劉文靜

地方政府規(guī)章的制度創(chuàng)新空間

劉文靜[1]

地方政府規(guī)章本不具有制度創(chuàng)新的法定權(quán)限，在目前立法體制中卻最具創(chuàng)新動(dòng)力和條件，實(shí)踐中也最為活躍。本文基于地方政府規(guī)章制度創(chuàng)新的現(xiàn)狀，分析其創(chuàng)新的客觀條件與主觀動(dòng)因，以及創(chuàng)新性規(guī)章的實(shí)施效果和面臨的法律困境;主張肯定地方政府規(guī)章對(duì)制度創(chuàng)新的積極作用，同時(shí)通過(guò)推廣規(guī)章制定過(guò)程中的公眾參與、強(qiáng)化權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)章的備案審查制度和法院的監(jiān)督作用，讓地方政府規(guī)章在有序和有效的監(jiān)督下實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新的法治化。

地方政府;規(guī)章;制度創(chuàng)新;監(jiān)督

一、問(wèn)題的提出:地方政府規(guī)章有沒(méi)有制度創(chuàng)新的空間?

地方政府行使立法權(quán),是行政權(quán)與立法權(quán)的交叉:一方面,可以說(shuō)是行政機(jī)關(guān)在一定程度上被賦予了立法權(quán);另一方面,也可以說(shuō)是行政活動(dòng)的結(jié)果在一定程度上被賦予了“法”的效力。地方政府通過(guò)制定規(guī)章的形式實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新,實(shí)際上是中央和地方之間、立法權(quán)和行政權(quán)之間雙重緊張的結(jié)果。

從立法活動(dòng)自身的規(guī)律來(lái)看,法原本是各方利益沖突與妥協(xié)的產(chǎn)物:沖突是立法活動(dòng)的內(nèi)在動(dòng)力或者說(shuō)必要性,妥協(xié)是立法活動(dòng)的最終結(jié)果。在理想狀態(tài)下,制度創(chuàng)新和立法之間存在著一個(gè)悖論:一切制度創(chuàng)新在成為“法”之前,都是“違法”的;而一旦成為“法”,就不再具有“創(chuàng)新”的意義。因此,立法上的制度創(chuàng)新,并非相對(duì)于同一立法主體以前所立之法而言(同級(jí)別的新法與舊法不一致的,新法的生效應(yīng)當(dāng)以舊法的廢止為前提),而一定是相對(duì)于以下兩種情況而言:一是上位法,二是同一層級(jí)不同立法主體所立之法。只有一部新法與上述二者不一致時(shí),才能體現(xiàn)立法中的制度創(chuàng)新。就我國(guó)目前的地方立法而言,制度創(chuàng)新的直接表現(xiàn)無(wú)非是:第一,突破了上位法的規(guī)定;第二,在同一層級(jí)的其他立法中“脫穎而出”。由于“脫穎而出”本身需要對(duì)上位法的突破,它的“創(chuàng)新性”是派生的和相對(duì)的,基于篇幅所限,本文主要討論第一種情況。

地方立法(包括地方人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)的權(quán)力和地方政府制定規(guī)章的權(quán)力)對(duì)上位法的突破,可能出現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是在調(diào)整事項(xiàng)上整體突破上位法關(guān)于地方立法權(quán)限的規(guī)定,即該項(xiàng)立法本來(lái)應(yīng)當(dāng)制定上位法;二是整體權(quán)限沒(méi)大問(wèn)題,但具體規(guī)定與上位法不一致。

我國(guó)地方政府行使立法權(quán)的依據(jù)是《立法法》第七十三條。[1]《立法法》第七十三條規(guī)定:“省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章?！钡胤秸?guī)章可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定:(一)為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項(xiàng);(二)屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)?！备鶕?jù)

這條規(guī)定,省、自治區(qū)直轄市政府和較大的市[1]根據(jù)《立法法》第六十三條第四款的規(guī)定，較大的市“是指省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市”。目前國(guó)務(wù)院一共批準(zhǔn)了18個(gè)城市為“較大的市”，它們分別是:1984年批準(zhǔn)的12個(gè)(原為13個(gè):唐山、大同、包頭、大連、鞍山、撫順、吉林、齊齊哈爾、青島、無(wú)錫、淮南、洛陽(yáng)、重慶。重慶升為直轄市后應(yīng)當(dāng)行使直轄市政府的立法權(quán)，不再屬于“較大的市”)，1988年批準(zhǔn)的1個(gè)(寧波)，1992年批準(zhǔn)的3個(gè)(邯鄲、本溪、淄博)，和1993年批準(zhǔn)的2個(gè)(蘇州、徐州)。人民政府被賦予了制定地方政府規(guī)章的權(quán)力,地方政府規(guī)章成為我國(guó)法源的一部分,盡管屬于最低層級(jí)的“法”。地方政府規(guī)章的制定權(quán)限受到兩個(gè)限制:一是要有上位法依據(jù),即根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市(人大或其常委會(huì)制定)的地方性法規(guī);[2]《立法法》第七十三條第一款。二是要在法定調(diào)整事項(xiàng)范圍內(nèi)?！读⒎ǚā返谄呤龡l第二款關(guān)于地方政府規(guī)章調(diào)整事項(xiàng)(立法權(quán)限),列舉了兩類(lèi):一是“為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項(xiàng)”;二是“屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)”。這兩項(xiàng)規(guī)定,究竟應(yīng)當(dāng)同時(shí)適用,還是只要符合其中一項(xiàng)即可?法理的分析似乎并無(wú)太多爭(zhēng)議的空間。在我國(guó)的憲法框架下,無(wú)論是從行政機(jī)關(guān)作為權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)來(lái)看,還是從地方政府作為中央人民政府的下級(jí)政府來(lái)看,地方政府規(guī)章都需要上位法的依據(jù);兼之對(duì)比《立法法》第六十四條第二款對(duì)地方性法規(guī)的“創(chuàng)制性立法權(quán)”或者“自主性立法權(quán)”的規(guī)定,[3]《立法法》第六十三條第一款規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)”;第二款規(guī)定“較大的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)……”。據(jù)此，地方性法規(guī)可以在沒(méi)有上位法直接依據(jù)的情況下，根據(jù)地方需要進(jìn)行“先行先試”的立法，即學(xué)術(shù)界所說(shuō)的“創(chuàng)制性立法”或者“自主性立法”，報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行。省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)對(duì)其合法性進(jìn)行審查，同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)不抵觸的，應(yīng)當(dāng)在四個(gè)月內(nèi)予以批準(zhǔn)。地方政府顯然沒(méi)有獲得此類(lèi)權(quán)力。結(jié)論是,地方政府規(guī)章在法律上沒(méi)有創(chuàng)制性立法權(quán),只能作執(zhí)行性立法。然而,事實(shí)又是如何呢?

二、實(shí)踐中的地方政府規(guī)章創(chuàng)新

(一)地方政府規(guī)章事實(shí)上的“創(chuàng)制性”

2000年7月1日《立法法》實(shí)施之前,地方政府規(guī)章所調(diào)整的事項(xiàng)范圍可謂無(wú)所不包,其中不乏涉及公民法人基本權(quán)利義務(wù)、民事基本制度、訴訟和仲裁制度的規(guī)定;[1]例如國(guó)務(wù)院1982年5月12日頒布《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》后，許多地方都據(jù)此制定地方立法，其中至少有海南、云南、北京、長(zhǎng)沙、哈爾濱、蘇州、汕頭、南京等省、直轄市和較大的市制定了關(guān)于收容遣送的地方政府規(guī)章。這些政府規(guī)章都涉及公民基本權(quán)利(人身權(quán))。2003年6月18日《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》被國(guó)務(wù)院自行撤消后，上述地方政府規(guī)章(以及類(lèi)似內(nèi)容的規(guī)范性文件)均已被廢止。詳見(jiàn)北大法律信息網(wǎng)，網(wǎng)址:http://www.pkulaw.cn/cluster-call-form.aspx? menu-item=law&EncodingName=&key-word=%B9%E3%B6%AB%CA%A1%BC%AF%BB%E1% D3%CE%D0%D0%CA%BE%CD%FE%B9%E6%B6%A8&range=0，訪(fǎng)問(wèn)時(shí)間:2014年6月2日。更有甚者,上述事項(xiàng)在一些政府或者政府部門(mén)頒布的規(guī)范性文件,甚至民間組織的文件中也曾有過(guò)規(guī)定。[2]例如山東省政府、黑龍江省政府、烏魯木齊市政府辦公廳、上海市公安局等單位曾頒布過(guò)關(guān)于收容遣送的相關(guān)規(guī)范性文件(2003年以后均已廢止);又如1987年《福建省保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益條例》(福建省人大常委會(huì)頒布，1990年曾作出修改，1994年根據(jù)《福建省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法辦法〉》廢止)實(shí)施后，福建省消費(fèi)者協(xié)會(huì)甚至根據(jù)這部地方性法規(guī)制定了《福建省消費(fèi)者委員會(huì)小額投訴仲裁辦法》，對(duì)仲裁制度作具體規(guī)定。《福建省消費(fèi)者委員會(huì)小額投訴仲裁辦法》原文可在http://www.110.com/fagui/law-268610.html獲得，訪(fǎng)問(wèn)時(shí)間:2014年6月2日。這些規(guī)定在《立法法》生效后基本上都被修改或者廢止了?！读⒎ǚā穼?shí)施后,《廣州市政府信息公開(kāi)規(guī)定》(廣州市政府規(guī)章,2003年1月1日實(shí)施)和《湖南省行政程序規(guī)定》(湖南省政府規(guī)章,2008年10月1日實(shí)施),作為頗具轟動(dòng)效應(yīng)的兩部行政程序方面的地方政府規(guī)章,其所調(diào)整的事項(xiàng)是否屬于《立法法》第八條所列舉的應(yīng)當(dāng)制定法律的事項(xiàng)之外,就很值得關(guān)注了。

僅從字面上看,行政程序制度并未被明確列舉在《立法法》第八條中——該條和行政法方面的立法有關(guān)的,僅僅是第(二)項(xiàng)中關(guān)于“人民政府的產(chǎn)生、組織和職權(quán)”的規(guī)定,以及第(八)項(xiàng)中列出的“財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度”,而行政程序顯然不屬于上述兩項(xiàng)中的任何一項(xiàng)。剩下的就只有第(十)項(xiàng)的“兜底”陳述了——“必須由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的其他事項(xiàng)”,此類(lèi)事項(xiàng)的范圍有多大,其裁量權(quán)在全國(guó)人大及其常委會(huì)。就統(tǒng)一行政程序的立法而言,全國(guó)人大常委

會(huì)既然曾將其列入立法規(guī)劃,就是用實(shí)際行動(dòng)說(shuō)明此類(lèi)事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)制定法律。[1]2003年，第十屆全國(guó)人大常委會(huì)將《行政程序法》列入立法計(jì)劃第二類(lèi)“研究起草、成熟時(shí)安排審議的法律草案”;2004年11月，全國(guó)人大法工委專(zhuān)門(mén)組織會(huì)議討論《行政程序法(試擬稿)》。就在各方以為《行政程序法》即將進(jìn)入正式立法程序時(shí)，2008年第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)卻將《行政程序法》從立法計(jì)劃中刪除了。全國(guó)人大有關(guān)負(fù)責(zé)人公開(kāi)對(duì)媒體表示，此后《行政程序法》的立法工作處于停滯狀態(tài)。參見(jiàn)申欣旺《行政程序法難產(chǎn)25年背后:權(quán)力不愿自縛手腳》，登載于中國(guó)新聞網(wǎng)，2010年5月14日?qǐng)?bào)道，網(wǎng)址:http://www.chinanews.com.cn/gn/news/2010/05-14/2283088.shtml，訪(fǎng)問(wèn)時(shí)間:2014年5月18日。從法理上看,行政程序?qū)儆趪?guó)家基本行政制度,當(dāng)然應(yīng)當(dāng)制定法律;而立法實(shí)踐卻表明,對(duì)本應(yīng)制定法律的行政程序制度和作為行政程序重要組成部分的政府信息公開(kāi)制度,地方政府規(guī)章不僅大行其道,而且這種突破立法權(quán)限的制度創(chuàng)新,事實(shí)上也得到了認(rèn)可。從2003年《廣州市政府信息公開(kāi)規(guī)定》實(shí)施后到2007年4月國(guó)務(wù)院頒布《政府信息公開(kāi)條例》(2008年5月1日實(shí)施)前,全國(guó)有二十多個(gè)省、直轄市和較大的市紛紛就信息政府信息公開(kāi)進(jìn)行地方立法,除了大同市制定的是地方性法規(guī)[2]《大同市政務(wù)信息公開(kāi)條例》由大同市人大常委會(huì)制定，2004年8月1日實(shí)施。,其余相關(guān)立法都是由地方政府制定的規(guī)章。[3]參見(jiàn)劉文靜等著《WTO透明度原則與我國(guó)行政公開(kāi)制度》，北京:法律出版社，2008年，第40—41頁(yè)。而《湖南省行政程序規(guī)定》頒布并實(shí)施后,先后又有汕頭市、山東省、西安市和?？谑械鹊赜玫胤秸?guī)章的形式規(guī)范本地的行政程序制度。[4]以頒布和生效的時(shí)間為序，這些以“行政程序規(guī)定”為名稱(chēng)的地方政府規(guī)章分別是:《汕頭市行政程序規(guī)定》(汕頭市政府，2011年4月17日頒布，同年5月1日實(shí)施);《山東省行政程序規(guī)定》(山東省政府，2011年6月22日頒布，次年1月1日實(shí)施);《西安市行政程序規(guī)定》(西安市政府，2013年3月25日頒布，同年5月1日實(shí)施);《?？谑行姓绦蛞?guī)定》(2013年6月7日頒布，同年8月1日實(shí)施)。詳見(jiàn)北大法律信息網(wǎng)，網(wǎng)址:http://www.pkulaw.cn/cluster-call-form.aspx?menu-item= law&EncodingName=&key-word=%B9%E3%B6%AB%CA%A1%BC%AF%BB%E1%D3%CE%D0% D0%CA%BE%CD%FE%B9%E6%B6%A8&range=0，訪(fǎng)問(wèn)時(shí)間:2014年6月2日。從政府信息公開(kāi)立法的經(jīng)驗(yàn)看,有理由推斷,在國(guó)家層面的《行政程序法》未能進(jìn)入正式立法程序之前,此類(lèi)地方立法很有可能會(huì)持續(xù)下去,更多的關(guān)于行政程序一般規(guī)定的地方政府規(guī)章仍有可能出現(xiàn)。[5]也有部分地方正在醞釀以地方性法規(guī)的形式規(guī)定本地的行政程序制度，例如北京市人大常委會(huì)正在制定《北京市行政程序條例》。見(jiàn)“法治政府網(wǎng)”2014年6月1日?qǐng)?bào)道:《〈北京市行政程序條例〉立法研討會(huì)在北京順利召開(kāi)》，網(wǎng)址:http://law.china.cn/features/2014-06/01/content-6949721.htm，訪(fǎng)問(wèn)時(shí)間:2014年6月2日。

(二)“執(zhí)行性”地方政府規(guī)章的創(chuàng)新

在地方政府規(guī)章層面上,為執(zhí)行上位法而制定的規(guī)章(即學(xué)術(shù)界所稱(chēng)之“執(zhí)行性立法”)中,對(duì)其所執(zhí)行、本應(yīng)嚴(yán)格遵守的上位法的突破,也是司空見(jiàn)慣。為實(shí)施《廣告法》(主要是第三十二、三十三條關(guān)于戶(hù)外廣告的規(guī)定)而進(jìn)行的地方立法,是一個(gè)由一系列相關(guān)地方政府規(guī)章共同組成的非常典型的案例。

《廣告法》(1994)對(duì)戶(hù)外廣告的設(shè)置和管理的規(guī)定非常簡(jiǎn)略,僅僅規(guī)定了不得設(shè)置戶(hù)外廣告的五類(lèi)情形(第三十二條),但明確授權(quán)“戶(hù)外廣告的設(shè)置和規(guī)劃和管理辦法,由當(dāng)?shù)乜h級(jí)以上地方人民政府組織廣告監(jiān)督管理、城市建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、公安等有關(guān)部門(mén)制定”(第三十三條)。[1]這一授權(quán)其實(shí)是對(duì)1987年12月1日起實(shí)施的《廣告管理?xiàng)l例》(國(guó)務(wù)院1987年10月26日發(fā)布)第十三條的重申?！稄V告法》于1995年2月1日起實(shí)施。截至本文完成之日(2014年6月3日)，生效時(shí)間比《廣告法》早7年多的《廣告管理?xiàng)l例》仍然有效。國(guó)家工商行政管理局雖然頒布了《戶(hù)外廣告登記管理規(guī)定》(1995年頒布,1998年曾修訂,2006年修改后于當(dāng)年7月1日實(shí)施),但國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章并不能限制地方政府根據(jù)《廣告法》制定相關(guān)管理辦法。[2]按照《立法法》第七十三條第一款的規(guī)定，地方政府規(guī)章的制定依據(jù)是“法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)”，不包括部門(mén)規(guī)章;同時(shí)，第八十二條又明確規(guī)定了“部門(mén)規(guī)章之間、部門(mén)規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行”。2000年以來(lái),各地紛紛修改或者重新立法,對(duì)戶(hù)外廣告管理事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)制,[3]截至本文完成之日(2014年6月3日)，目前有效的有關(guān)戶(hù)外廣告管理的地方政府規(guī)章有108部。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)自北大法律信息網(wǎng)，網(wǎng)址:http://www.pkulaw.cn/cluster-call-form.aspx?menu-item= law&EncodingName=&key-word=%BB%A7%CD%E2%B9%E3%B8%E6&range=0，最后訪(fǎng)問(wèn)時(shí)間: 2014年6月2日，20時(shí)30分。其中很多規(guī)章都涉及戶(hù)外廣告位置使用權(quán)有償出讓的規(guī)定。2002年3月1日實(shí)施的《蘇州市市區(qū)戶(hù)外廣告管理辦法》(蘇州市政府2002年2月5日頒布)第九條規(guī)定“市區(qū)范圍戶(hù)外廣告設(shè)施(陣地)的使用權(quán)以有償方式取得,由政府通過(guò)指定的單位采取拍賣(mài)、招標(biāo)等合法方式公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)取得。單位或個(gè)人利用自由建(構(gòu))筑物設(shè)置戶(hù)外商業(yè)廣告設(shè)施的,依本辦法出讓”,很可能是首開(kāi)政府介入戶(hù)外廣告位置有償出讓之先河。三個(gè)月后生效的《太原市戶(hù)外廣告陣地有償使用管理暫行辦法》(太原市政府頒布,2002年6月1日生效)規(guī)定,除店堂牌匾廣告和軟體廣告、公益廣告的位置使用權(quán)可以采取協(xié)議出讓的方式外,其余幾乎所有戶(hù)外廣告位置的使用權(quán)(即“戶(hù)外廣告陣地”)都納入了招標(biāo)、拍賣(mài)范圍(第四條),由市政府委托市規(guī)劃局統(tǒng)一進(jìn)行招標(biāo)或者拍賣(mài)(第十一條,第十四條)。隨后,《珠海市戶(hù)外廣告設(shè)置管理規(guī)定》(珠海市政府頒布,2003年9月1日生效,已廢止)明確規(guī)定“戶(hù)外商業(yè)廣告設(shè)置使用權(quán)實(shí)行有償使用原則”(第七條),“經(jīng)規(guī)劃批準(zhǔn)的戶(hù)外商業(yè)廣告設(shè)置使用權(quán)實(shí)行公開(kāi)招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌交易”(第十一條第一款)。[1]2004年7月8日實(shí)施的珠海市人民政府《廢止〈珠海市戶(hù)外廣告設(shè)置管理規(guī)定〉》以“為了貫徹實(shí)施《中華人民共和國(guó)行政許可法》”為由廢止了《珠海市戶(hù)外廣告設(shè)置管理規(guī)定》。2005年6月1日，珠海市人大常委會(huì)制定的《珠海市戶(hù)外廣告設(shè)施設(shè)置管理?xiàng)l例》實(shí)施，其中關(guān)于戶(hù)外廣告位置有償出讓的制度繼續(xù)實(shí)施，但對(duì)公共場(chǎng)地和非公共場(chǎng)地的“戶(hù)外商業(yè)廣告設(shè)施設(shè)置權(quán)”作了區(qū)別處理:“公共場(chǎng)地的戶(hù)外商業(yè)廣告設(shè)施設(shè)置權(quán)出讓依法實(shí)行公開(kāi)招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)競(jìng)價(jià)、掛牌等方式公開(kāi)交易”(第十五條)，“經(jīng)申請(qǐng)批準(zhǔn)的非公共場(chǎng)地的戶(hù)外商業(yè)廣告設(shè)施，其設(shè)置權(quán)可由該場(chǎng)地的產(chǎn)權(quán)人自行行使或者協(xié)議出讓?zhuān)珣?yīng)當(dāng)按照同一區(qū)域戶(hù)外商業(yè)廣告設(shè)置和使用權(quán)平均出讓價(jià)格的百分之三十向市政府繳納空間資源利用費(fèi)”(第二十條)?！侗本┦袘?hù)外廣告設(shè)置管理辦法》(北京市政府頒布,2004年10月1日生效)規(guī)定對(duì)設(shè)置在公共場(chǎng)所的戶(hù)外廣告設(shè)施的使用權(quán)出讓實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)制度,可以采取招標(biāo)方式或者拍賣(mài)方式(第二十一條)?！渡虾Ｊ袘?hù)外廣告設(shè)施管理辦法》(上海市人民政府2004年12月發(fā)布,次年4月1日施行)則規(guī)定“利用公共陣地設(shè)置戶(hù)外廣告設(shè)施的,陣地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)通過(guò)拍賣(mài)、招標(biāo)的方式取得。利用非公共陣地設(shè)置戶(hù)外廣告設(shè)施的,陣地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)可以拍賣(mài)、招標(biāo)的方式取得”(第八條第一款、第二款),由市市容環(huán)衛(wèi)局或者區(qū)、縣市容環(huán)衛(wèi)局進(jìn)行拍賣(mài)、招標(biāo)(第九條);值得關(guān)注的是,6年后該規(guī)章進(jìn)行了修改,但上述規(guī)定幾乎完全保留下來(lái)了。[2]修改后的《上海市戶(hù)外廣告設(shè)施管理辦法》由上海市人民政府于2010年12月30日公布，2011年1月7日施行。其中第十二條規(guī)定:“利用公共陣地設(shè)置戶(hù)外廣告設(shè)施的，陣地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)通過(guò)拍賣(mài)、招標(biāo)的方式取得。利用非公共陣地設(shè)置戶(hù)外廣告設(shè)施的，陣地使用權(quán)可以通過(guò)協(xié)議、拍賣(mài)、招標(biāo)等方式取得。公共陣地的范圍由市綠化市容行政管理部門(mén)會(huì)同市規(guī)劃行政管理部門(mén)提出方案，報(bào)市人民政府批準(zhǔn)后執(zhí)行。公共陣地使用權(quán)拍賣(mài)、招標(biāo)的具體辦法，由市綠化市容行政管理部門(mén)會(huì)同其他有關(guān)行政管理部門(mén)制定?！?/p>

三、地方政府規(guī)章制度創(chuàng)新的客觀條件與主觀動(dòng)因

如前所述,地方政府規(guī)章的創(chuàng)制性立法權(quán)在法理分析上并不占優(yōu)勢(shì),實(shí)踐中的例證卻俯拾皆是。背后的原因可以從客觀條件和主觀動(dòng)因兩方面進(jìn)行分析。其中,客觀原因是立法體制所提供的;就制度創(chuàng)新問(wèn)題而言,主觀動(dòng)因更值得關(guān)注。

(一)客觀條件

立法程序的便利是地方政府通過(guò)制定規(guī)章的形式實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新的客觀條件。由于地方政府規(guī)章的制定程序比地方性法規(guī)的制定程序要便捷、迅速,[1]“地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議或者全體會(huì)議決定”(《立法法》第七十五條第二款)，實(shí)踐中絕大多數(shù)地方政府規(guī)章是經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)的。這個(gè)程序比起需要經(jīng)過(guò)地方人大主席團(tuán)或者地方人大常委會(huì)通過(guò)的地方性法規(guī)的制定程序(《立法法》第六十八、六十九條)而言，要簡(jiǎn)單便捷很多。特別是對(duì)于較大的市而言,由于其制定的政府規(guī)章不需要經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)程序,導(dǎo)致創(chuàng)制性立法在規(guī)章層面上比在地方性法規(guī)層面上更容易通過(guò),客觀上對(duì)市一級(jí)的行政立法創(chuàng)新起到了極大的鼓勵(lì)作用——《立法法》所設(shè)定的規(guī)章備案程序(第八十九條第四項(xiàng))畢竟要比較大的市制定的地方性法規(guī)的審查批準(zhǔn)程序(第六十三條第二款)寬松得多:省級(jí)人大常委會(huì)在審查市級(jí)地方性法規(guī)時(shí)作出修改是很正常的事(事實(shí)上考慮到審查批準(zhǔn)程序的制約,市級(jí)地方性法規(guī)在制定過(guò)程中的自我審查、自我約束自然都要嚴(yán)格很多);而在規(guī)章制定方面,迄今尚未見(jiàn)任何規(guī)章被有權(quán)的審查機(jī)關(guān)撤銷(xiāo)的公開(kāi)案例。在省、市兩級(jí)地方立法上,地方政府規(guī)章對(duì)立法權(quán)限的突破其實(shí)更具有客觀便利性。

(二)主觀動(dòng)因

考察《立法法》實(shí)施以來(lái)地方政府規(guī)章在制度創(chuàng)新方面的實(shí)踐,特別是結(jié)合前文對(duì)地方政府規(guī)章在創(chuàng)制性(例如信息公開(kāi)和行政程序立法)和執(zhí)行性(例如戶(hù)外廣告位置管理的立法)這兩個(gè)方面事實(shí)上均有創(chuàng)新的分析,可以看到,地方政府規(guī)章的制度創(chuàng)新實(shí)際上會(huì)受到以下幾個(gè)方面的影響:一是規(guī)章所調(diào)整事項(xiàng)在我國(guó)整個(gè)法律體系中的地位;二是創(chuàng)新性制度與地方事務(wù)關(guān)系的密切程度;三是該政府或者該部門(mén)在執(zhí)行新制度中的利益;四是制度創(chuàng)新的前期準(zhǔn)備程度。以下分述之。

1.規(guī)章所調(diào)整事項(xiàng)在我國(guó)整個(gè)法律體系中的地位

行政程序(包括政府信息公開(kāi)制度)通過(guò)地方政府規(guī)章來(lái)規(guī)范,本來(lái)是超越了地方政府規(guī)章的制定權(quán)限(甚至也超越了地方權(quán)力機(jī)關(guān)的立法權(quán)限),卻得到中央政府的肯定和鼓勵(lì),這并不能簡(jiǎn)單地從現(xiàn)行憲法和法律規(guī)定的立法權(quán)限中找到答案。真正的原因是:首先,這些被“越權(quán)立法”的事項(xiàng),不僅順應(yīng)了法律體系自身發(fā)展的規(guī)律,而且更重要的是,符合中央政策文件的精神;[1]時(shí)任廣州市政府法制辦公室主任李力接受《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》采訪(fǎng)時(shí)直言，中國(guó)加入世貿(mào)組織以后，“公開(kāi)透明”作為一個(gè)原則被提出來(lái)，再加上我們建立法治國(guó)家，依法行政、防止腐敗的要求，信息公開(kāi)問(wèn)題越來(lái)越迫切;《廣州市政府信息公開(kāi)規(guī)定》制定的直接動(dòng)因就是為了落實(shí)中央下達(dá)的政務(wù)公開(kāi)文件。見(jiàn)段文《政府信息公開(kāi)法保障公民知情權(quán)》，載《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2003年03月18日，轉(zhuǎn)引自網(wǎng)易財(cái)經(jīng)頻道財(cái)經(jīng)首頁(yè)，網(wǎng)址:http://money.163.com/editor/030318/030318-131971.html，訪(fǎng)問(wèn)時(shí)間:2014年9月17日。其次,在一個(gè)仍在不斷健全的法律體系中,本來(lái)需要通過(guò)中央立法來(lái)調(diào)整的新事項(xiàng),小范圍內(nèi)的地方試驗(yàn)卻往往可以獲得較高的性?xún)r(jià)比——“先行先試”的地方立法不僅為隨后的中央立法積累了寶貴經(jīng)驗(yàn),而且,就行政程序這一特殊領(lǐng)域而言,地方政府對(duì)他們自己制定的規(guī)章無(wú)疑有更大的執(zhí)行動(dòng)力,特別是那些限制行政機(jī)關(guān)權(quán)力的規(guī)章;[2]《湖南省行政程序規(guī)定》頒布和實(shí)施前后，湖南省政府采取了動(dòng)員、宣傳、培訓(xùn)等措施，推動(dòng)該規(guī)章的實(shí)施;并在政務(wù)公開(kāi)、行政審批和收費(fèi)、規(guī)范性文件清理、行政效能提升、相關(guān)配套制度和加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)等方面著重深入貫徹該規(guī)章。參見(jiàn)湖南省人民政府法制辦公室《〈湖南省行政程序規(guī)定〉制定實(shí)施評(píng)估報(bào)告》(2009年8月4日)，網(wǎng)址:http://www.hnsfzb.gov.cn/Item/3325.aspx，訪(fǎng)問(wèn)時(shí)間:2014年3月21日。不論實(shí)施效果如何,規(guī)章制定本身就是對(duì)相關(guān)制度最好的普法宣傳,更不用說(shuō)一個(gè)地方的“先行先試”所引發(fā)的連鎖效應(yīng)。

2.創(chuàng)新性制度與地方事務(wù)關(guān)系的密切程度

通過(guò)地方立法而確立的新制度,與地方事務(wù)關(guān)系越密切,地方政府或其相關(guān)部門(mén)的執(zhí)行動(dòng)力就越大。前文討論過(guò)的“戶(hù)外廣告位置使用權(quán)”的立法,就是與地方事務(wù)密切相關(guān)的一類(lèi)典型范例。這里的“地方事務(wù)”,應(yīng)當(dāng)從中央與地方的關(guān)系上理解,而不是狹義地理解為“本地方事務(wù)”或者“地方特色”的事務(wù)。戶(hù)外廣告管理,其實(shí)是廣告和規(guī)劃兩個(gè)領(lǐng)域的綜合性行政管理。由于一般情況下的規(guī)劃管理與行政區(qū)劃有直接關(guān)系,是典型的地方事務(wù);而廣告管理又是需要當(dāng)?shù)刂鞴懿块T(mén)直接執(zhí)行的具體事務(wù),地方政府選擇這個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行制度創(chuàng)新,有比較便利的客觀條件。

3.政府及其部門(mén)的利益

從對(duì)政府的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)出發(fā),政府制度創(chuàng)新的利益驅(qū)動(dòng)不容忽視。以“戶(hù)外廣告位置使用權(quán)”的地方立法為例,從前文所述幾個(gè)地方的相關(guān)政府規(guī)章情況來(lái)看,各地“不約而同”地在戶(hù)外廣告位置使用權(quán)出讓方面展開(kāi)了創(chuàng)新,而且創(chuàng)新的內(nèi)容和方式非常接近(只有西安的有比較明顯的不同),就是通過(guò)創(chuàng)設(shè)一個(gè)“戶(hù)外廣告位置使用權(quán)”或者“陣地使用權(quán)”的概念,規(guī)定這項(xiàng)“權(quán)”由政府統(tǒng)一分配,市場(chǎng)主體有償取得。前文引述的地方政府規(guī)章的條文,不僅創(chuàng)設(shè)了一項(xiàng)行政許可,而且規(guī)定了這類(lèi)行政許可的有償取得制度(本質(zhì)上是設(shè)定了政府可以從中獲利,盡管獲利的方式和比例各異),這與《行政許可法》明確規(guī)定的行政許可只能由法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)設(shè)定,國(guó)務(wù)院規(guī)定(即規(guī)范性文件)和省級(jí)政府規(guī)章僅可設(shè)置臨時(shí)性行政許可的規(guī)定直接相沖突;[1]見(jiàn)《行政許可法》第十四條、第十五條。該法第十七條還規(guī)定:“除本法第十四條、第十五條規(guī)定的外，其他規(guī)范性文件一律不得設(shè)定行政許可?！备匾氖?政府從有償許可中所獲得的利益,與戶(hù)外廣告位置所依托的建筑物、構(gòu)筑物或者其他設(shè)施的所有權(quán)人和使用權(quán)人的利益密切相關(guān)——戶(hù)外廣告位置使用權(quán)的有償出讓,規(guī)定了處分公民、法人自由簽訂合同和利用私人物業(yè)收益的民事權(quán)利。上述內(nèi)容,不僅在法理上遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了《廣告法》第三十三條授權(quán)地方政府制定戶(hù)外廣告的“設(shè)置規(guī)劃和管理”辦法的范圍,違背了《立法法》第八條第(七)項(xiàng)民事基本制度只能制定法律的精神,而且與《合同法》第四條“當(dāng)事人依法享有自愿訂立合同的權(quán)利,任何單位和個(gè)人不得非法干預(yù)”所確立的意思自治原則。[2]據(jù)筆者查證，2004年《行政許可法》實(shí)施前頒布的有關(guān)戶(hù)外廣告位置管理的地方立法中，只有西安市采用了地方性法規(guī)的立法形式(《西安市戶(hù)外廣告設(shè)置管理?xiàng)l例》(西安市人大常委會(huì)2000年制定，2004年修改)。西安市的這部地方性法規(guī)在創(chuàng)設(shè)行政許可事項(xiàng)方面是合乎立法權(quán)限的;并且，它在我國(guó)的相關(guān)地方立法中，首次對(duì)公共場(chǎng)所、市政公用設(shè)施的戶(hù)外廣告設(shè)置與其他場(chǎng)所的戶(hù)外廣告設(shè)置作了區(qū)分處理:對(duì)前者，規(guī)定了通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)或者協(xié)議(投標(biāo)人、競(jìng)買(mǎi)人不足三人時(shí))的出讓方式;對(duì)后者，則要求戶(hù)外廣告經(jīng)營(yíng)者與建筑物、構(gòu)筑物所有權(quán)人或者場(chǎng)所土地使用權(quán)人簽訂租賃合同，并向主管部門(mén)提出申請(qǐng)，在繳納戶(hù)外廣告設(shè)置空間使用費(fèi)后，取得戶(hù)外廣告設(shè)置權(quán)(第九條)。這種作法被后來(lái)的《珠海市戶(hù)外廣告設(shè)置管理?xiàng)l例》(2005)所借鑒。2004年7月1日《行政許可法》生效前后,除少數(shù)地方對(duì)相關(guān)地方政府規(guī)章采取了修改或者廢止的處理方式外,[3]如前文注釋中提到的2005年6月1日生效的《珠海市戶(hù)外廣告設(shè)置管理?xiàng)l例》(珠海市人大常委會(huì)制定)取代了《珠海市戶(hù)外廣告設(shè)置管理規(guī)定》，但關(guān)于戶(hù)外商業(yè)廣告有償出讓的基本原則和方式均保留了下來(lái)，只是主管部門(mén)從建設(shè)行政管理部門(mén)換成了城市管理行政主管部門(mén)(第十四—十七條)。相當(dāng)數(shù)量的此類(lèi)規(guī)章至今仍然有效。

4.前期準(zhǔn)備

制度創(chuàng)新的前期準(zhǔn)備程度也直接影響執(zhí)法機(jī)關(guān)的實(shí)施動(dòng)力。如果一項(xiàng)創(chuàng)新制度在通過(guò)地方立法被確立起來(lái)之前,有大量的前期創(chuàng)新作基礎(chǔ)性鋪墊,則新制度的實(shí)施將水到渠成,無(wú)論是動(dòng)力還是順暢程度都會(huì)比較好。漸進(jìn)式的改革通常具有這樣的優(yōu)點(diǎn)?！渡钲谑泄檬聵I(yè)特許經(jīng)營(yíng)辦法》(深圳市政府2003年3月21日發(fā)布,同年5月1日施行)的實(shí)施就有一定的代表性。[1]建設(shè)部《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》2004年5月1日才生效，比《深圳市公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)辦法》(2003年5月1日生效)整整晚了一年。又，深圳市人大常委會(huì)頒布的《深圳市公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)條例》于2006年3月1日生效。這部規(guī)章制定之前,深圳市已經(jīng)在水資源開(kāi)發(fā)、排水網(wǎng)管、污水處理、燃?xì)饩W(wǎng)管、固體廢物處理、生活垃圾處理、醫(yī)療垃圾處理、公共大巴經(jīng)營(yíng)等公用事業(yè)的具體事項(xiàng)上陸續(xù)進(jìn)行特許經(jīng)營(yíng)的嘗試,并頒布了一系列相關(guān)規(guī)定?！渡钲谑泄檬聵I(yè)特許經(jīng)營(yíng)辦法》實(shí)際上是在總結(jié)前期經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上的一個(gè)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)方面的“集中立法”。由于整個(gè)過(guò)程都是在政府相關(guān)部門(mén)推動(dòng)下進(jìn)行,新法的實(shí)施在當(dāng)時(shí)就迅速見(jiàn)效。[2]參見(jiàn)俞可平主編《中國(guó)地方政府創(chuàng)新案例研究報(bào)告(2003—2004)》，北京:北京大學(xué)出版社，2006年，第19—35頁(yè)。

(三)主觀動(dòng)因與客觀條件的綜合作用

規(guī)章所調(diào)整事項(xiàng)在我國(guó)整個(gè)法律體系中的地位,創(chuàng)新性制度與地方事務(wù)的密切程度,政府利益和前期準(zhǔn)備,這四個(gè)因素對(duì)于地方立法實(shí)施動(dòng)力的影響,再加上現(xiàn)行立法體系提供的客觀條件,這些因素對(duì)地方政府規(guī)章制度創(chuàng)新的影響,應(yīng)當(dāng)進(jìn)行綜合的考慮評(píng)估。當(dāng)某一方面的因素影響力比較強(qiáng)的時(shí)候,也會(huì)對(duì)創(chuàng)新性地方立法的實(shí)施動(dòng)力形成主導(dǎo)性影響。在整個(gè)調(diào)整事項(xiàng)上完全突破地方政府規(guī)章立法權(quán)限的政府信息公開(kāi)和行政程序立法,是最典型的例子。政府信息公開(kāi)屬于行政程序立法的一個(gè)組成部分,它們不僅不屬于地方事務(wù),而且對(duì)廣大的行政機(jī)關(guān)來(lái)講,是一部“限權(quán)”的法,只會(huì)為行政機(jī)關(guān)增加義務(wù)而不會(huì)增設(shè)權(quán)力的法,由地方政府來(lái)立法,本來(lái)不具有“先天的”動(dòng)力。但是相關(guān)立法的大趨勢(shì)和全國(guó)性立法的暫時(shí)缺位,不僅為地方政府規(guī)章提供了制度創(chuàng)新的空間,更是地方政府創(chuàng)造業(yè)績(jī),特別是在全國(guó)范圍內(nèi)制造影響的絕佳機(jī)會(huì)。[1]湖南省人民政府法制辦公室領(lǐng)銜起草的《湖南省行政程序規(guī)定》(2008)和廣州市政府法制辦領(lǐng)銜起草的《廣州市政府信息公開(kāi)規(guī)定》(2003)項(xiàng)目均獲得首屆“中國(guó)法治政府獎(jiǎng)”，見(jiàn)財(cái)新網(wǎng)報(bào)道(記者葉逗逗)《首屆“中國(guó)法治政府獎(jiǎng)”出爐》，網(wǎng)址:http://china.caixin.com/2011-01-17/100217525.html，最后訪(fǎng)問(wèn)時(shí)間:2014年6月2日，19時(shí)19分。“中國(guó)法治政府獎(jiǎng)”雖然是由中國(guó)政法大學(xué)發(fā)起的民間獎(jiǎng)勵(lì)，但對(duì)于政府業(yè)績(jī)的宣傳有不可忽視的功效。

《湖南省行政程序規(guī)定》(2008)或許是一個(gè)很難復(fù)制的特例,卻很好地體現(xiàn)了地方政府規(guī)章制度創(chuàng)新的主觀動(dòng)因和客觀條件的綜合作用。以我國(guó)學(xué)術(shù)界為主要力量,制定統(tǒng)一行政程序法的呼聲從20世紀(jì)90年代末開(kāi)始,持續(xù)至今。學(xué)者們紛紛建言獻(xiàn)策。層出不窮的專(zhuān)著、論文自不必說(shuō),僅《行政程序法》的專(zhuān)家建議稿也紛至沓來(lái)。2000年前后,北京大學(xué)姜明安教授執(zhí)筆起草的《中華人民共和國(guó)行政程序法(試擬稿)》[2]姜明安:《中華人民共和國(guó)行政程序法(試擬稿)》，登載于北大法律信息網(wǎng)，網(wǎng)址:http://vip.chinalawinfo.com/NewLaw2002/SLC/slc.asp?gid=335570530&db=art，訪(fǎng)問(wèn)時(shí)間:2014年6月2日。、時(shí)任最高人民法院行政庭庭長(zhǎng)江必新主持起草的《重慶市行政程序暫行條例(試擬稿)》[3]江必新主持起草的《重慶市行政程序暫行條例(試擬稿)》全文及相關(guān)說(shuō)明，見(jiàn)江必新、鄭傳坤、王學(xué)輝《先地方后中央:中國(guó)行政程序立法的一種思路——兼論〈重慶市行政程序暫行條例〉(試擬稿)的問(wèn)題》，《現(xiàn)代法學(xué)》第25卷第2期，2003年4月，第151—163頁(yè)。、中國(guó)政法大學(xué)馬懷德教授主持起草的《行政程序法(草案建議稿)》[4]參見(jiàn)馬懷德主編《行政程序立法研究——〈行政程序法〉草案建議稿及理由說(shuō)明書(shū)》，北京:法律出版社，2005年。先后亮相,引起學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界的熱烈討論。當(dāng)全國(guó)人大《行政程序法》的立法程序停滯后,在具有法學(xué)博士學(xué)位的時(shí)任湖南省省長(zhǎng)周強(qiáng)的親自過(guò)問(wèn)下,曾經(jīng)主持起草過(guò)《行政程序法》試擬稿、專(zhuān)家建議稿的知名學(xué)者和實(shí)務(wù)界人士均被邀請(qǐng)參加《湖南省行政程序》的起草和論證工作。[5]參見(jiàn)申欣旺、白祖偕《〈湖南省行政程序規(guī)定〉出臺(tái)獲中央肯定》，中國(guó)新聞網(wǎng)2010年5月14日?qǐng)?bào)道，網(wǎng)址:http://www.chinanews.com/gn/news/2010/05-14/2283077.shtml，訪(fǎng)問(wèn)時(shí)間:2014年6月2日。雖然地方政府官員特別強(qiáng)調(diào)這部地方政府規(guī)章的“湖南本土化意義的創(chuàng)新”,[6]參見(jiàn)申欣旺、白祖偕《〈湖南省行政程序規(guī)定〉出臺(tái)獲中央肯定》，中國(guó)新聞網(wǎng)2010年5月14日?qǐng)?bào)道，網(wǎng)址:http://www.chinanews.com/gn/news/2010/05-14/2283077.shtml，訪(fǎng)問(wèn)時(shí)間:2014年6月2日。但為全國(guó)性立法而作準(zhǔn)備的前期積累的作用,是這部規(guī)章能在短期內(nèi)通過(guò)的一個(gè)重要原因。[7]全文共十章一百七十八條的《湖南省行政程序規(guī)定》2007年初開(kāi)始起草，次年4月18日就正式公布，整個(gè)立法程序只用了一年多一點(diǎn)的時(shí)間。參見(jiàn)奉清清、鄢振剛《〈湖南省行政程序規(guī)定〉正式公布》，《湖南日?qǐng)?bào)》2008年4月17日，A1版。

四、創(chuàng)新性地方政府規(guī)章的實(shí)施效果與前景展望

(一)實(shí)施效果

制度創(chuàng)新以地方政府規(guī)章的形式獲得通過(guò),只是走出了第一步;這些新制度的實(shí)施效果則是另一個(gè)更復(fù)雜的問(wèn)題。一般而言,行政機(jī)關(guān)對(duì)于能夠?yàn)樗麄儎?chuàng)設(shè)新權(quán)力,或者帶來(lái)更多政績(jī)的制度,總是有更大的積極性去推動(dòng)其實(shí)施;反之,對(duì)那些約束行政機(jī)關(guān)權(quán)力的創(chuàng)新性制度,盡管相關(guān)的立法能夠?yàn)檎畮?lái)政績(jī),具體制度的實(shí)施卻顯示了明顯的動(dòng)力不足。“戶(hù)外廣告位置使用權(quán)”的有償許可,直接為地方政府帶來(lái)財(cái)政收入,雖然明顯違反了地方政府規(guī)章的立法權(quán)限,[1]見(jiàn)本文第三部分第(二)項(xiàng)“主觀動(dòng)因”分析的第4點(diǎn)“政府利益”的相關(guān)論述。卻至今大行其道。[2]更為極端的例子是地方政府及其相關(guān)部門(mén)對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)車(chē)牌號(hào)碼的拍賣(mài)——這項(xiàng)“創(chuàng)新性”制度的實(shí)施迄今未見(jiàn)通過(guò)地方立法的形式，而是用規(guī)范性文件直接付諸實(shí)施。根據(jù)《行政許可法》第五十九條的規(guī)定，行政許可收費(fèi)只能依據(jù)法律、行政法規(guī)的規(guī)定。機(jī)動(dòng)車(chē)號(hào)牌發(fā)放的法律依據(jù)是《道路交通安全法》和《道路交通安全法實(shí)施條例》，二者均未規(guī)定機(jī)動(dòng)車(chē)號(hào)牌可以有償發(fā)放(更不用說(shuō)通過(guò)拍賣(mài)的方式);很多地方卻通過(guò)規(guī)范性文件的方式對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)號(hào)牌號(hào)碼進(jìn)行拍賣(mài)。參見(jiàn)《廣東省小汽車(chē)號(hào)牌競(jìng)價(jià)發(fā)放管理暫行辦法》(廣東省公安廳、監(jiān)察廳、財(cái)政廳2007年11月6日以粵公通字〔2007〕284號(hào)發(fā)布，自2007年11月6日起施行)、《深圳市小型汽車(chē)號(hào)牌號(hào)碼競(jìng)價(jià)發(fā)放管理暫行辦法》(深圳市公安局深圳市監(jiān)察局深圳市財(cái)政委員會(huì)2014年1月9日發(fā)布，深公(交)字2014年6號(hào))等。更多的地方拍賣(mài)機(jī)動(dòng)車(chē)車(chē)牌號(hào)碼的文件很難找到。與此形成對(duì)照的是，機(jī)動(dòng)車(chē)車(chē)牌號(hào)碼拍賣(mài)的報(bào)道在媒體不斷曝光，其中不乏“天價(jià)”競(jìng)得“吉祥號(hào)牌”的報(bào)道。例如在沒(méi)有立法權(quán)的河南信陽(yáng)市，某“吉祥號(hào)牌”曾拍出67萬(wàn)元高價(jià)。參見(jiàn)張?jiān)娋_《我市吉祥車(chē)牌號(hào)拍賣(mài)現(xiàn)高價(jià)豫SR7777拍出67萬(wàn)元》，《信陽(yáng)日?qǐng)?bào)》2014年5月29日，第5版。與此形成對(duì)照的是預(yù)算公開(kāi)。2003—2007年間,政府信息公開(kāi)方面的地方立法層出不窮,各地關(guān)于政府主動(dòng)公開(kāi)的信息范圍的規(guī)定也大同小異。其中,關(guān)于財(cái)政預(yù)決算和機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能及調(diào)整情況兩項(xiàng)內(nèi)容的公開(kāi)就很值得關(guān)注。那些在地方立法中明文列出公開(kāi)這兩類(lèi)信息的地方政府,[3]關(guān)于地方信息公開(kāi)立法中關(guān)于財(cái)政預(yù)決算公開(kāi)和機(jī)構(gòu)職能公開(kāi)的內(nèi)容的例子，可查閱《廣州市政府信息公開(kāi)條例》(2003)第九條第一款第(四)項(xiàng)和第二款第(一)項(xiàng);《上海市政府信息公開(kāi)規(guī)定》(2004)第八條第(三)項(xiàng)第3點(diǎn)和第(四)項(xiàng)第1點(diǎn);《武漢市政府信息公開(kāi)暫行規(guī)定》(2004)第七條第(三)項(xiàng)和第(四)項(xiàng);以及《成都市政府信息公開(kāi)規(guī)定》(2004)第十條第(四)項(xiàng)和第(十六)項(xiàng)。實(shí)際上類(lèi)似的規(guī)定在當(dāng)時(shí)幾乎所有同類(lèi)地方立法中都有，措辭大同小異。幾乎從未主動(dòng)公開(kāi)過(guò)其財(cái)政預(yù)決算方案;直到《政府信息公開(kāi)條例》生效后,廣州市財(cái)政局才成為第一個(gè)依申請(qǐng)公開(kāi)財(cái)政預(yù)決算方案的行政機(jī)關(guān)。[1]關(guān)于地方政府依申請(qǐng)公開(kāi)財(cái)政預(yù)決算方案的情況，參見(jiàn)《南方周末》記者黃河的兩篇相關(guān)報(bào)道:《深圳公民的“公共預(yù)算之旅”》(《南方周末》2008年11月6日，第C13版)和《廣州政府網(wǎng)上“曬”賬本》(《南方周末》2009年10月22日，第D17版)。而作為行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能安排及其變動(dòng)的官方依據(jù)的“三定規(guī)定”[2]“三定規(guī)定”的全稱(chēng)是《關(guān)于XXXX(行政機(jī)關(guān)名稱(chēng)——筆者注)職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制的規(guī)定》，這是一類(lèi)由機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室(一個(gè)黨政合一的機(jī)構(gòu))制定的規(guī)范性文件，作為每一個(gè)行政機(jī)關(guān)設(shè)立的直接規(guī)范性文件依據(jù)。,則至今仍是“選擇性公開(kāi)”——并非每個(gè)行政機(jī)關(guān)的“三定規(guī)定”都可以在法定公開(kāi)媒介上找到。公開(kāi)財(cái)政和職權(quán)、人事上的信息,并不能給相關(guān)行政機(jī)關(guān)帶來(lái)明顯的政治利益,而且會(huì)在一定程度上將行政機(jī)關(guān)置身于更加易于被監(jiān)督的境地。此類(lèi)義務(wù)雖然是制度創(chuàng)新中深受公眾歡迎的極大亮點(diǎn),但有關(guān)行政機(jī)關(guān)實(shí)施的動(dòng)力顯然不足。

(二)法律困境

法律上本來(lái)沒(méi)有創(chuàng)制權(quán)或者創(chuàng)新空間、實(shí)踐中卻具有最大創(chuàng)新動(dòng)力并兼具便利的地方政府規(guī)章,在制度創(chuàng)新上一直就處在合法性與合理性的夾縫之間。用合法或者合憲的尺度來(lái)衡量,幾乎所有創(chuàng)新性的地方政府規(guī)章都不應(yīng)該通過(guò);如果通過(guò)了,也應(yīng)當(dāng)被上級(jí)政府或者本級(jí)人大常委會(huì)撤銷(xiāo)。[3]《立法法》第八十八條第(三)項(xiàng)規(guī)定:“國(guó)務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷(xiāo)不適當(dāng)?shù)牟块T(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章”;第(五)項(xiàng)規(guī)定:“地方人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷(xiāo)本級(jí)人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章”;第(六)項(xiàng)規(guī)定:“省、自治區(qū)的人民政府有權(quán)改變或者撤銷(xiāo)下一級(jí)人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章?！睂?shí)際情況卻是,至今未見(jiàn)任何規(guī)章(包括部門(mén)規(guī)章)被撤銷(xiāo)的官方消息。未被撤銷(xiāo)即意味著被接受,至少是被容忍。那么,暫且撇開(kāi)對(duì)規(guī)章的審查程序尚待健全這一技術(shù)原因不談,地方政府規(guī)章創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)合理性就是一個(gè)很重要的因素?！暗胤皆囼?yàn)”的積極支持者不惜以“國(guó)家法律乃至憲法有什么理由約束有益的地方法治試驗(yàn)”的質(zhì)問(wèn)來(lái)呼吁憲法為鼓勵(lì)地方積極創(chuàng)新而作出變通,[4]參見(jiàn)張千帆《憲法變通與地方試驗(yàn)》，《法學(xué)研究》2007年第1期，第63—73頁(yè)。但這個(gè)立足于“轉(zhuǎn)變有關(guān)中央與地方關(guān)系的思維”[5]參見(jiàn)張千帆《憲法變通與地方試驗(yàn)》，《法學(xué)研究》2007年第1期，第64頁(yè)。的憲法變革建議顯然是宏觀和長(zhǎng)遠(yuǎn)的,如何落實(shí)到制度層面,倡導(dǎo)者并未給出具體路徑。首先,地方立法權(quán)在權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)之間的分配并未被考慮到——例如,地方試驗(yàn)的主體應(yīng)當(dāng)是地方政府還是地方權(quán)力機(jī)關(guān),以及二者誰(shuí)更具有制度創(chuàng)新的沖動(dòng)以及便利性——這類(lèi)“技術(shù)問(wèn)題”,而這些貌似“技術(shù)性”的因素對(duì)地方立法的制度創(chuàng)新實(shí)際上有直接影響:如果地方政府沒(méi)有規(guī)章制定權(quán),很可能大部分的地方立法制度創(chuàng)新都不會(huì)發(fā)生,或者說(shuō)以更為粗糙的違法形式出現(xiàn)(如前文第31頁(yè)注釋[2]提到的機(jī)動(dòng)車(chē)號(hào)牌號(hào)碼拍賣(mài))。其次,“有益的地方法治試驗(yàn)”或者說(shuō)“良性違憲”[1]關(guān)于“良性違憲”的含義，參見(jiàn)郝鐵川《論良性違憲》，《法學(xué)研究》1996年第4期，第89—91頁(yè)。中的“有益”和“良性”的判斷標(biāo)準(zhǔn),畢竟不能僅僅停留在法理論證的層面,而需要客觀的范圍界定和可操作的實(shí)際程序。[2]一些學(xué)者指出，實(shí)踐中地方“先行先試”權(quán)的事項(xiàng)和范圍，應(yīng)當(dāng)有來(lái)自中央的明確授權(quán)，或者說(shuō)需要“一個(gè)堅(jiān)固的法律支點(diǎn)”。參見(jiàn)封麗霞《地方“先行先試”的法治困境》，載《法律方法與法律思維》第六輯，第15—21頁(yè)。本文對(duì)地方政府規(guī)章制度創(chuàng)新的幾類(lèi)實(shí)例分析則表明,立法權(quán)限與立法的品質(zhì)(是否“有益”、對(duì)誰(shuí)“有益”)之間,并沒(méi)有必然聯(lián)系。換言之,通過(guò)地方政府規(guī)章而創(chuàng)新的制度,其現(xiàn)實(shí)合理性仍有不小的爭(zhēng)議空間(例如戶(hù)外廣告設(shè)置權(quán)立法和政府信息公開(kāi)立法可以形成鮮明的對(duì)照)。

(三)有序監(jiān)督下的制度創(chuàng)新

承認(rèn)地方政府制度創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)需求和便利,肯定地方政府制度創(chuàng)新的積極作用,是社會(huì)變革仍在進(jìn)行、法律制度尚不完備情況下的現(xiàn)實(shí)選擇。在某種意義上,鼓勵(lì)地方政府規(guī)章的制度創(chuàng)新,對(duì)于減少和防止以“創(chuàng)新”的名義濫用行政權(quán)是有益的——規(guī)章制定需要經(jīng)過(guò)法定程序、規(guī)范性文件甚至行政命令則更加簡(jiǎn)便易行。但這并不意味著地方政府規(guī)章的制度創(chuàng)新就可以不受約束。鼓勵(lì)公眾參與、加強(qiáng)備案審查和司法監(jiān)督,都可以在現(xiàn)行法律框架下實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府規(guī)章的有效監(jiān)督。

1.公眾參與

由行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)章,本質(zhì)上體現(xiàn)的是行政機(jī)關(guān)的意志。如果在制定程序中加入民意的參與,則可以彌補(bǔ)其天然缺陷。有序、有效的公眾參與,不僅可以在一般意義上擴(kuò)大直接民主和提升規(guī)章的科學(xué)性與可行性,而且對(duì)于制度創(chuàng)新的合理性可以起到良性制約。這方面不僅有國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒,[1]例如，美國(guó)的行政機(jī)關(guān)雖然不具有立法權(quán)，但他們制定普遍適用的規(guī)則(rules)的行為卻受到法定程序的約束，《聯(lián)邦行政程序法》專(zhuān)門(mén)對(duì)規(guī)則制定中的公眾參與程序作了詳細(xì)規(guī)定(See 5 U.S.C.，§553 Rule Making)。關(guān)于美國(guó)聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)規(guī)則制定中公眾參與程序的理論與實(shí)踐，參見(jiàn)Jeffery Lubbers，A Guide to Federal Agency Rulemaking，American Bar Association，2006。而且國(guó)內(nèi)也有現(xiàn)成的實(shí)例可供推廣:2007年1月1日起施行的《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》(2010年10月修訂,同年12月施行修訂后的版本)是在經(jīng)過(guò)了充分論證和實(shí)驗(yàn)的基礎(chǔ)上制定的首部關(guān)于地方立法公眾參與的地方政府規(guī)章,至今運(yùn)行良好。[2]2006年，筆者曾作為專(zhuān)家組成員參與了《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》的論證，并親歷了作為該規(guī)章實(shí)施前的實(shí)驗(yàn)案例的《廣州市商品交易市場(chǎng)管理規(guī)定》(2007年1月1日施行)的公眾參與程序。此后至今(2014年6月)，筆者在參與起草和論證數(shù)十部廣州市政府規(guī)章草案的過(guò)程中，公眾參與程序一直有序地進(jìn)行。關(guān)于《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》的論證與制定的詳細(xì)過(guò)程，參見(jiàn)陳里程主編《廣州公眾參與行政立法實(shí)踐探索》，北京:中國(guó)法制出版社，2006年。遺憾的是,這也是我國(guó)迄今為止唯一一部規(guī)章制定公眾參與的立法。值得注意的是,至少自2007年起,廣州市政府通過(guò)規(guī)章制定實(shí)現(xiàn)的制度創(chuàng)新,都是在這部約束規(guī)章制定程序的規(guī)章的規(guī)范下進(jìn)行的。換言之,《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》本身就是制度創(chuàng)新的一部分,或許是因?yàn)檫@部規(guī)章所創(chuàng)新的制度,對(duì)于地方政府實(shí)在沒(méi)有明顯的利益誘惑,以至于這樣一項(xiàng)幾乎不會(huì)引起爭(zhēng)議的制度,至今未被其他地方政府所效仿。[3]2005年11月沈陽(yáng)市政府曾頒布《沈陽(yáng)市公眾參與環(huán)境保護(hù)辦法》(2006年1月1日施行)，但這部規(guī)章所涉及的公眾參與，與規(guī)章制定毫無(wú)關(guān)系。2013年7月甘肅省人大常委會(huì)頒布了《甘肅省公眾參與制定地方性法規(guī)辦法》(同年10月1日實(shí)施)，但這部地方性法規(guī)所涉及的公眾參與，僅適用于地方性法規(guī)的制定。此外，國(guó)務(wù)院一些部門(mén)和一些省市都頒布過(guò)含有“公眾參與”內(nèi)容的規(guī)范性文件，但無(wú)一與規(guī)章制定有關(guān)。詳情可見(jiàn)北大法律信息網(wǎng)統(tǒng)計(jì)資料，網(wǎng)址:http://www.pkulaw.cn/ cluster-call-form.aspx?menu-item=law&EncodingName=&key-word=%B9%AB%D6%DA%B2%CE% D3%EB&range=0，最后訪(fǎng)問(wèn)時(shí)間:2014年6月3日，16時(shí)50分。2007年3月,國(guó)務(wù)院法制辦公室發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步提高政府立法工作公眾參與程度有關(guān)事項(xiàng)的通知》(國(guó)法函[2007]41號(hào)),其中第(二)項(xiàng)提到“對(duì)于直接涉及公民、法人和其他組織切身利益或者涉及向社會(huì)提供公共服務(wù)、直接關(guān)系到社會(huì)公共利益的部門(mén)規(guī)章草案,可以向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)”,表明最高行政機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)章制定公眾參與已經(jīng)給予一定程度的重視?；蛟S國(guó)務(wù)院可以考慮以鼓勵(lì)的形式(例如先發(fā)布不具有強(qiáng)制約束力的政策性文件),將規(guī)章制定公眾參與的范圍從國(guó)務(wù)院部門(mén)擴(kuò)大到地方政府;待時(shí)機(jī)成熟時(shí)再通過(guò)修改《規(guī)章制定程序》,將公眾參與作為規(guī)章制定的法定程序。

2.備案審查

《立法法》規(guī)定了最高行政機(jī)關(guān)和地方權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)地方政府規(guī)章的監(jiān)督權(quán)。這種監(jiān)督是通過(guò)對(duì)規(guī)章的備案審查[1]《立法法》第八十九條第(四)項(xiàng)規(guī)定:“部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章報(bào)國(guó)務(wù)院備案;地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案;較大的市的人民政府制定的規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和人民政府備案?！薄⒏淖兓蛘叱蜂N(xiāo)[2]《立法法》第八十八條第(三)項(xiàng)規(guī)定:“國(guó)務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷(xiāo)不適當(dāng)?shù)牟块T(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章”;第(五)項(xiàng)規(guī)定:“地方人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷(xiāo)本級(jí)人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章”;第(六)項(xiàng)規(guī)定:“省、自治區(qū)的人民政府有權(quán)改變或者撤銷(xiāo)下一級(jí)人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章?！眮?lái)行使的。有監(jiān)督權(quán)的機(jī)關(guān)在接受地方政府規(guī)章備案時(shí),要求規(guī)章制定機(jī)關(guān)對(duì)該規(guī)章的制度創(chuàng)新情況進(jìn)行主動(dòng)說(shuō)明,不僅有利于對(duì)制度創(chuàng)新的有效的監(jiān)督審查,而且符合《立法法》和《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》(2007)的立法精神與相關(guān)規(guī)定。設(shè)置規(guī)章備案的“制度創(chuàng)新說(shuō)明”程序,可以由接受備案的機(jī)關(guān)通過(guò)規(guī)范性文件的方式實(shí)現(xiàn),簡(jiǎn)便易行。如果再加上對(duì)審查結(jié)果的定期公布制度,則監(jiān)督審查不僅對(duì)個(gè)案有效,其影響力將及于所有可能被納入審查范圍的規(guī)章。

廣州市人大常委會(huì)對(duì)規(guī)范性文件(包括規(guī)章)的主動(dòng)審查制度,同樣值得關(guān)注。2013年1月1日施行的《廣州市人大常委會(huì)規(guī)范性文件主動(dòng)審查辦法》,明確了該市人大常委會(huì)“在沒(méi)有國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民提出審查要求或者審查建議的情況下,常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)主動(dòng)履行法律監(jiān)督職責(zé),依照本辦法規(guī)定的程序和方式,對(duì)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)報(bào)送備案的規(guī)范性文件進(jìn)行審查,確認(rèn)其是否存在不適當(dāng)情形”[3]《廣州市人大常委會(huì)規(guī)范性文件主動(dòng)審查辦法》(2013)第二條。的權(quán)力,將規(guī)范性文件的審查范圍和審查程序制度化、常規(guī)化。一個(gè)在積極有為的同時(shí)又自愿接受約束的地方政府,再加上一個(gè)積極行使監(jiān)督權(quán)的地方權(quán)力機(jī)關(guān),這樣的權(quán)力架構(gòu),對(duì)于地方制度創(chuàng)新法治化(當(dāng)然也包含“良性”化)的影響無(wú)疑是積極的。在現(xiàn)行憲法和法律框架下,這樣的制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)值得推廣。[4]2014年1月，法治政府協(xié)同創(chuàng)新中心和中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院在北京共同發(fā)布《中國(guó)法治政府評(píng)估報(bào)告2013》，廣州市政府名列榜首。參見(jiàn)張洋、余哲西《〈中國(guó)法治政府評(píng)估報(bào)告2013〉發(fā)布提出法治政府評(píng)估指標(biāo)體系》，載《人民日?qǐng)?bào)》2014年1月7日，第11版。

3.司法監(jiān)督

在所有的法律環(huán)節(jié)中,法律沖突在個(gè)案訴訟中無(wú)疑表現(xiàn)得最明顯,也最充分、最集中——法院則是最容易發(fā)現(xiàn)法律沖突的國(guó)家機(jī)關(guān),法官的專(zhuān)業(yè)知識(shí)也為他們發(fā)現(xiàn)法律沖突提供了更多的便利。在我國(guó)現(xiàn)行憲法制度和訴訟制度框架下,審判機(jī)關(guān)對(duì)立法行為沒(méi)有直接監(jiān)督的權(quán)力,[1]《行政訴訟法》第五十三條雖然規(guī)定法院審理行政案件要“參照”規(guī)章，而非像對(duì)法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)那樣需要“根據(jù)”(第五十二條)，似乎暗示了法院對(duì)規(guī)章的選擇使用權(quán)。然而，在裁判文書(shū)必須說(shuō)理的前提下，選擇適用規(guī)章的過(guò)程本身已經(jīng)包含了對(duì)規(guī)章合法性的評(píng)判。當(dāng)事人也不能在訴訟中質(zhì)疑現(xiàn)行立法的合憲性(哪怕是位于法的最低位階的規(guī)章)。但這并不意味著法院對(duì)立法,特別是對(duì)規(guī)章的合憲性監(jiān)督就完全無(wú)所作為。以最高人民法院頒布司法解釋的形式,要求法院對(duì)案件中發(fā)現(xiàn)的規(guī)章的合憲性問(wèn)題向上級(jí)法院報(bào)告,并由上級(jí)法院分別向相應(yīng)級(jí)別的政府或者人大常委會(huì)提交司法建議,能夠既有利于充分發(fā)揮法院在地方立法的審查監(jiān)督中的積極作用,又不必對(duì)現(xiàn)行政治體制作大的調(diào)整或者變動(dòng),具有可行性。同時(shí),如果再要求接到司法建議的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)向提出建議的法院反饋處理情況并說(shuō)明理由,可以更好地鼓勵(lì)各級(jí)法院積極行使對(duì)地方政府規(guī)章的司法監(jiān)督權(quán)。

(初審:毛瑋)

[1] 作者劉文靜，女，暨南大學(xué)法學(xué)院教授，北京大學(xué)哲學(xué)學(xué)士、哲學(xué)碩士、法學(xué)博士，廣東省法學(xué)會(huì)行政法研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、廣州市政府法律咨詢(xún)專(zhuān)家，研究領(lǐng)域?yàn)樾姓ㄅc行政訴訟法學(xué)、立法學(xué)、政府信息公開(kāi)制度等，長(zhǎng)期參與地方立法事務(wù)，曾主持起草多部地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章專(zhuān)家建議稿，近期出版的代表性作品有“The role of the courts in China's progress towards transparency”，RESEARCH HANDBOOK ON TRANSPARENCY(Edited by Padieh Ala'i&Robert Vaughn)，Edward Elgar Publishing Ltd.2014;“Approaching democracy through transparency:acomparative law study on Chinese open government information”，American University International Law Review.Vol.26(4).2011;“Government information sharing:principles，practice，and problems— An international perspective”，Government Information Quarterly.Vol.28(3)，2011;等等，Email:gzliuwenjing@126.com。