曹旭東

地方立法的制度創(chuàng)新及其重要性
——以廣東省社會(huì)組織立法為例

曹旭東[1]

地方立法創(chuàng)新在社會(huì)改革中的地位日益重要，廣東省社會(huì)組織立法便是一例。社會(huì)組織對矛盾化解和社會(huì)穩(wěn)定具有重要價(jià)值，廣東省社會(huì)組織發(fā)展處于國內(nèi)領(lǐng)先地位，但社會(huì)組織法制體系現(xiàn)狀與廣東社會(huì)組織發(fā)展需求之間張力明顯，改革本省社會(huì)組織立法具有正當(dāng)性與合法性，應(yīng)當(dāng)考慮在去行政化、改革注冊登記制度、培育扶持社會(huì)組織發(fā)展、提升監(jiān)管水平等方面進(jìn)行制度創(chuàng)新。廣東省的立法創(chuàng)新將成為全國改革一個(gè)參照樣本。

社會(huì)組織;市民社會(huì);注冊登記;政社分開;培育扶持;監(jiān)管

引言

轉(zhuǎn)型時(shí)代改革是一個(gè)主題話語,既然是改革便離不開試驗(yàn),而試驗(yàn)則往往從地方開始,從局部開始。從目前來看,地方立法的創(chuàng)新在改革中具有越來越重要的地位。一方面,中國是一個(gè)大國,需要照顧方方面面的需求,考慮各方不同的利益,因而全國性的法律難免滯后。另一方面,這樣的大國如果沒有地方試驗(yàn)即進(jìn)行全局改革往往面臨巨大的風(fēng)險(xiǎn)。地方立法的創(chuàng)新試驗(yàn)一方面能夠讓地方擺脫滯后法律的束縛,為地方發(fā)展提供新動(dòng)力,另一方面又能為全國改革提供樣本和經(jīng)驗(yàn),因而具有重要的實(shí)踐效能和正當(dāng)性。社會(huì)組織立法領(lǐng)域便是一個(gè)急需制度創(chuàng)新的領(lǐng)域,廣東省目前正在推動(dòng)社會(huì)組織地方立法,本文將闡述廣東社會(huì)組織立法改革的重要價(jià)值及應(yīng)有的制度創(chuàng)新。反過來說,廣東省社會(huì)組織立法也是地方立法創(chuàng)新重要性的一個(gè)力證。

一、社會(huì)組織的功能和價(jià)值

政府、市場和社會(huì)是現(xiàn)代國家治理的三駕馬車,它們扮演不同的角色,又相輔相成、共成一體。從歷史的角度來看,我們經(jīng)歷了“完全政府”的時(shí)代,現(xiàn)在正在經(jīng)歷的是“政府—市場相對均衡”的時(shí)代,但是尚未進(jìn)入“小政府、大市場、強(qiáng)社會(huì)”時(shí)代。這里所說的社會(huì)正是通常所說的市民社會(huì)(Civil Society)。社會(huì)組織是市民社會(huì)的載體,市民社會(huì)的強(qiáng)大一般以社會(huì)組織的發(fā)達(dá)為標(biāo)志。社會(huì)組織具有非營利性、非政府性的特征,前者使其區(qū)別于一般的市場主體,后者使其區(qū)別于一般的政府機(jī)構(gòu)。社會(huì)組織的存在不是為了賺錢,不以追求私人利益為目標(biāo),它具有明顯的公益和利他傾向;[1]王名:《民間組織的發(fā)展及通向公民社會(huì)的道路》，載王名主編《中國民間組織30年——走向公民社會(huì)(1978—2008)》，北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008年，第7頁。同時(shí),社會(huì)組織“做好事”的時(shí)候又不是壟斷性的,這區(qū)別于政府運(yùn)作,它是自愿組織、自發(fā)生成的,其“做好事”做得怎樣又是可以通過民眾選擇判定的,這個(gè)機(jī)制與市場選擇機(jī)制本質(zhì)上并無不同。從另一個(gè)角度說,社會(huì)組織發(fā)達(dá)后,市場上將多一類選擇,以前僅是公司等主體提供的私人產(chǎn)品或服務(wù),現(xiàn)在有社會(huì)組織提供的公益產(chǎn)品或服務(wù)。

經(jīng)濟(jì)繁榮與社會(huì)和諧穩(wěn)定是國家治理的兩個(gè)基本目標(biāo),在“完全政府”時(shí)代,經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品和社會(huì)產(chǎn)品均由政府提供。在“政府—市場相對均衡”時(shí)代,經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品的提供主要由市場承擔(dān),但是市民社會(huì)并沒有與經(jīng)濟(jì)市場發(fā)展齊頭并進(jìn)。然而,市民社會(huì)的發(fā)展是一個(gè)自然過程,人們具有天然的結(jié)社傾向,特別是在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí),對于公平正義和高效自治的追求日益高漲,政府機(jī)構(gòu)由于其機(jī)構(gòu)特點(diǎn)、行為模式、人員構(gòu)成等限制,在很多事情上想做也做不好,特別是行業(yè)治理方面,市場主體有天然優(yōu)勢,這就催生了市場主體自我結(jié)社、自我治理的動(dòng)力。另外一個(gè)促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展的因素也與市場有關(guān),市場經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展的時(shí)候,貧富差距也明顯加大,經(jīng)濟(jì)差距亦帶來其他方面差距增大,這是市場本身的負(fù)面效應(yīng),自身無法克服,政府由于人力、財(cái)力有限,有時(shí)候?qū)@些事情有心無力,這樣一種情景會(huì)激發(fā)懷有憐憫之心和公正之心的人們,他們希望通過做一些好事幫助那些弱勢群體和邊緣群體;弱勢群體和邊緣群體亦會(huì)自我組織起來維護(hù)自己基本的權(quán)利和尊嚴(yán),這些市場和非市場的人們組織起來便形成了社會(huì)組織。因而,社會(huì)組織能夠做市場做不到的事情、政府想做但做不好的事情,它對于化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定與和諧具有重大意義。

二、廣東省社會(huì)組織的發(fā)展?fàn)顩r

就全國情況而言,改革開放之后,對于非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的組織,政府態(tài)度經(jīng)歷了一個(gè)從“寬松”到“相當(dāng)謹(jǐn)慎”再到“相對寬松”的過程。改革開放之初到1989年是一個(gè)相對寬松的態(tài)度,1989年之后政府態(tài)度變得相當(dāng)謹(jǐn)慎, 2000年之后謹(jǐn)慎的態(tài)度逐漸得到緩和。從社會(huì)組織數(shù)量來看,2000年之后呈穩(wěn)步增長的態(tài)勢。截至2013年6月底,全國依法登記的社會(huì)組織有50.67萬個(gè),其中社會(huì)團(tuán)體27.3萬個(gè),民辦非企業(yè)單位23萬個(gè),基金會(huì)3713個(gè),從業(yè)人員超過1200萬人。[1]參見《民政部官員:簡政放權(quán)開啟社會(huì)組織改革大幕》，登載于“新華網(wǎng)”，網(wǎng)址 http://news.xinhuanet.com/2013-10/23/c-117838385.htm，最后訪問日期2014年8月27日。社會(huì)組織在社會(huì)治理中的作用已然開始顯現(xiàn)。

廣東社會(huì)組織發(fā)展從歷史角度上看與全國狀況類似,亦經(jīng)歷了類似的起伏。從2000年后,社會(huì)組織增長顯著增加,2000年登記社會(huì)組織不到8000個(gè),2012年增長到35324個(gè),年均增長率超過10%,2013年9月底增至42582個(gè),較2012年同期增長28.4%。[1]參見《廣東擬出臺首部社會(huì)組織地方法規(guī)》，《南方日報(bào)》2014年1月21日。橫向比較來看,廣東社會(huì)組織發(fā)展處于全國領(lǐng)先位置。社會(huì)組織數(shù)量,政府購買服務(wù)資金總量,獲全國社會(huì)工作者職業(yè)水平認(rèn)證人數(shù),此三項(xiàng)指標(biāo),廣東均在全國排名第一。截至2013年底,廣東省社會(huì)工作組織達(dá)到約500家(占全國社工機(jī)構(gòu)總數(shù)3成以上),當(dāng)年全省政府購買社會(huì)工作服務(wù)資金達(dá)到11.1109億元(占全國購買社工服務(wù)資金總額5成以上),全省獲得國家社會(huì)工作職業(yè)水平考試人數(shù)達(dá)到2.4萬人。[2]參見《廣東社會(huì)組織數(shù)量及政府購買服務(wù)資金總量全國第一》，登載于“中國網(wǎng)”，網(wǎng)址http://news.china.com.cn/txt/2014-07/03/content-32847631.htm，最后訪問日期:2014年8月27日。

與其他省份相比,廣東社會(huì)組織在社會(huì)治理中發(fā)揮的作用更大,但是這并不意味著廣東社會(huì)組織發(fā)展已經(jīng)成熟,相反目前社會(huì)組織發(fā)展面臨的問題需要認(rèn)真對待。這些問題主要包括兩大方面:其一,社會(huì)組織法制體系嚴(yán)重滯后于社會(huì)組織發(fā)展。社會(huì)組織法制建設(shè)的落后是全國性現(xiàn)象,而對于社會(huì)組織發(fā)展更快的廣東,這個(gè)問題帶來的影響更嚴(yán)重。正如有實(shí)務(wù)部門官員所說:“法規(guī)體系不完善約束了廣東社會(huì)組織管理體制創(chuàng)新?！逼涠?社會(huì)組織自身能力不足、公信力不足。具體表現(xiàn)為,社會(huì)組織機(jī)構(gòu)不健全、行為不規(guī)范、內(nèi)部治理不完善、缺少專業(yè)人才,能力不足導(dǎo)致資源匱乏,資源匱乏反過來又導(dǎo)致能力建設(shè)沒有足夠資源和動(dòng)力。對于能力建設(shè)問題,需要一個(gè)過程,一方面需要社會(huì)組織自身成長,另一方面需要政府扶持和社會(huì)觀念轉(zhuǎn)變。本文在這里不關(guān)注社會(huì)組織能力建設(shè)問題,本文關(guān)注的是第一個(gè)方面的問題,即社會(huì)組織立法的完善。立法完善將為社會(huì)組織發(fā)展創(chuàng)造更好的制度環(huán)境,制度環(huán)境相當(dāng)于搭舞臺,能力建設(shè)相當(dāng)于演員提升自身水平,制度建設(shè)是一個(gè)前提性問題,其重要性不言而喻。

三、廣東省社會(huì)組織法制體系的現(xiàn)狀及存在問題

(一)現(xiàn)狀

廣東省社會(huì)組織法制體系由兩部分組成,一部分是中央層面的、適用于全國的法律規(guī)范,另一部分是廣東省自己制定的法律規(guī)范,其中中央層面的規(guī)范更為主要、所占比重也明顯更大。中央層面的法律規(guī)范以國務(wù)院三大條例為基本框架,即《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》。在這三部核心法規(guī)之外,有一些外圍的規(guī)章,例如《社會(huì)團(tuán)體分支機(jī)構(gòu)、代表機(jī)構(gòu)登記辦法》《民辦非企業(yè)單位年度檢查辦法》《基金會(huì)年度檢查辦法》。除法規(guī)和規(guī)章之外,還有更外圍的規(guī)范性文件,這部分法律規(guī)范的數(shù)量最大,也最復(fù)雜,例如《財(cái)政部、國家稅務(wù)總局、民政部關(guān)于公益性捐贈(zèng)稅前扣除有關(guān)問題的通知》《財(cái)政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于非營利組織免稅資格認(rèn)定管理有關(guān)問題的通知》《關(guān)于非營利組織企業(yè)所得稅免稅收入問題的通知》《民政部關(guān)于進(jìn)一步做好“老鄉(xiāng)會(huì)”“校友會(huì)”“戰(zhàn)友會(huì)”等社團(tuán)組織管理工作的通知》。

廣東省層面的法律規(guī)范需遵守三大條例的規(guī)定,在三大條例的框架下就個(gè)別問題作出規(guī)定。其中相關(guān)省級地方性法規(guī)有《廣東省行業(yè)協(xié)會(huì)條例》等,政府規(guī)章有《廣東省社會(huì)團(tuán)體登記管理實(shí)施細(xì)則》《廣東省民辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)管理辦法》等,規(guī)范性文件有《廣東省民政廳關(guān)于異地商會(huì)登記的管理辦法》《廣東省民政廳關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)公益服務(wù)類社會(huì)組織發(fā)展的若干規(guī)定》《廣東省民政廳關(guān)于實(shí)行民間組織涉外活動(dòng)報(bào)告制度的通知》《關(guān)于加強(qiáng)社區(qū)民間組織培育發(fā)展和登記管理工作的指導(dǎo)意見》等等。

(二)存在問題

有關(guān)社會(huì)組織法律規(guī)范的體系是比較復(fù)雜的,包括:國務(wù)院條例、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件。有學(xué)者認(rèn)為,目前社會(huì)組織法制體系的立法層級不夠,法律規(guī)范散亂復(fù)雜,缺少全國性的統(tǒng)一立法,是法制體系不完善的表現(xiàn)。[1]《社會(huì)組織大發(fā)展呼喚立法進(jìn)程加快》，載《中國社會(huì)組織》2014年第14期。實(shí)際上,這樣一種形式上的不完善并不一定是缺陷,全國性統(tǒng)一的立法也未必就一定是完善的,問題的關(guān)鍵還是在于立法的內(nèi)容,現(xiàn)在的主要問題是立法指導(dǎo)思想和理念的滯后。

《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》(1998)、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》(1998)和《基金會(huì)管理?xiàng)l例》(2004)[2]需要指出的是，相比《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，2004年制定的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》更先進(jìn)一些，但是仍然帶有明顯的管控思想。的主要指導(dǎo)思想仍然是管理和控制、防范多于信任,相應(yīng)的其他外圍法律規(guī)范也只能按照這樣一個(gè)思路走下去。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)問題的增多,社會(huì)組織的作用日益明顯,盡管沒有良好的制度環(huán)境,社會(huì)組織還是有了明顯發(fā)展。政府部門也逐漸意識到社會(huì)組織對于矛盾化解和社會(huì)治理的正面功能,在三大條例沒有任何變動(dòng)的情況下,采取了相對寬松的態(tài)度對待社會(huì)組織。尤其是在汶川地震之后,政府對于民間社會(huì)組織的防范心理有了明顯下降。

2011年《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)管理創(chuàng)新的意見》發(fā)布,肯定了社會(huì)組織在社會(huì)管理中的重要作用,其后的十八大報(bào)告和十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》都對社會(huì)組織采取了積極肯定的態(tài)度。在這樣的指導(dǎo)理念下,中央和地方不斷通過規(guī)范性文件的方式對原有法律體系,特別是三大條例的基本規(guī)則進(jìn)行修正。例如,民政部發(fā)布通知,允許行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類和城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織,可以依法直接向民政部門申請登記,國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》。在中央的指導(dǎo)精神之下,廣東的改革走得更遠(yuǎn)更快,例如,廣東省民政廳發(fā)布《廳管社會(huì)組織去行政化工作實(shí)施方案》,要求廳管社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)政社分開;印發(fā)《廣東省具備承接政府職能轉(zhuǎn)移和購買服務(wù)資質(zhì)的全省性社會(huì)組織目錄》,向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移行政職能;印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步培育發(fā)展和規(guī)范管理社會(huì)組織的方案》,將培育社會(huì)組織發(fā)展作為工作重點(diǎn);廣州市將可以直接登記的社會(huì)組織類別從民政部規(guī)定的四類擴(kuò)展到了八類。

這樣一些改革,無論中央的和廣東地方的,都更符合實(shí)際需求、更具有正當(dāng)性,但是由于三大條例沒有修改,任何一個(gè)改革都會(huì)呈現(xiàn)出違法狀態(tài),而且改革力度越大,違法的程度越深。對于廣東而言更是如此,廣東有關(guān)社會(huì)組織的改革一直被業(yè)界人士稱贊,但是這些改革從嚴(yán)格意義上講是違法的。落后的法制體系與社會(huì)組織立法的改革需求之間呈現(xiàn)巨大張力,這是廣東乃至全國都面臨的重要問題。

四、廣東省社會(huì)組織立法改革的重要性、正當(dāng)性與合法性

從目前來看,廣東省在社會(huì)組織立法改革方面采取的是“個(gè)別突破”的模式,針對不同的事項(xiàng)和問題,結(jié)合中央精神以及本省實(shí)際發(fā)布規(guī)范性文件。這樣一種改革模式的最大問題是不能系統(tǒng)全面地解決問題,而且由于立法位階低下,很多時(shí)候執(zhí)法人員沒有選擇執(zhí)法的空間,使改革打了折扣。要全面深化社會(huì)組織管理體制的改革,有效的方法是在本省內(nèi)制定高位階的法律規(guī)范,明確改革的目標(biāo)和方向,制定明確的規(guī)則,全面推進(jìn)有關(guān)領(lǐng)域?qū)嵤┬轮贫取？上驳氖?廣東省人大常委會(huì)已經(jīng)開始了此項(xiàng)工作,啟動(dòng)了《廣東省社會(huì)組織條例》立法進(jìn)程。筆者堅(jiān)信這樣一種立法改革的正當(dāng)性是毋庸置疑的,現(xiàn)在關(guān)鍵問題是如何處理其形式合法性的問題。

首先不可否認(rèn)的是,地方性法規(guī)的法律位階低于國務(wù)院的行政法規(guī),按照一般的邏輯,地方性法規(guī)突破行政法規(guī)的規(guī)定是“違反上位法”的,但是在中國復(fù)雜的法律淵源體系之下,違反上位法未必就一定是違法。按照《立法法》第六十三條的規(guī)定:“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要,在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下,可以制定地方性法規(guī)?！痹谏鐣?huì)組織立法問題上沒有法律這個(gè)規(guī)范淵源,涉及的是憲法、行政法規(guī)和地方性法規(guī)之間的關(guān)系。假設(shè)地方性法規(guī)與行政法規(guī)相抵觸,是否就一定無效?顯然不是。是否有效的最終判斷標(biāo)準(zhǔn)是憲法,而不是行政法規(guī)這個(gè)上位法。地方性法規(guī)是否合法的終極檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)是其與行政法規(guī)相比哪個(gè)更符合憲法。在這個(gè)問題上,行政法規(guī)恐怕沒有必勝的把握。除更具有合憲性之外,廣東省進(jìn)行地方立法也有特別的依據(jù),“十二五”期間,國務(wù)院賦予了廣東在深化行政審批制度改革方面先行先試的權(quán)力,這為社會(huì)組織管理改革提供了重要依據(jù)。

五、廣東省社會(huì)組織立法改革應(yīng)有的指導(dǎo)思想及制度創(chuàng)新

(一)指導(dǎo)思想

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確指出:激發(fā)社會(huì)組織活力。正確處理政府和社會(huì)關(guān)系,加快實(shí)施政社分開,推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用。適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng),交由社會(huì)組織承擔(dān)。支持和發(fā)展志愿服務(wù)組織。限期實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)真正脫鉤,重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織,在其成立時(shí)直接依法申請登記。加強(qiáng)對社會(huì)組織和在華境外非政府組織的管理,引導(dǎo)它們依法開展活動(dòng)。

十八屆三中全會(huì)的首要指導(dǎo)思想是激發(fā)社會(huì)組織活力,次要指導(dǎo)思想是加強(qiáng)管理。在激發(fā)社會(huì)組織方面有以下幾個(gè)努力方向:其一,去行政化、實(shí)現(xiàn)政社分開、減少行政干預(yù);其二,培育扶持社會(huì)組織發(fā)展,提升其內(nèi)部治理水平;加強(qiáng)社會(huì)組織的作用,包括向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能、購買社會(huì)服務(wù)兩大方面;其三,改革社會(huì)組織登記制度。在加強(qiáng)管理方面,除要求一般社會(huì)組織守法之外,還著重強(qiáng)調(diào)了境外社會(huì)組織守法。筆者認(rèn)為,廣東省立法應(yīng)當(dāng)以《決定》有關(guān)內(nèi)容為指導(dǎo),結(jié)合本省社會(huì)組織發(fā)展及管理改革的實(shí)際確立立法指導(dǎo)思想,在此基礎(chǔ)上展開制度創(chuàng)新。

(二)制度創(chuàng)新

1.登記制度方面

(1)改革原有的強(qiáng)制性事前審批模式

登記注冊是困擾社會(huì)組織發(fā)展的首要難題,原有的社會(huì)組織注冊模式是強(qiáng)制性事前審批模式,注冊社會(huì)組織如果不能找到業(yè)務(wù)主管單位將無法獲得注冊,而實(shí)踐中,業(yè)務(wù)主管單位往往不愿意承擔(dān)批準(zhǔn)責(zé)任,因而經(jīng)常選擇不予批準(zhǔn),使社會(huì)組織無法注冊,這不利于社會(huì)組織發(fā)展。廣東省的地方立法應(yīng)當(dāng)對社會(huì)組織注冊制度進(jìn)行改革,將事前強(qiáng)制審批模式改為需要審批模式,即必要的情況下才進(jìn)行事前審批,在一般情況下不需要事前審批,可以直接申請登記。

(2)降低社會(huì)組織的設(shè)立門檻

原有法律制度下,社會(huì)團(tuán)體注冊需要的會(huì)員數(shù)額和活動(dòng)資金較大,民辦非企業(yè)單位注冊需要的注冊資本較高,廣東省立法應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際需要進(jìn)行調(diào)整,降低到一個(gè)相對合理的程度。

(3)簡化社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位的注冊程序

原有法律規(guī)定下,社會(huì)團(tuán)體成立需要先申請籌備,再申請登記,廣東省立法可以考慮取消有關(guān)籌備申請的程序。原有法律規(guī)定下,民辦非企業(yè)單位注冊只能選擇一個(gè)業(yè)務(wù)范圍,如果要擴(kuò)展業(yè)務(wù)范圍需要另行申請注冊,這給民辦非企業(yè)單位造成了不必要的負(fù)擔(dān),廣東省立法可以考慮允許民辦非企業(yè)單位注冊多個(gè)業(yè)務(wù)范圍,并且可以申請擴(kuò)展業(yè)務(wù)范圍。

2.去行政化、政社分開、減少政府干預(yù)方面

(1)明確“政社分開”原則

實(shí)踐中出現(xiàn)的政社不分的情況影響了社會(huì)組織發(fā)展的公平環(huán)境,對此廣東省立法應(yīng)明確政社分開原則的要求,要求政府機(jī)關(guān)不得非法干預(yù)社會(huì)組織活動(dòng),現(xiàn)職公務(wù)員不得在行業(yè)協(xié)會(huì)、異地商會(huì)、民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)中兼職,離退休不滿3年的公務(wù)員不得在上述社會(huì)組織中任職。

(2)劃定權(quán)力范圍、簡化年檢程序

“依法行政”是對社會(huì)組織監(jiān)管機(jī)構(gòu)的基本要求,沒有法定權(quán)力不能干預(yù)社會(huì)組織活動(dòng)。另外,廣東省立法應(yīng)當(dāng)簡化社會(huì)組織年檢程序。在原有的嚴(yán)格年檢的制度模式下,社會(huì)組織往往需要花費(fèi)大量的人力、物力和精力應(yīng)付年檢,經(jīng)常出現(xiàn)今年年檢結(jié)束即開始準(zhǔn)備明年年檢的情況,使其不堪重負(fù)。廣東省立法可以采取要求提交年度報(bào)告的方式簡化年檢程序,減輕社會(huì)組織負(fù)擔(dān)。

(3)擴(kuò)大社會(huì)組織自主權(quán)

按照原有基金會(huì)條例,基金會(huì)需要每年支出特定比例的收入,這有過分干涉社會(huì)組織自主權(quán)的嫌疑,并且在實(shí)踐中造成了不必要的誤解。[1]其中最有名的就是壹基金所謂的侵占捐款的事件。廣東省立法可以賦予基金會(huì)自行決定其開支比例的權(quán)利。另外,原有法律制度對社團(tuán)和民辦非企業(yè)單位工作人員的工資給予了嚴(yán)格限定,即不超過事業(yè)單位平均工資的兩倍,這明顯不利于社會(huì)組織的發(fā)展壯大,建議廣東省立法賦予社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位自行決定其工作人員薪酬待遇的權(quán)利。

3.培育扶持社會(huì)組織、提升其內(nèi)部治理水平、加強(qiáng)其作用方面

(1)明確要求政府培育、支持社會(huì)組織發(fā)展

社會(huì)組織的發(fā)展對于社會(huì)治理的完善有重要價(jià)值,政府僅僅是不干預(yù)社會(huì)組織還是不夠的,政府還應(yīng)當(dāng)采取措施扶持社會(huì)組織發(fā)展,政府的角色需要從消極不作為到積極作為轉(zhuǎn)變。廣東在政府培育扶持方面有諸多經(jīng)驗(yàn),在轉(zhuǎn)移政府職能和購買社會(huì)服務(wù)方面都走在全國前列,廣東省立法應(yīng)當(dāng)對已有措施加以固定,在法律層面對政府提出了硬性要求。例如,要求其制定人才政策,建立培育基地,編制職能轉(zhuǎn)移和購買服務(wù)目錄,吸收社會(huì)組織參與政策法律制定等。

(2)提升社會(huì)組織內(nèi)部治理水平

原有的法律規(guī)范中并沒有對社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位的內(nèi)部治理問題作出規(guī)定。鑒于目前社會(huì)組織能力不足的現(xiàn)狀,廣東省立法應(yīng)設(shè)立專章對社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置及相關(guān)治理規(guī)則作出規(guī)定,通過法律的強(qiáng)制性引導(dǎo)提升其內(nèi)部治理的水平。

(3)擴(kuò)大社會(huì)組織的權(quán)利范圍

廣東省立法應(yīng)賦予社會(huì)組織免稅權(quán)利。既然社會(huì)組織是非營利性的,不得進(jìn)行分紅,那么與之相匹配的就應(yīng)當(dāng)是享受稅費(fèi)減免政策,稅收減免政策包括兩個(gè)方面,一方面是社會(huì)組織的所得稅減免,另一方面是捐贈(zèng)的稅前扣除資格。這兩方面都應(yīng)明確。另外,廣東省立法應(yīng)適當(dāng)賦予民辦非企業(yè)單位公募權(quán)。民辦非企業(yè)單位成立之初往往規(guī)模比較小,如果賦予其一定的公募權(quán)對其發(fā)展有重要作用。

4.加強(qiáng)監(jiān)管方面

(1)解決沒有登記社會(huì)組織的地位問題,實(shí)現(xiàn)監(jiān)管無死角

從實(shí)踐情況來看,社會(huì)中有大量事實(shí)存在但又沒有登記注冊的社會(huì)組織,其中以社區(qū)社會(huì)組織和城鄉(xiāng)服務(wù)社會(huì)組織居多,廣東省立法不應(yīng)視而不見,應(yīng)將其納入法律監(jiān)管范圍內(nèi)進(jìn)行明確規(guī)定,這些社會(huì)組織沒有法人地位,只能以非法人的名義和身份活動(dòng),并且必須遵守有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定,如果產(chǎn)生法律責(zé)任,相關(guān)負(fù)責(zé)人需承擔(dān)無限連帶責(zé)任。

(2)加強(qiáng)對境外社會(huì)組織在境內(nèi)活動(dòng)的監(jiān)管

這個(gè)內(nèi)容涉及國家安全問題,但同時(shí)也涉及提升社會(huì)組織服務(wù)水平問題,諸多境外NGO(非政府組織)在社會(huì)服務(wù)方面有豐富的經(jīng)驗(yàn),如何在保證國家安全的前提下更好的借鑒境外社會(huì)組織經(jīng)驗(yàn)是應(yīng)認(rèn)真考慮的。我們認(rèn)為,廣東省在立法原則上不同意外國人和境外組織在本省設(shè)立社會(huì)組織,但是教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、社會(huì)福利、環(huán)境保護(hù)、公益慈善類別的境外社會(huì)組織可以在本省設(shè)立代表機(jī)構(gòu)。如果設(shè)立代表機(jī)構(gòu)則需要先經(jīng)過外事部門批準(zhǔn)。

對于境外基金會(huì),按照《基金會(huì)管理?xiàng)l例》規(guī)定,只能在民政部登記,但是實(shí)踐中,有境外基金會(huì)在本省活動(dòng),而且并未在民政部登記,因而我們建議,廣東立法可以允許其在本省登記,避免其在地下活動(dòng)而不能受到有效監(jiān)管的情況。

對于沒有在內(nèi)地設(shè)立代表機(jī)構(gòu)的境外社會(huì)組織規(guī)定其不得進(jìn)行活動(dòng),但是可以規(guī)定允許其在特定類別的范圍內(nèi)與境內(nèi)的社會(huì)組織合作開展活動(dòng),活動(dòng)范圍限定于教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、社會(huì)福利、環(huán)境保護(hù)、公益慈善等,該類別可以動(dòng)態(tài)擴(kuò)展。

(3)建立全省統(tǒng)一的信息公開平臺

信息公開是政府應(yīng)盡的義務(wù),同時(shí)也有利于更好的監(jiān)管。廣東省立法應(yīng)要求省民政部門建立全省統(tǒng)一的社會(huì)組織信息公開平臺,政府應(yīng)當(dāng)將有關(guān)社會(huì)組織的設(shè)立、變更、登記信息以及誠信狀況等信息通過該平臺加以發(fā)布。民辦非企業(yè)單位和基金會(huì)也應(yīng)通過該平臺公布有關(guān)信息。

結(jié)語

可以想象,不僅廣東一個(gè)省份面臨著社會(huì)組織發(fā)展和社會(huì)組織立法體系滯后之間的矛盾,廣東的立法革新能夠在多大程度上化解這個(gè)矛盾,是可以進(jìn)一步觀察和評估的。如果效果是良好的,該模式便可以推廣到兄弟省份及全國;如果效果不良,可以進(jìn)一步反思和改進(jìn),這大大節(jié)約了全面改革的成本和風(fēng)險(xiǎn)。無論如何,地方立法改革都能成為其他地方和全國改革的參照樣本,這也正是地方改革的價(jià)值所在。

(初審:劉誠)

[1] 作者曹旭東，男，中山大學(xué)港澳珠江三角洲研究中心講師，北京大學(xué)大學(xué)法學(xué)博士，研究領(lǐng)域?yàn)閼椃ㄅc行政法、港澳基本法，代表作有《香港政黨政治的制度空間》《言論自由與國家的新角色》《具體行政行為效力的構(gòu)成》，E-mail:caoxudong909@163.com。本文系廣東省人大常委會(huì)委托中山大學(xué)地方立法研究評估與咨詢服務(wù)基地起草《廣東省社會(huì)組織條例(建議稿)》項(xiàng)目的部分研究成果。