黃瑤 莊瑞銀

科學(xué)立法的源流、內(nèi)涵與動因

黃瑤 莊瑞銀[1]

科學(xué)立法是我國立法領(lǐng)域的重要指導(dǎo)思想，是立法的重要原則之一。科學(xué)立法經(jīng)歷了從無到有、從淺入深、從不完善到逐步成熟的過程。雖然科學(xué)立法的稱謂現(xiàn)已為公眾所知曉，但科學(xué)立法的概念至今存疑。在各種官方文件中尚找不到有關(guān)科學(xué)立法概念的界定，在學(xué)者的有關(guān)著述中意見不一。本文在敘述科學(xué)立法產(chǎn)生、演變的基礎(chǔ)上，全面剖析學(xué)術(shù)界對科學(xué)立法內(nèi)涵的有關(guān)論述，指出其不足和局限。本文指出，科學(xué)立法的提出有其深刻的動因，國家在立法領(lǐng)域之所以提出科學(xué)立法既是現(xiàn)實形勢倒逼的結(jié)果，是立足國情的必然選擇，亦是建設(shè)法治中國的基本要求。

科學(xué)立法;源流;內(nèi)涵;動因;科學(xué)精神

何為科學(xué)立法?其內(nèi)涵是什么?它是怎樣產(chǎn)生和發(fā)展演變的?為何在立法領(lǐng)域的頂層設(shè)計中要提出科學(xué)立法?其目的和背后的動因是什么?只有探析并澄清上述這些問題,才能真正地認識和正確地理解科學(xué)立法,從而最終切實有效地推進科學(xué)立法。

一、科學(xué)立法的提出及發(fā)展

如今已為人們所熟知的科學(xué)立法,剛開始時其稱謂并非“科學(xué)立法”,而是冠之以其他名稱。如同其他事物一樣,它也經(jīng)歷了從產(chǎn)生到逐漸發(fā)展演變的過程。

在科學(xué)立法的起源階段,它主要存在于法學(xué)教科書以及立法者的實踐中。在立法理論領(lǐng)域,一開始科學(xué)立法更多的是指“實事求是”“從實際出發(fā)”。例如,在1982年全國第一本統(tǒng)編法理學(xué)教科書所闡述的立法基本原則中,對應(yīng)的指稱是“從中國實際出發(fā)”。[1]參見孫國華、沈宗靈主編《法理基礎(chǔ)理論》，北京:法律出版社，1982年，第242—250頁。而在1984年北京大學(xué)法律系法理教研室編寫的法理學(xué)教科書所論述的相應(yīng)提法是“實事求是,從實際出發(fā)”。[2]參見北京大學(xué)法律系法學(xué)理論教研室編《法學(xué)理論基礎(chǔ)》，北京:北京大學(xué)法律出版社，1984年，第343—352頁。隨著黨的科學(xué)執(zhí)政意志的提出與落實,為了在立法領(lǐng)域有效體現(xiàn)黨的意志,立法者的立法活動越發(fā)趨向于科學(xué)化,學(xué)者在總結(jié)立法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,提出了“科學(xué)原則”的概念。[3]參見張文顯主編《法理學(xué)》，北京:高等教育出版社，1999年，第273—276頁?？梢哉f,科學(xué)原則是科學(xué)立法的雛形。

2000年公布施行的《中華人民共和國立法法》,其“總則”的第六條正式確立了科學(xué)立法的原則,該條規(guī)定:“立法應(yīng)當(dāng)從實際出發(fā),科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù),國家機關(guān)的權(quán)力與責(zé)任?！边@標(biāo)志著科學(xué)立法作為立法領(lǐng)域中的科學(xué)原則正式從立法理論走向立法實踐,實現(xiàn)了由觀念形態(tài)向法律化和制度化的轉(zhuǎn)變。[4]參見周旺生《論中國立法原則的法律化、制度化》，《法學(xué)論壇》2003年第3期，第31頁。然而,2000年的《立法法》只強調(diào)了立法中權(quán)利義務(wù)設(shè)定的科學(xué)性,并沒有涉及立法環(huán)節(jié)的科學(xué)性問題。亦即是說,此時的科學(xué)立法只是以科學(xué)原則的身份存在,它只是立法領(lǐng)域的基本原則之一。

隨著國家對法律價值追求的提高,立法環(huán)節(jié)的科學(xué)性問題越發(fā)受到重視。2006年十屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》首次提出了科學(xué)立法這一名詞,該綱要第四十三章第二節(jié)中明確提出“貫徹依法治國基本方略,推進科學(xué)立法、民主立法,形成中國特色社會主義法律體系”。至此,科學(xué)立法這一稱謂終于在全國人大的決議中被正式確立,立法進入形式合理與實質(zhì)合理并重的新階段。

之后,黨及國家領(lǐng)導(dǎo)人在多個重要場合都強調(diào)要科學(xué)立法[1]例如，習(xí)近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話中兩次提及“科學(xué)立法”。一是在談及“加強和改進立法工作”時指出:“要抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵，深入推進科學(xué)立法、民眾立法”;二是在強調(diào)“加強和改進法律實施工作”時指出:要“不斷推進科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法進程”。見《習(xí)近平在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話》，登載于“新華網(wǎng)”，網(wǎng)址:http://news.xinhuanet.com/politics/2014-09/05/c-1112384483.htm，訪問時間:2014年9月7日。。全國人大和地方各級立法機構(gòu)都在積極探索如何進行科學(xué)立法,并卓有成效地進行科學(xué)立法的實踐。與此同時,學(xué)術(shù)界對科學(xué)立法也進行了廣泛的討論,不少學(xué)者撰文論述科學(xué)立法,一些學(xué)者還積極參與科學(xué)立法的實踐,為立法機關(guān)和政府如何科學(xué)立法進言獻策。不論是在實務(wù)界還是在理論界,科學(xué)立法都已成為熱門話題。

二、科學(xué)立法的內(nèi)涵

什么是科學(xué)立法?科學(xué)立法的內(nèi)涵如何界定?在官方的各種文本中我們找不到有關(guān)科學(xué)立法概念的界定或解釋,在學(xué)者的著述中,關(guān)于科學(xué)立法內(nèi)涵的表述并不統(tǒng)一,甚至有學(xué)者使用其他術(shù)語來指代科學(xué)立法。[2]陳伯禮教授從民生角度探討立法和諧問題，他所論述的立法和諧與科學(xué)立法實質(zhì)上是一致的，二者的核心要求都是從本國社會實際出發(fā)，以保障和實現(xiàn)人民權(quán)利作為核心理念，以內(nèi)容和過程的科學(xué)化作為依托實現(xiàn)的。參見陳伯禮《民法法治的理論闡釋與立法回應(yīng)》，《法學(xué)論壇》2012年第6期。此外，陶紅武教授從良法的角度探討我國立法，并以良法作為立法的標(biāo)準(zhǔn)。他提出的良法與科學(xué)立法實質(zhì)一致，但良法這一提法更為抽象。參見陶紅武《論以良法標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)我國的立法》，《西南科技大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2009年第6期。

目前,學(xué)界關(guān)于科學(xué)立法的內(nèi)涵主要有以下幾種看法:觀點一,從字面上理解科學(xué)立法,將它分解為“科學(xué)(地)”“立法”,認為關(guān)鍵在于如何滿足“科學(xué)(地)”要求。為此,多數(shù)學(xué)者引用馬克思的《論離婚法草案》的如下論述:“立法者應(yīng)該把自己看作一個自然科學(xué)家。他不是在制造法律,不是在發(fā)明法律,而僅僅在表述法律,他把精神關(guān)系的內(nèi)在規(guī)律表現(xiàn)在有意識的現(xiàn)行法律之中?！盵1]中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局編:《馬克思恩格斯全集》(第1卷)，北京:人民出版社，1995年，第183頁。持這種觀點的學(xué)者,將“科學(xué)立法”中的“科學(xué)”理解為最一般意義上的科學(xué),即“科學(xué)就是實事求是,從實際出發(fā);就是主觀認識要符合客觀要求;就是主觀與客觀的統(tǒng)一;就是認識掌握事物發(fā)展的客觀規(guī)律”[2]崔英楠:《從立法科學(xué)化到科學(xué)立法》，《新視野》2010年第2期，第61頁。,并以一般意義上的科學(xué)作為立法的標(biāo)準(zhǔn)。觀點二,從科學(xué)性的視角對科學(xué)立法作出分析,重點在于從科學(xué)的界定出發(fā)對科學(xué)性進行解讀。譬如,高其才教授指出:“科學(xué)是建立在實踐基礎(chǔ)上,經(jīng)過實踐檢驗和邏輯論證的,關(guān)于客觀世界各種事物的本質(zhì)及運動規(guī)律的知識體系?！茖W(xué)立法要求注意總結(jié)立法現(xiàn)象背后的普遍聯(lián)系,尊重社會發(fā)展的規(guī)律,揭示立法的內(nèi)在規(guī)律,對社會行為進行對象性的把握?！盵3]高其才:《現(xiàn)代立法理念論》，《法學(xué)研究》2006年第1期，第88頁。觀點三,從《立法法》第六條出發(fā),將科學(xué)立法作為立法的基本原則,認為立法應(yīng)當(dāng)從實際出發(fā),科學(xué)合理地規(guī)定立法中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系和權(quán)力責(zé)任關(guān)系,而且應(yīng)從立法的程序要求、立法應(yīng)當(dāng)符合自然經(jīng)濟規(guī)律來界定科學(xué)立法。[4]參見黃建武《法律調(diào)整社會關(guān)系的機制與科學(xué)立法》，《法治論壇》2011年第4輯，第80頁。此外,還有學(xué)者將科學(xué)立法作為立法的基本原則或基本理念,著重論述科學(xué)立法的目標(biāo)和價值追求。[5]參見馮玉軍、王柏榮《科學(xué)立法的科學(xué)性標(biāo)準(zhǔn)探析》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2014年第1期。

由上述可見,學(xué)者們從不同的角度論述何為科學(xué)立法,并提出了自己的獨到見解。然而,這些研究成果仍存在著不足和局限性,主要體現(xiàn)在以下幾個方面:

第一,從對科學(xué)的界定出發(fā)來論證科學(xué)立法這樣的思路是值得商榷的。早在一兩個世紀(jì)以前,“科學(xué)”便侵入了法學(xué)的語境中。[6]劉星:《法律科學(xué)——一個內(nèi)部立場的疑問和重述》，登載于“法之理論壇”，網(wǎng)址:http://www.swupl.edu.cn/fzl/web/content.asp?cid=858785629&id=903915301，訪問時間:2014年6月24日。自此之后,國內(nèi)外學(xué)術(shù)界都對“法學(xué)是不是一門科學(xué)”進行過激烈的爭論。鑒于本文的論述主題是科學(xué)立法,我們并不打算就“法律是不是一門科學(xué)”進行探討。但從這一激烈的爭論中,我們不難發(fā)現(xiàn)有關(guān)“科學(xué)”的界定并無定論[1]對比這一爭論中有關(guān)“科學(xué)”的界定以及學(xué)者有關(guān)科學(xué)立法中“科學(xué)”的界定，我們發(fā)現(xiàn)學(xué)者們實際上是將“法學(xué)是不是一門科學(xué)”中有關(guān)“科學(xué)”的界定的討論放在科學(xué)立法的語境中進行，但有關(guān)探討鮮有創(chuàng)新之處。。因為當(dāng)我們從科學(xué)的界定,特別是從科學(xué)等同于自然科學(xué)的界定出發(fā)來論述科學(xué)立法,實際上是把自然科學(xué)作為衡量立法的標(biāo)準(zhǔn)。而這樣的理解意味著科學(xué)包含著某種絕對真理的屬性,具有絕對正確的可靠性。然而,根據(jù)絕對運動與相對靜止的基本原理,科學(xué)本身所具有的只是相對的可靠性。因為在科學(xué)不斷運動發(fā)展中,科學(xué)本身也是需要不斷發(fā)展、修正的,[2]從科學(xué)史的發(fā)展中我們不難看出，諸如伽利略等科學(xué)家所作出的諸多科學(xué)革新并不是按照原有的科學(xué)理論進行的，而是推翻原有的科學(xué)理論，繼而創(chuàng)建新的科學(xué)理論。也就是說科學(xué)的可靠性是具有階段性和相對性的。以一個只有相對可靠性的事物作為標(biāo)準(zhǔn)一成不變地遵循是存在僵化危險的。對此,萬其剛先生曾一針見血地說道,將自然科學(xué)推向極致的做法是行不通的。我們對將自然科學(xué)方法運用于社會領(lǐng)域的做法必須保持警惕,否則充分運用科學(xué)主義(將自然科學(xué)推向極致)的地方有可能是一個極權(quán)社會。[3]參見萬其剛《怎樣實現(xiàn)科學(xué)立法》，《中國發(fā)展觀察》2014年第3期，第56頁。此外,從對科學(xué)的界定出發(fā)來論證科學(xué)立法這樣的思路實際上是回到了對科學(xué)立法的發(fā)展形態(tài)之一的科學(xué)原則的探討。這樣的論證思路之所以沒能與時俱進地看到科學(xué)立法發(fā)展至今已明確成為立法領(lǐng)域的指導(dǎo)思想,歸根結(jié)底是因為沒有從科學(xué)立法的產(chǎn)生動因上去探索。

第二,不少學(xué)者囿于語法邏輯上的思維定式,從字面上分析和理解科學(xué)立法,認為理解科學(xué)立法的關(guān)鍵在于如何理解狀語“科學(xué)(地)”。這種論述思路實際上與上述所說的思路殊途同歸:都是將科學(xué)作為衡量立法的標(biāo)準(zhǔn),重點在于論證科學(xué)的概念,也都將陷入相同的困境:有關(guān)學(xué)者在論述“什么是科學(xué)立法”時都試圖從“科學(xué)是什么”出發(fā)來分析科學(xué)立法的本質(zhì)和內(nèi)容,但在具體論述時卻只是簡單地說明自然科學(xué)中“科學(xué)”的特征或內(nèi)容,繼而說該“科學(xué)”的概念不能成為科學(xué)立法中“科學(xué)”的概念的標(biāo)準(zhǔn)。所有的論述都沒有從科學(xué)立法產(chǎn)生的根源以及提出科學(xué)立法的動因進行聯(lián)動分析,以至于無法正確地認識和理解科學(xué)立法。因此,學(xué)者想準(zhǔn)確地把握提出科學(xué)立法的動因并在此基礎(chǔ)上作出各種有關(guān)科學(xué)立法的具體要求和制度安排是難乎其難的。

第三,不少學(xué)者的研究中普遍存在對科學(xué)的認識偏差,以及與對科學(xué)立法要求及制度安排上的脫節(jié)的問題:學(xué)者多陷入的現(xiàn)有科學(xué)概念的認識誤區(qū),以一僅具有相對可靠性的事物作為標(biāo)準(zhǔn)一成不變地遵循,這無疑是危險的。而產(chǎn)生這一認識偏差正是前述第二點中所提及的:沒有從科學(xué)立法產(chǎn)生的根源以及提出科學(xué)立法的動因進行聯(lián)動分析所造成的。在沒有厘清科學(xué)立法內(nèi)涵的情況下,任何有關(guān)科學(xué)立法制度安排的論述都無法以其前面對科學(xué)立法的內(nèi)涵的分析作為基礎(chǔ),以至于有關(guān)科學(xué)立法內(nèi)涵的分析和論述都難免失之偏頗。

我們認為,應(yīng)聚焦于科學(xué)立法本身來界定科學(xué)立法的內(nèi)涵。從字面意義上看,“科學(xué)立法”中的“科學(xué)”實際上是一個副詞,用以修飾“立法”。也就是說,科學(xué)立法實際上是指科學(xué)地立法,即關(guān)鍵在于怎么做。[1]對此，熊明輝教授也有相同的看法，他認為:“在今后全面推進依法治國戰(zhàn)略進程中，重點不是‘有'的問題，而是‘做'的問題。”參見熊明輝《“全面推進依法治國”的邏輯解讀》，載《南方日報》2013年2月12日，A07版。這表明我們需要重點探討的是作為“立法”修飾詞的“科學(xué)(地)”的涵義。

然而,“科學(xué)(地)”是否必須理解為符合自然科學(xué)(地)?從上述對學(xué)術(shù)界有關(guān)科學(xué)立法的內(nèi)涵的理解及其存在的主要問題的分析中,我們不難發(fā)現(xiàn),將“科學(xué)(地)”理解為符合自然科學(xué)(地),即以自然科學(xué)作為立法的標(biāo)準(zhǔn)是不可行的。為了避免陷入到現(xiàn)有的科學(xué)概念當(dāng)中,我們將結(jié)合黨與國家立法機關(guān)之間的密切聯(lián)系對科學(xué)立法的產(chǎn)生過程進行探索,以期獲得啟示。

在科學(xué)立法初始階段,由于黨的工作重心剛由“以階級斗爭為綱”轉(zhuǎn)為“以經(jīng)濟建設(shè)為重心”,黨領(lǐng)導(dǎo)國家開展的經(jīng)濟體制改革處于“摸著石頭過河”階段。此時,黨的執(zhí)政理念尚未進入科學(xué)執(zhí)政階段。相應(yīng)地,科學(xué)立法尚未能真正走進立法理論和立法實踐之中。因應(yīng)社會發(fā)展的需要,中共中央與時俱進地在1987年中共十三大政治報告中明確提出“黨的決策的民主化和科學(xué)化”。然而,由于我國的傳統(tǒng)中法治因素的匱乏,自古以來又特別強調(diào)制定法形式,尚未法律化的立法原則難以對立法發(fā)生有效的作用。[2]參見周旺生《論中國立法原則的法律化、制度化》，《法學(xué)論壇》2003年第3期，第30頁。此外,由于程序化決策機制的缺失曾引發(fā)背離民主集中制原則而獨斷專行的現(xiàn)象,黨主導(dǎo)政府發(fā)動了強制性的制度變遷,[1]有關(guān)中國決策體制改革的具體論述，可參閱周光輝《當(dāng)代中國決策體制的形成與變革》，《中國社會科學(xué)》2011年第3期，第110—116頁。促使“法治國家”的概念在八屆人大四次會議上首次被提出,程序化決策機制初步建立——審議法律草案一般要實行三審制。[2]參見朱景文《提高立法質(zhì)量與科學(xué)立法民主立法》，光明網(wǎng):http://legal.gmw.cn/2011-02/24/content -1644380.htm，訪問時間:2014年6月12日。

此后,為了鞏固黨主導(dǎo)下的強制性制度變遷的成果,科學(xué)立法進入了法律化的發(fā)展階段。2000年公布施行的《中華人民共和國立法法》,其“分則”第27條明確規(guī)定了法律草案實施“三審制”。[3]根據(jù)《立法法》第27條的規(guī)定，列入常務(wù)委員會會議議程的法律案，一般應(yīng)當(dāng)經(jīng)三次常務(wù)委員會會議審議后再交付表決:常務(wù)委員會會議第一次審議法律案，在全體會議上聽取提案人的說明，由分組會議進行初步審議;二審，在全體會議上聽取法律委員會關(guān)于法律草案修改情況和主要問題的匯報，由分組會議進一步審議;三審，在全體會議上聽取法律委員會關(guān)于法律草案審議結(jié)果的報告，由分組會議對法律草案修改稿進行審議。這有助于提高立法的科學(xué)性,基本滿足了形式合理的要求。

通過立法的形式將黨的意志上升為國家意志,這是我國社會主義立法的鮮明特色?？茖W(xué)立法正是黨的科學(xué)發(fā)展觀在立法領(lǐng)域的直接體現(xiàn)。2007年10月,時任黨中央書記的胡錦濤同志在《高舉中國特色社會主義偉大旗幟,為奪取全面建設(shè)小康社會新勝利而奮斗》的報告明確指出,“科學(xué)發(fā)展觀是指導(dǎo)經(jīng)濟社會發(fā)展的根本指導(dǎo)思想”。[4]參見《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取全面建設(shè)小康社會新勝利而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會上的報告》，登載于“人民網(wǎng)”，網(wǎng)址:http://paper.people.com.cn/rmrb/ html/2007-10/25/content-27198418.htm，訪問時間:2014年6月13日。而此處述及的“經(jīng)濟社會發(fā)展”自然包含了立法領(lǐng)域的發(fā)展。同年11月,胡錦濤同志在十七屆中共中央政治局以完善中國特色社會主義法律體系和全面落實依法治國基本方略為題進行的第一次集體學(xué)習(xí)中進一步指出:全面落實依法治國基本方略、加快建設(shè)社會主義法治國家,要高舉中國特色社會主義偉大旗幟,以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo),深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀,從完善立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、自覺守法等方面扎實推進,為深化改革開放、推動科學(xué)發(fā)展、促進社會和諧提供有力保障,從法律上制度上保證黨的路線方針政策的貫徹落實。[5]參見《胡錦濤主持十七屆中共中央政治局第一次集體學(xué)習(xí)》，登載于“新華網(wǎng)”，網(wǎng)址:http://news.xinhuanet.com/newscenter/2007-11/28/content-7163902.htm，訪問時間:2014年6月13日。2014年9月5日,習(xí)近平總書記在慶祝全國人民大表大會成立60周年大會上的講話中重申了黨對作為國家權(quán)力機關(guān)的全國人大的領(lǐng)導(dǎo),強調(diào)“要不斷加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo),善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志”。由于黨對國家權(quán)力機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)以及組織領(lǐng)導(dǎo),而我國的國家權(quán)力機關(guān)同時又是立法機關(guān),這意味著黨對立法機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)也包含了政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)以及組織領(lǐng)導(dǎo)三個方面。習(xí)近平總書記還突出強調(diào):“我們要加強重要領(lǐng)域立法,確保國家發(fā)展、重大改革于法有據(jù),把發(fā)展改革決策同立法決策更好結(jié)合起來?！盵1]參見《習(xí)近平在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話》，登載于“新華網(wǎng)”，網(wǎng)址:http:// news.xinhuanet.com/politics/2014-09/05/c-1112384483.htm，訪問時間:2014年9月7日?？梢?兩代國家領(lǐng)導(dǎo)人都強調(diào)了要在法律制度上保證黨的路線方針政策的落實,科學(xué)立法無疑是對當(dāng)下立法情勢的戰(zhàn)略回應(yīng)與革新導(dǎo)向。

可以說,科學(xué)立法是因應(yīng)黨的科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)思想的要求,在立法領(lǐng)域中積極踐行這一指導(dǎo)思想。換言之,科學(xué)立法是科學(xué)發(fā)展觀在立法領(lǐng)域的具體要求,是立法領(lǐng)域的指導(dǎo)思想?？茖W(xué)立法的要求實際上就是在立法領(lǐng)域要堅持科學(xué)精神[2]將科學(xué)立法理解為科學(xué)精神，這在事實上更具有可行性。因為，相對科學(xué)而言，科學(xué)精神的概念和內(nèi)涵相對容易論述，科學(xué)精神是從科學(xué)史、科學(xué)哲學(xué)、科學(xué)社會運行的過程當(dāng)中抽象出來的關(guān)于科學(xué)本性、科學(xué)方法論的一般性描述。參見巨乃岐《試論科學(xué)精神》，《自由辯證法研究》1998年第1期，第5頁。,而非要求以自然科學(xué)等概念來約束甚至生硬地套在立法頭上?？茖W(xué)是立法的指導(dǎo)思想而非具體的衡量標(biāo)準(zhǔn),它指向動態(tài)的立法過程和靜態(tài)的立法結(jié)果,并通過這兩者予以體現(xiàn)。例如,2013年7月,廣東省人大常委會正式通過了立法方面的五項工作規(guī)定[3]這五項工作規(guī)定是:《廣東省人民代表大會常務(wù)委員會立法論證工作規(guī)定》《廣東省人民代表大會常務(wù)委員會立法公開工作規(guī)定》《廣東省人民代表大會常務(wù)委員會立法聽證規(guī)則》《廣東省人民代表大會常務(wù)委員會立法咨詢專家工作規(guī)定》和《廣東省人民代表大會常務(wù)委員會立法評估工作規(guī)定(試行)》。對此問題，可參閱黃瑤《科學(xué)立法是實現(xiàn)法治中國夢的必由之路》，《人民之聲》2014年第3期，第16頁。,里面提及各種量化標(biāo)準(zhǔn)和衡量指標(biāo),它們便是科學(xué)立法的具體體現(xiàn)。

基于以上分析,我們認為科學(xué)立法的內(nèi)涵是在立法過程中應(yīng)以科學(xué)精神為指導(dǎo),并使法律規(guī)范嚴(yán)格地與其規(guī)制的事項保持最大限度的和諧,法律的制定過程盡可能滿足法律賴以存在的內(nèi)外在條件。

三、科學(xué)立法的動因

現(xiàn)階段,理論界和實務(wù)界更多關(guān)注于科學(xué)立法的操作層面,其對科學(xué)立法大多是從立法過程、技術(shù)和方法等方面進行論述,側(cè)重點在于怎么樣才能做到科學(xué)立法,但對科學(xué)立法的動因缺乏應(yīng)有的關(guān)注和令人信服的論述。[1]參見何君珊《科學(xué)立法的重要條件及其考察》，《學(xué)術(shù)界》，2013年第12期;萬其剛:《怎樣實現(xiàn)科學(xué)立法》，《中國發(fā)展觀察》2014年第3期;歐修權(quán):《試論科學(xué)立法的含義及其實現(xiàn)途徑》，《人大研究》2009年第1期;劉軍平:《法治文明與立法科學(xué)化—立法技術(shù)略論》，《行政與法(吉林省行政學(xué)院學(xué)報)》2006年第4期;崔英楠:《從立法科學(xué)化到科學(xué)立法》，《新視野》2010年第2期;黃建武:《法律調(diào)整社會關(guān)系的機制與科學(xué)立法》，《法治論壇》2011年第4輯;馮玉軍、王柏榮:《科學(xué)立法的科學(xué)性標(biāo)準(zhǔn)探析》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》，2014年第1期。而對提出科學(xué)立法的動因的正確認識恰恰是正確認識和理解科學(xué)立法的重要前提。鑒此,為了更好地理解把握黨和國家提出科學(xué)立法的目的,以切實貫徹落實這一兼具政策性和法律性雙重屬性的立法要求,我們需全面探析科學(xué)立法的動因,著力研討以下兩個問題:國家在立法領(lǐng)域為何要提出科學(xué)立法?其背后的動因和目的是什么?

(一)提出科學(xué)立法是現(xiàn)實形勢倒逼的結(jié)果

我國在改革開放三十年取得了巨大的成就,其中我國的法律體系取得了長足的發(fā)展。對此,時任全國人大常委委員長吳邦國在十一屆全國人大四次會議上指出:“到2010年底,我國已制定現(xiàn)行有效法律236件、行政法規(guī)690多件、地方性法規(guī)8600多件,并全面完成對現(xiàn)行法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)的集中清理工作。目前,涵蓋社會關(guān)系各個方面的法律部門已經(jīng)齊全,各法律部門中基本的、主要的法律已經(jīng)制定,相應(yīng)的行政法規(guī)和地方性法規(guī)比較完備,法律體系內(nèi)部總體做到科學(xué)和諧統(tǒng)一?！蓖瑫r,吳邦國同志也指出,我們的法律體系“本身并不是完美無缺的,這當(dāng)中既有一些現(xiàn)行法律需要修改的問題,也有部分配套法規(guī)急需制定的問題,還有個別法律尚未出臺的問題”,需要“不斷提高立法工作的質(zhì)量和水平”。[2]參見《吳邦國:中國特色社會主義法律體系如期形成》，登載于“新華網(wǎng)”，網(wǎng)址:http://news.xinhuanet.com/politics/2011-03/10/c-121173349.htm，訪問時間:2014年6月12日。這表明目前的立法重點在于如何提高立法的質(zhì)量。而提高立法質(zhì)量的關(guān)鍵和根本途徑在于科學(xué)立法。從前述科學(xué)立法的內(nèi)涵中可知,科學(xué)立法是立法領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)秉持的、用以提高立法質(zhì)量的指導(dǎo)思想;科學(xué)立法所強調(diào)的是一種科學(xué)精神,是科學(xué)地進行立法和獲得科學(xué)的立法結(jié)果的保證。

應(yīng)該說,在現(xiàn)實形勢的倒逼下,黨和國家意識到了不可能照搬西方的立法發(fā)展模式,而只能從我國的國情著手,探索我國的立法發(fā)展模式。由于科學(xué)立法是提高立法質(zhì)量的關(guān)鍵舉措,國家在立法領(lǐng)域提出科學(xué)立法的重要動機和目的,是通過高質(zhì)量的立法,從而依法解決我國經(jīng)濟社會發(fā)展中遇到的實際問題。

(二)提出科學(xué)立法是立足國情的必然選擇

十一屆三中全會以來,我國從改革開放的實際出發(fā),按照當(dāng)時社會生活和社會關(guān)系結(jié)構(gòu)的特點,遵循經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律,逐步實現(xiàn)了經(jīng)濟的社會主義市場化,進入了健康的社會主義市場經(jīng)濟階段。然而,在這一過程中,我國的政治體制并沒有自動同步地隨之建立和完善。[1]按照羅納德·英格爾哈特(Ronald Inglehart)的現(xiàn)代化理論，“經(jīng)濟社會的發(fā)展就會帶來民主的政治”。然而這一理論因為無法正確認識經(jīng)濟社會與民主政治之間的能動關(guān)系而被人所詬病。參見王正緒《中國的批判性公民已經(jīng)到來》，登載于“政見網(wǎng)”，網(wǎng)址:http://cnpolitics.org/2014/07/china-2049/，訪問時間:2014年6月25日。因為根據(jù)馬克思主義有關(guān)經(jīng)濟基礎(chǔ)與上層建筑關(guān)系原理,政治體制等上層建筑雖由經(jīng)濟基礎(chǔ)決定,同時也對經(jīng)濟基礎(chǔ)具有能動的反作用。亦即,在經(jīng)濟基礎(chǔ)起決定作用的前提下,政治與經(jīng)濟二者是作用與反作用的關(guān)系,而非經(jīng)濟基礎(chǔ)單向性地作用于政治體制。我國的經(jīng)濟迅速穩(wěn)定地發(fā)展了三十多年,期間實現(xiàn)了社會主義市場經(jīng)濟制度建設(shè)及逐步完善。而科學(xué)立法卻遲至21世紀(jì)才作為官方認可并被逐步強化。之所以會出現(xiàn)這樣的狀況,是因為經(jīng)濟基礎(chǔ)和上層建筑有其各自的路徑依賴。事實上,在不同的歷史和政治文化傳統(tǒng)背景下,無論是經(jīng)濟基礎(chǔ)還是上層建筑都會有不同的發(fā)展模式。

從經(jīng)濟上看,經(jīng)過三十多年的改革開放,我國的經(jīng)濟狀況已發(fā)生翻天覆地的變化,經(jīng)濟實力日益雄厚。在財政上,立法所能獲得的支持力度越來越大。正如在2010年3月,十一屆全國人大三次會議新聞中心在北京梅地亞中心舉行主題為“人大立法、監(jiān)督工作”的記者會,全國人大常委會法制工作委員會副主任李飛所表示的,社會立法主要靠財政支持,而且現(xiàn)在有能力推進民生立法。[1]參見《全國人大常委會有關(guān)方面負責(zé)人接受集體采訪——解讀人大立法監(jiān)督工作》，登載于“人民網(wǎng)”，網(wǎng)址:http://lianghui.people.com.cn/GB/180673/11115961.html，訪問時間:2014年6月13日。盡管如此,這既無法改變公共資源的稀缺性,也無法改變創(chuàng)設(shè)各項法律所需要的成本與預(yù)期收益息息相關(guān)的關(guān)系。公共資源的稀缺性從根本上決定了立法的指導(dǎo)思想只能是科學(xué)立法。因為從理論上來說,法律控制的合理邊界應(yīng)當(dāng)確定在邊際控制收益與邊際控制成本恰好相等的位置上。而如何達到理論上的最優(yōu)位置,則需要落實講求財盡所用、力求每一份財政支出都能換取最大的社會效益的科學(xué)立法。[2]參見劉曉源、張偉強《法治國家立法標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟學(xué)思考》，《制度經(jīng)濟學(xué)研究》2013年第1期。

從我國立法歷史來看,長期以來,我國法律規(guī)范的制定和制度的建設(shè)都深受政策的影響。新中國成立后廢除“六法全書”,但社會主義的法律體系沒有及時隨之建立,諸多社會關(guān)系的設(shè)定要么依靠政策、要么依靠軍事委員會制定的具有軍事化管理的規(guī)則。這樣的社會關(guān)系調(diào)控方式對后來立法運作的影響非常大,以至于國家在制定一些重要的法律規(guī)范時先必須從政策的角度進行論證并以政策作為立法思路。直至目前,我國立法運作仍然存在這樣的狀況,即當(dāng)某一問題受到政策的關(guān)注時它便有可能上升為法律。有時,當(dāng)某一問題本該得到法律規(guī)范的調(diào)整,但由于尚未引起政策的關(guān)注,相應(yīng)的法律規(guī)范便難以及時制定出來。[3]參見關(guān)保英《科學(xué)立法科學(xué)性之解讀》，《社會科學(xué)》2007年第3期，第85頁。

從政治文化傳統(tǒng)來看,不同的文化背景會導(dǎo)致不同的立法路徑。其中,政治文化中最為重要的是政權(quán)體制的特性。政權(quán)體制相對集中的國家,多選擇自上而下的立法邏輯。由于我國在國家結(jié)構(gòu)形式上實行單一制,在中央和地方的權(quán)力格局中實行的是集中統(tǒng)一的權(quán)力行使制度,因此我國立法邏輯長期以來是以自上而下為主的。我國重大的立法決策來自國家政權(quán)體系,甚至來自國家政權(quán)體系中的相對高層。[4]參見關(guān)保英《科學(xué)立法科學(xué)性之解讀》，《社會科學(xué)》2007年第3期，第88頁。然而,需要注意的是,就立法邏輯的路徑而言,有自上而下和自下而上兩種,但這并不意味著某一國或地區(qū)在立法邏輯路徑的選擇上只有非此即彼的兩種情形。因為在一國或地區(qū)的立法中,兩種路徑是相互交織,且相互補充的。而且以自上而下為主要立法路徑的做法并不意味著排斥公眾的參與。因為無論自上而下還是自下而上的模式,實際上都只是方法路徑的問題,并不是目的的問題。就我國而言,以自上而下為主的立法路徑并不會剝奪公眾參與立法的機會,更不會侵犯到人民的主體地位,而且在我國的政治體制下更不會出現(xiàn)所謂的公眾是目的還是政府本身是目的的問題。[1]有學(xué)者認為，我國自上而下的立法路徑會侵犯人民的主體地位。參見呂升運《自上而下?還是自下而上?——中國憲政改革的路徑選擇》，登載于“北大法律網(wǎng)”，網(wǎng)址:http://article.chinalawinfo.com/ ArticleHtml/Article-58710.shtml，訪問時間:2014年7月25日。這種觀點是存在偏頗的，因為它片面地理解立法的路徑，認為自上而下的立法路徑與自下而上的立法路徑之間存在非此即彼的關(guān)系，并且認為自上而下的立法路徑與自下而上的路徑是區(qū)分政府為主體和人民為主體的標(biāo)準(zhǔn)。實際上，正如上文所述，這兩種立法路徑之間并非非此即彼的關(guān)系，而是可以互相補充的。此外，這兩種立法路徑并不是區(qū)分政府為主體和人民為主體的標(biāo)準(zhǔn)，不能簡單地套用西方的憲政思路來解讀我國的政治體制和法律制度，否則會出現(xiàn)水土不服的癥狀。要正確理解我國的法律制度需要在正確理解我國政治、經(jīng)濟、社會和文化的基礎(chǔ)上進行。因為政府的存在和運行的目的是為了更好地滿足人民社會生活的需求,并實現(xiàn)人民利益的最大化。誠然,正如陳瑞華教授指出的,自下而上的改革是現(xiàn)在最為有效的改革。[2]參見陳瑞華《司法體制改革的困境與出路》，登載于“騰訊網(wǎng)”，網(wǎng)址:http://view.news.qq.com/a/ 20090924/000018.htm，訪問時間:2014年6月25日。這道出了我國提出科學(xué)立法的又一動因:我國過往過分依靠的自上而下的立法路徑遭遇了現(xiàn)實的阻礙,為了適應(yīng)經(jīng)濟基礎(chǔ)的發(fā)展而不得不作出能動的回應(yīng)。應(yīng)該說,改變純粹的自上而下的立法路徑是一種溫和的改良,是對先前立法路徑的修正而非完全的廢棄。如今,從我國國家和地方的科學(xué)立法成果來看,這種以自上而下為主的立法路徑確保了公眾參與立法的機會,從不同的角度、不同的層面著力增加公眾的話語權(quán),讓廣大人民群眾能夠通過有效的渠道參與立法。

(三)提出科學(xué)立法是建設(shè)法治中國的基本要求

“法治中國”是以習(xí)近平同志為總書記的黨中央在新時期、新形勢下提出的新的法治建設(shè)目標(biāo)。2013年11月12日,黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》,將“推進法治中國建設(shè)”作為全面深化改革的戰(zhàn)略部署之一。而法治的前提和條件則是立法,科學(xué)立法是法治中國建設(shè)邁出的關(guān)鍵第一步。建設(shè)“法治中國”的基本要求是“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法和全民守法”,這也是習(xí)近平總書記在2013年2月20日中共中央政治局就全面推進依法治國進行第四次集體學(xué)習(xí)時所強調(diào)的“十六字”方針?？茖W(xué)立法的要義在于應(yīng)從本國國情或地方的實際情況出發(fā),準(zhǔn)確體現(xiàn)和反映所調(diào)整的社會關(guān)系的客觀規(guī)律,立法理念、立法內(nèi)容(即制度設(shè)計)、立法技術(shù)和所有立法環(huán)節(jié)應(yīng)符合科學(xué)性。只有做到科學(xué)立法,提高立法質(zhì)量,才能建立公平、透明、開放、有序的市場規(guī)則,營造法治化、國際化的營商環(huán)境。質(zhì)言之,科學(xué)立法是實現(xiàn)依法治國方略的必由之路。

四、結(jié)語

綜上所述,科學(xué)立法的產(chǎn)生和演變經(jīng)歷了由淺入深、由表入里的不斷發(fā)展過程。對科學(xué)立法內(nèi)涵的認知不應(yīng)囿于字面上的理解和邏輯上的思維定式,將科學(xué)立法中的“科學(xué)”理解為自然科學(xué)。這不僅無益于學(xué)術(shù)探討,還會造成對科學(xué)立法內(nèi)涵的探討與具體的制度安排脫節(jié),而且無助于我國貫徹落實科學(xué)立法、實現(xiàn)依法治國的目標(biāo)。為了避免陷入現(xiàn)有科學(xué)概念的誤區(qū),對科學(xué)立法內(nèi)涵的理解應(yīng)當(dāng)以它的產(chǎn)生過程作為切入點:科學(xué)立法強調(diào)的是一種科學(xué)精神。即立法必須符合科學(xué)精神,以科學(xué)精神指導(dǎo)立法。這一進路有效地避免將科學(xué)立法中的“科學(xué)”理解為僵化的標(biāo)準(zhǔn)可能帶來的危險。此外,對科學(xué)立法內(nèi)涵的認識和理解應(yīng)導(dǎo)入科學(xué)立法的動因。就黨和國家提出科學(xué)立法的動因而言,科學(xué)立法的提出既是現(xiàn)實形勢倒逼的結(jié)果,也是立足國情的必然選擇,更是依法治國所必需。科學(xué)立法順應(yīng)了社會發(fā)展的需求,也滿足了踐行科學(xué)發(fā)展觀的要求,是實現(xiàn)法治國家的重要手段,是黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人正確把握國家經(jīng)濟社會發(fā)展,特別是立法領(lǐng)域發(fā)展的英明舉措。

(初審:劉誠)

[1] 作者黃瑤，女，中山大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中山大學(xué)廣東省地方立法研究評估與咨詢服務(wù)基地研究員，北京大學(xué)法學(xué)博士，研究領(lǐng)域為國際法基本理論、海洋法、立法學(xué)等，代表性作品有《論禁止使用武力原則:聯(lián)合國憲章第二條第四項法理分析》《聯(lián)合國全面反恐公約研究:基于國際法的視角》《國際法關(guān)鍵詞》等，E-mail:lpshyao@mail.sysu.edu.cn。作者莊瑞銀，女，中山大學(xué)法學(xué)院博士生，研究領(lǐng)域為立法學(xué)，E-mail:extra-mercury@163.com。