□楊建順

從四中全會(huì)《決定》看法治政府建設(shè)

□楊建順

“法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施?！秉h的十八屆四中全會(huì)圍繞“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”，提出了一系列新的課題。法律的實(shí)施是法治政府建設(shè)的基礎(chǔ)和前提；依法全面履行政府職能須有過程論的視野；健全依法決策機(jī)制須有參與型行政理念作為支撐；深化行政執(zhí)法體制改革需要理順職能和事權(quán)；堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法需要規(guī)范全過程的行為；強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督重點(diǎn)要加強(qiáng)政府內(nèi)部權(quán)力的制約；全面推進(jìn)政務(wù)公開有待法律和制度支持；救濟(jì)機(jī)制的完善亦是法治政府建設(shè)的重要課題。需要確認(rèn)的是，“深入”和“加快”需要辯證理解，依法行政、建設(shè)法治政府是堅(jiān)持“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的體現(xiàn)，要認(rèn)真確認(rèn)并扎實(shí)貫徹實(shí)施這些新舉措，就應(yīng)當(dāng)注重行政法的運(yùn)用，堅(jiān)持法治行政原理。

法治政府 行政過程論 法律保留論 行政自律 政府法律顧問

黨的十八屆四中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》 （以下簡(jiǎn)稱為《決定》），對(duì)黨的十八大關(guān)于依法治國、依法執(zhí)政和依法行政等全面推進(jìn)依法治國的方略予以體系化，對(duì)黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于“推進(jìn)法治中國建設(shè)”的路徑選擇予以確認(rèn)，并在此基礎(chǔ)上提出了建設(shè)法治體系和法治國家的全面推進(jìn)依法治國總目標(biāo)，提出了一系列新觀點(diǎn)新主張。其中，《決定》的第三部分專門闡述了“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”，這是對(duì)多年來依法治國、依法行政和建設(shè)法治政府的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及理論研究成果的確認(rèn)和總結(jié)，也反映了“法治政府”建設(shè)面臨的新課題。本文將圍繞“法治政府”建設(shè)的內(nèi)涵，從行政法方面對(duì)《決定》的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行解讀，希望能夠?yàn)閷W(xué)習(xí)和理解《決定》提供一定的參考。

一、法律的實(shí)施是法治政府建設(shè)的基礎(chǔ)和前提

正如“有法可依”的主張所表述的那樣，法規(guī)范的存在成為建設(shè)法治政府的首要條件。法規(guī)范的存在使得國家的行為具有可預(yù)見性和可測(cè)量性，使得對(duì)國家的執(zhí)行權(quán)加以法的拘束，以及對(duì)行政權(quán)課以由法院進(jìn)行的統(tǒng)制皆成為可能。①參見楊建順：《行政規(guī)制與權(quán)利保障》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2007年版，第180頁。然而，如果任由“有法不依”的狀況長期存續(xù)下去，那么，法治國家、法治政府和法治社會(huì)的建設(shè)都將無法期待。

2011年3月10日，時(shí)任全國人大常委會(huì)委員長吳邦國向十一屆全國人大四次會(huì)議作報(bào)告時(shí)宣布，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個(gè)層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成。這里有兩點(diǎn)值得確認(rèn)：其一是法律體系已經(jīng)形成；其二是法律體系具有層次性。在立法、司法和行政這一層面，行政權(quán)力源于法律也只能源于法律；而對(duì)那些基于法律的授權(quán)而存在的行政權(quán)力，在行政系統(tǒng)內(nèi)部的分配和行使依據(jù)又分為行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章，甚至還包括所謂其他規(guī)范性文件。其實(shí)，在行政權(quán)力與其他權(quán)力的關(guān)系層面，行政權(quán)力的來源也并非僅限于法律，因?yàn)榈胤叫苑ㄒ?guī)往往也會(huì)成為行政權(quán)行使的依據(jù)。①參見楊建順：《行政強(qiáng)制法18講》，北京：中國法制出版社，2011年版，第124頁。當(dāng)然，這里的地方性法規(guī)是依據(jù)法律授權(quán)而成為行政權(quán)依據(jù)的。在由多層次的法規(guī)范組成的法律體系已經(jīng)形成的背景下，如何確保各層次法規(guī)范的實(shí)施實(shí)效性，便成為推進(jìn)依法行政和建設(shè)法治政府的重要課題。

正如《決定》所指出：“法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施?！惫识皥?jiān)決糾正有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究行為?！边@是對(duì)“徒法不能自行”法諺的確認(rèn)，也反映了法制統(tǒng)一和政令暢通的基本要求。②參見《實(shí)施綱要》。要建設(shè)法治政府，就應(yīng)當(dāng)完善依法行政體制，保障各級(jí)政府在法治軌道上開展工作，在執(zhí)法體制、執(zhí)法程序、執(zhí)法方式和執(zhí)法責(zé)任及權(quán)能等方面依法推進(jìn)；要確保法律的實(shí)施具有實(shí)效性，則應(yīng)當(dāng)加快建設(shè)法治政府，做到職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信?！稕Q定》雖然僅強(qiáng)調(diào)了法律體系之中的“法律”實(shí)施問題，但是，其關(guān)于法治政府的上述要素的闡述，既是對(duì)國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（國發(fā)〔2004〕10號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱為《實(shí)施綱要》）所確立目標(biāo)③在“全面推進(jìn)依法行政的目標(biāo)”項(xiàng)下指出：“全面推進(jìn)依法行政，經(jīng)過十年左右堅(jiān)持不懈的努力，基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)”。并具體列出7項(xiàng)目標(biāo)，進(jìn)而提出了“依法行政的基本原則和基本要求”?！秾?shí)施綱要》。的確認(rèn)和拓展，也是對(duì)黨的十八大④黨的十八大報(bào)告提出：“要在十六大、十七大確立的全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的基礎(chǔ)上努力實(shí)現(xiàn)新的要求”，“依法治國基本方略全面落實(shí)，法治政府基本建成”。在“全面推進(jìn)依法治國”項(xiàng)下，十八大報(bào)告確認(rèn)了“法治是治國理政的基本方式”，要求“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力”。胡錦濤：《堅(jiān)定不移沿著中國特色社會(huì)主義道路前進(jìn)，為全面建成小康社會(huì)而奮斗》，《人民日?qǐng)?bào)》2012年11月8日。和十八屆三中全會(huì)⑤黨的十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)法治中國建設(shè)”，強(qiáng)調(diào)指出：“建設(shè)法治中國，必須堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)?！薄吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年11月16日。相關(guān)論述的確認(rèn)、總結(jié)和體系化。

二、依法全面履行政府職能須有過程論的視野

（一）依法全面履行政府職能須全面制定和完善相關(guān)法規(guī)范

如前所述，法規(guī)范的存在成為建設(shè)法治政府的首要條件。從行政過程論⑥所謂行政過程論，是指從總體上動(dòng)態(tài)的考察行政過程中所出現(xiàn)的所有法現(xiàn)象的行政法學(xué)方法論。參見[日]鹽野宏：《行政法總論》，楊建順譯，北京：北京大學(xué)出版社，2008年版，第33頁注釋、第56頁。的視角來說，確認(rèn)和實(shí)現(xiàn)政府職能，首先需要全面制定和完善相關(guān)法規(guī)范，將改革創(chuàng)新置于法的框架之內(nèi)，使改革創(chuàng)新于法有據(jù)，從而獲得普遍支持和服從的正統(tǒng)性。也就是說，需要有行政組織法、行政程序法、行政行為法和行政監(jiān)督救濟(jì)法，以整個(gè)行政過程的法規(guī)范的制定和完善來支撐。

《決定》明確指出要“完善行政組織和行政程序法律制度，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化”。這就要求完善行政組織法，制定行政程序法，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序和責(zé)任的法定，并確保其合理化。很顯然，無論是行政組織法，還是行政程序法，都不是單純以一個(gè)法典就能解決問題的，而是在法律統(tǒng)領(lǐng)下由一系列法規(guī)范群所組成，需要在法制統(tǒng)一原則下進(jìn)行職能和事權(quán)劃分，依法讓政府職能得以確定，并依法讓政府行使權(quán)力的程序得以確定，進(jìn)而還需要補(bǔ)齊政府依法作為的行政行為法和貫徹權(quán)責(zé)一致原則的行政監(jiān)督救濟(jì)法。這樣，才能為全面履行政府職能提供制度和法律保障。

（二）法律保留的原則⑦關(guān)于法律保留的各種學(xué)說，參見楊建順：《行政強(qiáng)制法18講》，北京：中國法制出版社，2011年版，第125-132頁。是行使行政權(quán)力的基本原則

法律保留的原則要求行政活動(dòng)必須有權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律根據(jù)。法律優(yōu)先的原理要求任何行政活動(dòng)都不得違反法律，且行政措施不得在事實(shí)上廢止、變更法律?！稕Q定》要求“行政機(jī)關(guān)要堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為”，這揭示了依法行政和建設(shè)法治政府的法律保留原則。并且，《決定》采用了侵益保留論，要求“行政機(jī)關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力，沒有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定”。這是對(duì)國務(wù)院《實(shí)施綱要》相關(guān)規(guī)定①“合法行政。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行；沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得作出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的決定?！钡拇_認(rèn)，并在法規(guī)范依據(jù)上從“法律、法規(guī)和規(guī)章”限縮為“法律法規(guī)”，這是在對(duì)法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)說②最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第39條第1款最后一句規(guī)定：“法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件對(duì)行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！钡?6條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)根據(jù)行政訴訟法第六十六條的規(guī)定申請(qǐng)執(zhí)行其具體行政行為，應(yīng)當(dāng)具備以下條件：……（三）申請(qǐng)人是作出該具體行政行為的行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織；……?！庇纱丝梢哉f，最高法院司法解釋采用了法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)說。此外，《實(shí)施綱要》關(guān)于“合法行政”的闡述，也標(biāo)明其采用了法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)說。參見前注。和法律法規(guī)授權(quán)說③目前我國相關(guān)法規(guī)范大多采用法律法規(guī)授權(quán)說。例如，《行政訴訟法》第25條第4款前一句規(guī)定：“由法律、法規(guī)授權(quán)的組織所作的具體行政行為，該組織是被告?！绷硗?，該法第11條第2款、第37條、第38條第1款等，都采用了“法律、法規(guī)”依據(jù)說。進(jìn)行比較衡量的基礎(chǔ)上作出的選擇，體現(xiàn)了一種嚴(yán)格規(guī)范的價(jià)值取向。當(dāng)然，將法規(guī)范依據(jù)限縮為“法律法規(guī)”，并不意味著其他下位階的法規(guī)范不必要，而是意味著首先應(yīng)當(dāng)以法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)為依據(jù)，在此基礎(chǔ)上進(jìn)而制定完善相應(yīng)的執(zhí)行性、實(shí)施性的法規(guī)范。也就是說，這里的“法外”的“法”還應(yīng)當(dāng)涵蓋規(guī)章、其他規(guī)范性文件乃至相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)等。

（三）恪盡職守須有完善的授權(quán)、委托和評(píng)價(jià)機(jī)制作為支撐

國家行政機(jī)關(guān)是一個(gè)有機(jī)整體，每個(gè)職位都是整體的組成部分。根據(jù)《公務(wù)員法》規(guī)定，各職位上的公務(wù)員必須忠于職守，盡職盡責(zé)，服從領(lǐng)導(dǎo)，聽從命令，勤奮工作，不能擅離職守，不得消極怠工，不得自行其是違抗上級(jí)依法作出的決定和命令。正如《決定》所倡導(dǎo)的那樣，要“勇于負(fù)責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)，堅(jiān)決糾正不作為、亂作為，堅(jiān)決克服懶政、怠政，堅(jiān)決懲處失職、瀆職”。

這里所說的“負(fù)責(zé)”和“擔(dān)當(dāng)”，揭示了形式法治主義和實(shí)質(zhì)法治主義進(jìn)行對(duì)話的理念，要求做到有法則依法，無法則輔之以情以理，但不得作出侵益行為（侵益保留論）。在某些領(lǐng)域、某些階段還沒有法的時(shí)候，則需要運(yùn)用法的原理，運(yùn)用法解釋的手段，為了公共利益、為了公民、法人和其他組織的合法權(quán)益而作為或者不作為。很顯然，這種“負(fù)責(zé)”和“擔(dān)當(dāng)”也需要建立和完善相關(guān)授權(quán)、委托和評(píng)價(jià)制度。尤其是需要建立其科學(xué)的評(píng)價(jià)制度，以確?！坝掠谪?fù)責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)”者得到公正評(píng)價(jià)，而不至于受到無原則的“追責(zé)”等困擾。

（四）推進(jìn)綜合執(zhí)法應(yīng)當(dāng)與科學(xué)分類制度相結(jié)合

《決定》要求“推進(jìn)綜合執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制”，加快建設(shè)法治政府。這里姑且不談“加快”的問題，專門就綜合與分散的問題談點(diǎn)兒體會(huì)。從行政權(quán)運(yùn)作的規(guī)律性來說，在建設(shè)法治政府的過程中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持行政組織法原理，對(duì)人員、機(jī)構(gòu)和機(jī)制實(shí)行科學(xué)分類、專業(yè)分工，以確保各職位上的人員都能夠精準(zhǔn)高效地完成各自職責(zé)范圍內(nèi)的任務(wù)目標(biāo)，并能做到與其他崗位人員協(xié)作、統(tǒng)籌。很顯然，這里是首先有分類，然后有各自恪盡職守，再次是相互之間協(xié)作、統(tǒng)籌的問題。在這層意義上說，如何理解這里的“推進(jìn)綜合執(zhí)法”本身就是建設(shè)“依法行政體制”的重要課題，需要結(jié)合各地、各領(lǐng)域的具體情況因地制宜地作出抉擇，而不宜將其簡(jiǎn)單化。

（五）權(quán)力清單制度是行政組織法律主義的階段性課題

完善行政組織法律制度，是《決定》提出的一個(gè)重要課題。然而，在長期的歷史發(fā)展過程中，由于行政組織法規(guī)范的闕如，導(dǎo)致許多政府部門尚不清楚自己的職能和事權(quán)。于是，《決定》要求“推行政府權(quán)力清單制度，堅(jiān)決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間。”這是一項(xiàng)非常重要的工作。從原理論來說，所謂權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)存在于組織成立之前；從實(shí)踐論來看，權(quán)力清單制度的推行，將有助于完善行政組織法?！巴七M(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化”的問題，提出了需要堅(jiān)持行政組織法律主義的問題。《決定》要求“完善不同層級(jí)政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度，強(qiáng)化中央政府宏觀管理、制度設(shè)定職責(zé)和必要的執(zhí)法權(quán)，強(qiáng)化省級(jí)政府統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化職責(zé)，強(qiáng)化市縣政府執(zhí)行職責(zé)”。在“法律制度”中分別明確中央、省級(jí)和市縣級(jí)政府的相關(guān)職責(zé)，做到既發(fā)揮地方積極性，又確認(rèn)和維護(hù)中央權(quán)威及上下級(jí)機(jī)關(guān)間的科學(xué)定位，這無疑是完善行政組織法規(guī)范的重大課題。

三、健全依法決策機(jī)制須有參與型行政理念①“所謂參與型行政，亦稱互動(dòng)型行政，是指行政機(jī)關(guān)及其他組織在行使國家行政權(quán)，從事國家事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)管理的過程中，廣泛吸收私人參與行政決策、行政計(jì)劃、行政立法、行政決定、行政執(zhí)行等行政過程，充分尊重私人的自主性、自立性和創(chuàng)造性，承認(rèn)私人在行政管理中的一定程度的主體性，明確私人參與行政的權(quán)利和行政機(jī)關(guān)的責(zé)任和義務(wù)，共同創(chuàng)造互動(dòng)、協(xié)調(diào)、協(xié)商和對(duì)話行政的程序和制度?！睏罱槪骸缎姓?guī)制與權(quán)利保障》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2007年版，第171頁。作為支撐

（一）參與型行政的理念與決策民主化、科學(xué)化

《決定》特別重視參與型行政的理念，要求“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確”。這就為行政決策的民主化、科學(xué)化提供了制度和機(jī)制上的支撐。不僅應(yīng)當(dāng)注重借助外部力量，而且還應(yīng)當(dāng)特別注重行政自身制度和機(jī)制建設(shè)，《決定》要求“建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的，不得提交討論”。首先是重大決策合法性審查機(jī)制的建立和健全，接下來便是在整個(gè)行政過程中推進(jìn)合法規(guī)范運(yùn)營機(jī)制。②參見楊建順：《論食品安全的風(fēng)險(xiǎn)交流與合法規(guī)范運(yùn)營》，《法學(xué)家》，2014年第1期。無論哪種機(jī)制的建立和健全，都是行政法學(xué)研究應(yīng)當(dāng)為之努力的課題。

（二）決策科學(xué)化與政府法律顧問制度

如前所述，決策科學(xué)化需要注重專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查等，而這方面的隊(duì)伍建設(shè)亦需要從制度和機(jī)制上予以保障?！稕Q定》特別規(guī)定：“積極推行政府法律顧問制度，建立政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊(duì)伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用?！边@是對(duì)十八屆三中全會(huì)關(guān)于“普遍建立法律顧問制度”要求的確認(rèn)和發(fā)展，并明確了政府法律顧問制度的基本框架，而如何保證其“發(fā)揮積極作用”，應(yīng)當(dāng)是接下來需要深入研究的課題。

（三）重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制

《決定》明確指出：“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，對(duì)決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時(shí)作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追究行政首長、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。”在立法政策層面堅(jiān)持這種“終身責(zé)任追究制度”和“嚴(yán)格追究”責(zé)任的姿態(tài)，很有必要，而在具體的制度架構(gòu)和執(zhí)行層面，如何做到科學(xué)合理配置制度資源，確認(rèn)“決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時(shí)作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的”條件是否成就，依據(jù)如何將相關(guān)法規(guī)范涵攝于事實(shí)，則是接下來需要認(rèn)真對(duì)待的重要課題。

四、深化行政執(zhí)法體制改革需要理順職能和事權(quán)

（一）合理配置執(zhí)法力量的前提是理順職能和事權(quán)

從行政組織法來看，應(yīng)當(dāng)首先確立政府的職能，然后才是對(duì)事權(quán)的分配?！稕Q定》指出：“根據(jù)不同層級(jí)政府的事權(quán)和職能，按照減少層次、整合隊(duì)伍、提高效率的原則，合理配置執(zhí)法力量。”雖然目前階段“減少層次”是突出矛盾，但是，從行政執(zhí)法體制的長遠(yuǎn)發(fā)展來看，則應(yīng)當(dāng)分類對(duì)待，該增加的增加，而不是全都搞“直屬”、“直管”之類的機(jī)構(gòu)設(shè)置。這個(gè)問題和“綜合執(zhí)法”的要求一起，是值得深入研究的行政組織法課題。

（二）綜合執(zhí)法與跨部門綜合執(zhí)法的利弊分析

《決定》強(qiáng)調(diào)：“推進(jìn)綜合執(zhí)法，大幅減少市縣兩級(jí)政府執(zhí)法隊(duì)伍種類”，指明了市縣兩級(jí)政府執(zhí)法隊(duì)伍發(fā)展的方向。當(dāng)然，并非所有領(lǐng)域一概而論?！稕Q定》同時(shí)指出：“重點(diǎn)在食品藥品安全、工商質(zhì)檢、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運(yùn)輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋漁業(yè)等領(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法，有條件的領(lǐng)域可以推行跨部門綜合執(zhí)法?！币簿褪钦f，在推進(jìn)綜合執(zhí)法的同時(shí)，也需要分類執(zhí)法、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的執(zhí)法觀。至于“有條件的領(lǐng)域可以推行跨部門綜合執(zhí)法”，更需要切實(shí)把握好“條件”，謹(jǐn)防濫用。

（三）城管執(zhí)法體制的改革和完善

“城市管理意味著諸多復(fù)雜因素的統(tǒng)一整合，是對(duì)諸多事務(wù)的分別處理。在城市的公共管理中，政府承擔(dān)著重要的角色，城管執(zhí)法是城市政府及其職能部門職責(zé)的重要體現(xiàn)。我們要辨證、全面地看待城管執(zhí)法問題，充分認(rèn)識(shí)到城市化離不開城管執(zhí)法，既然離不開這種職能，就要設(shè)置相應(yīng)的隊(duì)伍，賦予其相應(yīng)的手段；同時(shí)要充分認(rèn)識(shí)到城管執(zhí)法實(shí)踐中存在的問題，切實(shí)地建構(gòu)起對(duì)城管執(zhí)法的相應(yīng)規(guī)范，為客觀、公正、公開而有實(shí)效地進(jìn)行城管執(zhí)法提供支撐。”③楊建順：《城管，在理解和參與中優(yōu)化》，《城市管理與科技》，2013年第2期?！稕Q定》認(rèn)為：“完善市縣兩級(jí)政府行政執(zhí)法管理，加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)。理順行政強(qiáng)制執(zhí)行體制。理順城管執(zhí)法體制，加強(qiáng)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高執(zhí)法和服務(wù)水平?！边@將為“設(shè)置相應(yīng)的隊(duì)伍，賦予其相應(yīng)的手段”，“為客觀、公正、公開而有實(shí)效地進(jìn)行城管執(zhí)法提供支撐”。

（四）持證上崗和資格管理制度與行政助手的理論

《決定》指出：“嚴(yán)格實(shí)行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，未經(jīng)執(zhí)法資格考試合格，不得授予執(zhí)法資格，不得從事執(zhí)法活動(dòng)。”從行政組織法的角度來說，這是非常理想的狀態(tài)；而從行政行為法的角度來說，無執(zhí)法資格便“不得從事執(zhí)法活動(dòng)”，同樣也揭示了規(guī)范執(zhí)法的理想狀態(tài)，但是，在目前階段乃至相當(dāng)長時(shí)期，若嚴(yán)格推行，則可能不具有實(shí)效性。這個(gè)問題可以從理論上和實(shí)踐中兩個(gè)層面來理解。在理論上，關(guān)于輔助人員的問題，可以引入行政助手的理論或者官民的協(xié)動(dòng)、伙伴關(guān)系以及市民參入的理念等。①參見[日]南博方：《行政法》（第六版），楊建順譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2009年版，第11頁。在實(shí)踐層面，因?yàn)殚L期以來形成的局面，要在短期內(nèi)全部解決輔警、協(xié)管等問題，可能并不具有現(xiàn)實(shí)性。

（五）行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制的完善

在行政法上，行政主體之間相互信任，以誠實(shí)信義的方法作出行政行為，是維護(hù)國家行政管理的統(tǒng)一性、連續(xù)性的要求，也是樹立行政相對(duì)人對(duì)行政主體的信任，保護(hù)行政相對(duì)人對(duì)行政行為合法信賴的前提和基礎(chǔ)。《決定》特別強(qiáng)調(diào)指出：“健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制，完善案件移送標(biāo)準(zhǔn)和程序，建立行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)信息共享、案情通報(bào)、案件移送制度，堅(jiān)決克服有案不移、有案難移、以罰代刑現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)行政處罰和刑事處罰無縫對(duì)接。”那么，在行政主體和其他國家機(jī)關(guān)之間的相互信任、互相尊重和協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，便當(dāng)然地成為法治政府建設(shè)需要認(rèn)真解決的重要課題。

五、堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法需要規(guī)范全過程的行為

（一）嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的辨析

這里的“嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”，應(yīng)當(dāng)是嚴(yán)格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法、公正執(zhí)法和文明執(zhí)法是合稱，主張其中的任何一項(xiàng)都是重要的，而它們之間分別是什么關(guān)系的問題，可能會(huì)有諸多不同的理解。一般而言，應(yīng)當(dāng)以“依法執(zhí)法”來統(tǒng)轄。

（二）完善執(zhí)法程序的制度支撐

《決定》要求：“依法懲處各類違法行為，加大關(guān)系群眾切身利益的重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法力度?！币獙?shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就要有制度支撐：“完善執(zhí)法程序，建立執(zhí)法全過程記錄制度。明確具體操作流程，重點(diǎn)規(guī)范行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政收費(fèi)、行政檢查等執(zhí)法行為。嚴(yán)格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度?！边@里的“嚴(yán)格執(zhí)行”，與各領(lǐng)域既有的法規(guī)范是什么關(guān)系？對(duì)這里的“重大執(zhí)法決定法制審核制度”如何“嚴(yán)格執(zhí)行”？最終都需要著力于“依法”，依法建構(gòu)相關(guān)制度，依法執(zhí)行相關(guān)規(guī)定。

（三）行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的完善

“行政法的精髓在于裁量?！雹跅罱槪骸缎姓?guī)制與權(quán)利保障》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2007年版，第1頁。行政的活力也在于裁量。另一方面，裁量空間過大，裁量權(quán)失去必要的約束，又極易導(dǎo)致權(quán)利濫用。因此，《決定》強(qiáng)調(diào)指出：要“建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度。加強(qiáng)行政執(zhí)法信息化建設(shè)和信息共享，提高執(zhí)法效率和規(guī)范化水平”。

行政主體行使行政權(quán)，一方面須受法規(guī)范的羈束，另一方面須適應(yīng)社會(huì)千變?nèi)f化的復(fù)雜事態(tài)，根據(jù)相應(yīng)授權(quán)或者委托，對(duì)相應(yīng)事務(wù)作出裁量判斷，這就是所謂“行政裁量”。行使行政裁量權(quán)，必須在合法范圍內(nèi)，經(jīng)過深思熟慮的抉擇，公平公正的考量，尊重法定的程序，不能只求達(dá)到目的而不擇手段。討論法治思維、法治政府評(píng)價(jià)的問題，就離不開對(duì)行政裁量的考察?？疾煨姓昧康膯栴}，不僅有助于把握行政裁量司法統(tǒng)制的界限和基準(zhǔn)，而且有助于促進(jìn)法規(guī)范的制定和解釋之完善，有助于依法行政水平的提升。③參見楊建順：《論給付行政裁量的規(guī)制完善》，《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2014年第5期。裁量權(quán)基準(zhǔn)制度以及裁量標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化、量化等，將有助于所裁量的行政事宜既符合法定程序又符合公平正義。

（四）行政執(zhí)法責(zé)任制的全面落實(shí)

《決定》強(qiáng)調(diào)：“全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制，嚴(yán)格確定不同部門及機(jī)構(gòu)、崗位執(zhí)法人員執(zhí)法責(zé)任和責(zé)任追究機(jī)制，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，堅(jiān)決排除對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的干預(yù)，防止和克服地方和部門保護(hù)主義，懲治執(zhí)法腐敗現(xiàn)象?！边@是對(duì)權(quán)責(zé)一致原則的確認(rèn)，是對(duì)相關(guān)制度資源的配置。

誠然，行政執(zhí)法責(zé)任制需要在每個(gè)領(lǐng)域、每個(gè)層面、每個(gè)法規(guī)范中予以落實(shí)，而無法統(tǒng)一建構(gòu)。但是，將不同部門及機(jī)構(gòu)、崗位執(zhí)法人員的責(zé)任制分別建構(gòu)起來，在統(tǒng)一建構(gòu)的執(zhí)法責(zé)任制體系下，可以期待協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌又尊重各領(lǐng)域規(guī)律性，使相關(guān)制度發(fā)揮其應(yīng)有的功效。

需要強(qiáng)調(diào)確認(rèn)的是，“堅(jiān)決排除對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的干預(yù)”，并不排斥合法的層級(jí)監(jiān)督。相反，《決定》非常重視層級(jí)監(jiān)督。關(guān)鍵是如何正確區(qū)分對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的違法干預(yù)和合法的層級(jí)監(jiān)督，如何確保上司對(duì)部下的合法、合理執(zhí)法予以最充分、最及時(shí)的支持和指導(dǎo)。

六、強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督重點(diǎn)要加強(qiáng)政府內(nèi)部權(quán)力的制約

強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，很重要，但是，更重要的應(yīng)當(dāng)是“規(guī)范”，而不應(yīng)只強(qiáng)調(diào)“制約和監(jiān)督”?！稕Q定》在列出相關(guān)監(jiān)督的基礎(chǔ)上，指出了內(nèi)部監(jiān)督是重點(diǎn)，揭示了法治政府建設(shè)最關(guān)鍵的課題。

（一）外部監(jiān)督 （異體監(jiān)督）

加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)，努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效。這些監(jiān)督都很重要，為確保其發(fā)揮作用，需要建構(gòu)一系列機(jī)制制度，尤其是在法治的層面，實(shí)現(xiàn)以權(quán)力制約權(quán)力，具有重要意義和作用。

（二）內(nèi)部監(jiān)督 （同體監(jiān)督）

健全和完善內(nèi)部監(jiān)督的行政自律制度，是法治政府建設(shè)的重點(diǎn)，也是難點(diǎn)。行政法和行政法學(xué)應(yīng)當(dāng)在此部分多下些工夫。

《決定》指出：“加強(qiáng)對(duì)政府內(nèi)部權(quán)力的制約，是強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力制約的重點(diǎn)?！闭J(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，就需要在健全內(nèi)部權(quán)力制約機(jī)制上下工夫，要“對(duì)財(cái)政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用?！彼谐龅倪@些機(jī)制都具有重要意義，而層級(jí)監(jiān)督和專門監(jiān)督的作用也不可忽視。決定強(qiáng)調(diào)：要“完善政府內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督和專門監(jiān)督，改進(jìn)上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的監(jiān)督，建立常態(tài)化監(jiān)督制度。完善糾錯(cuò)問責(zé)機(jī)制，健全責(zé)令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、罷免等問責(zé)方式和程序”?！敖⒊B(tài)化監(jiān)督制度”，這也是合法規(guī)范運(yùn)營機(jī)制所追求的一種狀態(tài)。

（三）依法獨(dú)立的審計(jì)監(jiān)督

《決定》指出：要“完善審計(jì)制度，保障依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)。對(duì)公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋。強(qiáng)化上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。探索省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理。推進(jìn)審計(jì)職業(yè)化建設(shè)”。強(qiáng)化上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，非常重要。而更重要的是予以支持。

七、全面推進(jìn)政務(wù)公開有待法律和制度支持

（一）政務(wù)公開的常態(tài)化

《決定》指出：要“堅(jiān)持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推進(jìn)決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開”。這種“常態(tài)”和“例外”的確認(rèn)，是對(duì)《政府信息公開條例》相關(guān)規(guī)定的肯定和拓展?！稕Q定》要求：“各級(jí)政府及其工作部門依據(jù)權(quán)力清單，向社會(huì)全面公開政府職能、法律依據(jù)、實(shí)施主體、職責(zé)權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項(xiàng)。重點(diǎn)推進(jìn)財(cái)政預(yù)算、公共資源配置、重大建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)和實(shí)施、社會(huì)公益事業(yè)建設(shè)等領(lǐng)域的政府信息公開?！蹦壳笆恰耙罁?jù)權(quán)力清單”進(jìn)行公開，更理想的應(yīng)當(dāng)是“依據(jù)法定職責(zé)”公開?！稕Q定》沒有提及《信息公開法》的制定問題，但是，全面推進(jìn)政務(wù)公開需要法律和制度支持，相關(guān)立法當(dāng)然亦是今后的課題。

（二）參照實(shí)施與行政執(zhí)法公示

《決定》規(guī)定：“涉及公民、法人或其他組織權(quán)利和義務(wù)的規(guī)范性文件，按照政府信息公開要求和程序予以公布。推行行政執(zhí)法公示制度。推進(jìn)政務(wù)公開信息化，加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)信息數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)和便民服務(wù)平臺(tái)建設(shè)?！?/p>

八、救濟(jì)機(jī)制的完善亦是法治政府建設(shè)的重要課題

《決定》沒有在第三部分談及救濟(jì)機(jī)制完善的問題。但是，這并不意味著《決定》忽視了救濟(jì)機(jī)制在法治政府建設(shè)中的重要地位，而是在其他部分已有論述，再次省略，避免了重復(fù)。

例如，在第二部分“完善以憲法為核心的中國特色社會(huì)主義法律體系，加強(qiáng)憲法實(shí)施”中進(jìn)行了如下論述：“(四)加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法……健全公民權(quán)利救濟(jì)渠道和方式。”在第五部分“增強(qiáng)全民法治觀念，推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)”中設(shè)專項(xiàng)“(四)健全依法維權(quán)和化解糾紛機(jī)制”，提出了諸多依法維權(quán)和救濟(jì)途徑。其中，與建設(shè)法治政府相關(guān)的也很多，要把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果。健全社會(huì)矛盾糾紛預(yù)防化解機(jī)制，完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制。完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作體系。健全行政裁決制度，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)解決同行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛功能。這些都與法治政府建設(shè)的課題息息相關(guān)。

九、“深入”和“加快”需要辨證理解

值得注意的是，《決定》用“深入”來修飾“推進(jìn)依法行政”，用“加快”來修飾“建設(shè)法治政府”，絕不應(yīng)當(dāng)理解為只是文字表述上的修飾，更不應(yīng)當(dāng)將不問條件是否具備只顧追求速度的做法予以正當(dāng)化?！稕Q定》中這種修飾詞的使用，表明了一種價(jià)值取向：在多年來推進(jìn)依法行政的基礎(chǔ)上再進(jìn)一步，追求形式法治主義和實(shí)質(zhì)法治主義的對(duì)話；在建設(shè)法治政府的過程中盡量爭(zhēng)取時(shí)間，“更好維護(hù)和運(yùn)用我國發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期”，但要扎實(shí)推進(jìn)“法治”，“更好發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用”。

十、依法行政、建設(shè)法治政府是堅(jiān)持“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的體現(xiàn)

《決定》強(qiáng)調(diào)“各級(jí)政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下……”，這與依法行政、建設(shè)法治政府是什么關(guān)系？這個(gè)問題很重要，也是人們非常關(guān)注的，需要認(rèn)真領(lǐng)會(huì)，切實(shí)貫徹執(zhí)行。在這里，對(duì)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的正確理解，基于對(duì)依法治國、依法執(zhí)政和依法行政的分類理解。正如《決定》在第七部分“加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)全面推進(jìn)依法治國的領(lǐng)導(dǎo)”所指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面推進(jìn)依法治國、加快建設(shè)社會(huì)主義法治國家最根本的保證。必須加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)法治工作的領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到全面推進(jìn)依法治國全過程?！绷硪环矫?，《決定》在第三部分指出：“各級(jí)政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開展工作，創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進(jìn)綜合執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府?！?/p>

可見，“在法治軌道上開展工作”本身就是堅(jiān)持“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的體現(xiàn)和內(nèi)在要求。正如我國《憲法》“序言”所指出：“全國各族人民、一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)。”《憲法》第5條第4款規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。”

法治政府的核心，首先是對(duì)憲法和法律的充分尊重，并嚴(yán)格按照憲法和法律來行使權(quán)力。法治政府，需要確切、扎實(shí)地，全面而系統(tǒng)地來遵循法治行政的原則。行政法上一直強(qiáng)調(diào)合法性、合理性這兩大原則。除此之外，還有公開原則，通過公開來確保合法性和合理性原則得到貫徹實(shí)施。①參見楊建順：《依法治國的核心是規(guī)范權(quán)力》，鳳凰網(wǎng)，2014年10月21日?！霸诜ㄖ诬壍郎祥_展工作”本身就是堅(jiān)持“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的體現(xiàn)。

結(jié)語

正如《決定》所指出：“全面推進(jìn)依法治國是一個(gè)系統(tǒng)工程，是國家治理領(lǐng)域一場(chǎng)廣泛而深刻的革命，需要付出長期艱苦努力?！薄稕Q定》的內(nèi)容非常豐富，需要花時(shí)間、下氣力，字斟句酌地認(rèn)真學(xué)習(xí)，深刻理解并切實(shí)貫徹落實(shí)。本文只是對(duì)《決定》所闡述的“法治政府”進(jìn)行了解讀。要全面、系統(tǒng)、準(zhǔn)確而深入地理解這個(gè)課題，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持法治行政原理，建構(gòu)和完善法律保留、法律優(yōu)先和司法審查的法治體系，以行政法來規(guī)范行政權(quán)力的行使，使其成為追求合法、合理的行政目的、既符合法定程序又符合實(shí)體公平正義的必要的善。

責(zé)任編輯：孫艷蘭

作者楊建順，男，中國人民大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，日本國一橋大學(xué)法學(xué)博士，《法學(xué)家》副主編，比較行政法研究所所長，中國行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長（北京 100872）。