崔江紅

（云南省社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所，650034，昆明）

當(dāng)前，我國已經(jīng)進入城鄉(xiāng)加速融合、一體化發(fā)展格局快速形成時期，需要從城鄉(xiāng)一體化的角度審視農(nóng)村水利建設(shè)與發(fā)展。城鄉(xiāng)一體化水利發(fā)展視角，是將農(nóng)村水利看作城鄉(xiāng)一體化的重要組成部分，是夯實農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)，為農(nóng)村居民提供與城市居民均等的生存、生活、生產(chǎn)發(fā)展有保障，服務(wù)現(xiàn)代化的水利公共產(chǎn)品。在云南城鄉(xiāng)一體化水利建設(shè)與發(fā)展中，農(nóng)村處于弱勢，是主要矛盾；而在農(nóng)村中，處于弱勢的村莊和個人是重點中的重點，是矛盾的主要方面。近年，云南水利發(fā)展迅速，全省水利投資規(guī)模逐年增加。但在水利快速發(fā)展的背后，城市擴張過程中加速調(diào)取周邊農(nóng)村的水資源，打破了原有的區(qū)域性水資源存蓄平衡；同時，城鄉(xiāng)水利公共服務(wù)的差距仍然存在，成為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的障礙。為此，必須從城鄉(xiāng)一體化的角度重新審視云南農(nóng)村水利建設(shè)與發(fā)展。

一、存在的問題

1.區(qū)域發(fā)展不平衡

一是貧困地區(qū)與其他地區(qū)之間發(fā)展不平衡。占全省129個縣 （市、區(qū)）62%的73個國家扶貧工作重點縣和7個省級扶貧工作重點縣財政自給率低，配套投入不足，水利事業(yè)發(fā)展滯后。二是不同地形農(nóng)村區(qū)域之間發(fā)展不平衡。壩區(qū)、半山區(qū)、山區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施越來越差，山區(qū)水利在農(nóng)業(yè)發(fā)展、飲水安全方面的保障能力不足。三是農(nóng)村與城市之間發(fā)展不平衡。城市已經(jīng)實行集中供水，而農(nóng)村供水網(wǎng)絡(luò)建設(shè)滯后，一般以村莊為基礎(chǔ)供水，條件惡劣的地方以戶用水窖供水。

2.投資機制及模式不合理

一是小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入沒有照顧到建設(shè)成本及地方投資能力。除25個邊境縣外，中央、省、州（市）對小農(nóng)水建設(shè)的激勵性投入執(zhí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，沒有照顧到不同地區(qū)建設(shè)成本的差異，也沒有照顧到貧困縣與非貧困縣投入能力的差異。二是小水窖驗收與補助機制不完善。一方面，群眾自建小水窖如果不符合規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，不納入補助范圍。另一方面，沒有照顧到從壩區(qū)到半山區(qū)、再到山區(qū)建設(shè)成本逐漸提高的實際，對山區(qū)農(nóng)民的投資積極性調(diào)動不足。三是城鄉(xiāng)水利投資模式“倒掛”。城市居民投資能力高于農(nóng)村，分擔(dān)水利建設(shè)成本負(fù)擔(dān)較輕。而農(nóng)村居民投資能力不如城市，卻要直接參與投資，相比之下農(nóng)民負(fù)擔(dān)較重。

3.干旱綜合治理措施不完善

一是投入不足。包括氣象預(yù)報、人工降雨、抗旱取水，以及生物抗旱投入不足。二是農(nóng)民抗旱負(fù)擔(dān)重，積極性低。一方面，旱災(zāi)來臨時，先保城市居民飲水安全，農(nóng)村生產(chǎn)用水和生活用水供給不足。同時，農(nóng)民的抗旱行為只有政府給予的拉水或蓄水補助，而沒有得到城市居民通過水費給予的間接支持。另一方面，目前云南每個農(nóng)民每季的糧食凈收益只有150～180元，只相當(dāng)于外出打工1.5～2天的收益，因此干旱時農(nóng)民寧愿進城打工也不愿意投入抗旱。三是農(nóng)業(yè)旱災(zāi)保險建設(shè)遲緩。

4.農(nóng)民自我管理不足

一是水旱災(zāi)害頻繁，私人參與水利工程管理的收益難保證，私人承包管理機制難建立。二是農(nóng)民組織化管理不足。一方面，雖然云南農(nóng)村成立了大批的用水戶協(xié)會，但這些協(xié)會沒有組織經(jīng)費，沒有發(fā)揮實質(zhì)性作用。另一方面，云南省種養(yǎng)業(yè)方面的農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展迅速，具有通過年度會費、入股籌集資源的優(yōu)勢，但目前還沒有將合作服務(wù)延伸到水利工程管理中來。兩方面的原因，導(dǎo)致農(nóng)民組織化參與水利工程管理不足。

二、面臨的挑戰(zhàn)

1.人口自然增長將加劇供水壓力

根據(jù)云南省第六次全國人口普查顯示，云南全省普查登記總?cè)丝跒? 596.6萬人，10年共增加了308.7萬人，平均每年增加30.9萬人。未來幾年，云南年均增加人口約28萬，每年新增加的人口維持生存、生活就需要用水，這將導(dǎo)致云南供水需求增加。如果按照年均人口增加28萬，以及最低標(biāo)準(zhǔn)即農(nóng)村每人65 L/a的生活用水需求計算，每年將增加664.3萬m3供水需求。如果不考慮城鄉(xiāng)人口基數(shù)和人口自然增長率，按照目前38%的城鎮(zhèn)化率來計算，每年新增人口中有10.64萬城鎮(zhèn)人口，這部分人每年還要多用233.02萬m3的水。全省新增人口每年將增加897.32萬m3供水需求。

2.城鎮(zhèn)化提速加劇供水壓力

農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移進入城鎮(zhèn)后生活用水需求增加，每人將增加60 L。2011—2020年，云南年均將有100萬農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移進城，每年將增加供水需求2 190萬m3。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，城鎮(zhèn)居民對水資源需求的增加，這個壓力將隨之增大。

3.旅游業(yè)快速發(fā)展加劇供水壓力

省外游客在云南旅游，從兩個方面提出了供水需求：一是在餐館就餐導(dǎo)致餐館用水需求增加；二是日常洗漱導(dǎo)致供水需求增加。2012年，云南省外游客達(dá)到1.35億人次，以2.5天的停留時間計算，且按人均生活用水最低標(biāo)準(zhǔn)65 L/d計算，1年耗水2 193.75萬m3。隨著旅游業(yè)的發(fā)展，云南供水壓力也會隨之增大。

4.農(nóng)村“空心化”加劇水利建設(shè)的難度

農(nóng)村中有知識、懂技術(shù)的年輕人進入城市工作，造成農(nóng)村人口在年齡結(jié)構(gòu)上的“空心化”。近10多年來，云南農(nóng)村人口“空心化”明顯，尤其是2009年連年干旱以來，每年200萬以上旱區(qū)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)，形成大量的“空心村”?！翱招拇濉比鄙倏购祫趧恿?，進一步加重干旱對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響?！翱招拇濉崩夏耆似渖铋_支主要來源于在外打工的子女，有的已經(jīng)放棄了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，對農(nóng)業(yè)水利設(shè)施的投資積極性降低。

三、對策建議

從城鄉(xiāng)一體化的角度來解決云南農(nóng)村水利發(fā)展中的問題，需要從兩種思路來研究對策：一是開源與節(jié)流并重。一方面，必須加大治污力度，擴大可使用水資源量；另一方面，必須加強節(jié)水型社會建設(shè)，減少生產(chǎn)、生活耗水量。二是軟硬件設(shè)施建設(shè)并重。一方面必須加大水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，提高硬件支撐能力；另一方面，必須加強服務(wù)體系、激勵機制、節(jié)約型水文化等方面的建設(shè)，提高農(nóng)村水利發(fā)展的軟件支撐能力。

1.實施貧困地區(qū)、山區(qū)水利優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略

一是建立向貧困地區(qū)、山區(qū)傾斜的水利發(fā)展支持體系。一方面，建立向農(nóng)村貧困地區(qū)傾斜的水利建設(shè)與支持體系，爭取中央支持，提高中央、省對貧困縣水利投資的強度。另一方面，建立向山區(qū)傾斜的水利發(fā)展機制。根據(jù)地形條件，將全省分為壩區(qū)、半山區(qū)、山區(qū)三種類型，建立向半山區(qū)、山區(qū)傾斜的水利支持政策，加快半山區(qū)、山區(qū)水利發(fā)展。

二是建立向貧困地區(qū)、山區(qū)傾斜的水利投資激勵機制。一方面，提高對貧困縣、山區(qū)縣水利投資的激勵標(biāo)準(zhǔn)，由中央和省全額投資國家級貧困縣大中型水利設(shè)施建設(shè)，并進一步提高中央、省、州（市）對國家級貧困縣小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的投資比例。另一方面，探索和建立向農(nóng)戶傾斜的水利激勵補助機制。按照經(jīng)濟水平將農(nóng)戶劃分為若干個層次，如“五?！薄仫柌蛔?、剛解決溫飽、生活有余但擴大生產(chǎn)不足、小康、較富裕等多個層次，針對不同的層次建立不同的水利投資激勵標(biāo)準(zhǔn)。

2.完善政府主導(dǎo)下的城鄉(xiāng)一體化水利投資機制

一是緊緊抓住中央水利投入快速增長，且向革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)傾斜的政策機遇，積極爭取中央提高對云南農(nóng)村水利建設(shè)的投入。同時，在全省范圍內(nèi)整合小型農(nóng)田水利工程建設(shè)補助、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、國土整治、扶貧和以工代賑等用于小型農(nóng)田水利建設(shè)的資金，提高政府投入水平。積極倡導(dǎo)企業(yè)、社會團體、個人等通過入股、捐資等形式參與農(nóng)村水利建設(shè)，鞏固“政府主導(dǎo)、社會參與、農(nóng)民主體”的投資格局。

二是健全“以城帶鄉(xiāng)、以工哺農(nóng)”的水利建設(shè)機制。一方面，加強城市土地出讓收入用途監(jiān)管，確保云南省提出的“土地出讓總收入的5%用于農(nóng)田水利建設(shè)”。同時，從城市用水中提取部分收益，用于農(nóng)村水利建設(shè)和生態(tài)建設(shè)補償。另一方面，進一步完善煙草反哺農(nóng)田水利、水電開發(fā)支持水利發(fā)展的機制，鞏固和完善城市帶動、工業(yè)拉動的農(nóng)村水利投資機制。

三是完善戶用小水窖驗收與激勵補助機制。一方面，改按口補助為按窖容補助，擴大小水窖補助范圍。另一方面，將戶用小水窖建設(shè)按照地形條件分為平壩地區(qū)、半山區(qū)、山區(qū)三種類型，適當(dāng)提高對半山區(qū)、山區(qū)小水窖建設(shè)的補助標(biāo)準(zhǔn)。

3.完善城鄉(xiāng)一體化的干旱治理機制

一是探索和建立城鄉(xiāng)一體的干旱治理機制，提高抗旱投入水平。一方面，增加抗旱專項投入，并從民政救災(zāi)的角度提高每年用于干旱治理的投入。另一方面，加強干旱時期城鄉(xiāng)用水調(diào)節(jié)和城市用水價格干預(yù)，合理調(diào)配區(qū)域性水資源，促進城鄉(xiāng)平衡發(fā)展；同時，建立干旱時期城市用水臨時提價制度，將上漲部分轉(zhuǎn)移用于農(nóng)村抗旱。

二是拓展農(nóng)民抗旱補助范圍，將購買小水泵、生物抗旱制劑如“旱地龍”等納入補助范圍；加大對氣象干預(yù)、農(nóng)民蓄水等方面的補助力度，切實減輕農(nóng)民抗旱負(fù)擔(dān)，提高農(nóng)民抗旱積極性。

三是加強干旱應(yīng)急保障機制建設(shè)。進一步完善干旱災(zāi)情預(yù)報制度，及時預(yù)報各種干旱災(zāi)害，通過事前預(yù)防來降低災(zāi)害損失。在全省設(shè)立干旱救助基金，對受災(zāi)群眾給予及時救助，努力挽救受災(zāi)群眾的因災(zāi)損失。同時，進一步完善農(nóng)業(yè)災(zāi)害保險。

4.完善農(nóng)民參與水利工程管理機制

一是配合農(nóng)業(yè)保險范圍的擴大和推廣，建立農(nóng)民承包經(jīng)營水利工程的保障機制，尤其是承包水利工程搞水產(chǎn)養(yǎng)殖的保險制度，提高廣大農(nóng)民承包經(jīng)營的積極性。

二是針對農(nóng)民在干旱時期參與水利工程管理收益難保障的現(xiàn)實，將目前用于抗旱的部分資金用于補助承包管理水利工程的農(nóng)民，建立特殊時期政府購買農(nóng)民管理服務(wù)制度。

三是加強農(nóng)民組織化參與和管理機制建設(shè)。一方面，完善用水戶協(xié)會投資收益保障機制，鼓勵和允許農(nóng)民用水戶協(xié)會參與本村水資源及水利基礎(chǔ)設(shè)施管理，并從水費中提取一定的發(fā)展基金，用于組織活動和擴大水利服務(wù)。另一方面，建立農(nóng)民種養(yǎng)業(yè)專業(yè)合作組織水利投資及收益保障機制，將農(nóng)民專業(yè)合作組織投資興建的水利基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)劃歸合作組織，并允許合作組織通過水利基礎(chǔ)設(shè)施及水利服務(wù)經(jīng)營獲得收益，進一步提高種養(yǎng)業(yè)農(nóng)民專業(yè)合作組織成員對水利的投資積極性。

5.加強城鄉(xiāng)一體化水資源調(diào)配與發(fā)展機制建設(shè)

一是加快城鄉(xiāng)一體化水資源調(diào)配知識培訓(xùn)與學(xué)習(xí)。在全省黨委、政府內(nèi)部開展學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，以形成城鄉(xiāng)一體化水資源調(diào)配的理念。同時利用移動電話短信、水費通知單等載體，宣傳城市水資源的來源、水源地農(nóng)民的貢獻、城鄉(xiāng)水利發(fā)展差距，向城市居民宣傳城鄉(xiāng)一體化水資源調(diào)配的重要性。

二是探索城鄉(xiāng)一體化水資源循環(huán)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。以城市水資源來源地及城市為中心，開展水資源循環(huán)使用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高農(nóng)村水資源流入量，確保區(qū)域性水資源存蓄平衡。重點加大城市污水集中處理與單位分散處理系統(tǒng)建設(shè)，力爭城市污水全部凈化為中水。同時，對使用中水的工業(yè)企業(yè)給予稅收等方面的優(yōu)惠，并制定相關(guān)辦法，規(guī)定城市綠化、道路清潔等只能使用中水。

三是加強節(jié)水型社會建設(shè)。采用靈活多樣的方式，如以廣播電視、中小學(xué)課堂、農(nóng)村趕集為載體，加大節(jié)約用水宣傳，倡導(dǎo)城鄉(xiāng)居民分類節(jié)約利用水資源。

6.建立“空心村”水利發(fā)展特殊干預(yù)制度

一是探索“空心村”激勵補助購買服務(wù)機制，將目前用于“空心村”的水利建設(shè)與補助資金集中使用，用于聘請本村或鄰近村莊青壯年勞力參與水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維護。

二是探索建立“空心村”結(jié)對幫扶制度。通過政府引導(dǎo)，建立相鄰“空心村”結(jié)對幫扶制度，將距離在2 km以內(nèi)的村莊確定為結(jié)對幫扶村，并將目前用于“空心村”水利建設(shè)的部分經(jīng)費用來鼓勵結(jié)對幫扶行為，促進“空心村”水利發(fā)展。

[1]周運龍.云南水利：改革創(chuàng)新 全面發(fā)展[J].中國水利，2012（15）.

[2]周運龍.創(chuàng)新思路舉措 加快改革發(fā)展[J].中國水利，2012（24）.

[3]蘇志誠，張海濱，屈艷萍.我國建立防旱抗旱減災(zāi)長效機制的思考[J].中國水利，2013（8）.

[4]崔江紅.云南民生水利建設(shè)中的幾個基本問題[J].中國水利，2013（8）.