夏青青

【摘 要】行政決策風(fēng)險屬于社會風(fēng)險范疇，往往涉及到社會穩(wěn)定、環(huán)境、經(jīng)濟等諸多方面。它關(guān)乎決策者對于法律的理解和運用，所帶來有害結(jié)果的發(fā)生，以及概率等問題，而且其后果經(jīng)常難以預(yù)料。

【關(guān)鍵詞】決策；行政決策；風(fēng)險防范

一、行政決策在行政法學(xué)中的性質(zhì)

決策是人們或社會組織在對某一具體事物具有一定認知的基礎(chǔ)上，針對具體問題、為實現(xiàn)一定的目標(biāo)而做出決定或選擇行動方案的活動與過程。決策必須是對未來作出預(yù)測來決定行動方案的活動。這里需要強調(diào)的是執(zhí)行是決策的生命，而執(zhí)行的前提是決策具有實施的內(nèi)容和實施的可能性。在活動方式上，決策表現(xiàn)為提出問題、確定目標(biāo)，調(diào)查預(yù)測、擬訂方案，評估選優(yōu)、確定方案，實施反饋、修正完善等過程。

行政決策是決策的一種，是國家行政機關(guān)在履行行政管理職能中一項重要的工作。從行政管理學(xué)角度看，行政決策指國家行政機關(guān)和國家工作人員在處理國家行政事務(wù)時，為了達到預(yù)定的目標(biāo)，根據(jù)一定的情況和條件，運用科學(xué)的理論和方法，系統(tǒng)地分析主客觀條件，在掌握大量有關(guān)信息的基礎(chǔ)上，對所要解決的問題或處理的事務(wù)作出決定的過程。 自2004年國務(wù)院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》提出依法決策、科學(xué)決策、民主決策以來，行政決策的法治化問題已經(jīng)引起了很多行政法學(xué)者的關(guān)注，從行政法的角度對行政決策加以分析至關(guān)重要。首先要解決的問題是行政決策是否屬于行政行為？行政行為是行政主體運用行政職權(quán)所實施的對相對人產(chǎn)生法律效果的行為。一個行為是否是行政行為，關(guān)鍵看其是否具備以下三個要素 ：（1）行政行為是行政主體所為的行為（2）行政行為是行使行政職權(quán)，進行行政管理的行為（3）行政行為是行政主體實施的能夠產(chǎn)生行政法律效果的行為。從這個角度看，行政決策完全符合以上三個要素，應(yīng)該屬于行政行為。其實早在1992年，楊海坤教授就認識到行政決策是一種行政行為，提出行政決策應(yīng)該接受行政法的調(diào)整。認為“根據(jù)行政管理活動過程不同階段和性質(zhì)（行政行為）可以分為行政決策行為、行政立法行為、行政執(zhí)法行為、行政司法行為和行政救濟行為?！?/p>

其次要解決的問題是行政決策屬于哪種性質(zhì)的行政行為？楊海坤教授指出，行政決策是指行政決策是指行政機關(guān)作出重要、重大決定的行為。在我國，行政決策是指國家行政機關(guān)執(zhí)行憲法、法律，發(fā)揮行政管理職能做出的處理國家公共事務(wù)的決定。行政決策將形成政府的方針、政策、規(guī)定、規(guī)劃等具有普遍約束力的決定以及行政機關(guān)在行政管理過程中針對特定對象、特定事件、特定問題所做出的具有重要意義的決定。 可以看出，行政決策的范圍十分寬廣。其實廣義地理解行政決策，其本身的概念外延就很大。因為任何一個行政行為的做出都包含著一項行政決定作出的過程，既包括行政處罰、行政許可等具體行政行為，也包括行政立法等抽象行政行為。因為本文旨在討論行政決策風(fēng)險的防范，所以傾向于狹義的行政決策概念。所謂狹義的行政決策，是行政機關(guān)就一個公共管理事項，提出問題、確立目標(biāo)、設(shè)計和選擇方案的過程，僅指公共政策的制定，具體可分為行政立法決策、重大事項決策、管理規(guī)劃決策等。

行政決策除了具有決策的特征，還有自身的特點：

1.行政決策主體的特殊性。與其他決策不同，行政決策的主體是各級政府及其工作部門。行政機關(guān)之外的某些國家機關(guān)和社會組織，依照憲法、法律規(guī)定或授權(quán)，具有一定的行政權(quán)后，亦可成為行政決策的主體。

2.行政決策內(nèi)容的廣泛性。一般決策，如企業(yè)、事業(yè)單位和社會團體的決策等，其內(nèi)容主要限于各自的內(nèi)部事務(wù)。而行政決策涉及的范圍非常廣泛，涉及國家和社會的一切公共事務(wù)，包括政治、經(jīng)濟、科技、文化、社會生活等各個領(lǐng)域的問題，決策涉及面之廣，影響之大，是其它管理組織的決策無法相比的。

3.行政決策的權(quán)威性。行政決策的主體是各級政府及其工作部門，是依據(jù)黨的路線、方針、政策和國家法律而制定的，以國家權(quán)力為后盾，體現(xiàn)的是國家的意志和國家的利益，其強制力和約束力比其他決策要強得多。決策一旦制定，對一定的行政區(qū)域內(nèi)的相關(guān)組織與人員即具有規(guī)范、約束作用。

4、行政決策的公共性和非贏利性。政府組織是以全社會利益代表的身份制定和推行公共政策，這就決定了行政決策利益上的公共性，其他決策會以贏利為主要目標(biāo)，如企業(yè)決策。但行政決策不同，行政決策的公共性決定了它以追求公共利益的最大化為目標(biāo)。當(dāng)然，非贏利性并不是說行政決策無須考慮經(jīng)濟效益，而是在經(jīng)濟效益與社會效益之間作權(quán)衡時，要始終把社會效益擺在首位。上述特點決定了行政決策必須遵循事物的客觀規(guī)律，使各種不同的意見和利益得到最充分和客觀的表達，從而使得行政決策具有最大可能的科學(xué)性、合理性，盡可能給國家、社會、行政相對人帶來益處和盡可能避免或減少損失。

二、行政決策風(fēng)險的內(nèi)涵

風(fēng)險概念是在16、17世紀由早期西方探險家們首先使用并發(fā)展起來的，原指在危險的水域中航行。由此可見，“風(fēng)險”一開始就帶有空間的含義。后來，當(dāng)“風(fēng)險”被運用于商業(yè)和貿(mào)易中時，它與時間的聯(lián)系變得更緊密起來。我國漢語詞典中“風(fēng)險”指可能發(fā)生的危險。

“風(fēng)險”一詞源于英語的risk，根據(jù)《韋伯新世界美式英語大辭典》的解釋，風(fēng)險是指受到傷害、危害和損失的可能性。涉及到保險行業(yè)，風(fēng)險主要有以下幾種含義：一是損失的可能性，二是指發(fā)生損失的概率，三是保險公司可能損失的數(shù)量，四是政策所覆蓋的損失類型。《辭?！穼︼L(fēng)險的解釋是“喻指可能發(fā)生的危險和災(zāi)禍。在經(jīng)濟生活中特指投資或利潤可能收不回來”。風(fēng)險這個詞原是大都用在科學(xué)和經(jīng)濟學(xué)中的專用術(shù)語用來表達不愿發(fā)生卻發(fā)生了的事件的可數(shù)的可能性或者概率，這種可能性和概率是可以測量的。風(fēng)險與行為過程中不確定性是相互聯(lián)系的，比如“投資風(fēng)險”，因為不確定性的存在，投資結(jié)果可以是收益也可能是虧損。風(fēng)險是指發(fā)生損失的可能性，本身就意味著人們對于問題的認識，意味著對于潛在損失或傷害的認識。如果說不確定性的存在可以使行為有不同的選擇路徑，不同路徑意味著不同的風(fēng)險，那么選擇不同的路徑所依據(jù)的對于不確定性的認識和把握就成為防范風(fēng)險的關(guān)鍵。

決策風(fēng)險是指在決策活動中，由于主、客體等多種不確定因素的存在，而導(dǎo)致決策活動不能達到預(yù)期目的的可能性及其后果。尤其是當(dāng)今世界，領(lǐng)導(dǎo)工作中的不確定性因素愈加彰顯，隨機性和模糊性要素日漸增多，大大增加了決策難度，決策風(fēng)險無處不在。行政決策當(dāng)然不可避免，其中必然充斥著風(fēng)險。對于行政決策風(fēng)險的防范就顯得尤為重要。

德國著名社會學(xué)家烏爾里希？貝克面對當(dāng)今世界現(xiàn)狀以及人類文明面臨的困境提出了風(fēng)險社會的概念，他將當(dāng)今時代定義為“文明風(fēng)險全球化”的時代，指出全球化時代是一個新的風(fēng)險和危機層出不窮并不斷加劇的時代，所有困擾各國人民的重大問題，都正在轉(zhuǎn)化為威脅全人類安全和生存的危險。 當(dāng)前中國已經(jīng)步入風(fēng)險社會，這一點可以說是當(dāng)前中國突發(fā)事件頻繁發(fā)生的深層次原因。從當(dāng)前中國社會的總體形勢看，整體平穩(wěn)的同時存在著嚴重的社會風(fēng)險。社會風(fēng)險的累積對中國社會穩(wěn)定和社會秩序構(gòu)成了潛在的、相當(dāng)大的威脅，從而也對構(gòu)建社會主義和諧社會形成了嚴峻的挑戰(zhàn)。要構(gòu)建社會主義和諧社會，推進中國社會主義現(xiàn)代化事業(yè)不斷向前發(fā)展，就必須要控制和化解社會風(fēng)險，降低突發(fā)事件發(fā)生的可能性。

行政決策風(fēng)險顯然屬于社會風(fēng)險范疇。依據(jù)風(fēng)險社會理論，當(dāng)代社會風(fēng)險是由人的行動和決定造成的，而不是由外在因素強加的，人的任何一種行動和決定都可能制造風(fēng)險，各種風(fēng)險其實是與文明進程和不斷發(fā)展的現(xiàn)代化緊密相連的。風(fēng)險的控制要通過創(chuàng)設(shè)各種社會機構(gòu)來實現(xiàn)，依賴社會風(fēng)險控制結(jié)構(gòu)控制這種結(jié)構(gòu)性風(fēng)險。行政決策風(fēng)險包括客觀決策失誤風(fēng)險和主觀決策失誤風(fēng)險?？陀^決策失誤風(fēng)險是指因為決策時無法預(yù)料的外部環(huán)境或內(nèi)部條件的變化、或考慮不周、或方法不當(dāng)?shù)仍蛞鸬娘L(fēng)險；主觀決策失誤風(fēng)險則是指決策人在決策時明知該項業(yè)務(wù)風(fēng)險較大，而又受到自身利益的驅(qū)動或人情關(guān)系誘導(dǎo)而盲目冒險所形成的風(fēng)險。由于行政決策在社會、經(jīng)濟生活中的特殊地位，使其決策管理顯得尤為重要。涉及到國民經(jīng)濟的方方面面，滲透到社會生活的各個環(huán)節(jié)。一些重大項目行政決策的正確與否，不僅影響到該項工作的成敗，而且對國民經(jīng)濟運行、人民生活和社會的安定都有著很大的影響。因此，在行政決策中，決策者必須高度重視決策風(fēng)險的防范工作。

傳統(tǒng)意義的風(fēng)險或者指自然事件中不可預(yù)料的災(zāi)難，比如地震、海嘯等，或者如投資風(fēng)險一樣是人為地追求利潤而帶來的不利后果。而行政決策風(fēng)險與自然的災(zāi)難無關(guān)，僅是一種社會風(fēng)險，是因人為的決策活動而帶來的一種出乎希望的不利后果。行政決策風(fēng)險往往涉及到社會穩(wěn)定、環(huán)境、經(jīng)濟等諸多方面。它關(guān)乎決策者對于法律的理解和運用，所帶來有害結(jié)果的發(fā)生，以及概率等問題，而且其后果經(jīng)常難以預(yù)料。就關(guān)于環(huán)境行政決策而言，有環(huán)境影響評價的審批和環(huán)保驗收，有排污許可、危險廢物越境轉(zhuǎn)移許可、醫(yī)療廢物經(jīng)營許可證審批、進入國家級自然保護區(qū)核心區(qū)審批、危險廢物經(jīng)營許可證核發(fā)等諸多項目。依據(jù)分別來自于不同的法律以及行政法規(guī)和地方性法規(guī)的規(guī)定，極其容易造成環(huán)境行政決策的風(fēng)險產(chǎn)生。行政決策風(fēng)險可以從兩個方面來理解，一方面是行政決策對國家、社會及其公眾帶來損失的風(fēng)險，這方面的影響較大，一次行政決策不當(dāng)可能帶來的危害和損失巨大，比如一些重大事件的處置不當(dāng)導(dǎo)致政府公信力的降低，比如一些大型工程的環(huán)境影響評價未能認真實施而盲目許可，結(jié)果引發(fā)周圍居民強烈抵抗，于是政府部門不得不撤銷許可，重新評價，這就使得行政許可的公定力受到?jīng)_擊，。一方面是對于行政決策者而言，行政決策行為經(jīng)常面臨著法律和政治上的風(fēng)險，由于決策不當(dāng)決策者同樣面臨著相應(yīng)法律責(zé)任的承擔(dān)，也會影響到?jīng)Q策者的個人前途。

現(xiàn)代風(fēng)險是一個多維度的社會現(xiàn)象，涉及社會、經(jīng)濟、心理和管理諸多問題，但它孕育著希望、愉悅，是社會進步不可或缺的一種動力，正是風(fēng)險其后果不確定性的狀態(tài)，才會成為人們關(guān)注的焦點。在面對經(jīng)濟、社會發(fā)展稍縱即逝機會時，行政決策須直面風(fēng)險，善于對風(fēng)險的治理，才能掌控規(guī)律化險為夷，把風(fēng)險轉(zhuǎn)化成創(chuàng)新發(fā)展的新契機，減少負效應(yīng)。

如果行政決策不能夠夠科學(xué)合理，在制度導(dǎo)向上發(fā)生偏差，其結(jié)果往往就會“失之毫厘，謬以千里。行政決策風(fēng)險既受制立法及制度缺陷，也與意識及執(zhí)行力有關(guān)。相反，缺乏風(fēng)險意識，對行政決策風(fēng)險不去把握，不去掌控，則必然暴露風(fēng)險，導(dǎo)致危機。

2004年國務(wù)院頒發(fā)的《全面推進依法行政實施綱要》要求健全行政決策機制，完善行政決策程序，建立健全決策跟蹤反饋和責(zé)任追究制度，以建立健全科學(xué)民主決策機制。2010年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》，提出要完善行政決策風(fēng)險評估機制。2014年黨的十八屆四中全會通過了《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出要健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確。建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機制，對決策嚴重失誤或者依法應(yīng)該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴格追究行政首長、負有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。不難看出，對于行政決策風(fēng)險防范研究的重要意義。

三、行政決策風(fēng)險的特征與評定

若從決策的實質(zhì)及事物發(fā)展的辯證過程來看，任何決策都會在制定和實施過程中，出現(xiàn)各種不可控因素，即任何決策都是風(fēng)險性決策，區(qū)別在于它們的風(fēng)險程度不同而已。政府決策是諸多決策形式中的一種，由于行政活動的主體和客體都與人有著密切的聯(lián)系。因之整個行政活動便成為一個極其復(fù)雜的動態(tài)的過程，也正是由于行政活動的復(fù)雜性和多變性狀況，使得政府決策的風(fēng)險具有其獨特的性質(zhì)。

政府決策是行政活動的一個組成部分，涉及政治、經(jīng)濟、文化、體育、衛(wèi)生等內(nèi)容；政府決策在任何時候都會有風(fēng)險，而且這種風(fēng)險還具有不易消除的特性。政府決策風(fēng)險的持久性是其特征之一。政府決策的風(fēng)險具有突發(fā)性，這就決定政府決策具有隨機性，這是其二?，F(xiàn)代社會是風(fēng)險社會，風(fēng)險社會的特征之一就是風(fēng)險的普遍性，政府決策風(fēng)險有不例外，這是其三。雖然說政府決策過程中的風(fēng)險是不可避免的，但是這并不意味著不能解決這些風(fēng)險問題，政府決策的可靠性這是其特征之四。

德國社會學(xué)家烏爾里希？貝克認為風(fēng)險是以一項決策（進而一個決策者）為預(yù)設(shè)的，而在決策者和決策的被實施者之間存在著明顯的不對稱；這種不對稱體現(xiàn)了風(fēng)險與權(quán)力的關(guān)系，亦即風(fēng)險與不平等的關(guān)系， 因此，對于決策風(fēng)險的評定有必要討論風(fēng)險（社會）和社會正義之間關(guān)系。而在工業(yè)社會中出現(xiàn)一種新型的沖突，即關(guān)于風(fēng)險和災(zāi)難的被污染的分配的沖突。它帶來了這樣的問題，一方面要尋找處理當(dāng)下的矛盾，要求人們在對待“社會正義時至少可能放慢進入全球風(fēng)險社會的腳步”；一方面它還涉及到代際正義的問題，比如說環(huán)境正義的問題。

有學(xué)者指出與傳統(tǒng)社會相比風(fēng)險社會的風(fēng)險有一些特別之處，其中風(fēng)險的人為性與社會性和風(fēng)險的有限可控性值得關(guān)注。這對于決策的風(fēng)險評定有著非常重要的意義。風(fēng)險社會中的風(fēng)險則源于人類自己，是科技進步與社會發(fā)展的負作用和負面后果。這就增加了對于風(fēng)險認識的難度與復(fù)雜性，要求決策者必須清醒地認識到人類社會和科學(xué)發(fā)展的不確定性。同時，從總體的、歷史的角度看，當(dāng)代社會風(fēng)險的發(fā)生是必然的，人類不可能徹底避免和根除風(fēng)險。但是就具體的、特定的風(fēng)險而言，人類通過自己的智慧與頑強，有能力將風(fēng)險降到最低。

社會風(fēng)險指社會領(lǐng)域中可能導(dǎo)致社會沖突和社會不穩(wěn)定的各種可能性因素，是社會危機爆發(fā)的可能性。經(jīng)濟風(fēng)險是指一系列與經(jīng)濟環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展有關(guān)的不確定性。環(huán)境風(fēng)險是指一系列外界因素可能導(dǎo)致嚴重破壞環(huán)境的可能性。也有學(xué)者將社會風(fēng)險、經(jīng)濟風(fēng)險、環(huán)境風(fēng)險以及政治風(fēng)險合在一起統(tǒng)稱為社會風(fēng)險，但是鑒于決策風(fēng)險分析的需要，我們主張將它們分開理解。

在行政決策中社會風(fēng)險、經(jīng)濟風(fēng)險和環(huán)境風(fēng)險的評定或評估，就是政策影響評估，主要是對涉及居民重大利益的決策及其建設(shè)項目，采取多種形式征求群眾意見，提高決策的科學(xué)性和可行性，降低不必要的政策執(zhí)行成本，提前預(yù)防可能發(fā)生的大量矛盾糾紛。實質(zhì)上是一種“倒逼邏輯”，推動政府與公民的互動，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的有序良性發(fā)展。