周 順，張小平，龔振宇

（江蘇省江陰排灌管理所，214431，江陰）

由于習(xí)慣性的重建輕管以及體制機(jī)制改革不完善等多種原因，目前江蘇省江陰市一些農(nóng)村水利工程設(shè)施尤其是小農(nóng)水部分管護(hù)不足的問題十分突出。切實(shí)加強(qiáng)對小農(nóng)水的管理，讓民生水利真正惠澤民生，已成為當(dāng)前農(nóng)村水利工作的重中之重。

一、江陰市小農(nóng)水管理現(xiàn)狀

1.工程基本情況

截至2012年年底，江陰全市共有6英寸及以上水泵的固定站1 531座，總裝機(jī)容量51 376.5 kW，其中灌溉站1 195座，裝機(jī)23 267 kW，排澇站289座，裝機(jī)26 591.5 kW，灌排結(jié)合站47座，裝機(jī)1 518 kW；圩區(qū)防洪堤總長247.54kW，建成防洪閘、小套閘、分級閘129座；農(nóng)田渠道6034條，總長1801.63km，其中土渠788.09km，襯砌明渠172.2 km，混凝土管道841.34 km，末級渠系配套建筑物19 817座。

2.工程管理沿革

在1995年的小型農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)制度改革中，81.12%的灌溉泵站被拍賣、租賃、承包，日常管理由業(yè)主自行負(fù)責(zé)，但由于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、水稻種植面積大幅度減少等儲(chǔ)多原因，回潮問題嚴(yán)重。至2012年年末，全市拍賣改制的809座泵站有501座退還鎮(zhèn)村，大部分電灌站仍采用原先模式，由鎮(zhèn)、村組織，招聘有機(jī)電專長的專業(yè)人員進(jìn)行承包經(jīng)營，經(jīng)費(fèi)或由村委支付、補(bǔ)助，或收繳水費(fèi)等予以平衡。排澇站的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)多年來一直由鎮(zhèn)財(cái)政承擔(dān)，只有排澇區(qū)域僅限一村范圍的才由行政村負(fù)責(zé)。

圩區(qū)閘涵等穿堤建筑在1987年前均由地方圩管委或圩管組負(fù)責(zé)管理，1991年江陰大水后，基本改為鎮(zhèn)、村負(fù)責(zé)，萬畝大圩區(qū)實(shí)行建筑物專人負(fù)責(zé)、堤防巡查村委另行組織、經(jīng)費(fèi)由鎮(zhèn)財(cái)政解決的模式；千畝以上涉及幾個(gè)村的圩區(qū)則由鎮(zhèn)牽頭管理，各村對各自負(fù)責(zé)行政村范圍內(nèi)的防洪閘站實(shí)行專人管理、圩堤巡查由村委統(tǒng)一，經(jīng)費(fèi)分區(qū)自行承擔(dān)；僅在一村范圍的小圩區(qū)則主要有村級自行負(fù)責(zé)管理，實(shí)行村委指定敬業(yè)骨干專職防洪閘站管理并兼顧圩堤巡查、管護(hù)模式，經(jīng)費(fèi)自籌。

渠（溝）系及田間工程管理分三種基本形式，作為引排河道一部分的渠（溝）系，屬鎮(zhèn)、村級河道的，由鎮(zhèn)、村分級負(fù)責(zé)管理；作為末級以上固定渠（溝）部分的，通常作為灌排泵站附屬設(shè)施，由負(fù)責(zé)泵站管理的部門兼職管理；末級渠（溝）系及田間工程，則一般由土地經(jīng)營者或農(nóng)戶自行管理，少量由用水合作組織或協(xié)會(huì)管理。其管護(hù)經(jīng)費(fèi)均按分級形式相應(yīng)承擔(dān)。

二、小農(nóng)水管理存在的問題

1.職責(zé)不夠明確，體系尚未完善

首先，市排灌管理所作為負(fù)責(zé)灌排泵站等主要小農(nóng)水設(shè)施管理的第一層面，雖在水管體制改革中定性為專業(yè)性純公益單位，但其職責(zé)未能得到全部明確和有效落實(shí)，除了人員和事業(yè)經(jīng)費(fèi)未完全納入市財(cái)政外，所屬企業(yè)脫鉤不徹底、小農(nóng)水管理經(jīng)費(fèi)幾乎為零等情況，極大地弱化了其服務(wù)功能，影響了工作的專注力和執(zhí)行力。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利農(nóng)機(jī)服務(wù)站作為小農(nóng)水管理的第二個(gè)層面，盡管具備了專業(yè)性純公益的特點(diǎn)，但并非全額撥款單位，此外，大量非在崗事業(yè)人員的安置處理、全市僅有34名機(jī)務(wù)及工程員且青黃不接的情況，事實(shí)上嚴(yán)重限制著對小農(nóng)水的行業(yè)技術(shù)管理。第三，行政村作為小農(nóng)水管理的主要層面，由于政府各部門其他眾多任務(wù)的擠壓，加上本身編制等情況的限制，工作無法有效深入開展，隊(duì)伍萎縮明顯，目前所剩機(jī)務(wù)、水管員年齡大多在57～67歲，并且工程設(shè)施管護(hù)也不夠力，遇到無法關(guān)閘、開不動(dòng)泵、田間受淹，只能采取臨時(shí)應(yīng)急措施，得過且過。

2.關(guān)注程度弱化，憂患意識(shí)下降

2013年江陰市農(nóng)業(yè)產(chǎn)值僅占總值的0.77%，主糧的低消耗與鄉(xiāng)村總體富裕所凸現(xiàn)的糧食在居家生活中的無足輕重，無疑極大地弱化人們對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的關(guān)心。曾經(jīng)的“水利是農(nóng)業(yè)的命脈”“共同治水”更像是老年人的懷舊，即便是部分職能機(jī)關(guān)、政府官員思想上也降低了對小農(nóng)水管理的憂患意識(shí)，口號(hào)多、行動(dòng)少，應(yīng)付多、實(shí)事少。同時(shí)，基層行政村在公共管理作為方面的意識(shí)明顯不足，對農(nóng)村水利設(shè)施的管理滿足于 “有人管、能夠用”，只要“上級不深究，百姓不窮吵”就行。此外，作為小農(nóng)水的主要直接受益者，一些農(nóng)戶自己也不關(guān)心。

3.公助支持不足，經(jīng)費(fèi)難以保障

小農(nóng)水事實(shí)上多年來一直存在重建輕管的問題，基建、改造項(xiàng)目資金各級政府基本有保障，但后續(xù)管護(hù)經(jīng)費(fèi)的落實(shí)始終是個(gè)問題。目前市（縣）級財(cái)政基本沒有，地方鎮(zhèn)（街）只保證大圩的主要穿堤建筑及鎮(zhèn) （街）區(qū)重點(diǎn)排澇泵站，行政村成為分擔(dān)大戶。盡管行政村依托并不穩(wěn)定的村級集體經(jīng)濟(jì)，盡力給予了小農(nóng)水管護(hù)資金補(bǔ)助，并在鎮(zhèn)（街）政府的支持下，已使灌溉站、排澇站、圩堤的總體補(bǔ)助比例分別達(dá)到了72.5%、82.8%、91.2%的水平，但廣大農(nóng)戶還是期待全部免費(fèi)使用。在一些仍然實(shí)施全額或部分征收管護(hù)費(fèi)的行政村，個(gè)別村民借口灌溉不及時(shí)、灌溉水不足而少交、確拒交田塊水費(fèi)的情況仍有發(fā)生。

4.經(jīng)濟(jì)建設(shè)加速，配套亟待更新

城市化的快速發(fā)展，工業(yè)園區(qū)的集中建設(shè)以及高效農(nóng)業(yè)建設(shè)的推進(jìn)，一方面破壞了原有的灌排體系，加劇了部分灌區(qū)農(nóng)田破碎化的現(xiàn)象，另一方面又凸現(xiàn)了部分農(nóng)業(yè)區(qū)排澇標(biāo)準(zhǔn)偏低、灌排設(shè)施不適應(yīng)發(fā)展的情況。根據(jù)《江陰市基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃（2006—2020 年）》，至 2020 年全市耕地面積為36.8萬畝 （2.45萬hm2）。因此，萬頃高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)必然全面興起，同時(shí)伴隨著對原灌區(qū)布局的調(diào)整及對建筑物配套要求的提高，大量農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施需要重新布局，一些建設(shè)年代久遠(yuǎn)的或低標(biāo)準(zhǔn)的小農(nóng)水設(shè)施需要更新升級。在全市現(xiàn)有的1 242座灌溉泵站中（含灌排結(jié)合站），完好、基本完好的有779座，結(jié)合灌區(qū)整治與調(diào)整，需要更新改造的有463座。另外還需拆建、改造、新建配套建筑物6 071座。

5.日常管護(hù)松懈，運(yùn)行水平低下

自農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，特別是農(nóng)村“兩工”政策取消后，一些地方放松了對小農(nóng)水的日常管理。有809座泵站無人看守或未裝報(bào)警裝置，236座為外來民工或村中孤寡老人借宿，泵站設(shè)備遭竊仍有發(fā)生。圩區(qū)穿堤涵閘長開、長關(guān)現(xiàn)象較為普遍，堤身雜草叢生，違章基本無人制止。渠溝缺乏有效維護(hù)，田間“里三溝”“外三溝”清理粗糙，運(yùn)行調(diào)度不合理，渠道漏水、滿溢仍有發(fā)生，灌溉水利用系數(shù)僅為0.5～0.6。個(gè)別灌區(qū)因污水影響，灌溉得不到保證的問題曾經(jīng)發(fā)生。一些在城鎮(zhèn)化建設(shè)中受損的灌排設(shè)施未能及時(shí)修復(fù)，存在有灌無排、溝通不暢情況。部分泵機(jī)設(shè)施維護(hù)不足，垃圾、水草清理不及時(shí)，造成運(yùn)行效率低下。此外，覆蓋全市的水利工程計(jì)算機(jī)管理網(wǎng)絡(luò)尚未建立，小農(nóng)水管理信息基本處于空白狀態(tài)，少量納入系統(tǒng)的灌排泵站在經(jīng)過多年運(yùn)行后，許多系統(tǒng)硬件也已進(jìn)入老化或更新期，故障率高，網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)傳輸速度慢，計(jì)量誤差大。

三、改進(jìn)小農(nóng)水管理的建議

1.加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，提高管理意識(shí)

各級政府及水行政主管部門要通過多種渠道、多種形式，廣泛宣傳小農(nóng)水的公益性，宣傳小農(nóng)水在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村發(fā)展中的作用，宣傳管好小農(nóng)水對推進(jìn)農(nóng)村水利現(xiàn)代化、服務(wù)民生的重要意義。要從建設(shè)美麗中國、加快蘇南示范區(qū)現(xiàn)代化、促進(jìn)水生態(tài)文明、維護(hù)國家糧食安全的高度出發(fā)，進(jìn)一步提高各級領(lǐng)導(dǎo)干部的重視程度，進(jìn)一步提升廣大基層干群管好小農(nóng)水的思想認(rèn)識(shí)。同時(shí)，要加快出臺(tái)《江陰市（縣）小農(nóng)水管理辦法》，把小農(nóng)水長效管理擺上議事日程。

2.深化體制改革，完善管理體系

各級政府相關(guān)部門應(yīng)進(jìn)一步深化水管體制改革，完善體系建設(shè)。要認(rèn)真考慮市排灌管理所原有泵站管理的公益特點(diǎn)，明確其小農(nóng)水管理職能，并將人員和事業(yè)經(jīng)費(fèi)全額納入市財(cái)政預(yù)算，以減少后顧之憂，全力開展專業(yè)管理與技術(shù)指導(dǎo)、服務(wù)；要讓水利管理服務(wù)站實(shí)行事業(yè)單位全額撥款，真正做到站企完全脫鉤，進(jìn)一步明確對農(nóng)田水利工程等進(jìn)行公共管理的職能，定崗定員，切實(shí)監(jiān)管；要繼續(xù)強(qiáng)化行政村及用水合作組織在小農(nóng)水工程日常管理的重要支撐作用，落實(shí)責(zé)任，保證規(guī)范化管理全覆蓋。建立起以市排灌管理所為歸口管理服務(wù)中心、鎮(zhèn)（街）水利管理服務(wù)站為組織管理重點(diǎn)、“行政村+協(xié)會(huì)”為主要支撐的基層三級水利服務(wù)體系，實(shí)行工作目標(biāo)管理，納入政府及相關(guān)部門年度目標(biāo)管理體系。

3.理順投入機(jī)制，強(qiáng)化資金保障

縣、鎮(zhèn)二級財(cái)政在積極爭取中央、省、市專項(xiàng)補(bǔ)助資金，繼續(xù)加大對小農(nóng)水建設(shè)資金投入的同時(shí)，應(yīng)建立管護(hù)經(jīng)費(fèi)分級補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，重點(diǎn)確定資金規(guī)模并將其列入同級年度財(cái)政預(yù)算，要確保政府投入逐年增長，力爭在 “十二五” 末使市 （縣）、鎮(zhèn)（街）、村三級管護(hù)經(jīng)費(fèi)分?jǐn)偙确謩e達(dá)到60%、20%、20%，全力減輕村級經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。各級政府要出臺(tái)優(yōu)惠政策大力吸引社會(huì)公益資金的投入，不斷增加小農(nóng)水管護(hù)資金的總體額度；要繼續(xù)鼓勵(lì)壯大集體經(jīng)濟(jì)，充分發(fā)揮村級實(shí)體組織對小農(nóng)水管護(hù)經(jīng)費(fèi)的直接支持。對一些經(jīng)濟(jì)較薄弱村，要在繼續(xù)推行減征用水戶相關(guān)費(fèi)用的同時(shí)，確保應(yīng)征數(shù)足額到位，部分彌補(bǔ)管護(hù)專項(xiàng)資金的缺口。此外還應(yīng)建立小農(nóng)水管護(hù)經(jīng)費(fèi)專戶，實(shí)施專賬核算，專款專用，并接受財(cái)政、紀(jì)檢、監(jiān)察等相關(guān)部門的監(jiān)督檢查。

4.優(yōu)化配套改造，增強(qiáng)工程效能

各級部門應(yīng)充分利用中央財(cái)政小農(nóng)水重點(diǎn)縣建設(shè)平臺(tái)，開展區(qū)域連片集中改造，著重實(shí)施灌區(qū)渠系的優(yōu)化配套，加速高效農(nóng)業(yè)建設(shè)，加快農(nóng)業(yè)集約化生產(chǎn)經(jīng)營，切實(shí)增強(qiáng)工程綜合效能。即在圩堤基本達(dá)標(biāo)的前提下，高標(biāo)準(zhǔn)加固、升級穿堤涵閘建筑設(shè)施，提高圩區(qū)排澇、灌溉效率；積極推進(jìn)改造區(qū)農(nóng)業(yè)規(guī)?；⒓s化經(jīng)營，全面推廣干支渠道混凝土低壓管道輸水及末級農(nóng)渠的混凝土襯砌防滲，有效提高水利用率；大力推行果蔬區(qū)、高效農(nóng)業(yè)區(qū)低造價(jià)噴滴灌節(jié)水系統(tǒng)的建設(shè)，充分發(fā)揮灌區(qū)節(jié)約水資源優(yōu)勢；積極引導(dǎo)發(fā)展農(nóng)田水分安全利用與循環(huán)系統(tǒng)，阻斷污染轉(zhuǎn)移，維持農(nóng)田良好自然生態(tài)。同時(shí)，要以華西項(xiàng)目示范區(qū)精準(zhǔn)農(nóng)作管理系統(tǒng)建設(shè)為契機(jī)，依托正在建設(shè)的全市水務(wù)信息平臺(tái)，建立起全覆蓋的小農(nóng)水信息統(tǒng)籌管理系統(tǒng)，并以重點(diǎn)實(shí)施對排澇站的遠(yuǎn)程集中監(jiān)控為舉措，全面推進(jìn)灌區(qū)小農(nóng)水設(shè)施自動(dòng)化運(yùn)行建設(shè)。

5.強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)，提升管理素質(zhì)

市（縣）、鎮(zhèn)管理服務(wù)單位首先應(yīng)大力引進(jìn)、培養(yǎng)、選拔各類水利管理人才、專業(yè)技術(shù)人才、高技能人才，逐步優(yōu)化水利隊(duì)伍人才結(jié)構(gòu)。要持續(xù)改進(jìn)水利系統(tǒng)對全體職工的繼續(xù)教育培訓(xùn)體系，進(jìn)一步加大在崗職工的職業(yè)教育和繼續(xù)培訓(xùn)力度，不斷提升員工自身技能水平。主動(dòng)服務(wù)基層，行業(yè)管理部門要積極開展科技下鄉(xiāng)活動(dòng)，定期免費(fèi)舉辦小農(nóng)水管理專項(xiàng)培訓(xùn)，把最新管理技術(shù)、信息送到民間管水協(xié)會(huì)、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)及種植大戶手中，著力提高基層一線小農(nóng)水管理能力。

6.堅(jiān)持市場導(dǎo)向，推進(jìn)管養(yǎng)分離

小農(nóng)水管護(hù)應(yīng)以堅(jiān)持市場化改革為導(dǎo)向，加速推進(jìn)管養(yǎng)分離，既可滿足管理機(jī)構(gòu)精干、高效的組織要求，又可充分發(fā)揮專業(yè)服務(wù)隊(duì)伍的技術(shù)優(yōu)勢與社會(huì)化維護(hù)低價(jià)格成本優(yōu)勢，同時(shí)強(qiáng)化了群眾參與的基本原則。對中型以上圩區(qū)或主要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)的較大泵站、圩口閘、套閘，宜以鎮(zhèn)（街）為單位，通過招標(biāo)方式擇優(yōu)確定運(yùn)行、維護(hù)業(yè)務(wù)給專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)；對一般小型站、閘、涵工程設(shè)施，要繼續(xù)推進(jìn)和完善承包、租賃改革，可以項(xiàng)目區(qū)、一個(gè)鎮(zhèn)、一個(gè)或幾個(gè)村為單位，將工程運(yùn)行、維護(hù)進(jìn)行打包競拍，擇優(yōu)外包；對支、斗、農(nóng)渠工程及主要配套建筑物，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目區(qū)域范圍，由當(dāng)?shù)匦姓逯付ň哂幸欢▽I(yè)技術(shù)且敬業(yè)愛崗的專職人員維護(hù)；對量多面廣的田間工程設(shè)施，則應(yīng)明確由用水合作組織、土地承包經(jīng)營者或農(nóng)戶自行日常打理。

7.明確目標(biāo)責(zé)任，實(shí)施長效考核

水行政主管部門要積極推動(dòng)市（縣）、鎮(zhèn)（街）、村間《小農(nóng)水目標(biāo)責(zé)任書》的簽訂，及時(shí)修訂、完善小農(nóng)水管理的目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)及考核辦法，加強(qiáng)與政府其他相關(guān)部門的聯(lián)系，落實(shí)保障措施，形成各方支持，農(nóng)民積極參與的良好局面。各級管理部門要積極推進(jìn)轄區(qū)內(nèi)以灌區(qū)為單元的小農(nóng)水目標(biāo)管理的定期、定量長效考核，要規(guī)范監(jiān)督考核，建立“效果民評”機(jī)制。同時(shí)，要強(qiáng)化考核結(jié)果應(yīng)用，將考核成績與各級專項(xiàng)補(bǔ)助資金落實(shí)掛鉤，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，并導(dǎo)入“支出民審”制度，確保操作規(guī)范、公正。要通過建立完善有效的長效機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)小農(nóng)水的高效運(yùn)行，長期受益，有力促進(jìn)新農(nóng)村的發(fā)展，讓廣大群眾在這項(xiàng)看得見的惠民工作中真正得到實(shí)惠。

[1]陳漢新，苗潤.常州市農(nóng)村水利工程長效管理情況的調(diào)查和思考[J].江蘇水利，2013（1）.

[2]陳泓.江陰統(tǒng)計(jì)年鑒[M].2012.