王 治

（水利部政法司，100053，北京）

長期以來，隨著經濟社會的持續(xù)發(fā)展，城鎮(zhèn)化進程加快和房地產市場的快速發(fā)展，建筑市場對砂石的需求量不斷加大，砂石價格一路上漲。一些單位和個人受到河道采砂暴利的驅使，違法亂采濫挖，導致一些地方河道河床下切、堤防塌落、河勢變遷、生態(tài)損害、環(huán)境惡化，嚴重危及防洪、供水、堤防和航運安全，甚至引發(fā)打架斗毆、暴力抗法以及黑社會犯罪。因違法采砂引發(fā)的信訪、群體性事件一直居高不下，嚴重影響社會穩(wěn)定。究其原因，除暴利驅使外，現(xiàn)行的河道采砂管理體制、法律法規(guī)不完善、行政執(zhí)法手段有限、行政處罰措施威懾力不夠、違法成本低、缺乏刑罰手段、執(zhí)法隊伍不健全、管理難度大、河道岸線長、采砂船舶流動性大是重要的原因。因此，為保護水資源和生態(tài)環(huán)境，保障防洪安全、供水安全、航運安全和堤防安全，亟須理順河道采砂管理體制，按照一件行政事務一家管理的原則，改變多頭管理的行政體制，修改完善刑法等法律，增加追究嚴重違法采砂者的刑事責任，加大違法采砂者的違法成本，保障河道采砂管理規(guī)范、有序是十分必要的。

一、河道砂石的屬性

河道砂石是河道河床的組成部分，是維持河道水砂平衡的重要物質條件，是保持河勢穩(wěn)定的基本要素，是河道發(fā)揮蓄水、泄水、引水、航運、排水功能的重要部件。當然，砂石也是礦產資源中的建筑材料。但是，河道中的砂石是流動的，與陸地上固定的砂石資源不一樣，更重要的是在河道中開采砂石，事關河床、河勢和堤防的穩(wěn)定，關系到堤防保護的人民群眾生命財產安全、城市基礎設施、交通設施、工商企業(yè)、耕地的防洪安全、供水安全和交通運輸安全等國計民生，其重要性遠遠大于將河道砂石作為礦產資源的管理。

礦產資源法對礦產資源的勘查登記和開采規(guī)定了一系列嚴格的條件，如第三條規(guī)定：勘查、開采礦產資源，必須依法分別申請，經批準取得探礦權、采礦權，并辦理登記。從事礦產資源勘查和開采的，必須符合規(guī)定的資質條件。第二十條規(guī)定：非經國務院授權的有關主管部門同意，不得在下列地區(qū)開采礦產資源：鐵路、重要公路兩側一定距離以內；重要河流、堤壩兩側一定距離以內。從以上規(guī)定可以看出，勘查和開采陸地礦產資源首先要有固定的礦區(qū)范圍，要分別取得探礦權和采礦權，并辦理登記手續(xù)，而且要具備規(guī)定的資質條件。

礦產資源法調整的范圍除全國陸地范圍和涉及鐵路、重要公路、重要河流、堤壩兩側一定距離以內的特殊陸地范圍，不包括鐵路、公路路基下的礦產資源和河流、堤壩內的河床、堤壩壩基下的礦產資源。一般來說這些地方的設施由于承擔著重要的運輸和防洪功能是不允許有采挖等行為發(fā)生的，否則會造成嚴重的后果。只是由于河道為解決河砂、淤泥等淤積物影響行洪能力，在經過嚴格的水下地形勘測、河床地質構造和堤壩地基勘測的基礎上，并且在不影響行洪、排澇和航運安全的前提下，才允許開采砂石。河道內砂石不是固定的，開采砂石的船只和人數(shù)眾多，采砂人根本沒有什么資質條件，看有人在河道開采，就隨時去開采砂石，而不像對待埋藏在地下的礦產資源先去辦理探礦證后進行勘查是否有礦產，然后再去開采砂石。所以，對于河道中的砂石，由于是河床的組成部分，應當主要從采砂活動是否影響防洪安全、河勢穩(wěn)定、堤防安全和航運安全等角度進行管理，依照水法規(guī)定可采區(qū)和禁采區(qū)、可采期和禁采期時間、作業(yè)的方法和開采的機具等。

二、河道采砂管理體制

我國大陸地區(qū)河道采砂的行政管理模式有兩種：一種是長江干流的以水利部門一家管理、交通部門配合的管理模式，對采砂單位和個人實行一個許可證，征收一種砂石資源費。主要依據2001年國務院制定的 《長江河道采砂管理條例》進行管理。違法情節(jié)嚴重的，水行政主管部門可以扣押或者沒收非法采砂船舶，而對長江以外的河道非法采砂沒有這種處罰。另一種是長江以外的河道，根據有關法律法規(guī)和2008年國務院對水利部、國土資源部和交通運輸部的“三定”方案，按照各自的職責進行管理，實行一個、兩個或多個許可證，征收河道采砂管理費和礦產資源補償費等多項規(guī)費。有關河道采砂管理的法律規(guī)定散見于不同的法律法規(guī)中，如1988年實施的水法第二十四條規(guī)定：在防洪、排澇河道和航道范圍內開采砂石、砂金，由河道主管部門批準；涉及航道的由河道主管部門會同航道主管部門批準。2002年水法修訂后，此條改為第三十九條：國家實行河道采砂許可制度。河道采砂許可制度實施辦法，由國務院規(guī)定。在河道管理范圍內采砂，影響河勢穩(wěn)定或者危及堤防安全的，有關縣級以上人民政府水行政主管部門應當劃定禁采區(qū)和規(guī)定禁采期，并予以公告。1986年實施的礦產資源法第三十四條規(guī)定:允許個人采挖零星分散資源和只能用作普通建筑材料的砂、石、黏土以及為生活自用采挖少量礦產。

1990年全國人大常委會法制工作委員會，在對河道、航運范圍內開采砂石、砂金適用法律問題的答復中指出：國營礦山企業(yè)在行洪、排澇河道和航道范圍內開采砂石、砂金，既應執(zhí)行礦產資源法第十三條規(guī)定，由地質礦產部門依法頒發(fā)采礦許可證；同時也應執(zhí)行水法第二十四條規(guī)定：經河道主管部門批準或者經河道主管部門會同航道主管部門批準。

從以上法律規(guī)定、國務院對有關部委“三定”規(guī)定和全國人大法制工作委員會的解釋中可知：在河道中采砂等作業(yè)既涉及礦產資源管理，也涉及防洪安全和航運安全管理問題。

三、存在的問題

1.多家管理，體制不順

由于沒有遵循一項行政管理事務一家管理的行政法原則，存在長江河道采砂一種管理模式，長江以外河道采砂另一種管理模式，出現(xiàn)一項河道采砂管理事務由兩家或多家行政部門管理，頒發(fā)兩個或多個許可證，征收幾項行政規(guī)費的狀況。導致在一個行政區(qū)域，兩條河道管理模式不同，執(zhí)法主體不同，法律法規(guī)依據不同，處罰種類和輕重不同，在實踐中難免出現(xiàn)多頭管理、部門之間職責不清、相互推諉、相互掣肘、無人負責，進而影響管理效力和效率，難以保持采砂秩序的規(guī)范、有序。

2.違法成本低，非法采砂屢禁不止

由于河砂存在巨大的市場需求，高額的利潤，違法成本低，行政執(zhí)法手段有限，只有罰款手段，沒有限制違法人人身自由的刑事處罰，而非法采砂一晚可獲利數(shù)萬元，不在乎罰款處罰，使得河道非法采砂屢禁不止。

3.暴利驅使，無序開采

對河道非法采砂有句形象的概括語言:利潤比販毒高，成本比酒駕低。由于非法采砂在暴利的驅使下，使得許多地方的河道砂石開采亂象叢生，無序濫采河道砂石，導致河床下切、堤防塌陷，工程破壞，給防洪、供水、灌溉、航運和生態(tài)環(huán)境等帶來嚴重的影響。

4.證據收集難，監(jiān)管難度大

由于河道岸線長、水面寬廣、采砂船只多、流動性大、作業(yè)簡單、通信發(fā)達，而且采砂者往往有黑社會勢力介入，時常出現(xiàn)暴力抗法。同時，非法采砂往往在夜晚偷采而且又在水下作業(yè)，采砂買賣多用現(xiàn)金交易，沒有什么原始記錄，搜集證據難度大，沒有足夠確鑿的證據，就難以對違法者進行行政處罰。這些都給監(jiān)管帶來很大難題，同時水行政主管部門難以協(xié)調水上公安、海事部門聯(lián)合執(zhí)法，水行政執(zhí)法隊伍專職人員少，裝備差，經費少，缺乏有效的執(zhí)法手段，難以有效監(jiān)管河道采砂。如近年在江西贛江南昌段105 km主航道上，聚集了400多只非法采砂船，400多個砂場，導致河道不堪重負。為整治贛江南昌段的非法采砂，2011年9月以來，南昌市開展了一場聲勢浩大的采砂專項整治行動，成立了以市長為組長，市委副書記為第一副組長，6位市級領導參加的河道采砂管理工作領導小組，對河道采砂實行強有力的統(tǒng)一領導和綜合調度，并運用刑事司法保護手段打擊違法采砂者，有效地遏制了非法采砂行為。

5.罪名多樣化，影響國家法制的統(tǒng)一

針對河道非法采砂打而不絕、禁而不止的嚴峻管理形勢，應促使一些地方水行政主管部門，在當?shù)攸h委、政府的統(tǒng)一領導下，聯(lián)合公、檢、法等有關部門，將非法采砂行為納入刑法調整并處以刑罰制裁。但是，每一個地方的探索都是異常艱難復雜的，耗費了大量的人力、物力和財力及時間。因為，刑法中沒有一條針對性強的條文和罪名，使得運用刑法打擊非法采砂難度非常大，費盡周折，通常以非法采礦罪、盜竊罪、非法經營罪、危害公共安全罪、非法占用農地罪、尋釁滋事罪、妨礙公務罪、故意毀壞財物罪等多達八種罪名進行處罰，最多的是非法采礦罪。

運用刑法打擊非法采砂者，大大增加了其違法成本，極大地威懾了非法采砂行為，扭轉了多年來打而不絕、禁而不止的局面，有效地規(guī)范了河道采砂行為，維護了良好的水事秩序。但是，由于對同一違法行為，罪名達八種之多，刑罰的輕重差異性也較大，極大地影響了國家法制的統(tǒng)一和法律的權威。如一些地方運用非法采礦罪打擊非法采砂行為，依據的是2011年全國人大通過的刑法修正案（八），修改的刑法第三百四十三條：違反礦產資源法的規(guī)定，未取得采礦許可證擅自采礦，擅自進入國家規(guī)劃礦區(qū)、對國民經濟具有重要價值的礦區(qū)和他人礦區(qū)范圍采礦，或者擅自開采國家規(guī)定實行保護性開采的特定礦種，情節(jié)嚴重的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處或者單處罰金；情節(jié)特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處以罰金。這里規(guī)定的幾種行為都不同于河道非法采砂行為，因為河道里的砂石不是國家規(guī)劃的礦區(qū)，也不是具有重要價值的礦區(qū)或者國家規(guī)定實行保護性開采的特定礦種。而且礦產資源法第十六條規(guī)定，以上三種礦區(qū)的采礦許可證由國務院地質礦產主管部門頒布。所以，運用非法采礦罪打擊河道內的非法采砂，對照罪名法定原則是值得商榷的。

四、破解河道采砂管理難題應加快制度創(chuàng)新

1.盡快理順管理體制

按照黨的十八屆三中全會決定的要求，深化行政執(zhí)法體制改革。整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權，推進綜合執(zhí)法，著力解決權責交叉、多頭執(zhí)法問題。盡快出臺全國統(tǒng)一的采砂管理條例，理順河道采砂管理體制及長江和其他河道采砂管理關系。按照一項行政事務一家負責的原則，實行一家管理，一個許可證，征收一項行政費用。

2.完善刑事法律，增加刑法保護手段

從我國和國外的執(zhí)法實踐和司法實踐看，對違法行為，設定較高違法成本加上嚴格和公正執(zhí)法可促進人們守法。反之，如對某些違法行為設定的處罰過輕就可能等于鼓勵違法。如在新加坡對隨地吐痰、公共場所吸煙、上廁所不沖水、亂扔垃圾等行為處罰較重，執(zhí)法也較嚴格和公正，公民守法意識較強，社會秩序良好，社會管理成本較低。針對非法采砂違法成本低的問題，亟須在正在進行的刑法修改中增加非法采砂罪，主要從防止非法采砂可能造成的影響防洪安全、堤防安全、灌溉安全和航運安全的角度，對非法采砂行為進行規(guī)范和制裁，區(qū)別于刑法第三百四十三條的非法采礦罪。因為河道湖泊是生態(tài)環(huán)境的重要載體，是維護生態(tài)安全的重要屏障，良好的水資源和水環(huán)境是構建生態(tài)文明的重要因素。黨的十八大報告要求完善最嚴格的耕地保護制度、水資源管理制度、環(huán)境保護制度。目前，除水資源外，土地資源和環(huán)境都有刑法保護，所以要加快完善刑事法律，增加刑罰手段打擊非法采砂行為，維護河道湖泊的健康生命和生態(tài)安全。

3.適時進行管理制度創(chuàng)新

學習我國臺灣地區(qū)的采砂管理經驗，由水利部門一家統(tǒng)一管理河道采砂、一家統(tǒng)一收費，采取政府購買服務的方式，由社會組建三個獨立的服務機構，三者互不隸屬、相互監(jiān)督、相互制約，按照河道采砂規(guī)劃共同管理采砂秩序。一是測量公司負責水下地形圖測量，制定采砂規(guī)劃；二是開挖公司負責采砂生產工作和銷售工作；三是組建保安公司，負責維護采砂管理秩序。近年江西南昌市和廣東潮州市根據多年采砂管理的正反兩方面經驗，采取政府部門組建一家采砂管理公司，統(tǒng)一采砂，統(tǒng)一銷售，大大降低了行政管理成本，維護了良好的采砂管理秩序，為根治采砂的混亂局面提供了一種新的思路。

[1]矯勇.鞏固治理成果 深化部際合作 努力開創(chuàng)長江河道采砂管理新局面[J]. 中國水利，2012（10）.

[2]蔡其華.依法管理長江砂石資源推動治江事業(yè)科學發(fā)展[J].中國水利，2012（10）.

[3]曾曉旦，劉麗華，李文堂.江西省非法河道采砂入刑工作實踐與思考[J].水利發(fā)展研究，2013（10）.

[4]中華人民共和國刑法[S].

[5]中華人民共和國水法[S].

[6]中華人民共和國礦產資源法[S].