(浙江工業(yè)大學 學術期刊社，浙江 杭州 310014)

論大學章程：學術自治、辦學特色與正當程序

金一超

(浙江工業(yè)大學 學術期刊社，浙江 杭州 310014)

大學章程是大學的綱領性文件。制定與實施大學章程是建立現(xiàn)代大學制度的一項基礎性工作。文章從大學章程制定的角度，探討了三個方面的理論問題，包括大學章程應當將保護大學學術自治作為永恒命題；大學章程應當蘊含辦學特色；大學章程應當通過規(guī)定正當程序保障其實施，以期對當前漸次開展的大學章程制定和實施工作有所裨益。

大學章程；學術自治；辦學特色；正當程序

大學章程的制定與實施，是建立現(xiàn)代大學制度的一項基礎性工作?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年》提出，推動高校制定完善章程是建設現(xiàn)代大學制度的必然要求；各級各類學校應依法制定章程，依照章程規(guī)定管理學校。2012年1月1日起，教育部第31號令《高等學校章程制定暫行辦法》正式實施，該辦法對大學章程的內(nèi)容、制定程序、核準、修改等基本方面作出了明確規(guī)定。2013年11月底，教育部首批核準了中國人民大學等6所高校章程。按照計劃，包括清華大學、北京大學等在內(nèi)的所有985高校需于2014年6月底之前完成章程制定，全國所有高校則要在2015年底之前完成制定?？梢哉f，高校章程工作在歷經(jīng)多年沉寂后，終于從上到下開始強烈關注并付諸實施。在大學章程制定過程中，理清有關大學章程的相關理論問題是非常有必要的，如大學與政府之間的權利義務關系，辦學特色在大學章程中的體現(xiàn)，大學章程關于正當程序條款的規(guī)定等等。本文試就以上三個重要問題略作探討。

一、學術自治：大學章程永恒的命題

大學章程是大學的綱領性文件。大學內(nèi)部的一切活動，其中心就是學術發(fā)展?？梢哉f，作為專門從事高深學問研究和專門知識傳播的學術組織，大學的本質特征就是學術性，其自身發(fā)展的內(nèi)在邏輯最根本的就是學術自由、大學自治和教授治校[1]。這也是大學章程的核心目標。保持大學自治是大學章程永恒的命題。大學章程不僅僅是一個科層組織的內(nèi)部管理規(guī)章，它是用來保障實現(xiàn)大學使命，落實大學功能的社會性制度安排[2]。大學章程要體現(xiàn)學術自治，首要的是必須明確界定大學的外部關系，即大學和政府的關系，也即政府對大學的干預邊界在哪里，政府對大學有哪些保障或制約，大學享有哪些方面自治權。從這個意義上說，大學章程是溝通“國家意志”和“大學意志”的橋梁[3]。一方面，大學的設立和發(fā)展要符合國家高等教育發(fā)展規(guī)劃，符合國家利益和社會公共利益[3]；另一方面，政府對大學的干預應當適度，不能干涉大學的核心價值。而這兩個方面的內(nèi)容和邊界，均需通過大學章程這個大學治理的綱領性文件來加以明確，并依靠大學章程“憲法性文件”的地位，使各方共同遵守，達到建立現(xiàn)代大學制度、完善大學治理的目的。

國外許多著名大學之所以能夠成為延續(xù)幾百年的常青樹，與其具備完善的大學章程密不可分。大學章程最早可以追溯到歐洲中世紀時的大學特許狀(Charter)。自1231 年教皇格利高里頒布“大憲章”， 以法定形式賦予大學對學術及其他相關事務的自我管理權之后， 大學章程作為大學的基本管理制度和自治大綱就沿襲下來。從世界通例看，公立大學的章程一般都是在國家的法律框架下制定的，而無論是羅馬傳統(tǒng)的大學章程，還是盎格魯·撒克遜傳統(tǒng)的大學章程，其主要作用就是規(guī)制大學權力運行，保證大學自治、學術自由①根據(jù)周光禮、朱家德等學者的研究，世界高等教育的兩種傳統(tǒng)演化出大學章程的兩大體系：羅馬傳統(tǒng)的大學章程和盎格魯-撒克遜傳統(tǒng)的大學章程。前者簡單抽象，原則性強，重視大學使命的闡述，大學的決策機構和行政機構合一；后者復雜詳盡，操作性強，重視權利義務的陳述，大學決策機構與執(zhí)行機構分離。兩大體系大學章程的共同邏輯基點則都是規(guī)制大學權力的運行。參見周光禮、朱家德：《大學章程的國際比較》，《中國高?？萍寂c產(chǎn)業(yè)化》2011年第5期，第27-30頁。。中國大學在相當長的時間內(nèi)沒有大學章程。僅有的幾所高校章程，也只是原則性的泛泛規(guī)定，根本無從體現(xiàn)大學章程界定大學內(nèi)外部關系的基本功能。大學自治制度也一度為政府對大學的直接管理所取代，高等教育被賦予了濃厚的政治色彩。造成這種狀態(tài)的根本原因，在于大學自主性的嚴重缺失，甚至一度成為政府的附屬機構。大學的運行，也是參照國家行政機構的科層式治理結構，其發(fā)展完全由政府主導和決定。改革開放以后，《教育法》和《高等教育法》才以法律的形式確認了高校的自主地位，并對高校的自主事項作出了法律上的規(guī)定。但是，由于法律沒有對政府的權力范圍作出明確界定，從而很多時候被解讀為除了法律規(guī)定的那些屬于高校的權利，其他未列舉的所有權力都屬于政府。而且，盡管《高等教育法》規(guī)定了七項辦學自主權，但在高等教育的多年實踐中，這些法律規(guī)定過于原則和粗略，沒有真正界定好政府作為公立大學投資者、政府作為行政管理者與作為辦學者的學校三者之間權利與義務的界限。政府作為投資者和管理者的角色調(diào)整始終未能適應高等教育改革和大學可持續(xù)發(fā)展的需要。

近年來，隨著我國高等教育改革的不斷深入，大學的辦學自主權逐漸擴大，“國家法律法規(guī)—大學章程—大學規(guī)章制度”的高等教育法制模式逐步確立?！陡叩葘W校章程制定暫行辦法》明確規(guī)定：“高等學校的舉辦者、主管教育行政部門應當按照政校分開、管辦分離的原則，以章程明確界定與學校的關系，明確學校的辦學方向與發(fā)展原則，落實舉辦者權利義務，保障學校的辦學自主權”②教育部第31號令，《高等學校章程制定暫行辦法》第五條。。因此，在大學章程的制定中，必須界定大學與政府之間的關系。也就是說，作為投資者的政府，必須明確設立一所公立大學的教育使命、宗旨、目的、學校管理體制等方面的重大內(nèi)容；作為高等教育行政管理者的政府，必須明確對包括公立大學在內(nèi)的高等學校行使監(jiān)管職責的內(nèi)容，依法行政；作為辦學者的學校，必須把握和運用好教學、科研和服務社會等體現(xiàn)大學功能的自主權，從而明確界定政府與公立大學各自依法應當享有的權利和承擔的義務。

具體而言，大學章程中應有“舉辦者與學?！敝g關系的明確具體的規(guī)定：一是舉辦者的一般責任，如“學校舉辦者按照社會主義現(xiàn)代化建設的需要，根據(jù)學校實際，支持與鼓勵學校推進辦學體制改革和教學改革，推動學校事業(yè)發(fā)展”；二是舉辦者的權利義務，包括依法管理學校辦學行為，依法考核學校辦學水平和質量等權利，以及保障學校依法自主辦學、自主管理，保障辦學經(jīng)費，維護學校利益等義務；三是學校的權利義務，包括設置和調(diào)整學科、專業(yè)，制定招生方案，確定選拔學生的條件、標準和程序，確定內(nèi)部收入分配、招聘和管理人才等權利，以及貫徹國家教育方針，保證教育教學質量，維護受教育者、教師及其他職工的合法權益等義務。如《東南大學章程》(征求意見稿)，在第二章“舉辦者與學校”中對此作了明確規(guī)定：學校舉辦者根據(jù)法律、行政法規(guī)的規(guī)定對學校享有指導學校發(fā)展規(guī)劃、監(jiān)督和規(guī)范學校辦學行為、任命學校主要負責人、考核和評估學校辦學水平和辦學質量、根據(jù)實際情況調(diào)整為學校提供的教育資源配置，以及根據(jù)法律、行政法規(guī)的授權對學校不當使用辦學自主權的行為予以處罰及調(diào)整等權利。同時，舉辦者根據(jù)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，具有保障學校辦學自主權，制止或者排除任何單位或者個人所進行的侵害或者妨礙學校行使自主權的行為，為學校提供辦學自主權救濟途徑；為學校提供辦學資金和相關資源；保障學校的科學研究、文學藝術創(chuàng)作和其他文化活動的自由等義務。至于作為“管理者與學?！钡年P系，筆者認為，盡管《教育法》和《高等教育法》已經(jīng)作了規(guī)定，但并不意味著大學章程就不能或不必就此作出規(guī)定。事實上，大學章程應當對現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的大學自主權進行具體和細化，并將未列舉的權利歸于大學，盡量作出明確規(guī)定。這樣，在明晰大學自主權的同時， 也界定了大學與管理者的權力邊界，進一步明確了大學與政府之間的關系。在這個意義上，大學章程為大學和政府劃出了清晰的權力(權利)邊界，這是大學學術自治的堅實基礎。

二、辦學特色：大學章程蘊涵的精神

大學的內(nèi)涵在于文化的積淀。從某種意義上說，大學是一種文化存在和精神存在。不同的大學在長期的發(fā)展過程中, 形成了各具特色的大學文化。廣義的大學文化，包括大學的制度文化、物質文化、精神文化等多個方面；而狹義的大學文化特指大學的精神文化，包括大學的價值體系、教育理念等等，是大學最本質的體現(xiàn)。不同大學的文化，表現(xiàn)在價值觀念、辦學理念、校風校訓、學術氛圍, 乃至校旗?；?、校園環(huán)境、校內(nèi)建筑等方面的差異。大學文化的核心是大學的價值觀念，它是在大學的發(fā)展過程中沉淀而成，并為所有大學成員共同持有的一種觀念。作為大學的“憲法”，大學章程應當體現(xiàn)一所大學在文化方面的追求，并使這一追求具有相對的穩(wěn)定性和延續(xù)性。因此，大學章程不應僅僅是大學內(nèi)部管理的制度規(guī)定，還應是大學文化建設的重要載體，將一代又一代大學人積淀形成的大學文化總結、概括、提煉, 形成大學最重要、最根本的管理理念和制度,以制度化的形式進行傳承，并逐步使之成為大學人共同遵守的思想準則和行為規(guī)范。但是，當前的很多大學章程與高校管理脫節(jié)，不同大學的章程在教育理念、辦學宗旨等方面大同小異，僅在校風校訓、校旗?；盏确矫嬗兴顒e，而在學校目標定位、內(nèi)部管理體制等重要方面沒有體現(xiàn)本校的特色。有的大學章程只是原則性的冷冰冰的條文，沒有體現(xiàn)本校的歷史脈絡和文化底蘊，不接“地氣”，甚至只是擺設。這樣的大學章程，是無法體現(xiàn)一所大學深厚的文化底蘊和校本特色的。

大學章程的制定，首先要挖掘歷史資源，弘揚傳統(tǒng)精神。大學的理念與使命深深根植于它的歷史與傳統(tǒng)之中，因此，一所大學的目標確立應以其大學理念為內(nèi)在支撐。大學章程制定的起點是對本校辦學歷史全面的回顧與梳理，并在此基礎上提升理念與精神。這對于形成獨具本校特色的大學章程十分必要。如英國牛津大學章程開篇即對大學自身的發(fā)展歷史以及大學章程的演進過程進行了詳盡的介紹[4]。其次要立足現(xiàn)有基礎，提煉校本特色。特色是一個事物或一種事物顯著區(qū)別于其他事物的風格、形式，是由事物賴以產(chǎn)生和發(fā)展的特定的具體環(huán)境因素所決定的，是其所屬事物獨有的。一所學校大學章程的制定，不應僅僅局限于本校的現(xiàn)狀，而要把它放在國家和整個教育系統(tǒng)來找準自己的位置，找出學校本身存在的發(fā)展基礎和特色，從而確立有本校特色的辦學思想和發(fā)展目標。如浙江農(nóng)林大學基于本校的歷史傳統(tǒng)和學科特色，在章程中明確提出要走“內(nèi)涵發(fā)展、特色發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展、和諧發(fā)展”的道路，致力于“生態(tài)文明、生態(tài)科技、生態(tài)產(chǎn)品領域”的人才培養(yǎng)與科學研究。學校的發(fā)展戰(zhàn)略目標是“建設成為國內(nèi)知名的生態(tài)性創(chuàng)業(yè)型大學”。其生態(tài)性既表明浙江農(nóng)林大學的辦學使命與學科專業(yè)屬性，也突出了其生態(tài)化理念、生態(tài)化教育、生態(tài)化管理與生態(tài)化校園的辦學特色和開放的、競爭的、和諧的、兼容并包的校園文化。而“創(chuàng)業(yè)型”既強調(diào)“堅韌不拔，不斷超越”的學校精神，也強調(diào)在人才培養(yǎng)上的生態(tài)化教育理念，構建以社會需要為導向、學生發(fā)展為目標的多樣化人才培養(yǎng)體系。同時突出其科學研究的現(xiàn)實問題導向，注重科技成果的轉化與應用。再次是要找準發(fā)展定位，謀劃長遠規(guī)劃。大學章程的制定過程也是一個謀劃未來發(fā)展的過程，因此，既要挖掘學校的歷史與傳統(tǒng)，也要思考學校的長遠發(fā)展目標。經(jīng)過多年的改革和發(fā)展，我國已經(jīng)形成了不同類型、層次豐富的高等教育體系，不同類型和特色的大學，其發(fā)展定位也應有明顯的區(qū)別。比如高水平研究型大學的管理模式應當體現(xiàn)教學科研并重的導向，而教學型大學的管理模式則應當更多地體現(xiàn)教學為主的導向[3]。如《東南大學章程》(征求意見稿)在總則里明確：“學校堅定不移地走以創(chuàng)新為主導的研究型大學發(fā)展道路，……切實推進國際知名高水平研究型大學建設，堅定地向世界一流大學的宏偉目標邁進?！薄渡虾Ｍ鈬Z大學章程》提出：“學校的根本任務是立德樹人，育人目標是培養(yǎng)卓越人才，即具有全球視野、人文情懷、創(chuàng)新精神、實踐能力、外語特長，并能夠暢達進行跨文化溝通和交流的高端國際型人才?！?/p>

因此，大學章程應當通過對學校歷史傳統(tǒng)的總結、理念文化的概括、現(xiàn)實基礎的分析、定位特色的確立，承載和凝練學校辦學理念和大學精神，從而突出大學自身的辦學特色和個性。這既是一所學校大學文化傳承的需要，也是加強大學章程科學性和有效性的需要。

三、正當程序：大學章程實施的保障

大學章程規(guī)制大學權力的運行，是實體性規(guī)范與程序性規(guī)范的統(tǒng)一體，應當體現(xiàn)權利保護和正當程序原則。這既是法治的基本要求，也是大學治理民主化、法治化的重要體現(xiàn)，是保證學校管理權正確、有效行使的重要手段。在抽象原則方面，正當程序要求有助于某種實體價值的實現(xiàn)，保證充分參與，保證觀點的穩(wěn)定性，保證信息的妥當處理，保證反思和糾錯的能力；在具體評價標準方面，正當程序要求以保障基本權利為實體性價值取向，遵循可理解的既定規(guī)則、信息公開、時空上的充分性和有限性、判斷的中立性，各方觀點在判斷做出前都經(jīng)過平等的考慮、存在有效的救濟途徑等[5]。

在大學章程中，應當規(guī)定正當程序條款，保證每個環(huán)節(jié)上都有符合法治精神的程序機制，通過科學、合理、嚴格、規(guī)范的程序機制控制大學權力，避免行為的無序性、偶然性、隨意性，保證行為的合法性和高效性[6]。英美法系國家的大學章程一般都規(guī)定了董事會的決策規(guī)劃程序、聽證、咨詢和協(xié)商程序、行政事務處理程序。大陸法系國家的大學章程也規(guī)定了校務委員會的運行程序。中國的大學長期以來大學章程缺失，即使已經(jīng)制定的大學章程，也嚴重缺乏程序性規(guī)定，大多沒有規(guī)定最高決策機構的人員構成、議事規(guī)則和運行流程等。這既使大學章程在具體運作中存在漏洞，也使其權力得不到師生的認可，學校內(nèi)部法律糾紛頻現(xiàn)。近年來高校中出現(xiàn)的許多司法案例，大多與程序制定不完善有關。

新試行的《高等學校章程制定暫行辦法》在第二章“章程的內(nèi)容”一節(jié)中，對程序性規(guī)則作了原則性規(guī)定。根據(jù)辦法要求，章程應當明確規(guī)定的程序性規(guī)定包括：重大事項的決策程序、日常事務的處理程序、權利實現(xiàn)的救濟程序等。如黨委集體領導的議事規(guī)則和決策程序，校長辦公會議或校務會議的議事規(guī)則，學術委員會、學位評定委員會以及其他學術組織的運行程序，教職工代表大會、學生代表大會的運行程序，校務委員會、教授委員會、校友會等組織機構的運行程序，理事會或董事會的運行程序，學校受理教師、學生申訴的機構與程序等。具體來說，如對重大事項的決策程序，應當包括提出事項、調(diào)研、提出方案、論證評估、黨委會討論、表決通過。如黨委會有不同意見，應在進一步調(diào)查研究、分析論證、交換意見后作出決定，方能減少重大決策的盲目性和主觀隨意性，提高大學管理的效率。關于學校黨委集體領導的規(guī)定，除了明確學校黨委的性質、地位、主要職權范圍之外，必須明確黨委會的議事規(guī)則，包括召開條件、議題提出、表決方式等。而申訴制度的建立，則是從實現(xiàn)大學自治與權利保障的角度出發(fā)，通過一系列程序性規(guī)定，來保障大學師生員工的權利，化解管理者與被管理者、教育者與受教育者之間的矛盾，維護校園的和諧與穩(wěn)定。

同時，大學章程應當規(guī)定章程本身的制定、修改、生效程序。只有通過正當程序來制定和實施章程，才能獲得大學內(nèi)部成員的普遍服從，實現(xiàn)大學章程的權威性與大學內(nèi)部成員遵從的自覺性的統(tǒng)一。在《高等學校章程制定暫行辦法》頒布之前，關于大學章程的制定和生效程序，學者們有過許多的探討。西方大學的章程，其制定和生效方式主要有三種：一是權力機關頒發(fā)的特許狀或飭令；二是由國會或州議會等立法機構通過章程；三是政府或教育行政部門對大學章程的批準或授權[7]。在我國，1999 年，教育部在《關于加強教育法制建設的意見》中，要求學校章程須通過主管教育行政部門審核。2003 年，《關于加強依法治校工作的若干意見》再次強調(diào)，各級學校要依據(jù)法律法規(guī)制定完善章程,并經(jīng)主管教育行政部門審核。2007年，教育部再次發(fā)出通知，要求各地教育行政部門對所屬地方各類高等學校已經(jīng)制訂的學校章程進行全面收集，同時請各地將已經(jīng)制訂實施的學校章程上報[7]。最新頒布的《高等學校章程制定暫行辦法》，對大學章程的制定程序及生效程序，重新作了明確規(guī)定。根據(jù)該辦法，章程由學校組織起草，并應當遵循民主、科學、公開的原則，使章程起草成為學校凝聚共識、促進管理、增進和諧的過程[8]。制定章程的程序，包括校內(nèi)起草程序和核準程序。校內(nèi)起草程序包括成立起草機構、廣泛征求意見、校教職工代表大會討論、校長辦公會議審議、學校黨委會討論審定、法定代表人簽字。核準程序包括章程核準委員會評議，教育部或者省級教育行政部門依法核準。需要注意的是，章程的制定是與教育改革和制度建設密切聯(lián)系在一起的，因此，需要各利益相關方的廣泛參與和充分協(xié)商。在章程的制定過程中，高校的舉辦機關或主管部門應當以適當方式參與制定，對學校決策機制、辦學自主權、學校內(nèi)部管理關系、學術關系等重大問題提出傾向性、指導性意見，并監(jiān)督學校依法依章程自主辦學。同時，高校的師生員工也應以各種方式參與章程的制定，以使學校的未來發(fā)展規(guī)劃容納更多師生員工和利益相關者的意見。從這個意義上說，章程的制定過程是一個凝聚力量、形成共識的過程。也只有如此，章程在實施時才能得到較好的配合，章程才能發(fā)揮應有的效用[9]。

章程一旦制定通過，對其的修訂是一件十分嚴肅的事。如果其修訂、執(zhí)行不具有合理合法的程序，就不具有相應的法律效力。根據(jù)《高等學校章程制定暫行辦法》規(guī)定，高等學校發(fā)生分立、合并、終止，或名稱、類型層次、辦學宗旨、發(fā)展目標、舉辦與管理體制變化等重大事項的，方可依據(jù)章程規(guī)定的程序對章程進行修訂，其修訂案應依法報原核準機關核準①教育部第31號令，《高等學校章程制定暫行辦法》第二十八條。。章程修訂案經(jīng)核準后，高等學校應重新發(fā)布章程。

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Abstract: The university statutes are the programmatic document. Formulating and implementing the university statutes is the groundwork for establishing the modern university system. The paper, from the perspective of formulating the university statutes, discusses the three aspects of theoretical issues which are: the university statutes should protect the university academic autonomy as the eternal proposition; the university statutes should contain school-running characteristics; the university statutes should be protected by rules of due process for their implementation so as to promote the current formulation and implementation of the university statutes.

Keywords: university statutes; university autonomy; school characteristics; due process

(責任編輯：薛 蓉)

OntheUniversityStatutes：UniversityAutonomy,SchoolCharacteristicsandDueProcess

JIN Yi-chao

(Academic Periodical Press, Zhejiang University of Technology, Hangzhou 310014, China)

2014-01-10

金一超(1971-)，女，浙江諸暨人，副研究員，碩士，從事高等教育管理研究。

G640

A

1006-4303(2014)01-0066-05