唐迎洲 ，徐貴泉

（1.上海市水務(wù)規(guī)劃設(shè)計研究院，200233，上海；2.上海市水務(wù)局水環(huán)境研究工作室，200112，上海）

一、研究背景

平原感潮河網(wǎng)地區(qū)位于流域入?？?，易受上游洪水、下游高潮、區(qū)域暴雨和臺風的多重影響，甚至出現(xiàn)“幾碰頭”的情況，造成區(qū)域復(fù)雜的防汛格局。科學評估一個城市或流域的防洪減災(zāi)能力、防汛安全風險，可以更好地引導全市防洪減災(zāi)能力建設(shè)方向，規(guī)范全市防洪減災(zāi)能力建設(shè)行為，調(diào)控全市防洪減災(zāi)能力建設(shè)進程，但目前缺乏全面、系統(tǒng)的規(guī)范標準和評價方法等技術(shù)支持。為此，本研究結(jié)合上海平原感潮河網(wǎng)型特大城市建立了一套具有指導性和約束性的防汛減災(zāi)能力評價指標體系，以提升城市防汛能力，保障城市經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

二、防汛減災(zāi)能力評價指標體系框架設(shè)計

本研究緊緊圍繞上海市城市發(fā)展和建設(shè)需求，結(jié)合上海市地理位置和防汛特點，將全市防汛減災(zāi)體系劃分為工程性防汛減災(zāi)體系和非工程性防汛減災(zāi)體系兩大部分。在此基礎(chǔ)上采用分層結(jié)構(gòu)的指標體系框架設(shè)計方法：

①第一層次為專題領(lǐng)域，即“工程性防汛減災(zāi)體系、非工程性防汛減災(zāi)體系”兩大部分。科學完善的防洪減災(zāi)體系應(yīng)實現(xiàn)工程措施與非工程措施有機結(jié)合，協(xié)調(diào)好客觀存在的人與汛的利害關(guān)系，將受災(zāi)損失降至最小，實現(xiàn)最佳的減災(zāi)效益。

②第二層次為評價主題，按照專題領(lǐng)域確定不同的評價主體，以評價指數(shù)的形式體現(xiàn)，滿足相關(guān)政府職能部門建設(shè)、管理、監(jiān)督等方向的需求。

③第三層次為具體指標，篩選反應(yīng)評價主題核心內(nèi)容的具體指標，以指標數(shù)值的形式體現(xiàn)，滿足上海市防汛減災(zāi)標準量化、規(guī)范防汛減災(zāi)各項行為的需要。篩選的指標力求“全面、客觀、可量化”。

三、上海市防汛減災(zāi)能力評價指標體系構(gòu)建

1.工程性防汛減災(zāi)指標體系

防汛減災(zāi)工程是城市重要的基礎(chǔ)設(shè)施。依據(jù)上海市地理位置和防汛特點，其防汛減災(zāi)工程主要包括“沿江沿海擋潮的海塘工程、黃浦江及其主要支流防洪擋潮的防汛墻工程、全市14個水利分片組成的區(qū)域除澇工程和城鎮(zhèn)雨水排水工程”，共計4條防線。

（1）海塘工程體系

上海構(gòu)筑海塘歷史悠久，三國時杭州灣北岸就已建有金山咸潮塘，但限于財力、物力、技術(shù)等多種原因，新中國成立前修建的海塘防御能力都較低。新中國成立后，全市海塘工程主要依據(jù)市政府要求，統(tǒng)一按“八五標準”實施建設(shè)，即堤頂高程8m(吳淞零點)，頂寬5m。目前，全市海塘主要分布在沿長江口—杭州灣的寶山區(qū)、浦東新區(qū)、奉賢區(qū)、金山區(qū)等大陸一線以及長江口的崇明、長興、橫沙三島外圍。根據(jù)2013年上海市政府批準的 《上海市海塘規(guī)劃（2011—2020 年）》，全市大陸片及長興島海塘防御標準為200年一遇（200年一遇高潮位加同頻風），崇明及橫沙島海塘防御標準為100年一遇（100年一遇高潮位加同頻風）。海塘工程相關(guān)防汛減災(zāi)指標以及選取理由見表1。

（2）防汛墻工程體系

上海市自1956年開始修建防汛墻，并開展了防御標準等相關(guān)專題研究。1986年9月國家計委批復(fù)同意將上海市區(qū)防汛墻防汛標準從接近百年一遇提高到千年一遇。但全球氣候變化、地面沉降、海平面上升等眾多因素影響，原千年一遇標準已降至約200年一遇。2004年，上海市水務(wù)局組織相關(guān)部門對黃浦江潮位開展研究，研究成果提高了黃浦江的設(shè)防標準潮位值。全市防汛墻工程體系主要包括黃浦江干（支）流及上游攔路港、紅旗塘、太浦河、大泖港等堤防及相關(guān)建（構(gòu)）筑物，以及蘇州河干（支）流堤防及相關(guān)建（構(gòu)）筑物，涉及浦西所有行政區(qū)以及浦東新區(qū)。防汛墻工程相關(guān)防汛減災(zāi)指標以及選取理由見表2。

表1 海塘工程防汛減災(zāi)指標一覽表

表2 防汛墻工程防汛減災(zāi)指標一覽表

表3 區(qū)域除澇工程防汛減災(zāi)指標一覽表

（3）區(qū)域除澇系統(tǒng)工程體系

上海市河網(wǎng)水系發(fā)達，新中國成立初期通過農(nóng)田基本建設(shè)開展全面水利規(guī)劃，整治開挖了蕰藻浜、淀浦河等一些骨干河道，并結(jié)合水系、地形、水文等特點以及與外圍大水體之間的關(guān)系等條件，提出了水利分片綜合治理的設(shè)想和規(guī)劃，將全市除蘇州河以南的老市區(qū)外，基本條件類似的地區(qū)劃分成14個自然片進行綜合治理（12個建控片和2個敞開片），并明確了各水利片的治理標準以及除澇工程布局和規(guī)模。目前14個水利分片的治理格局基本形成。區(qū)域除澇系統(tǒng)工程相關(guān)防汛減災(zāi)指標以及選取理由見表3。

（4）城鎮(zhèn)雨水排水系統(tǒng)工程體系

2000年上海市水務(wù)局成立后，充分發(fā)揮水務(wù)一體化優(yōu)勢，針對全市排澇格局和相關(guān)規(guī)劃成果，組織研究，提出了全市雨水排水模式、標準和布局。其中雨水排水模式包括城市小區(qū)強排水模式、緩沖式排水模式、區(qū)域排澇模式三類。中心城形成以城市強排水模式為主，緩沖式排水模式為輔的格局；中心城以外地區(qū)形成以緩沖式排水和區(qū)域排澇模式為主，城市強排水模式為輔的格局。設(shè)計標準為：一般地區(qū)暴雨設(shè)計重現(xiàn)期采用1～2年，降雨強度為36～44 mm/h；重要地區(qū)暴雨設(shè)計重現(xiàn)期采用3～5年，降雨強度為50～56 mm/h。城鎮(zhèn)雨水排水系統(tǒng)工程相關(guān)防汛減災(zāi)指標以及選取理由見表4。

2.非工程性防汛減災(zāi)指標體系

非工程性防汛減災(zāi)體系是遭遇超標準汛情、降低災(zāi)情影響的重要措施，主要包括水文氣象監(jiān)測預(yù)報、防汛搶險救援預(yù)案以及法規(guī)體系約束等措施。

（1）水文氣象監(jiān)測預(yù)報體系

功能齊全、預(yù)報精細、預(yù)警及時、覆蓋城鄉(xiāng)的防汛減災(zāi)監(jiān)測預(yù)警預(yù)報能力，是防汛部門制定防汛預(yù)案的基本依據(jù)，對于提高城市防災(zāi)減災(zāi)能力、促進經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展具有重要作用。主要包括氣象監(jiān)測、地面積水點監(jiān)測、水體監(jiān)測即“天—地—水”為一體的防汛減災(zāi)立體監(jiān)測體系。根據(jù)統(tǒng)計，目前全市的水文、氣象監(jiān)測站網(wǎng)建設(shè)已經(jīng)滿足相關(guān)規(guī)范要求，但監(jiān)測預(yù)報的精度等與城市發(fā)展需求仍存在一定差距。水文氣象監(jiān)測預(yù)報體系相關(guān)防汛減災(zāi)指標以及選取理由見表5。

（2）搶險救援保障體系

搶險救援保障體系指防汛搶險指揮，為搶險救災(zāi)提供物資、裝備、應(yīng)急通信、社會動員等方面的能力。受儲備救災(zāi)物資裝備的數(shù)量、種類、資金保障情況、應(yīng)急反應(yīng)有效性、交通運輸狀況、社會動員力量等方面的影響。搶險救援保障體系相關(guān)防汛減災(zāi)指標以及選取理由見表6。

表4 城鎮(zhèn)雨水排水系統(tǒng)工程防汛減災(zāi)指標一覽表

表5 水文、氣象監(jiān)測預(yù)報防汛減災(zāi)指標體系一覽表

表6 非工程性防汛減災(zāi)指標體系一覽表

表7 非工程性防汛減災(zāi)指標體系一覽表

（3）法律法規(guī)約束體系

在認真落實國家相關(guān)法規(guī)政策的基礎(chǔ)上，上海市出臺了一系列與本市防汛密切相關(guān)的法規(guī)文件，目前基本形成以《上海市防汛條例》為骨干、一系列規(guī)章制度為支撐的防汛法規(guī)體系。法律法規(guī)約束體系、相關(guān)防汛減災(zāi)指標以及選取理由見表7。

四、結(jié) 語

本文根據(jù)上海市防汛減災(zāi)工作特點和需求，結(jié)合國內(nèi)外相關(guān)研究成果,將上海市防汛減災(zāi)措施劃分為工程性與非工程性兩個方面 （一級指標），并此基礎(chǔ)上劃分出7個二級指標，并通過深入分析全面客觀地提出了15個工程性三級指標和12個非工程性三級指標（大部分指標的基準值可以通過基礎(chǔ)資料調(diào)查分析量化得出，如無法調(diào)查得出，可以采用專家打分法等方法取得），為全面、客觀和量化開展上海市防汛減災(zāi)能力評價奠定了基礎(chǔ)。研究成果對其他平原感潮地區(qū)的防汛減災(zāi)能力建設(shè)具有一定的參考價值和指導意義。

[1]上海市防汛指揮部辦公室.上海市防汛工作手冊[M].上海：上海科學普及出版社，2008.

[2]徐雙全.上海海塘建設(shè)歷史、現(xiàn)狀和展望[J].城市道橋與防洪，2004（3）.

[3]葉鳴，倪雄，潘崇倫.上海市防汛指揮3級視頻會商系統(tǒng)建設(shè)[J].水利信息化，2011（5）.