁(yè)。

在新的歷史條件下,黨從對(duì)本黨黨員、黨組織乃至在組織上沒(méi)有隸屬關(guān)系的國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體等的直接領(lǐng)導(dǎo),轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^(guò)推薦優(yōu)秀黨員依法進(jìn)入人民代表大會(huì),并在人民代表大會(huì)之中發(fā)揮積極作用,進(jìn)而貫徹和落實(shí)黨的立法政策和主張,是依法執(zhí)政的一個(gè)體現(xiàn)。這不僅沒(méi)有削弱黨對(duì)立法的領(lǐng)導(dǎo),而且貫徹黨的領(lǐng)導(dǎo)所遇的阻力,也大為減少,也有利于推進(jìn)“法治中國(guó)建設(shè)”。

2.選派優(yōu)秀黨員從事人大立法工作

黨領(lǐng)導(dǎo)人大立法,很重要的一點(diǎn)就是依法廣泛地動(dòng)員人民群眾通過(guò)選舉產(chǎn)生各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān),選派優(yōu)秀的黨員依法通過(guò)選舉進(jìn)入各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān),進(jìn)而領(lǐng)導(dǎo)立法。其實(shí),在新中國(guó)成立之初,這一思路就已存在。1949年10月,中共中央華北局發(fā)布的《建立村、區(qū)、縣三級(jí)人民代表大會(huì)或各界人民代表會(huì)議的決定》就提出:“黨應(yīng)派遣最好的黨員和干部到政權(quán)中去工作?！盵1]全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳研究室編:《中華人民共和國(guó)人民代表大會(huì)文獻(xiàn)資料匯編——1949—1990》，北京:中國(guó)民主法制出版社，1991年，第365頁(yè)。

鄧小平同志也曾主張:“要多找一些各方面的專(zhuān)家參加立法工作?！痹谌嗣翊泶髸?huì)的代表構(gòu)成中,保證有一定比例的專(zhuān)家代表,對(duì)開(kāi)展立法是有益的。為此,黨選派優(yōu)秀黨員依法進(jìn)入各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān),需要注重選派懂立法、專(zhuān)家型的優(yōu)秀黨員進(jìn)入國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)從事立法工作。

長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)人大代表不專(zhuān)職的現(xiàn)象比較突出。人大代表要具備專(zhuān)業(yè)知識(shí),要有充分的時(shí)間投入本職工作,要開(kāi)展專(zhuān)業(yè)性的立法審議等工作,這都對(duì)人大代表的專(zhuān)職化提出了要求。根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定,人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的組成人員必須在人大代表中提名產(chǎn)生,要由代表大會(huì)通過(guò)。據(jù)此,黨積極推薦懂立法、專(zhuān)家型的優(yōu)秀黨員當(dāng)選人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)委員,有助于使他們?cè)趨⑴c立法時(shí)發(fā)揮其專(zhuān)業(yè)之長(zhǎng),也有利于將黨的政策主張轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范。

3.推薦和選派黨員擔(dān)任各級(jí)人大的主要領(lǐng)導(dǎo)人

中國(guó)共產(chǎn)黨推薦和選派黨的優(yōu)秀領(lǐng)導(dǎo)干部依法進(jìn)入各級(jí)人民代表大會(huì),擔(dān)任大多數(shù)重要職位特別是主要領(lǐng)導(dǎo)職位,是加強(qiáng)和改善黨對(duì)立法領(lǐng)導(dǎo)的重要保障。從實(shí)踐層面看,黨歷來(lái)重視選派優(yōu)秀領(lǐng)導(dǎo)干部依法進(jìn)入人大擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)并通過(guò)他們的履職行為,貫徹執(zhí)行黨的政策主張。

從全國(guó)人大的情況看,歷屆全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)都是黨的重要領(lǐng)導(dǎo)人。這樣做,有助于將執(zhí)政黨的政治權(quán)力中心與國(guó)家最高權(quán)力結(jié)合起來(lái),使執(zhí)政黨的最高權(quán)力與國(guó)家的最高權(quán)力得到有機(jī)統(tǒng)一,保證人民代表大會(huì)所體現(xiàn)的國(guó)家意志的權(quán)威性和統(tǒng)一性,有利于貫徹落實(shí)黨的政策主張,有利于落實(shí)依法執(zhí)政和推進(jìn)“法治中國(guó)建設(shè)”。

從地方各級(jí)人大的情況看,地方各級(jí)人大常委會(huì)主任通常也是由黨選派的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任。近些年,一個(gè)顯見(jiàn)的現(xiàn)象是:很多地方人大常委會(huì)主任比如省級(jí)人大常委會(huì)主任由黨的省委書(shū)記兼任。

這樣做,一方面有助于加強(qiáng)黨對(duì)地方人大立法的領(lǐng)導(dǎo),黨對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)在組織上有了保證,也有助于樹(shù)立人大的權(quán)威地位;另一方面,也要看到地方黨委書(shū)記因?yàn)闀r(shí)間、精力、專(zhuān)業(yè)知識(shí)等所限而可能無(wú)法充分履行省人大常委會(huì)主任一職帶來(lái)的不利?？吹绞挛锏牧硪幻?有助于我們更全面更客觀地思考黨對(duì)人大立法領(lǐng)導(dǎo)可能存在的問(wèn)題。

(三)黨領(lǐng)導(dǎo)人大立法需要制度化規(guī)范化

在奪取政權(quán)的革命時(shí)期,中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)社會(huì)、對(duì)人民的領(lǐng)導(dǎo),只能直接依據(jù)黨的政策來(lái)領(lǐng)導(dǎo);而在執(zhí)政時(shí)期,在依法治國(guó)方略下,黨必須依法領(lǐng)導(dǎo):無(wú)論是對(duì)國(guó)家(政權(quán)機(jī)關(guān))的領(lǐng)導(dǎo),還是對(duì)社會(huì)(人民群眾)的領(lǐng)導(dǎo),都必須依法進(jìn)行。

這是因?yàn)?黨領(lǐng)導(dǎo)立法與黨依法執(zhí)政一樣,既是政治行為,同時(shí)也是法律行為。因此,黨領(lǐng)導(dǎo)人大立法的制度化規(guī)范化建設(shè),將是推進(jìn)“法治中國(guó)建設(shè)”的一個(gè)重要內(nèi)容,需要制度先行、建章立制、有章可循、有序推進(jìn)。

1.黨領(lǐng)導(dǎo)立法需要加強(qiáng)戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)

在新的歷史條件下,改善黨的領(lǐng)導(dǎo),主要是改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式。黨的執(zhí)政方式,主要表現(xiàn)為黨對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)方式。就執(zhí)政黨與國(guó)家政權(quán)的關(guān)系而言,要按照黨總攬全局,協(xié)調(diào)各方的原則,科學(xué)規(guī)范黨和國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的關(guān)系。黨的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該是高瞻遠(yuǎn)矚的戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo),是總攬全局的大局領(lǐng)導(dǎo);是組織協(xié)調(diào)重要關(guān)系的原則領(lǐng)導(dǎo),不是事無(wú)巨細(xì)的具體管理。

就規(guī)范黨和人大立法間關(guān)系而言,黨對(duì)立法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo),主要體現(xiàn)在通過(guò)黨的路線方針政策對(duì)立法工作進(jìn)行政治領(lǐng)導(dǎo)、進(jìn)行總體指導(dǎo),在原則和方向上,使人大的立法工作和黨的大政方針保持一致。

為此,黨領(lǐng)導(dǎo)立法需要加強(qiáng)戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo),按照黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則,規(guī)范黨委與人大的關(guān)系,支持人大依法履行國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能,經(jīng)過(guò)法定程序,使黨的主張成為國(guó)家意志,成為全民一體遵守的法律。

2.黨領(lǐng)導(dǎo)立法需要完善黨內(nèi)法規(guī)

2013年5月27日發(fā)布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》明確:“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱(chēng)?！?/p>

要保證黨領(lǐng)導(dǎo)人大立法是依憲和依法進(jìn)行的,一個(gè)重要方面就是通過(guò)“黨內(nèi)法規(guī)”,將憲法和法律的原則性規(guī)定予以貫徹落實(shí),使各級(jí)黨委和黨組織的活動(dòng)有法可依、有章可循。也就是說(shuō),黨要領(lǐng)導(dǎo)好立法,需要完善黨內(nèi)法規(guī),這也是依法執(zhí)政的要求。

(1)需要規(guī)范黨領(lǐng)導(dǎo)立法的工作程序

改善黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo),需要修改完善《中共中央關(guān)于加強(qiáng)對(duì)國(guó)家立法工作領(lǐng)導(dǎo)的若干意見(jiàn)》,進(jìn)一步規(guī)范黨領(lǐng)導(dǎo)立法的工作程序,使黨的主張通過(guò)法定程序,成為國(guó)家意志。

(2)將黨對(duì)立法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)程序法律化

黨對(duì)人大立法的領(lǐng)導(dǎo),一定要有科學(xué)的、民主的、法定的程序。因此,應(yīng)以法律的形式規(guī)定黨對(duì)人大立法的領(lǐng)導(dǎo)程序,使黨內(nèi)法規(guī)中的程序操作,提升為規(guī)范化、制度化的保障。

3.黨領(lǐng)導(dǎo)立法的慣例做法需要制度化規(guī)范化

今后,黨的方針政策的制度化、法律化,將成為黨依法執(zhí)政和領(lǐng)導(dǎo)立法的重要走向。為此,黨向全國(guó)人大常委會(huì)提出修憲建議和其他重要立法建議,黨推薦、選派優(yōu)秀黨員擔(dān)任國(guó)家立法機(jī)關(guān)的職務(wù),這些慣例做法,都應(yīng)當(dāng)有可以遵循的程序,應(yīng)當(dāng)要有制度化依據(jù)。

例如,改革開(kāi)放以來(lái),中共中央多次提出修憲建議,對(duì)完善我國(guó)的根本大法起到了重要作用。但是,從依法立法的角度看,黨行使立法提案權(quán)等權(quán)力并沒(méi)有法律根據(jù),在合法化規(guī)范化上,尚有不足。

與此相關(guān),中共中央提出修憲建議后,全國(guó)人大及其常委會(huì)隨后的立法舉措也應(yīng)規(guī)范化、制度化。比如,在2004年,全國(guó)人大對(duì)中共中央的修憲建議,作了些修改。而在此前,全國(guó)人大對(duì)中共中央的修憲建議,都沒(méi)有作過(guò)修改。這類(lèi)舉措,需要從依法執(zhí)政、探索執(zhí)政方式的規(guī)范化等方面作出完善。

4.黨領(lǐng)導(dǎo)立法需要充分發(fā)揮人大的作用

黨的十八大報(bào)告提出:“支持和保證人民通過(guò)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力。要善于使黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志,支持人大及其常委會(huì)充分發(fā)揮國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作用”。[1]《堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，第26頁(yè)。從執(zhí)政方式上看,黨的重大決策、政策,需要通過(guò)人民代表大會(huì)來(lái)審議和通過(guò),這是民主執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政的一個(gè)重要方式,也是依法執(zhí)政應(yīng)當(dāng)遵守的正當(dāng)法律程序。

“黨委作出的決策,凡是關(guān)系到國(guó)家事務(wù)的,要求全體公民共同遵守的,屬于人大職權(quán)范圍內(nèi)的,應(yīng)作為建議或通過(guò)‘一府兩院’提交人大或者人大常委會(huì)作出決定……經(jīng)過(guò)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的審議,可以使決策更加完善,避免重大失誤;再者,經(jīng)過(guò)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的決定,才能對(duì)各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)和全體公民具有約束力?！盵2]張恒山、李林等:《法治與黨的執(zhí)政方式研究》，北京:法律出版社，2004年，第208頁(yè)。

毋庸諱言,“在當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型期,社會(huì)矛盾高發(fā)多發(fā),執(zhí)政黨廉政建設(shè)形勢(shì)嚴(yán)峻,很多社會(huì)矛盾和難題需要人大出手幫助解決,但實(shí)踐中,人民代表大會(huì)的制度能量尚未充分釋放”[3]沈國(guó)明:《增強(qiáng)對(duì)我國(guó)根本政治制度的自信》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年5月14日，第17版。。

因此,當(dāng)前和往后,充分發(fā)揮人大的作用,還需要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,推進(jìn)立法體制機(jī)制改革,進(jìn)而推進(jìn)“法治中國(guó)建設(shè)”。為此,需要按照黨的十八屆三中全會(huì)《決定》的要求,在以下幾個(gè)方面付諸努力:

(1)健全憲法實(shí)施監(jiān)督機(jī)制和落實(shí)公民基本權(quán)利

關(guān)于“推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”,三中全會(huì)《決定》提出了五個(gè)方面的要求。第一個(gè)要求就是維護(hù)憲法和法律權(quán)威。該《決定》第30條提出:“要進(jìn)一步健全憲法實(shí)施監(jiān)督機(jī)制和程序,把全面貫徹實(shí)施憲法提高到一個(gè)新水平?！绷?xí)近平總書(shū)記也強(qiáng)調(diào)指出:“維護(hù)憲法權(quán)威,就是維護(hù)黨和人民共同意志的權(quán)威。捍衛(wèi)憲法尊嚴(yán),就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴(yán)?！盵4]《學(xué)習(xí)習(xí)近平總書(shū)記重要講話》(增訂本)，北京:人民出版社，2014年，第65頁(yè)。

據(jù)此,可以考慮在全國(guó)人大常委會(huì)之下設(shè)立負(fù)責(zé)憲法實(shí)施監(jiān)督的機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)憲法實(shí)施中的解釋工作、法律法規(guī)的合憲性審查工作、憲法實(shí)施情況的監(jiān)督等工作。

特別是,“雖然我國(guó)現(xiàn)行憲法在第二章詳細(xì)規(guī)定了公民的‘基本權(quán)利’,但是,憲法規(guī)定的公民的‘基本權(quán)利’究竟如何實(shí)現(xiàn),受到不法侵害后如何在制度上給予必要的法律救濟(jì),顯然存在大量的空白區(qū)域”[1]莫紀(jì)宏:《“有法可依”仍是法治建設(shè)重點(diǎn)》，《檢察日?qǐng)?bào)》2014年7月21日，第6版。。

因此,為了在立法上落實(shí)憲法規(guī)定的公民“基本權(quán)利”,需要由享有國(guó)家立法權(quán)的全國(guó)人大及其常委會(huì),對(duì)于公民基本權(quán)利事項(xiàng)的落實(shí)和保障,制定相關(guān)的法律,保障我國(guó)公民的言論自由、出版自由、宗教信仰自由、住宅不受侵犯、人身自由不受侵犯、通訊自由等基本權(quán)利,并為下位階的法規(guī)規(guī)章立法,提供法律依據(jù)。

(2)完善人大工作機(jī)制

三中全會(huì)《決定》第27條提出:“完善人大工作機(jī)制,通過(guò)座談、聽(tīng)證、評(píng)估、公布法律草案等擴(kuò)大公民有序參與立法途徑,通過(guò)詢(xún)問(wèn)、質(zhì)詢(xún)、特定問(wèn)題調(diào)查、備案審查等積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切?！?/p>

據(jù)此,需要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,在推進(jìn)人大工作機(jī)制上有所為,特別是,在擴(kuò)大公民有序參與人大立法上積極作為,體現(xiàn)和落實(shí)人民當(dāng)家做主。

(3)防止地方保護(hù)和部門(mén)利益法制化

“立法應(yīng)當(dāng)充分代表民意、體現(xiàn)民利、反映民情,公平公正地解決社會(huì)問(wèn)題、分配社會(huì)利益,防止立法中的部門(mén)保護(hù)主義、地方保護(hù)主義和立法不公,防止把畸形的利益格局或權(quán)力關(guān)系合法化,警惕立法權(quán)力滋生的腐敗,從制度和規(guī)范的源頭上維護(hù)人民利益。”[2]李林:《推進(jìn)科學(xué)立法，完善分配正義的法律體系》，《中國(guó)人大》2014年第8期。

對(duì)此,三中全會(huì)《決定》第27條要求:“健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制,提高立法質(zhì)量,防止地方保護(hù)和部門(mén)利益法制化?！?/p>

據(jù)此,需要依靠黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo),在人大立法的起草、論證、協(xié)調(diào)、審議等重要環(huán)節(jié)上,樹(shù)立大局觀,進(jìn)行一盤(pán)棋整合,注重程序設(shè)計(jì),將地方和部門(mén)利益的反作用力和負(fù)面影響減少至最小,提升人大立法的權(quán)威性公正性,更好地保障所在地方和所屬行業(yè)的依法發(fā)展,以此推進(jìn)“法治中國(guó)建設(shè)”。

(初審:劉誠(chéng))

[1] 作者陳俊，男，華東師范大學(xué)法律系教授、博士生導(dǎo)師，浙江大學(xué)法學(xué)學(xué)士、中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)碩士、北京大學(xué)法學(xué)博士，研究領(lǐng)域?yàn)榱⒎▽W(xué)、法理學(xué)等，代表作有《區(qū)域一體化進(jìn)程中的地方立法協(xié)調(diào)機(jī)制研究》《政黨與立法問(wèn)題研究—借鑒與超越》《論高新科技園區(qū)的發(fā)展與立法促進(jìn)》《公私法之分與合的理論思考》等，E-mail:pkuchenjun@sina.com。