譚小平

（四川省水利廳，610017，成都）

2010年年底，按照國家的統(tǒng)一部署，四川省系統(tǒng)開展了山洪災害防治非工程措施建設工作。通過3年的不懈努力，在國家防總、水利部的傾力關懷和支持下，目前117個縣已全面完成建設任務并穩(wěn)定發(fā)揮顯著效益，山洪災害防治工作取得明顯成效。

一、嚴峻形勢下的必然之舉

四川省土地面積48.6萬km2，轄21 個市（州）、183 個縣（市、區(qū)）。 特殊的氣候、地理環(huán)境致使雨量豐沛且分布時空不均，加之“5·12”“4·20”兩次地震的影響，造成四川洪澇災害，尤其是山洪災害特別嚴重。早在2006年，四川省就編制了《四川省山洪災害防治規(guī)劃》，并開展了山洪災害防治試點，2009 年列入“5·12”地震重災的39個縣實施了山洪災害防治及防汛預警項目建設。之所以如此重視并及早開展山洪災害防御工作，源于對全省山洪災害防御形勢的清醒認識。

1.受特殊地理條件影響，四川是全國山洪災害最多的省份之一，山洪災害防御形勢歷來嚴峻

四川省地貌復雜，地形起伏大，加上降雨充沛，河流眾多，水文氣象多變，山洪災害種類多、規(guī)模大，呈現(xiàn)五大較為突出特點。第一，具有分布的廣泛性。全省183個縣（市、區(qū)）中有山洪災害防治任務的175個，防治區(qū)面積達38萬km2，占全省土地面積的79%。川西高原、盆周山區(qū)等均為山洪災害易發(fā)、高發(fā)區(qū)域。第二，具有明顯的時段性。四川歷來有“巴山夜雨”之說，盆地夜雨次數(shù)約占全年降雨總次數(shù)的65%，山洪災害多發(fā)生于夜間，增加了測報與防御的難度。第三，具有典型的群發(fā)性。境內高山峽谷眾多，溪流河溝遍布，一遇暴雨，往往數(shù)十條溪、河、泥石流溝同時暴發(fā)山洪泥石流災害。2010 年“8·13”過程中，德陽綿竹市清平鄉(xiāng)共8個村10余條山溝同時暴發(fā)山洪泥石流，都江堰龍池、虹口等地也暴發(fā)了多處山洪災害。2012年主汛期中，德陽什邡、綿竹兩市共形成83處滑坡泥石流。第四，具有災害的并發(fā)性。受特殊地形地貌影響，四川在發(fā)生山洪災害的同時，往往還伴隨著堰塞湖等次生災害的發(fā)生，造成險情、災情疊加，抗災救災難度加大。第五，具有嚴重的危害性。近年，四川每年因山洪災害死亡人口占因洪澇災害死亡總人口的70%以上，并呈現(xiàn)出洪澇災害死亡失蹤人數(shù)總體減少、山洪災害死亡失蹤所占比例上升的趨勢。2012年6月，涼山州寧南縣發(fā)生特大山洪泥石流災害，造成40人死亡失蹤。災害不僅使人員大量傷亡，還對基礎設施和農(nóng)田農(nóng)房造成極重損失，綿陽、德陽、阿壩三市（州）在 2013 年“7·9”過程中因山洪災害直接經(jīng)濟損失超百億元。

2.受兩次大地震影響，四川山洪災害呈現(xiàn)不確定性增多、隱蔽性增強、防御難度增大的趨勢

“5·12”和“4·20”兩次大地震的重災區(qū)都覆蓋盆周山區(qū)，都是山洪災害的高發(fā)易發(fā)區(qū)。大地震使災區(qū)大量山體破碎、河道淤積。在極端天氣的影響下，更加劇了山洪災害發(fā)生的不確定性。從2008年至今，地震災區(qū)每一年都暴發(fā)了不同規(guī)模的山洪災害，因山洪災害造成的死亡人數(shù)連續(xù)4年占全省洪澇災害死亡總人數(shù)的80%以上，僅2010年汛期就發(fā)生山洪泥石流災害1 000余起，造成251人死亡或失蹤。地震影響和盆周山區(qū)自身特殊地理條件的疊加，不僅使這些地區(qū)的山洪災害呈更頻繁、更廣泛暴發(fā)趨勢，而且部分地區(qū)突發(fā)性災害往往更為隱蔽。2013 年“7·9”過程中，都江堰地區(qū)累計雨量超過800 mm，致使中興鎮(zhèn)發(fā)生特大型高位山體滑坡，造成161人死亡或失蹤。經(jīng)國土資源部工作組現(xiàn)場調查初步分析，認為“5·12”汶川特大地震致使山體開裂形成震裂山體，但其巖體強度大，加之植被極為茂密，災害具有很強的隱蔽性。同時，根據(jù)震后幾年災區(qū)山洪災害發(fā)生的頻率及規(guī)模來看，地震帶來的影響遠未消減，還可能長期存在，山洪災害特別是災區(qū)山洪災害防御難度始終巨大。

特殊的地理條件、頻發(fā)的極端天氣和兩次地震的深遠影響，使山洪災害不僅成為致使汛期人員傷亡和財產(chǎn)損失的主要災害，也成為四川震后發(fā)生頻率最高、防御難度最大的自然災害之一?；趯@種嚴峻形勢的全面分析把握，開展山洪災害防治縣級非工程措施建設，對于四川這樣的省份來講，有著非同一般的重要性和必要性。山洪災害防治迫在眉睫，刻不容緩。

? 關鍵時刻：2013年7月17日，四川省甘孜州九龍縣

2013年7月17日下午，收到當?shù)貧庀蟛块T發(fā)來的預報信息后，四川省甘孜州九龍縣防汛辦的值班員立即將信息轉發(fā)給了降雨區(qū)域覆蓋的各鄉(xiāng)鎮(zhèn)。晚上21時，烏拉溪鄉(xiāng)開始降雨，提前趕到指揮中心的縣防指領導和值班員都密切關注監(jiān)測站點降雨情況。21時42分，子耳石、烏拉溪和偏橋村等3個監(jiān)測站點先后達到預警閾值，監(jiān)測預警平臺發(fā)出立即轉移的內部預警。經(jīng)縣防指領導緊急會商，通過監(jiān)測預警平臺發(fā)出了立即轉移的外部預警信息。22時20分，3個行政村共500余名身處威脅區(qū)域的群眾按照山洪災害應急預案和汛前的演練，迅速有序地轉移到了指定的安置地點。僅僅8分鐘后，烏拉溪鄉(xiāng)多處暴發(fā)山洪泥石流災害。據(jù)事后統(tǒng)計，這次災害中，全鄉(xiāng)泥石流總堆積方量約10萬m3，涉及3個行政村14個村民小組，共688戶2 511名群眾不同程度受災，但因事前有預案、汛前有演練、災前有預警，人員得以及時轉移，全鄉(xiāng)無一人因災死亡。

二、特殊省情下的非常之舉

盡管四川省迫切需要通過非工程措施項目建設以進一步加大山洪災害防治力度，整體提升四川水旱災害防御能力，但要在3年的時間里完成涉及175個縣38萬km2防治區(qū)面積和3 000萬人口的監(jiān)測、通信、預報、預警、群測群防等非工程措施系統(tǒng)建設，并要實現(xiàn)省、市、縣三級數(shù)據(jù)共享和視頻會商，四川省壓力巨大。加之“5·12”震后，四川的洪澇災害異常頻繁嚴重，災害防范已讓全省防汛系統(tǒng)如履薄冰，汛期中的非工程措施建設工作開展受到很大影響。如何在有限時間內完成建設，如何在特殊省情下統(tǒng)籌所有參與縣的建設工作并確保質量，如何做到建管齊抓長期保障效益穩(wěn)定發(fā)揮，這些成為需要集中精力攻克的問題。

1.規(guī)定動作做到位

省委、省政府高度重視，將項目建設作為整體提升四川省防災減災體系的重要組成部分。省政府主要領導多次提出明確要求，省級各相關部門密切配合，各司其職，形成強大的項目推進合力。按照國家統(tǒng)一部署，成立了山洪災害防治縣級非工程措施項目建設領導小組；財政部門在省級預算較為困難的情況下積極落實省級建設資金；水利廳積極發(fā)揮牽頭部門作用，廳主要領導親自抓落實，多次召開專題會議，率隊實地監(jiān)督檢查，及時研究解決各項問題，逐級編制、審批了建設實施方案，制定了建設、資金、驗收等一系列管理辦法；地方各級黨政領導履職盡責，各地在人員、經(jīng)費緊張的情況下；抽調專門人員，落實地方建設資金，全力做好項目建設各項工作。

2.自選動作有突破

按照國家要求，地方為項目建設主體，既能發(fā)揮主觀能動作用，同時更加貼合自身實際。四川省首批實施的28個縣采取由項目業(yè)主分別組織招標并實施項目建設的模式。但由于縣級技術力量整體較為薄弱，招標文件編制不科學，缺乏工作經(jīng)驗，對招標采購程序不熟悉，在財政評審、招標環(huán)節(jié)花費時間較長等原因，部分縣前期工作滯后影響建設進度，承建單位低價中標無法滿足質量要求。鑒于此，四川突破原有思路，改變項目組織方式，變單打獨斗為統(tǒng)一實施。從2011年開始，四川省明確各縣仍為項目實施主體，完成合同執(zhí)行、資金支付、建設管理等工作，但由市級統(tǒng)一組織招標采購，確定承建商，其中平臺軟件由省級組織招標采購。實踐證明，這種方式加快了建設進度，保障了建設質量，并滿足了監(jiān)測預警信息的共享需求，有利于系統(tǒng)的運行維護管理和節(jié)約成本。同時，針對市州缺乏信息系統(tǒng)平臺、縣市信息共享實現(xiàn)程度低的情況，四川省及時調整縣級方案編制要求，在項目建設中同步實施信息共享和視頻會商建設內容，打通市州斷點，努力實現(xiàn)省、市、縣的三級互聯(lián)互通。

3.立足省情求創(chuàng)新

在項目建設過程中，四川省重點抓好地方政府責任落實、建設進度和質量，立足于四川省實際情況，創(chuàng)新思維和措施，充分調動各級積極性，以多項超常規(guī)舉措走出了一條富有四川特色的建設之路。在落實地方政府責任方面，實行簽訂責任書并與支持地方水利發(fā)展掛鉤。省水利廳作為省級牽頭部門與各縣人民政府簽訂責任書，除了明確省、縣兩級以及各相關部門職責、約定完建時間外，還明確了獎懲機制，對如期完成任務并驗收合格的縣，省級給予水利投資傾斜。對發(fā)生重大責任事故，前期工作、工程建設進度嚴重滯后，資金使用和建設管理混亂，質量和安全問題突出，違規(guī)違紀的，除追究責任外，暫?；蛘{減其水利項目投資計劃。在加快項目建設進度方面，多管齊下，全力突破制約瓶頸。水利廳主要領導多次在全省水利系統(tǒng)會議上專門對保障項目建設進度提出要求，對進度滯后的縣政府主要領導采取致信和約談方式，督促其進一步履行職責，同時多次率隊實地督察項目建設。省防汛辦先后累計派出30余個工作組次督促、指導。建立建設進度旬報制度，對進度滯后的縣進行了全省通報。在確保項目建設質量方面，出臺了《四川省山洪災害防治縣級非工程措施項目建設管理暫行辦法》和《四川省山洪災害防治縣級非工程措施建設項目驗收管理辦法（試行）》，制定了雨水情采集標段、數(shù)據(jù)入標準庫流程規(guī)范、站點編碼規(guī)范、IP地址分配等8個細節(jié)要求，確保了統(tǒng)一的技術標準，并由水文部門對新建監(jiān)測站點進行了統(tǒng)一編碼，從而確保了在全省有近30個承建單位的情況下，防洪管理信息測試和水雨情共享測試順利開展。匯集四川大學、省水科院、中科院成都山地所等教學、科研單位專家，建立專家?guī)?，為四川省建設運維工作提供了強有力的專業(yè)支持。

4.強化運維保成效

為用好、管好建設成果，最大限度發(fā)揮系統(tǒng)防災減災效益，四川省高度重視運行維護管理，切實做好相關工作。一是建立完善了運行管理機制。各縣（市、區(qū)）制定了運行管理辦法及各項規(guī)章制度并嚴格執(zhí)行，加強了站點的專業(yè)維護，部分縣選擇了技術力量較強、有資質、有經(jīng)驗的公司或單位，作為監(jiān)測預警系統(tǒng)管理維護的技術支撐。二是落實了運行維護管理經(jīng)費。部分縣水利、防汛部門積極爭取，將系統(tǒng)運維費用列入了縣級財政年度預算。目前，全省81個縣落實了2013年度運行維護管理經(jīng)費，占已建成縣的70%，共落實經(jīng)費2 400余萬元，平均每縣30萬元。三是加強了人員培訓。四川省大部分縣級防汛辦只有2～3人，力量略顯薄弱，特別在汛期更是難以統(tǒng)籌兼顧。各縣通過全程參與建設、加強專業(yè)培訓、招考抽調人才等途徑，確保了每個縣至少配備2～3名熟悉山洪災害監(jiān)測預警系統(tǒng)、能夠處理操作方面常見問題的業(yè)務骨干。

三、系統(tǒng)建成后的顯著成效

目前，117個縣已全部完建并投入運行，在近年山洪災害的防范避險過程中發(fā)揮了巨大作用。2013年“6·18”過程中，廣元、綿陽、雅安、德陽等地利用預警系統(tǒng)發(fā)出預警短信8 140條，涉及各類防汛責任人860人次，安全轉移群眾9 200余人。據(jù)統(tǒng)計，2012年和2013年汛期，全省共發(fā)布了2 970次山洪預警信息，涉及相關責任人2.9萬人，轉移安置群眾超10萬人次，有效避免人員傷亡2.22萬人。

通過非工程措施建設的開展，四川省監(jiān)測站點覆蓋面劇增，預警平臺成功搭建，預警設備廣泛發(fā)放，群測群防體系逐步完善，相關地區(qū)的山洪災害防御系統(tǒng)基本建成。系統(tǒng)在實時監(jiān)測雨情、及時發(fā)布預警等方面發(fā)揮重要作用，為當?shù)胤乐高m時啟動預案、提前開展人員轉移、確保人民群眾生命財產(chǎn)安全贏得了寶貴的時間，使四川山洪災害防治水平有了前所未有的飛躍，部分已建成并發(fā)揮效益地區(qū)的老百姓，親切的將山洪預警系統(tǒng)稱為“生命保護傘”，對山洪災害防治縣級非工程措施建設成效給予最大肯定。

雖然四川山洪災害防治非工程措施建設項目取得了一定的成績，但還存在不少的問題，下一步的工作中四川省將一步認真加以總結和改進，繼續(xù)做好收尾工作。加快推進新增縣山洪災害防治項目建設，力爭早日完成，努力實現(xiàn)建設預定目標，促進四川省山洪災害防御水平邁上一個新的臺階。