徐少軍，孫又欣，羅應(yīng)貴

（湖北省防汛抗旱指揮部辦公室，430071，武漢）

一、項目建設(shè)現(xiàn)狀

湖北省積極推進山洪災(zāi)害防治縣級非工程措施項目建設(shè)，項目總投資4億元，在74個有山洪災(zāi)害防治任務(wù)的項目縣建成74個預(yù)警平臺、1 765個自動監(jiān)測站、9 842個簡易雨量站、7 203套預(yù)警廣播。通過兩年多的努力，基本建成了應(yīng)對山洪災(zāi)害的科學(xué)防御體系，為最大限度減少人員傷亡和財產(chǎn)損失提供了基礎(chǔ)保障。

1.預(yù)警到鄉(xiāng)的體系

監(jiān)測系統(tǒng)是在危險區(qū)重要河流上游建設(shè)自動水位站、簡易水位站，實現(xiàn)對河道水位的監(jiān)測；在居民集住地、暴雨中心建設(shè)自動雨量站、簡易雨量站，實現(xiàn)對降雨的監(jiān)測。預(yù)警系統(tǒng)是在監(jiān)測系統(tǒng)提供的信息和預(yù)報分析決策的基礎(chǔ)上，通過確定的預(yù)警程序和方式，將預(yù)警信息及時、準確地傳送到山洪災(zāi)害威脅區(qū)域內(nèi)，使相關(guān)責任人根據(jù)防御預(yù)案及時采取防范措施，應(yīng)對山洪災(zāi)害。兩年來，湖北省為799個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了監(jiān)測預(yù)警體系，實現(xiàn)了“預(yù)警到鄉(xiāng)”。

2.預(yù)案到村的體系

為從容應(yīng)對突發(fā)的山洪災(zāi)害，74個山洪災(zāi)害防治項目縣已編制10 397個山洪災(zāi)害防御預(yù)案，實現(xiàn)“預(yù)案到村”，為縣、鄉(xiāng)、村三級在山洪災(zāi)害防御中實施指揮決策、轉(zhuǎn)移安置、搶險救災(zāi)等方面作出詳細規(guī)定，成為各級各部門在山洪災(zāi)害防御工作中的行動指南。縣、鄉(xiāng)、村三級應(yīng)急預(yù)案是根據(jù)各級不同情況，綜合考慮了預(yù)案的可操作性、實用性，因地制宜進行編制?？h、鄉(xiāng)預(yù)案涉及面較廣，參與部門較多，分工明確，責任具體，內(nèi)容詳細，分四級預(yù)警和響應(yīng)，不同等級的預(yù)警和響應(yīng)都有明確規(guī)定；村級預(yù)案主要突出了預(yù)警和響應(yīng)，考慮到在組織機構(gòu)和人員方面的差異性，按準備轉(zhuǎn)移和立即轉(zhuǎn)移兩級制訂，易于掌握和操作。

3.責任到人的體系

據(jù)調(diào)查，74個項目縣都建立了縣、鄉(xiāng)、村、組、戶五級聯(lián)防的山洪災(zāi)害防御責任體系，以強化各級各部門的山洪災(zāi)害防御責任，在縣、鄉(xiāng)、村三級成立了山洪災(zāi)害防御組織機構(gòu)，落實了監(jiān)測組、信息組、轉(zhuǎn)移組、調(diào)度組、保障組、應(yīng)急搶險隊的責任人員和職責分工，做到了責任到人。同時，為加強對山洪災(zāi)害危險點的監(jiān)控和及時掌握危險區(qū)動態(tài)，村級還成立了暴雨山洪巡查隊，每一個中心戶配一名巡查員，并就巡查的方式、內(nèi)容、危險點、信息報送作出了具體規(guī)定。

4.宣傳到點的體系

各項目縣在省防辦的統(tǒng)一要求下，全力開展了山洪災(zāi)害防御宣傳教育工作。凡是威脅區(qū)內(nèi)的村委會和居民點，都集中設(shè)置了宣傳牌、制度牌、宣傳圖片牌、責任人分工牌、預(yù)案宣傳欄，并利用預(yù)警廣播宣傳山洪災(zāi)害防御知識；在危險區(qū)交叉路口、居民集居點、學(xué)校等地的醒目位置樹立警示牌、危險區(qū)標識牌、轉(zhuǎn)移路線圖、刷寫宣傳標語；在距離危險區(qū)最近最安全的地點設(shè)置安全區(qū)和安置點標識，標明安置人員、安置負責人；凡是危險區(qū)內(nèi)的住戶，每戶發(fā)放一本宣傳手冊、一張明白卡,切實做到了“宣傳全覆蓋”。

四大體系的構(gòu)建，為執(zhí)行山洪災(zāi)害防御預(yù)案規(guī)定的三級預(yù)警、三級響應(yīng)提供了制度支撐。

二、山洪預(yù)警特點

預(yù)警為實施山洪災(zāi)害應(yīng)急管理的前置環(huán)節(jié)和基礎(chǔ)。湖北省山洪災(zāi)害防治非工程措施構(gòu)建起的四大體系，其基礎(chǔ)和核心主要是比較先進的監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)，具備三個特點。

?關(guān)鍵時刻：2012年8月5日，湖北省房縣

2012年8月5日，湖北省房縣普降特大暴雨，其中沙河鄉(xiāng)、萬峪鄉(xiāng)為暴雨中心，沙河鄉(xiāng)佘家河24小時雨量686 mm，達500年一遇，為歷史少見；災(zāi)害來臨時，萬峪鄉(xiāng)萬峪自動雨量站于5日23時準確監(jiān)測到暴雨信息，其上報的雨量信息在預(yù)警平臺生成二級告警信號后，房縣防指根據(jù)告警信息迅速會商，準確研判形勢，及時啟動了應(yīng)急預(yù)案，第一時間通知災(zāi)區(qū)，有效組織5 573人轉(zhuǎn)移避險，從而避免因山洪災(zāi)害造成的傷亡。

1.手段的科技性

山洪災(zāi)害防治監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)是利用自動測報技術(shù)監(jiān)測雨量、水位；利用公共網(wǎng)絡(luò)GPRS傳輸技術(shù)報送水位雨量信息；利用平臺軟件收集實時水雨情信息并發(fā)布告警信息；利用短信向責任人員發(fā)布預(yù)警信息；利用短信、語音電話、報警信息自動啟動無線預(yù)警廣播預(yù)警。監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)采用了無線電、計算機、網(wǎng)絡(luò)和雷達測量等先進技術(shù)，實現(xiàn)了水雨情信息的自動監(jiān)測、網(wǎng)絡(luò)傳輸、自動匯集和發(fā)布預(yù)警等相關(guān)流程，大大提高了系統(tǒng)的科技含量，從而最大限度地保證了監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)準確、快捷、及時地報送信息、發(fā)布預(yù)警。

2.監(jiān)測的廣泛性

為了保證監(jiān)測的全覆蓋，準確及時地監(jiān)測危險區(qū)水位雨量信息，設(shè)計時按20～100 km2一個自動雨量站，每個受山洪災(zāi)害威脅的行政村設(shè)置一個簡易雨量站，重要保護目標上游河道設(shè)置自動水位站；100 km2以下小流域有需要保護目標的設(shè)置簡易水位站的布站原則。湖北省山洪災(zāi)害防治非工程措施項目共建自動雨量站1 361個、簡易雨量站9 942個、自動水位站404個、簡易水位站884個。以上站點同全省水文系統(tǒng)已建的784個自動雨量站和269個自動水位站共同構(gòu)筑了一張廣泛的監(jiān)測站網(wǎng)，覆蓋了危險區(qū)域。

由于監(jiān)測站網(wǎng)的密度大，監(jiān)測的范圍廣，對于實時監(jiān)測小尺度強降雨、隔牛背雨提供了幫助。2012年8月，受臺風“蘇拉”影響，湖北省十堰、襄陽兩市11個縣（市、區(qū)）遭遇暴雨襲擊，其中6個縣（市、區(qū)）為特大暴雨。據(jù)調(diào)查，在此次降雨過程中，11個縣的193個自動雨量站均監(jiān)測到局部的強降雨，準確率到95%以上，如：房縣萬峪站 （24小時，下同）686 mm（500年一遇）、丹江口市孤山站336 mm（70年一遇）、茅箭區(qū)茅塔鄉(xiāng)巖屋村292 mm（70年一遇）、?？悼h黃化站263 mm（80年一遇）、鄖縣紅巖背站192.3 mm。

3.防御的實用性

山洪災(zāi)害通常的應(yīng)對措施是防御，而有效的防御須及時預(yù)警并組織轉(zhuǎn)移避險。湖北省山洪災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)正是在實用性上下功夫，才得以推廣。在信息監(jiān)測方面,降雨是導(dǎo)致山洪災(zāi)害的主因，因此選擇雨量、水位作為監(jiān)測對象，實時進行監(jiān)測，對于防御山洪災(zāi)害非常實用。在預(yù)警發(fā)布方面，選擇廣播、電視、傳真、電話、短信、打鑼、報警器等群眾普遍熟知的信息傳播方式發(fā)布預(yù)警，操作性強，容易接受。在指揮決策方面，及時的水雨情信息為決策提供了依據(jù)，及時的告警信息為決策提高了效率，先進的預(yù)警平臺為指揮提供了技術(shù)支撐。

正是山洪災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)的多種監(jiān)測預(yù)警方式和途徑，才確保了在大災(zāi)時刻成功發(fā)布預(yù)警并組織轉(zhuǎn)移。據(jù)調(diào)查，在2012年8月的超強降雨過程中，全省中斷公路3 197條次、供電305條次、通信102條次，廣播、電視、傳真、電話、短信等現(xiàn)代的預(yù)警方式不能使用，緊急時刻，采用手搖報警器、敲鑼、喊話、吹哨子、逐戶敲門甚至強行背扛的等人工預(yù)警方式通知緊急轉(zhuǎn)移。可見，湖北省山洪災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)在大災(zāi)之下確實發(fā)揮了效益，也更好地檢驗了其實用性。

三、實際應(yīng)用做法

湖北省山洪災(zāi)害防治縣級非工程措施項目能夠真正發(fā)揮實效，關(guān)鍵是正確把握了建設(shè)和運用兩大環(huán)節(jié)，保證了建設(shè)質(zhì)量，為實施山洪防御預(yù)案制度提供了基礎(chǔ)條件。近兩年在實施山洪防御預(yù)案制度過程中，湖北省各項目縣堅持“建為用、用為安”的原則，取得了十分顯著的避讓山洪、保證安全的效果，有效避免了群死群傷事件。

1.抓實戰(zhàn)演練，落實事前預(yù)防

為使監(jiān)測、預(yù)警、預(yù)案、責任等群測群防體系真正發(fā)揮作用，湖北省防辦組織各項目縣在汛前全部實行實戰(zhàn)演練，達到“以演查漏、以演代檢、以演代訓(xùn)”的目的。

搞好策劃。演練前山洪防治項目縣按照統(tǒng)一安排，制訂方案，規(guī)定內(nèi)容，明確程序，策劃場景，落實參演人員、演練科目、時間地點，為演練做好充分準備。按照收到報警信息→內(nèi)部預(yù)警→會商→啟動預(yù)警→發(fā)布預(yù)警信息→組織轉(zhuǎn)移→集中安置的程序進行演練。

掌握要領(lǐng)。為保證演練效果，演練地點要求選在危險區(qū)內(nèi)，由各實際崗位責任人擔任演練角色，邀請武裝部、武警、消防官兵參加，群眾參與，其他未參演的所有山洪災(zāi)害防治各類責任人參加觀摩。

確保安全。山洪災(zāi)害防御的核心就是安全轉(zhuǎn)移，但必須符合轉(zhuǎn)移條件。為了達到這一目標，要求各項目縣做到研判準確、及時預(yù)警，依照預(yù)案、組織避險,爭分奪秒、安全轉(zhuǎn)移，突出重點、力避傷亡。

2.抓系統(tǒng)運用，落實事中應(yīng)對

為確保項目建成后及時發(fā)揮效益，湖北省防辦督促各項目縣落實了運行維護管理人員，完成了操作培訓(xùn)，使項目完建后就立即投入運行，發(fā)揮了正常的防災(zāi)減災(zāi)效益。

2012年、2013年兩個汛期，湖北省先后發(fā)生13場強降雨，74個項目縣遭受或反復(fù)遭受暴雨、大暴雨或特大暴雨襲擊，其中6個項目縣超過50年一遇標準，7個項目縣超過30年一遇標準。十堰市房縣佘家河24小時雨量達500年一遇；襄陽市谷城縣潭口水庫水位超設(shè)計水位，達300年一遇；黃岡紅安縣高橋鎮(zhèn)3日雨量達200年一遇；宜昌市遠安縣分水12小時雨量達100年一遇；丹江口市官山河、鄖縣兩地日降雨量達50年一遇，新洲、麻城、羅田等7縣市區(qū)三日降雨達30年一遇。在大暴雨襲擊下，各項目縣的監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)都及時準確發(fā)出預(yù)警信息，2012年、2013年分別有34個和44個項目縣啟動了預(yù)警，共計啟動預(yù)警廣播2 474次，發(fā)布預(yù)警短信20 063條，轉(zhuǎn)移安置151 320人，避免傷亡25 553人。由于預(yù)警及時、責任人進崗及時、啟動預(yù)案及時，山洪災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)在災(zāi)害防御、轉(zhuǎn)移安置方面起到了關(guān)鍵作用，有效避免了群死群傷事件的發(fā)生，發(fā)揮了較好的防災(zāi)減災(zāi)效益。

3.抓總結(jié)整改，落實事后評估

在2012—2013年兩個汛期的運用中，湖北省山洪災(zāi)害防治縣級非工程措施項目發(fā)揮了重要作用，效益顯著。但在運行中，也時常發(fā)生奇異報、缺報、漏報、無人值守等問題。為更進一步完善系統(tǒng)，湖北省及時進行了評估，發(fā)現(xiàn)有兩個方面需要加強。

（1）要加強常態(tài)化管理

實行常態(tài)化管理是系統(tǒng)正常運行的基本保證，只有經(jīng)常有人維護，確保汛期24小時有人值守，發(fā)現(xiàn)異?，F(xiàn)象及時上報及時處理，才能發(fā)揮系統(tǒng)的正常效益。在評估中發(fā)現(xiàn)，運行中產(chǎn)生問題多、運行不正常的地方，大部分是常態(tài)化的管理沒有跟上，項目完工了就置之不理，是“重建輕管”的嚴重表現(xiàn)，必須克服這種思想，加強常態(tài)化管理。

（2）要加強工程措施建設(shè)

山洪災(zāi)害防治僅僅依靠非工程措施項目建設(shè)還遠遠不夠，必須同時實施河道整治、岸坡改造、堤防加固等工程措施，加強對沿岸城鎮(zhèn)、密集居民點、重要基礎(chǔ)設(shè)施的保護，解決沿河村鎮(zhèn)的防沖危害，化解山洪直接威脅城鎮(zhèn)、居民點、重要基礎(chǔ)設(shè)施安全的高危風險。只有通過工程措施與非工程措施相結(jié)合，構(gòu)筑山洪災(zāi)害防治的物質(zhì)基礎(chǔ)，全面提升應(yīng)對突發(fā)山洪災(zāi)害的能力和水平，才能更有效地減輕人員傷亡和財產(chǎn)損失。

四、問題與建議

1.存在的問題

通過3年的項目建設(shè)與運用，湖北山洪災(zāi)害防治縣級非工程措施項目得到了社會的認可，成為人民群眾生命財產(chǎn)的“保護傘”。但是，在建設(shè)與運行中還存在3個方面的問題需要進一步解決。

①群測群防需加強。山洪預(yù)警項目為監(jiān)測、預(yù)警提供了重要的支撐，但是從湖北情況來看，山洪點多面廣，防御難度大，應(yīng)在充分利用山洪預(yù)警項目的同時，加強群測群防工作。只有這樣才能將依靠科技預(yù)防和依靠人力預(yù)防結(jié)合起來，使山洪預(yù)警項目在維護民生、有效減輕財產(chǎn)災(zāi)害損失方面實現(xiàn)效益最大化。

②運維經(jīng)費難到位。根據(jù)國家四部局“運行維護管理經(jīng)費列入地方年度財政預(yù)算”的要求，必須落實運行維護經(jīng)費。運行維護經(jīng)費是系統(tǒng)正常運行的基本保障，但由于地方財政困難，部分項目縣一時難以足額到位，從而給系統(tǒng)運行留下后患。

③運行維護難度大。由于監(jiān)測站點數(shù)量多，遍布山洪災(zāi)害危險區(qū)，分布廣，跨度大，造成維護管理難。少數(shù)設(shè)備損壞和運行失常后，不能及時進行維護。同時，維護管理的專業(yè)性也使得一些問題不能及時解決，造成少數(shù)項目縣的數(shù)據(jù)時效性不滿足要求。

2.建議

①應(yīng)進一步抓好群測群防工作。宜昌市針對境內(nèi)13個縣市區(qū)均有山洪防御任務(wù)的特殊市情，建立和完善了以村為單位的暴雨山洪巡查員制度，推選有責任心的村干部、年輕力壯的村民，組建暴雨山洪巡查隊，第一時間由完建的縣級山洪災(zāi)害防治非工程措施系統(tǒng)向他們發(fā)布手機山洪預(yù)警信息，再由這些隊員向所在地預(yù)警，以保證迅速實施人員轉(zhuǎn)移。這一做法是對山洪防御群測群防措施的豐富和完善，值得在山洪防御中予以推廣，真正做到預(yù)警項目與人力防守緊密結(jié)合。

②進一步落實運維經(jīng)費。針對各地財政困難的現(xiàn)狀，湖北省已初步擬定分省級和縣級共同承擔運維經(jīng)費的解決方案，目前正在落實中。同時還應(yīng)看到，山洪災(zāi)害易發(fā)區(qū)均在貧困山區(qū)，財政十分困難，建議國家財政對運維經(jīng)費給予適度補助。

③進一步完善長效機制。山洪災(zāi)害防御是一項長期性的工作，是由政府主導(dǎo)、部門配合、群眾參與的共同防御機制。因此，要使山洪災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)發(fā)揮長期效益，僅僅在政府層面上完善體制和加強管理還不夠，建議加大宣傳培訓(xùn)力度，提高群眾的避險保安意識，增強危險時刻的自救互救能動性。