□田明孝 王 莉

外來(lái)人口與治理困境
——以杭州市為個(gè)案的考察

□田明孝 王 莉

推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是全面建成小康社會(huì)并推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵。人口的巨大流動(dòng)，是當(dāng)代中國(guó)的重要特征，外來(lái)人口治理成為當(dāng)下治理的難點(diǎn)。據(jù)實(shí)地調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)諸多社會(huì)治理難題與外來(lái)人口的大規(guī)模流動(dòng)存在著密切聯(lián)系。這一難題的核心在于，既有的行政體制框架下，各項(xiàng)社會(huì)治理資源常常難以根據(jù)人口布局變動(dòng)而實(shí)現(xiàn)合理配置，政府的治理體制無(wú)法應(yīng)對(duì)外來(lái)人口大規(guī)模流動(dòng)帶來(lái)的治理壓力，從而導(dǎo)致治理困境。要破解這種困境，政府必須按照國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，不斷創(chuàng)新社會(huì)治理體制，推進(jìn)治理主體多元化，實(shí)現(xiàn)治理手段的多樣化。

杭州市 外來(lái)人口 治理困境 對(duì)策建議

黨的十八大以后，中央提出了以推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為總目標(biāo)的全面深化改革的要求。要實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，在社會(huì)治理層面就是要不斷創(chuàng)新社會(huì)治理體制，以適應(yīng)當(dāng)前階層日益分化和人口高速流動(dòng)的社會(huì)形勢(shì)。根據(jù)對(duì)杭州市的留下街道、臨浦街道以及白楊街道鄰里社區(qū)等地的調(diào)研，①本文涉及的具體數(shù)據(jù)除注明外，均由有關(guān)街道社區(qū)提供。我們發(fā)現(xiàn)諸多社會(huì)治理難題與外來(lái)人口的大規(guī)模流動(dòng)存在著密切聯(lián)系。這一聯(lián)系的核心在于，既有的行政體制框架下，各項(xiàng)社會(huì)治理資源常常難以根據(jù)人口布局變動(dòng)而實(shí)現(xiàn)合理配置，政府的治理體制無(wú)法應(yīng)對(duì)外來(lái)人口大規(guī)模流動(dòng)帶來(lái)的治理壓力，從而導(dǎo)致治理困境。要破解這種困境，政府必須按照治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，不斷創(chuàng)新社會(huì)治理體制，推進(jìn)治理主體多元化，實(shí)現(xiàn)治理手段的多樣化。

一、調(diào)研對(duì)象的基本情況及外來(lái)人口現(xiàn)狀

杭州市西湖區(qū)留下街道，該街道的前身是留下鎮(zhèn)，2007年11月在西湖區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整中撤鎮(zhèn)建街，設(shè)立留下街道。留下街道東與西湖、古蕩街道相鄰，南與轉(zhuǎn)塘街道的龍塢毗連，北部與蔣村街道、余杭區(qū)五常街道接壤，西部與余杭區(qū)閑林鎮(zhèn)相接，西南與富陽(yáng)市為鄰，與西湖風(fēng)景區(qū)、西溪濕地公園無(wú)縫連接“雙西合璧”。留下街道總面積36.1平方公里，總?cè)丝?2萬(wàn)余人。留下街道現(xiàn)下轄東岳、金魚井、楊家牌樓、西穆塢、留下、茶市街、橫街、屏峰、小和山、石馬、翰墨香林等11個(gè)社區(qū)和東穆塢1個(gè)行政村。根據(jù)街道辦事處提供的數(shù)字，截止到2013年，留下街道的常駐人口有12萬(wàn)人，具有本地戶籍的人口為2.8萬(wàn)余人，外來(lái)人口在5.8萬(wàn)人左右，剩下的常駐人口主要是大學(xué)園區(qū)里的學(xué)生和周邊的部隊(duì)人員。由于留下街道在區(qū)位上靠近市區(qū)，許多外來(lái)人口在市區(qū)上班，晚上回來(lái)住在留下，所以近些年來(lái)，外來(lái)人口的數(shù)量呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。當(dāng)然，外來(lái)人口并不處于均質(zhì)化分布，留下街道的各社區(qū)之間的差異相當(dāng)大，外來(lái)人口最多的社區(qū)是楊家牌樓社區(qū)，這是一個(gè)拆村并居不久的社區(qū)，外來(lái)人口高達(dá)14000余人，本地人口只有1600多人，本地人口與外來(lái)人口的比例接近1∶9，人口倒掛趨勢(shì)顯著。

蕭山區(qū)的臨浦鎮(zhèn)位于杭州市蕭山區(qū)南部，是錢塘江南岸、浦陽(yáng)江畔一顆璀璨的明珠，03省道、杭金衢高速公路、浙贛鐵路貫穿全鎮(zhèn)，浦陽(yáng)江、杭甬運(yùn)河、西小江在鎮(zhèn)內(nèi)交匯，全鎮(zhèn)區(qū)域面積42.48平方公里，總?cè)丝诔?0萬(wàn)人，下轄20個(gè)行政村、14個(gè)居民社區(qū)。

相比留下街道，臨浦鎮(zhèn)雖然也屬于工業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)，但相對(duì)遠(yuǎn)離市區(qū)，外來(lái)人口導(dǎo)入量相對(duì)較少。根據(jù)鎮(zhèn)政府提供的數(shù)字，截止到2013年，臨浦鎮(zhèn)的常住人口為10萬(wàn)人左右，其中外來(lái)人口將近4萬(wàn)人，其中辦證（居住證）的外來(lái)人口有3萬(wàn)多人。與留下街道類似，臨浦鎮(zhèn)的外來(lái)人口也相對(duì)集中地分布于一些區(qū)域。在我們調(diào)查的通二村，該村被鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)包圍，本村人口為2070人，外來(lái)人口達(dá)3200人。外來(lái)人口的地域來(lái)源也相對(duì)集中，兩個(gè)街鎮(zhèn)都反映安徽人、河南人比較多。

白楊街道鄰里社區(qū)地處杭州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)東南部，轄區(qū)面積3.3平方公里，內(nèi)有鄰里小區(qū)、東尚國(guó)際寓所、和達(dá)自由港三個(gè)小區(qū)，總戶數(shù)2611戶。社區(qū)于2005年1月開(kāi)始籌建，2006年3月掛牌成立，是一個(gè)專為新杭州人提供社區(qū)化服務(wù)的獨(dú)具特色的新型社區(qū)，社區(qū)8300多名居民均為轄區(qū)30家企業(yè)的員工，來(lái)自全國(guó)的28個(gè)省市，平均年齡在21歲左右，是一個(gè)特色鮮明、亮點(diǎn)突出的個(gè)性化社區(qū)，在本省市乃至全國(guó)都極為少見(jiàn)。

根據(jù)調(diào)查我們發(fā)現(xiàn)，這些地區(qū)呈現(xiàn)出大城市近郊區(qū)域的典型特征，即處在快速城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，外來(lái)人口大量聚集。尤其突出的是留下街道，近十余年來(lái)留下街道常住人口呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，特別是2003年高教園區(qū)逐步建成入駐后，短時(shí)間內(nèi)迅速涌入大量人口。目前留下街道常住人口約14萬(wàn)人，其中本市戶籍人口近3萬(wàn)，外來(lái)流動(dòng)人口約6萬(wàn)，另外有高校學(xué)生5萬(wàn)人左右。含高校學(xué)生在內(nèi)，外來(lái)流動(dòng)人口已經(jīng)接近達(dá)到戶籍人口的5倍。由于轄區(qū)內(nèi)高校學(xué)生大量在附近社區(qū)租住居民房屋，其社會(huì)管理在很大程度上也成為屬地化的責(zé)任。在一些村社，外來(lái)人口數(shù)量甚至達(dá)到本地人的近十倍之多，如外來(lái)人口相對(duì)較多的楊家牌樓社區(qū)，目前常住戶籍人口共745戶，1600人，而外來(lái)人口則達(dá)到14000多人。

近年來(lái)，外來(lái)流動(dòng)人口增加的另一個(gè)特點(diǎn)是：隨著城區(qū)動(dòng)遷開(kāi)發(fā)，原來(lái)居住在更靠近中心城區(qū)地域的外來(lái)人員逐漸遷移到更邊緣的街道居住，比如留下街道。同時(shí)隨著一部分商品房和安置房小區(qū)的建成，中心城區(qū)的本市戶籍流入人口也成為人口增長(zhǎng)的一個(gè)重要因素。與這樣兩個(gè)群體有關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)往往并不在本區(qū)域，在當(dāng)前街道一級(jí)財(cái)力仍然與轄區(qū)內(nèi)稅收掛鉤的條件下，他們的遷入并沒(méi)有帶來(lái)相應(yīng)的財(cái)力增長(zhǎng)。對(duì)于這些增加的人口，街道較多地承受了相關(guān)的社會(huì)管理責(zé)任和成本，而難以擁有與之匹配的財(cái)政資源。即使是那些在本地區(qū)務(wù)工經(jīng)商的外來(lái)人口，也有相當(dāng)大比重從事非正規(guī)的低端服務(wù)業(yè)，如各種無(wú)證經(jīng)營(yíng)的商販，地方政府從這部分經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中同樣得不到任何稅收，而徒增社會(huì)管理的責(zé)任和經(jīng)濟(jì)成本。根據(jù)在楊家牌樓社區(qū)的調(diào)研，從事非正規(guī)就業(yè)和經(jīng)營(yíng)的外來(lái)人口占全部外來(lái)人口的比重至少有三分之一。這構(gòu)成外來(lái)人口經(jīng)濟(jì)活動(dòng)方面一個(gè)突出的問(wèn)題。這種事權(quán)增加與財(cái)力增加的不匹配性，導(dǎo)致基層政府社會(huì)治理方面的壓力越來(lái)越大。

二、外來(lái)人口與城市治理的困境

大量外來(lái)流入人口對(duì)當(dāng)?shù)匾匀藶楸镜男滦统擎?zhèn)化建設(shè)提出諸多挑戰(zhàn)，進(jìn)而導(dǎo)致治理的困境。突出表現(xiàn)為治理資源不足、治理能力不夠。前者反映在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足及公共服務(wù)非均等化方面，后者體現(xiàn)在政府治理體制無(wú)法應(yīng)對(duì)治理壓力，而治理能力的不足導(dǎo)致無(wú)法及時(shí)化解某些威脅社會(huì)穩(wěn)定的不利因素。

（一）城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足。人口流動(dòng)和市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化密切關(guān)聯(lián)，社會(huì)治理一定程度上存在被動(dòng)性，加之基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)普遍需要較長(zhǎng)的建設(shè)周期，短時(shí)間內(nèi)大量人口流入造成了城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施提供不足。調(diào)研中，一位基層執(zhí)法人員坦言：“我們經(jīng)歷的簡(jiǎn)直是‘被城市化’，一下子涌入那么多外來(lái)人口，房子不夠住，違建產(chǎn)生了；商品供應(yīng)不足，馬路市場(chǎng)產(chǎn)生了；道路不夠?qū)挘瑩矶庐a(chǎn)生了；醫(yī)院不夠大，排隊(duì)出現(xiàn)了；學(xué)校不夠大，教室擁擠了；垃圾廢水設(shè)施不夠，環(huán)境惡化了……”這其中以九年義務(wù)教育問(wèn)題最為典型，以留下街道為例，近年來(lái)新建了2所幼兒園和1所9年一貫制中小學(xué)，基本上都是面向外來(lái)人口子女，但仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足流動(dòng)人口子女的就學(xué)需求。據(jù)2014年留下街道最新摸底調(diào)研，小學(xué)4個(gè)學(xué)校新學(xué)期可以招15個(gè)班，約600余名學(xué)生，而實(shí)際上入學(xué)年齡段兒童則有1800名。這樣，在班級(jí)不斷擴(kuò)大擁擠的情況下也沒(méi)有辦法解決問(wèn)題。同時(shí)，還有更多較為隱性的資源緊張問(wèn)題存在，只不過(guò)相對(duì)而言不太引起人們直接的關(guān)注，如道路擁堵、就醫(yī)排隊(duì)、公共活動(dòng)空間不足等。面對(duì)這些矛盾，政府在加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的時(shí)候舉棋不定，一方面受到土地、資金的制約，一方面不得不考慮人口大量流出的可能，建設(shè)目標(biāo)難以設(shè)定。

（二）基本公共服務(wù)非均等化。由于人口一般從不發(fā)達(dá)地區(qū)向發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)，他們不僅對(duì)教育、醫(yī)療、文體等公共服務(wù)，也對(duì)包括社會(huì)管理在內(nèi)的公共產(chǎn)品提出了更大的需求。這種對(duì)公共產(chǎn)品需求的改變不僅是水平性的移動(dòng)，而且也帶有垂直型的提高。當(dāng)流入地政府需要負(fù)起為流入人口提供公共產(chǎn)品責(zé)任時(shí)，他們所掌握的提供公共產(chǎn)品的資源因無(wú)法隨人口規(guī)模的增加而增加，在公共產(chǎn)品的提供上只能是分領(lǐng)域分層次供給。盡管近年來(lái)，浙江在公共服務(wù)均等化方面做了大量卓有成效的努力，杭州等城市以開(kāi)放和包容精神，采取多種途徑促進(jìn)外來(lái)人口的社會(huì)融合。但即便如此，公共服務(wù)對(duì)外來(lái)人口的開(kāi)放和覆蓋也是有選擇性、有門檻、有限度的。杭州市已經(jīng)在外來(lái)務(wù)工人員子女就學(xué)問(wèn)題上已經(jīng)做出了許多積極努力，但是就我們對(duì)留下街道和臨浦鎮(zhèn)的調(diào)研來(lái)看，外來(lái)務(wù)工人員子女的教育問(wèn)題仍然存在一些短板。比如杭州市區(qū)雖然大力貫徹“兩為主”政策，公立學(xué)校對(duì)義務(wù)教育階段外來(lái)務(wù)工人員子女開(kāi)放，但是現(xiàn)有公立教育資源有限，無(wú)法充分滿足外來(lái)務(wù)工人員子女的教育需求，所以一般通過(guò)公立學(xué)校擴(kuò)大招生和興辦私立學(xué)校來(lái)應(yīng)對(duì)，但是這種對(duì)教育需求的勉強(qiáng)滿足一方面在公立學(xué)校中帶來(lái)了“同校不同教”的問(wèn)題，即相比本地學(xué)生，外地學(xué)生享受的教育資源比較少，教育質(zhì)量也難以保障，另一方面，進(jìn)入私立學(xué)校的外來(lái)務(wù)工人員子女所獲得的教育質(zhì)量更加難以保障。臨浦鎮(zhèn)民辦育苗小學(xué)的校長(zhǎng)就指出：“由于公辦和私立之間質(zhì)量差異，私立學(xué)校的孩子不可能考得上普高，一般都是上職高的”。又比如即便是杭州市，主城區(qū)與郊區(qū)的教育政策也存在一定的差別。我們調(diào)查的臨浦鎮(zhèn)屬于蕭山區(qū)，不屬于主城區(qū)范圍，雖然蕭山區(qū)和臨浦鎮(zhèn)集聚了大量的外來(lái)人口，但是因?yàn)榻逃叩牟町?，蕭山區(qū)和臨浦鎮(zhèn)的外來(lái)務(wù)工人員子女就難以享受到市區(qū)的待遇。比如，臨浦鎮(zhèn)有4所公立小學(xué)，外來(lái)務(wù)工人員子女在本地公立小學(xué)上學(xué)的總共有五六百人，占比不超過(guò)20%，更多的外來(lái)務(wù)工人員子女在民辦小學(xué)里上學(xué)。截止到2012年9月，臨浦鎮(zhèn)民辦育苗小學(xué)的學(xué)生就達(dá)980人。此外，市區(qū)對(duì)民辦學(xué)校實(shí)行“民辦公助”，而作為郊區(qū)的蕭山區(qū)則被排除在外，比如臨浦鎮(zhèn)的育苗小學(xué)就享受不到生均300元每年的補(bǔ)助，當(dāng)然蕭山區(qū)和鎮(zhèn)政府也在通過(guò)其他方式在支持民辦學(xué)校，比如租金補(bǔ)貼和提供設(shè)備等。所以從這些情況來(lái)看，確保最基本公共服務(wù)均等化供給的核心和難點(diǎn)都在于教育。

（三）政府治理體制無(wú)法應(yīng)對(duì)治理壓力。外來(lái)人口的大量流入，使政府在社會(huì)管理方面壓力加大，包括環(huán)境衛(wèi)生、治安防控、市場(chǎng)監(jiān)管等領(lǐng)域新增了大量的管理責(zé)任，導(dǎo)致社會(huì)治理資源與人口流動(dòng)不相適應(yīng)的問(wèn)題。①周建明：《高流動(dòng)社會(huì)與屬地化管理體制下的公共產(chǎn)品供給》，《學(xué)術(shù)月刊》，2014年第2期。具體來(lái)說(shuō)：（1）在環(huán)境衛(wèi)生方面，大規(guī)模的人口流入導(dǎo)致生活垃圾的急劇增加，生活垃圾增多，需要加大處理和整治力度。保潔和垃圾清運(yùn)成為社區(qū)管理中的重要內(nèi)容，人力、物力和財(cái)力的投入占據(jù)社區(qū)管理支出的大頭；（2）大量無(wú)證營(yíng)業(yè)場(chǎng)所涌現(xiàn)，維護(hù)市場(chǎng)秩序任務(wù)加大。轄區(qū)內(nèi)無(wú)證商販、無(wú)證幼兒園，都需要逐步納入監(jiān)管；（3）灰色人群增多，治安案件多發(fā)，需要加大防控打擊力度等等。外來(lái)人口的流動(dòng)性決定了其中有不少人處于“灰色生存”甚至“黑色生存”的狀態(tài)。一些人從事的職業(yè)本身就在違法的邊緣，而他們的狀況當(dāng)?shù)卣蛛y以掌握。這些問(wèn)題的出現(xiàn)，對(duì)政府治理提出了巨大挑戰(zhàn)，現(xiàn)有的政府治理體制已無(wú)法適應(yīng)。首先是行政建制落后于人口流動(dòng)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。面對(duì)大量的外來(lái)人口及其需求，流入地政府因?yàn)槿耸志o張和經(jīng)費(fèi)有限而束手無(wú)策。作為一種權(quán)宜或過(guò)渡的辦法，流入地政府已經(jīng)大量啟用不具有編制的非正規(guī)雇傭人員。其次是政府管理網(wǎng)絡(luò)對(duì)外來(lái)人口滲透有限，對(duì)于流動(dòng)不居和無(wú)組織群眾缺乏辦法?；鶎痈刹空f(shuō)：“最好管的人公家的人，其次好管的本地人，再難管的是企業(yè)里的外地工人，最難管的無(wú)證店面和流動(dòng)攤販。”

（四）對(duì)社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生一定威脅。一方面，公共服務(wù)均等化要求下，由于政府所掌握的公共資源與戶籍人口掛鉤，實(shí)踐中也會(huì)出現(xiàn)對(duì)常住人口提供公共產(chǎn)品上能力不足的問(wèn)題，因此本地人對(duì)外來(lái)人口的態(tài)度出現(xiàn)分歧，一部分人對(duì)外來(lái)人口持排斥和反對(duì)的態(tài)度。比如在留下街道，街道干部反映外來(lái)人口與本地人已經(jīng)在就學(xué)上形成了比較激烈的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，并且本地的家長(zhǎng)不愿意讓孩子與外來(lái)務(wù)工人員子女在一起上學(xué)。本地家長(zhǎng)的擔(dān)心并不是完全沒(méi)有道理，因?yàn)榇罅康耐獾貙W(xué)生的加入確實(shí)沖擊和擠占了有限的教育資源。在留下街道，一些公立小學(xué)為了滿足外來(lái)務(wù)工人員子女的入學(xué)需求，不得不想盡辦法提高容量，這造成了大班制（按規(guī)定不超過(guò)40人），以及將原來(lái)?yè)碛兴刭|(zhì)教育的空間改造為教室。另一方面，外來(lái)人口往往把沒(méi)有享有與當(dāng)?shù)鼐用裢瑯拥墓卜?wù)看做是沒(méi)有實(shí)現(xiàn)與當(dāng)?shù)鼐用竦钠降葯?quán)利，要求實(shí)現(xiàn)“平權(quán)”的呼聲很高。與此相關(guān)的一個(gè)應(yīng)受關(guān)注的社會(huì)現(xiàn)象是城鎮(zhèn)化過(guò)程中移民普遍帶有焦慮、緊張和不滿甚至怨恨等負(fù)面社會(huì)情緒，這種負(fù)面情緒有起火點(diǎn)低、高度易惹性與傳染性的特點(diǎn)，是造成群體性事件及惡性極端事件發(fā)生的重要原因。政府是否有能力對(duì)這種社會(huì)情緒進(jìn)行有效管控則關(guān)涉到社會(huì)穩(wěn)定與和諧。

三、破解社會(huì)治理困境的途徑

外來(lái)人口所導(dǎo)致的杭州乃至浙江新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中社會(huì)治理困境根源于屬地管理體制與人口的流動(dòng)性之間的矛盾。中國(guó)實(shí)行屬地化管理體制，公共產(chǎn)品提供的責(zé)任主體是地方政府。政府提供公共產(chǎn)品所需要的資源主要由三大要素組成：地方政府可支配的財(cái)力、編制管理部門給各級(jí)政府所配置的行政編制、地方政府可供建設(shè)公共設(shè)施的土地使用指標(biāo)。進(jìn)入高流動(dòng)性社會(huì)后，對(duì)公共產(chǎn)品的需求也由戶籍地轉(zhuǎn)移到居住地，對(duì)此中央政府對(duì)事權(quán)進(jìn)行了重新劃分，要求流入地政府負(fù)責(zé)提供相應(yīng)的公共產(chǎn)品，但并未考慮對(duì)公共資源配置的方式做相應(yīng)的調(diào)整。如何配置公共資源是進(jìn)入高流動(dòng)社會(huì)后的一個(gè)重大問(wèn)題，也是一個(gè)典型的“中國(guó)問(wèn)題”。

在這一制度背景下，人口流入一旦逾越既定公共資源的可承受界限，就必然造成公共產(chǎn)品的短缺，其結(jié)果不僅難以保障流入人口享受公共產(chǎn)品的權(quán)利，而且也會(huì)降低戶籍居民享有公共產(chǎn)品的水平，地方政府再有政治意愿也難以為流入人口提供中央政府所規(guī)定的公共產(chǎn)品。因此，該問(wèn)題的最終解決需要國(guó)家層面加大支持力度，逐步建立資金投入和要素分配與常住人口掛鉤的機(jī)制。

基于對(duì)杭州的調(diào)查，結(jié)合浙江實(shí)際，我們認(rèn)為地方政府應(yīng)將經(jīng)濟(jì)層面的開(kāi)放、靈活、務(wù)實(shí)的思維模式運(yùn)用到社會(huì)治理層面，通過(guò)制度創(chuàng)新解決問(wèn)題。建立外來(lái)人口融入地方治理的組織化機(jī)制，制定有序推進(jìn)的公共產(chǎn)品供給政策，防止陷入福利高水平陷阱，從而調(diào)整流動(dòng)人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)推動(dòng)治理主體的多元化和治理方式的多樣性，擴(kuò)容增效，提高公共產(chǎn)品供給能力和水平，并最終實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)目標(biāo)。

（一）建立外來(lái)人口融入地方治理的組織化機(jī)制。無(wú)組織化的外來(lái)人口很難順利地融入地方治理體系，因?yàn)樵谌狈χ虚g組織紐帶的情況下，政府對(duì)外來(lái)人口提供管理服務(wù)的成本是高昂的。就此而言，加強(qiáng)外來(lái)人口的社會(huì)融合，政府必須通過(guò)多種方式建立外來(lái)人口融入地方治理的組織化機(jī)制。目前來(lái)說(shuō)，可以通過(guò)三種渠道來(lái)實(shí)施這方面的工作。一是黨建帶動(dòng)。即通過(guò)社區(qū)和企業(yè)中的黨組織建設(shè)，一方面是要抓住外來(lái)人口中的黨員和積極分子，另一方面拿出入黨的名額在外來(lái)人口中發(fā)展黨員，這兩個(gè)方面都有助于強(qiáng)化外來(lái)人口與地方政府之間的關(guān)系。二是成立行業(yè)組織。外來(lái)人口已經(jīng)是地方一些行業(yè)和領(lǐng)域的生力軍，成立行業(yè)組織促進(jìn)外來(lái)經(jīng)商人員的行業(yè)自治不失為優(yōu)化地方治理的一種好辦法。據(jù)我們的調(diào)研和觀察，以經(jīng)營(yíng)規(guī)模的大小為標(biāo)準(zhǔn)，外來(lái)人口的經(jīng)濟(jì)形態(tài)可以大致區(qū)分為“小生產(chǎn)”和“大生產(chǎn)”兩種情況，在“小生產(chǎn)”的情況下，外來(lái)人口很難組織起來(lái)實(shí)施自治，因?yàn)檫@時(shí)“小生產(chǎn)”面臨方方面面的困難無(wú)法承擔(dān)組織起來(lái)的成本，而在“大生產(chǎn)”的情況下，少數(shù)經(jīng)營(yíng)者已經(jīng)有意識(shí)、有能力支付組織起來(lái)的成本，因?yàn)橐坏┬袠I(yè)組織獲得官方認(rèn)可，行業(yè)組織中的職位將會(huì)作為一種“社會(huì)地位品”產(chǎn)生吸引力。三是成立新居民委員會(huì)。這是一種組織外來(lái)人口的綜合性方法，一般比較適用“人口倒掛”明顯的地區(qū)。成立新居民委員會(huì)關(guān)鍵在于發(fā)掘到外來(lái)人口當(dāng)中有能力、有意識(shí)的精英。從我們?cè)诤贾莸恼{(diào)研情況來(lái)看，這種外來(lái)人口中的精英是存在的，他們也愿意通過(guò)政府提供的渠道融入地方生活。

（二）積極穩(wěn)妥、有力有序、統(tǒng)籌推進(jìn)公共服務(wù)均等化。在促進(jìn)外來(lái)人口社會(huì)融合的同時(shí)，避免陷入福利供給的高水平陷阱。我們?cè)谡{(diào)查中了解到，很長(zhǎng)一段時(shí)間以來(lái)，杭州市對(duì)外來(lái)人口提供的福利待遇要高于全國(guó)乃至長(zhǎng)三角地區(qū)的平均水平。早在2005年12月22日，杭州市就出臺(tái)了《杭州市關(guān)于做好外來(lái)務(wù)工人員就業(yè)生活工作的若干意見(jiàn)》，提出了“六個(gè)有”目標(biāo)，即有收入、有房住、有書讀、有醫(yī)療、有社保、有組織。2008年，杭州市又發(fā)布《杭州市關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)農(nóng)民工生產(chǎn)生活工作的通知》，在原有“六個(gè)有”目標(biāo)基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出“八個(gè)有”目標(biāo)，即有收入、有房住、有書讀、有醫(yī)療、有社保、有組織、有安全、有救助。這種高福利供給已經(jīng)牽動(dòng)了兩個(gè)動(dòng)向：一是外來(lái)人口導(dǎo)入速度快。根據(jù)第六次人口普查：2010年，杭州市的常住人口為870.04萬(wàn)人，同第五次全國(guó)人口普查2000年11月1日零時(shí)的687.87萬(wàn)人相比，10年共增加182.17萬(wàn)人，增長(zhǎng)26.48%。二是外來(lái)人口的家庭化遷移增多，這就造成了較大的財(cái)政負(fù)擔(dān)和治理壓力。根據(jù)第六次人口的數(shù)據(jù)，杭州市外來(lái)人口的流入原因中，隨遷家屬占8.0%。實(shí)際上，隨著流入地政府向外來(lái)務(wù)工人員子女的就學(xué)機(jī)會(huì)，外來(lái)務(wù)工人員子女在流入地就學(xué)的數(shù)量已經(jīng)相當(dāng)可觀。根據(jù)相關(guān)部門的統(tǒng)計(jì)，2011年全市義務(wù)教育階段在讀進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女約20.91萬(wàn)人，占在校學(xué)生總數(shù)的30.37%，其中主城區(qū)在讀進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女約8.83萬(wàn)人，占40.83%。①杭州市教育局課題組：《進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女教育杭州模式的實(shí)踐與研究》，《流動(dòng)人口服務(wù)管理創(chuàng)新論文集》，杭州：內(nèi)部印刷，2013年。在留下街道，我們?cè)谂c一位社區(qū)書記討論外來(lái)人口的融入問(wèn)題時(shí)，他就指出：“現(xiàn)在講外來(lái)人口要融入本地，我認(rèn)為這個(gè)方向也是對(duì)的，可是現(xiàn)在的情況是何時(shí)才是個(gè)頭呢？如果外來(lái)人口的數(shù)量是有限的，政府拿出決心是可以解決的，但是現(xiàn)在的情況下是，解決了一批，還會(huì)有更多的人涌進(jìn)來(lái)啊”。因此，在當(dāng)前資源約束下，有必要堅(jiān)持設(shè)門檻、選擇性的有序開(kāi)放，從而平衡各種相關(guān)方的利益，也就是說(shuō)在本地人利益、外來(lái)人口利益和國(guó)家、地方發(fā)展的總體利益之間尋找合適的平衡點(diǎn)。就公共服務(wù)和社會(huì)保障向外來(lái)人口的延伸和覆蓋而言，杭州市已經(jīng)體現(xiàn)出明顯的政策跡象，即設(shè)門檻、選擇性的有序開(kāi)放。實(shí)際上，國(guó)內(nèi)不少大城市采取的都是這種設(shè)門檻、選擇性的有序開(kāi)放的政策，比如上海的居住證制度。②郭秀云：《大城市外來(lái)流動(dòng)人口管理模式探析——以上海人為例》，《人口學(xué)刊》，2009年第5期。這種設(shè)門檻、選擇性的有序開(kāi)放有三層含義：一是公共服務(wù)和社會(huì)保障已經(jīng)在制度上開(kāi)啟了納入外來(lái)人口的政策端口；二是對(duì)外來(lái)人口開(kāi)放的政策空間是有限的，比如目前只能做到對(duì)外來(lái)人口開(kāi)放部分公共服務(wù)，外來(lái)人口的社會(huì)保障待遇也不如戶籍人口豐厚。三是開(kāi)放的進(jìn)程是設(shè)門檻的，這意味著并不是對(duì)所有外來(lái)人口無(wú)差別地開(kāi)放。比如，公共服務(wù)的享受和社會(huì)保障的覆蓋時(shí)，政府要求“穩(wěn)定就業(yè)和穩(wěn)定住所”，這種門檻實(shí)際上排除了外來(lái)人口中高流動(dòng)人群和非正規(guī)就業(yè)人群。我們認(rèn)為，這種設(shè)門檻、選擇性的有序開(kāi)放在方向上是合理的，比較能夠在政府財(cái)力、本地人利益和外來(lái)人口利益之間尋找到“最大公約數(shù)”，從而為外來(lái)人口社會(huì)融合提供可操作的現(xiàn)實(shí)方案。對(duì)地方政府而言，現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持這個(gè)方向的同時(shí)，一方面要?jiǎng)?chuàng)造條件推出更多的面向外來(lái)人口的公共服務(wù)和社會(huì)保障上的增量，另一方面要適當(dāng)?shù)亟档烷T檻，讓更多的外來(lái)人口逐步在流入地享受到公共服務(wù)和社會(huì)保障。另外，應(yīng)當(dāng)努力保障最基本公共服務(wù)的均等化供給，打造針對(duì)外來(lái)人口的“筑底工程”。這里的最基本公共服務(wù)可以理解為外來(lái)人口生存和發(fā)展所必不可少的公共服務(wù)，其中尤其以教育為最為關(guān)鍵，因?yàn)榻逃Ｕ系氖峭鈦?lái)人口隨遷子女的發(fā)展機(jī)會(huì)問(wèn)題，也是社會(huì)正義的基礎(chǔ)性保證。

（三）加強(qiáng)組織建設(shè)，推進(jìn)治理主體多元化，實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)組織、基層群眾的有效聯(lián)動(dòng)。面對(duì)外來(lái)人口的治理困境，作為治理主體的政府，應(yīng)積極創(chuàng)造多元治理的前提條件，通過(guò)制度培育和組織建構(gòu)，促成利用各種具有替代和補(bǔ)充政府相應(yīng)治理功能的多元化力量。③藍(lán)宇蘊(yùn)：《城市流動(dòng)人口管理體系的思考——以廣州市為例的研究》，《探求》，2007年第4期。首先，繼續(xù)發(fā)揮政府在推動(dòng)公共服務(wù)和社會(huì)保障向外來(lái)人口的延伸和覆蓋中難以替代的主導(dǎo)性作用。其次，大力支持為外來(lái)人口服務(wù)的社會(huì)組織的發(fā)展，比如，通過(guò)黨建工作，發(fā)揮外來(lái)人口中的黨員和積極分子的作用，強(qiáng)化外來(lái)人口與地方政府之間的關(guān)系；比如通過(guò)行業(yè)組織建設(shè)推動(dòng)行業(yè)自治的實(shí)現(xiàn)；再比如通過(guò)新居民委員會(huì)建設(shè)，為政府實(shí)現(xiàn)對(duì)流入人口的治理提供抓手。再次，積極探索政府與企業(yè)等其他社會(huì)主體合作治理的模式，實(shí)現(xiàn)對(duì)流動(dòng)人口的公共服務(wù)和有效管理。杭州下沙專為外來(lái)人口成立的社區(qū)---鄰里社區(qū)在這方面的初步嘗試進(jìn)行了成功的經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)社區(qū)居民都是企業(yè)集體承租托管的特性，按照打造企業(yè)生產(chǎn)“大后方”的管理要求，社區(qū)下設(shè)了“1+2+X”的“社區(qū)管理共同體”，1即以社區(qū)支部為核心，2即產(chǎn)權(quán)單位和承租企業(yè)為支撐，X即上千名樓道長(zhǎng)和寢室長(zhǎng)為觸角。組建“共同體”后，改變了光靠社區(qū)一家管理的被動(dòng)局面。最后聯(lián)系群眾、教育群眾、引領(lǐng)群眾、發(fā)動(dòng)群眾，強(qiáng)化基層基礎(chǔ)，通過(guò)立體化、多層面的組織體系延伸工作手臂。

（四）優(yōu)化政府工作機(jī)制，激發(fā)社會(huì)活力和市場(chǎng)潛能，實(shí)現(xiàn)治理手段多樣化。根據(jù)已有經(jīng)驗(yàn)，政府在大量流入人口產(chǎn)生的社會(huì)治理中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，優(yōu)化治理首先應(yīng)當(dāng)優(yōu)化公共服務(wù)部門的工作機(jī)制。在政府在優(yōu)化公共服務(wù)部門的工作機(jī)制之外，應(yīng)當(dāng)充分激發(fā)社會(huì)活力和市場(chǎng)潛能，積極利用社會(huì)化機(jī)制和市場(chǎng)化機(jī)制完善公共服務(wù)的供給系統(tǒng)。在社會(huì)機(jī)制的利用上，應(yīng)當(dāng)探索和推動(dòng)面向外來(lái)人口的政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目。在市場(chǎng)化機(jī)制使用上，政府應(yīng)當(dāng)充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，將一部分公共服務(wù)采用市場(chǎng)化方式進(jìn)行滿足，政府在其中發(fā)揮規(guī)范、指導(dǎo)和監(jiān)督的職能。與此同時(shí)，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律和行政手段，廣泛運(yùn)用信息技術(shù)，促進(jìn)城市管理精細(xì)化、科學(xué)化、智能化。

責(zé)任編輯：孫艷蘭

作者田明孝，男，浙江省社會(huì)科學(xué)院副研究員；王莉，女，浙江省社會(huì)科學(xué)院副研究員（杭州 310007）。