劉學(xué)文

（湖南省岳陽(yáng)市水務(wù)局河道采砂管理處，414000，岳陽(yáng)）

《中華人民共和國(guó)行政許可法》第十二條對(duì)可以設(shè)定行政許可的事項(xiàng)進(jìn)行了規(guī)定，其中第二項(xiàng)規(guī)定：“有限自然資源開(kāi)發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)”，第五十三條第一款規(guī)定：“實(shí)施本法第十二條第二項(xiàng)所列事項(xiàng)的行政許可的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過(guò)招標(biāo)、拍賣等公平競(jìng)爭(zhēng)的方式作出決定。但是，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定”?！逗鲜⌒姓绦蛞?guī)定》第九十四條第二款規(guī)定：“訂立行政合同一般采用公開(kāi)招標(biāo)、拍賣等方式。招標(biāo)、拍賣適用《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》《中華人民共和國(guó)拍賣法》《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》等有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章”。《湖南省河道采砂管理試行辦法》第五十四條規(guī)定：“河道砂石資源屬于國(guó)有資源，除經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)外，一律采取招標(biāo)、拍賣、掛牌等有償出讓方式，并依法收取國(guó)有資源有償使用收入”。河道采砂許可是法定的行政許可事項(xiàng),取得砂石資源開(kāi)采權(quán)應(yīng)通過(guò)投標(biāo)、競(jìng)賣等公平競(jìng)爭(zhēng)方式取得，并與主管部門(mén)簽訂有償出讓合同，領(lǐng)取河道采砂許可證后方可從事河道采砂作業(yè)。筆者從以下方面對(duì)有償出讓合同性質(zhì)及其相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行探討。

一、河道采砂管理存在的現(xiàn)狀問(wèn)題

1.河道采砂管理方面的法律及規(guī)范性文件存在的問(wèn)題

河砂不同于其他的礦產(chǎn)資源，既是礦產(chǎn)資源又屬于河床的組成部分，而目前無(wú)專門(mén)的全國(guó)性河道采砂法律法規(guī)對(duì)其進(jìn)行規(guī)范，即使相關(guān)法律作了規(guī)定也顯得單薄。主要表現(xiàn)在：一是現(xiàn)行礦產(chǎn)資源法律能適用河道采砂管理的規(guī)定過(guò)于寬泛。如礦產(chǎn)資源法在法律責(zé)任部分只對(duì)未經(jīng)許可采礦、超越批準(zhǔn)的礦區(qū)范圍采礦的行為進(jìn)行了規(guī)定。二是水法律法規(guī)對(duì)采砂行為的規(guī)定較為薄弱。如水法第三十九條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行河道采砂許可制度。河道采砂許可制度實(shí)施辦法，由國(guó)務(wù)院規(guī)定”，而至今國(guó)務(wù)院未出臺(tái)全國(guó)性河道采砂許可制度的專門(mén)性法規(guī)文件。河道管理?xiàng)l例也只規(guī)定了在河道管理范圍內(nèi)進(jìn)行采砂活動(dòng)的，必須報(bào)經(jīng)河道主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，而在法律責(zé)任部分對(duì)違法采砂行為規(guī)定較少。三是其他規(guī)范性文件雖然對(duì)采砂有專門(mén)性規(guī)定，但不屬于規(guī)范性法律文件范疇，顯得軟弱無(wú)力。如《湖南省河道采砂管理試行辦法》雖然對(duì)采砂規(guī)劃、采砂許可、禁止性行為等作了具體規(guī)定，但其性質(zhì)屬于其他規(guī)范性文件范疇，不能設(shè)定行政處罰和行政強(qiáng)制。

2.通過(guò)行政法律手段規(guī)范采砂行為存在的問(wèn)題

主要表現(xiàn)在：一是難以控制采砂量。水中作業(yè)獲取的砂石難以通過(guò)計(jì)量設(shè)備來(lái)計(jì)量，導(dǎo)致實(shí)際采砂量大大高于許可采砂量。二是難以限制夜間采砂作業(yè)。夜間采砂作業(yè)容易引發(fā)安全生產(chǎn)事故，而目前無(wú)法律法規(guī)對(duì)夜間采砂作業(yè)作出禁止性規(guī)定。三是違法成本過(guò)低。由于目前法律規(guī)定不完善，對(duì)違法采砂處罰力度不大，如《湖南省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例〉辦法》對(duì)未按規(guī)定采砂的罰款最高額是1萬(wàn)元，處罰力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)起不到懲罰違法采砂的作用，違法采砂仍頻頻發(fā)生。四是難以緩解各類矛盾。由于自由開(kāi)采、無(wú)序開(kāi)采導(dǎo)致采砂權(quán)人與漁民、蘆葦場(chǎng)業(yè)主、周邊村組矛盾不斷，而這些矛盾引發(fā)糾紛后直指政府，政府為此要付出大量的人力、財(cái)力、物力進(jìn)行處置。

3.通過(guò)合同管理方式對(duì)采砂行為進(jìn)行規(guī)范的必要性

因河道采砂監(jiān)管是一項(xiàng)非常繁雜的事務(wù)，基于目前立法現(xiàn)狀，在法律法規(guī)未禁止的情況下行政機(jī)關(guān)與采砂權(quán)買(mǎi)受人可以就雙方權(quán)利義務(wù)、違約責(zé)任承擔(dān)等具體問(wèn)題通過(guò)合同的方式進(jìn)行約定，來(lái)彌補(bǔ)法律規(guī)定的不足。如岳陽(yáng)市在河道砂石開(kāi)采權(quán)有償出讓中針對(duì)法律法規(guī)在規(guī)范采砂秩序方面存在的問(wèn)題，通過(guò)合同約定的方式對(duì)法律未涉及而在采砂監(jiān)管實(shí)際中需規(guī)范的事項(xiàng)進(jìn)行了約定。在簽訂合同時(shí)，買(mǎi)受人必須預(yù)交一定數(shù)額的保證金，當(dāng)出現(xiàn)違約行為時(shí)，采砂管理機(jī)構(gòu)按合同約定直接從履約保證金中扣除。從目前情況來(lái)看，這種手段是行之有效的。

二、河道砂石開(kāi)采權(quán)有償出讓合同的法律屬性

1.行政合同的概念及相關(guān)問(wèn)題

行政合同是行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政管理目的，與公民、法人或者其他組織之間，經(jīng)雙方意思表示一致所達(dá)成的協(xié)議。行政合同作為傳統(tǒng)行政管理的替代性方式或者手段，在我國(guó)行政領(lǐng)域得到了越來(lái)越廣泛的運(yùn)用。一般來(lái)講，只要符合兩個(gè)條件，就可以采用行政合同的方式進(jìn)行行政管理：一是法律法規(guī)沒(méi)有相反的規(guī)定，即法律法規(guī)沒(méi)有禁止性規(guī)定。二是行政管理的性質(zhì)適宜采用行政合同的方式進(jìn)行管理，即行政管理事務(wù)的性質(zhì)具有合意或者討價(jià)還價(jià)的空間，或者說(shuō)行政管理事務(wù)的性質(zhì)適宜通過(guò)合同建立與公民、法人或其他組織之間的行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

2.行政合同與民事合同的區(qū)別

首先在合同主體方面，行政合同的當(dāng)事人一方必定是行政主體，另一方是行政管理的相對(duì)人，雙方的權(quán)利地位是不平等的，是管理與被管理的關(guān)系。而民事合同的雙方當(dāng)事人的法律地位是平等的，一方不得將自己的意志強(qiáng)加給另一方。其次在合同成立的原則方面，行政合同的雙方意思表示一致是行政要求前提下的自愿和對(duì)等。行政主體在行政合同的締結(jié)過(guò)程中處于優(yōu)先要約的地位，行政管理的相對(duì)人如果自愿同行政主體締結(jié)合同就意味著要服從它的管理和監(jiān)督，履行某些合同義務(wù)。簽訂合同后，即使在具體的合同中未規(guī)定行政特權(quán)條款，也應(yīng)視為其已經(jīng)就上述內(nèi)容與行政機(jī)關(guān)協(xié)商一致。而民事合同，充分保護(hù)契約自由，必須以當(dāng)事人雙方意思表示一致為前提，任何單位和個(gè)人不得非法干預(yù)。最后在合同的履行、變更或解除方面，由于行政合同雙方當(dāng)事人不具有完全平等的法律地位，行政機(jī)關(guān)享有行政優(yōu)益權(quán)，可以根據(jù)國(guó)家行政管理的需要，單方依法變更或解除合同，行政管理的相對(duì)人則不享有此種權(quán)利。而民事合同，一旦依法成立，對(duì)當(dāng)事人雙方都具有法律約束力，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定履行自己的義務(wù)，不得擅自變更或者解除合同。由上述可見(jiàn)民法中的平等主體、意思表示一致、契約自由等原則并不能完全適用于行政合同，但它們體現(xiàn)出來(lái)的基本原則仍是行政合同的精髓之所在，是行政合同區(qū)別于行政命令、行政處罰、行政強(qiáng)制等其他行政行為的重要標(biāo)志。

3.河道砂石開(kāi)采權(quán)有償出讓合同的性質(zhì)

礦產(chǎn)資源法第三條第三款之規(guī)定、水法第三十九條之規(guī)定、湖南省河道砂石開(kāi)采權(quán)有償出讓管理辦法第十二條之規(guī)定可以得出結(jié)論，水行政主管部門(mén)為了行政管理的需要，通過(guò)招標(biāo)、拍賣、掛牌的方式作出行政許可決定并與買(mǎi)受人簽訂的河道砂石開(kāi)采權(quán)有償出讓合同屬于行政合同范疇。

三、河道砂石開(kāi)采權(quán)有償出讓合同中相關(guān)法律的適用及責(zé)任承擔(dān)

1.合同法能否適用于行政合同

行政合同適用規(guī)則是適用相關(guān)的行政法律法規(guī)，那么作為私法合同法能否在行政合同中適用呢？筆者認(rèn)為，河道砂石開(kāi)采權(quán)有償出讓合同和政府采購(gòu)合同一樣是行政合同，并不排除合同法的適用。

2.采砂權(quán)人行政責(zé)任與違約責(zé)任承擔(dān)

采砂權(quán)人進(jìn)行采砂作業(yè)時(shí)履行相關(guān)行政法律法規(guī)所規(guī)定義務(wù)的同時(shí)，還應(yīng)履行出讓合同約定的義務(wù)，法定義務(wù)與約定義務(wù)并存。采砂權(quán)人未履行法定義務(wù)時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)依據(jù)相關(guān)實(shí)體法的規(guī)定，按照行政程序法的要求實(shí)施行政強(qiáng)制或行政處罰，這類行政行為的種類與實(shí)施程序是不能通過(guò)合同約定的，即使在合同中作出了這樣的約定，也不能與相關(guān)法律法規(guī)相沖突，否則這樣的約定也是無(wú)效的。如行政處罰中的吊銷許可證、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、罰款；行政強(qiáng)制中的查封、扣押等。而合同約定相對(duì)于法律規(guī)定更為靈活，可以將許多法律未規(guī)定而在采砂生產(chǎn)活動(dòng)中應(yīng)規(guī)范的行為進(jìn)行約定，采砂權(quán)人未按照出讓合同約定履行義務(wù)時(shí)，應(yīng)承擔(dān)違約責(zé)任，從而彌補(bǔ)法律的空白。這種責(zé)任追究依據(jù)來(lái)源就是合同雙方充分協(xié)商、意思表示一致的結(jié)果。例如：采砂權(quán)人超時(shí)段開(kāi)采、超船數(shù)開(kāi)采、超量開(kāi)采、采砂船舶未懸掛標(biāo)志標(biāo)牌、未開(kāi)具砂石采運(yùn)票據(jù)以及向運(yùn)砂船舶超量配載等事項(xiàng)。

四、行政合同救濟(jì)方式的選擇

行政合同具有行政和民事雙重性，使其在責(zé)任承擔(dān)上也具有雙重性。筆者認(rèn)為，行政合同的救濟(jì)，應(yīng)根據(jù)行為性質(zhì)的不同而實(shí)行不同的救濟(jì)方式：

一是在締結(jié)合同時(shí)認(rèn)為權(quán)利受到侵害的救濟(jì)方式。在締結(jié)合同時(shí)利害關(guān)系人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)未按規(guī)定通過(guò)招標(biāo)、拍賣等公平競(jìng)爭(zhēng)的方式作出許可決定或者違反法定程序損害其合法權(quán)益的，利害關(guān)系人可以申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟。

二是在合同履行過(guò)程中對(duì)具體行政行為不服的救濟(jì)方式。在合同履行過(guò)程中，出讓人依據(jù)相關(guān)行政法的規(guī)定實(shí)施查封、扣押等強(qiáng)制措施以及行政處罰時(shí)，因出讓人實(shí)施的行政行為，受讓人認(rèn)為合法權(quán)益受到侵害時(shí)可以通過(guò)行政復(fù)議、行政訴訟的方式進(jìn)行救濟(jì)。

三是對(duì)以“合同”之名行“行政”之實(shí)不服的救濟(jì)方式。出讓人在出讓合同中將一些實(shí)為行政行為，通過(guò)合同約定為合同行為或者出讓人在行使合同權(quán)利時(shí)，借 “合同”之名，行“行政強(qiáng)制”之實(shí)運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力實(shí)施的一些行為，因這些行為本質(zhì)上屬于行政行為，受讓人可通過(guò)行政復(fù)議、行政訴訟的方式進(jìn)行救濟(jì)。如合同約定出現(xiàn)違約行為時(shí)收回開(kāi)采權(quán)、注銷采砂許可證、停業(yè)整頓等。

四是認(rèn)為合法經(jīng)營(yíng)自主權(quán)受到干預(yù)時(shí)的救濟(jì)方式。因現(xiàn)行的行政復(fù)議法和行政訴訟法對(duì)干預(yù)企業(yè)合法經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的救濟(jì)方式作了明確的規(guī)定，采砂權(quán)人認(rèn)為合法權(quán)益受到侵害可以通過(guò)行政復(fù)議或行政訴訟的方式進(jìn)行救濟(jì)。如在法律未規(guī)定或合同未約定的情況下干預(yù)采砂權(quán)人對(duì)采砂船舶的選擇、船舶入股方式、票據(jù)處理等事項(xiàng)。

五是對(duì)純合同行為不服的救濟(jì)方式。出讓人完全依據(jù)合同約定追究受讓人違約責(zé)任的，受讓人認(rèn)為合法權(quán)益受到侵害則應(yīng)通過(guò)民事訴訟的途徑解決。如采砂船舶未按約定懸掛標(biāo)識(shí)標(biāo)牌、超船數(shù)作業(yè)、輪休船舶未集中?？?、未安裝視頻監(jiān)控設(shè)備及未按時(shí)交納相關(guān)款項(xiàng)等。

[1]彭貴才.行政法學(xué)總論[M].北京：北京大學(xué)出版社，2005.

[2]湖南省政府法制辦.湖南省行政規(guī)定釋義[M].北京：法律出版社，2008.