施海智

【摘 要】我國農(nóng)村環(huán)境保護立法尚顯薄弱。因此，《銀川市農(nóng)村環(huán)境保護條例》的頒布具有重要的首創(chuàng)意義，該條例以農(nóng)村環(huán)境為立法維度，注重對地方農(nóng)村環(huán)境保護的適應(yīng)性和可操作性，因而對推動我國農(nóng)村環(huán)境保護立法具有重要的示范價值。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村環(huán)境；《銀川市農(nóng)村環(huán)境保護條例》；立法維度

我國已經(jīng)基本形成了以《環(huán)境保護法》為主干，以《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《固體廢棄物污染防治法》等污染防治法為分支的環(huán)境保護法律體系。但是，我國目前尚未制定有全國性的全面規(guī)范農(nóng)村環(huán)境保護的基干法律或?qū)ｉT性法律，而其他現(xiàn)行的環(huán)境保護法律法規(guī)還無法對農(nóng)村環(huán)境保護活動進行科學(xué)、系統(tǒng)、全面、準(zhǔn)確的調(diào)整與規(guī)制。[1]對此，《銀川市農(nóng)村環(huán)境保護條例》（以下簡稱《銀川條例》）作為一部地方性法規(guī)，以農(nóng)村環(huán)境保護為著眼點，在農(nóng)村環(huán)境保護立法方面做出了有益的探索。

一、地方性農(nóng)村環(huán)境立法的首創(chuàng)意義

《銀川條例》是我國第一部農(nóng)村環(huán)境保護方面的專項立法。我國已有的涉農(nóng)環(huán)境立法主要集中在農(nóng)業(yè)環(huán)境保護立法，如《湖北省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護條例》、《江蘇省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護條例》等地方性的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護法，其著眼點主要在農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，這種以某一產(chǎn)業(yè)環(huán)境效益為保護對象的立法在發(fā)揮其預(yù)期效能時相對于以往單純的要素性環(huán)境污染防治法當(dāng)然會有更明顯的作用，但是在環(huán)境保護的整體性上仍然有明顯的缺憾，主要表現(xiàn)為：其一，農(nóng)業(yè)環(huán)境立法人為地將農(nóng)村的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境與農(nóng)村其他生態(tài)環(huán)境割裂，從而使農(nóng)村人居環(huán)境、農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等區(qū)域得不到應(yīng)有的重視，而已有的要素環(huán)境污染防止法從整體上更多的是考慮城市環(huán)境或一般性的環(huán)境問題，對于農(nóng)村環(huán)境特有的問題缺乏針對性的對策；其二，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境立法以農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全為重點，這樣的立法導(dǎo)向體現(xiàn)了以城市利益為重的視角，而在全國性環(huán)境立法中仍然是以城市為主導(dǎo)，以解決工業(yè)三廢（廢水、廢渣、廢氣）為重點，呈現(xiàn)出強烈的城市中心主義色彩[2]，缺乏對農(nóng)村和農(nóng)民環(huán)境利益的整體考慮。

從農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境立法的兩個缺憾來看，《銀川條例》首創(chuàng)了以農(nóng)村環(huán)境為保護對象，這樣的立法視角較好的解決了上述問題，首先，農(nóng)村環(huán)境立法將保護范圍覆蓋到農(nóng)村整體，克服了單一產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境立法調(diào)整范圍較窄的局限性，使法律貫穿在農(nóng)村環(huán)境的各個要素中，使不同區(qū)域、不同要素的污染防治相互聯(lián)系、相互作用，有助于從整體上推動農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的改善。

其次，農(nóng)村環(huán)境立法以改善農(nóng)村環(huán)境、保護農(nóng)村居民環(huán)境權(quán)益為出發(fā)點，這使其在具體問題的立法設(shè)計上更具有針對性，更能解決農(nóng)村環(huán)境的具體問題，也更容易關(guān)注農(nóng)村居民具體的環(huán)境訴求，從而使農(nóng)村環(huán)境立法的效用更強。《銀川條例》生效次日，環(huán)境執(zhí)法人員即依據(jù)該條例第二十四條和四十條的有關(guān)規(guī)定對焚燒秸稈的行為予以了處罰，改變了以往危害農(nóng)村環(huán)境最普遍的秸稈焚燒現(xiàn)象無法可依的局面，使當(dāng)?shù)剞r(nóng)村環(huán)境保護走上了法治化的軌道。

最后，農(nóng)村環(huán)境立法仍然會覆蓋農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境立法涉及到的相關(guān)問題，并以之為立法重點。農(nóng)業(yè)目前仍然是農(nóng)村的主要產(chǎn)業(yè)，而農(nóng)業(yè)污染則是農(nóng)村環(huán)境的主要污染之一，這一現(xiàn)實在短期內(nèi)難以改變，因此農(nóng)村環(huán)境立法不可能脫離這一現(xiàn)實，仍然需要在立法設(shè)計時予以重點考慮，以此來保護農(nóng)民的環(huán)境權(quán)益。

二、農(nóng)村環(huán)境——《銀川條例》的基本維度

一部具有首創(chuàng)性的地方性立法有其積極意義，同時也必然具有一定的風(fēng)險，風(fēng)險不僅來自于法律層面，如是否違憲或違反其他上位法的風(fēng)險，這往往只需要從立法技術(shù)上把握，盡管立法技術(shù)的運用也是一項具有高難度挑戰(zhàn)的工作；更多的風(fēng)險還是來自于法律本身的適用性上，也就是具有首創(chuàng)性的立法能否發(fā)揮其預(yù)期的立法效益。而要化解這樣的風(fēng)險，取決于立法本身的科學(xué)化程度，就地方農(nóng)村環(huán)境立法而言，主要要看這樣的立法能否有效解決當(dāng)?shù)剞r(nóng)村環(huán)境問題，其落腳點主要體現(xiàn)在農(nóng)村環(huán)境上。

《銀川條例》第一條開宗明義，確定了該條例的立法宗旨為：“保護和改善農(nóng)村環(huán)境，提高居民生活質(zhì)量”，這說明條例以農(nóng)村環(huán)境為保護對象，以提高居民首先是農(nóng)村居民的生活質(zhì)量和維護其環(huán)境權(quán)益為出發(fā)點。保護對象確定為農(nóng)村環(huán)境，這就使農(nóng)村環(huán)境保護立法具有了鮮明的指向性和針對性，需要注意的是，保護對象不同于調(diào)整對象，農(nóng)村環(huán)境法是以農(nóng)村環(huán)境為保護對象的，但并不等同于以農(nóng)村環(huán)境為調(diào)整對象，按照我國法理學(xué)的一般觀點，調(diào)整對象界定為某一社會關(guān)系，因此農(nóng)村環(huán)境法的調(diào)整對象亦可界定為在保護和改善農(nóng)村環(huán)境中發(fā)生的各種社會關(guān)系。明確保護對象和調(diào)整對象的區(qū)別，既能藉此更加明確農(nóng)村環(huán)境法的立法宗旨，也能厘清農(nóng)村環(huán)境法的適用范圍，亦即農(nóng)村環(huán)境法不以農(nóng)村環(huán)境為調(diào)整邊界，凡是涉及到影響農(nóng)村環(huán)境并受農(nóng)村環(huán)境法調(diào)整的行為，無論該行為發(fā)生在農(nóng)村或城市，也無論是由農(nóng)村居民或城市居民做出的，均應(yīng)當(dāng)受農(nóng)村環(huán)境法的調(diào)整，正如前述焚燒秸稈行為，該行為是由一家公司在其位于城市邊緣的自家場地引起的，不是農(nóng)村居民做出的，也不是在農(nóng)村發(fā)生的，但因為會危害到農(nóng)村環(huán)境，符合《銀川條例》規(guī)定的各項要件，屬于農(nóng)村環(huán)境法的調(diào)整范圍，因此《銀川條例》的調(diào)整也就是理所當(dāng)然的了。

“農(nóng)村環(huán)境”在《銀川條例》第二條中定義為：“影響農(nóng)村生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的因素的總體，包括土壤、大氣、水、生物和農(nóng)民居住場所等?！边@種表述緊扣農(nóng)村環(huán)境的特點，如定義的內(nèi)涵限定在農(nóng)村，外延涵蓋了土壤、大氣、水、生物、居住場所等，所列舉的農(nóng)村環(huán)境若干要素皆是農(nóng)村的典型要素。

農(nóng)村環(huán)境和農(nóng)村居民有著完全不同于城市環(huán)境的自身特點：1.農(nóng)民居住和人的活動較為分散，污染的分布較為分散，污水、垃圾等污染物處理也較為分散；2.農(nóng)民經(jīng)濟承受能力普遍較低；3.農(nóng)業(yè)污染比較突出，如化肥、農(nóng)藥污染較為普遍?；谶@樣的與城市環(huán)境完全不同的特點，農(nóng)村環(huán)境法也應(yīng)具有針對性的解決方案，體現(xiàn)出自身獨有的特征，首先，應(yīng)當(dāng)針對農(nóng)村的環(huán)境問題量身定制，而不是照搬傳統(tǒng)環(huán)境法以城市環(huán)境為重點的立法傳統(tǒng)，農(nóng)村環(huán)境法解決的是農(nóng)村環(huán)境問題，因此就應(yīng)當(dāng)圍繞著農(nóng)村環(huán)境問題的諸多特點提出針對性的法律對策體系；其次，農(nóng)村環(huán)境法也應(yīng)當(dāng)考慮農(nóng)村的適應(yīng)性問題，盡管環(huán)境污染具有傳導(dǎo)性，農(nóng)村環(huán)境問題的惡化可能傳導(dǎo)到城市，但是農(nóng)村畢竟不同于城市，特別是農(nóng)村地域廣大、農(nóng)村居民的經(jīng)濟承受能力普遍弱于城市，因此農(nóng)村環(huán)境法在管理體制、保護防治的重點、法律責(zé)任的設(shè)計等方面也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出不同于一般環(huán)境的特點。

《銀川條例》圍繞著保護和改善農(nóng)村環(huán)境這一主題，在農(nóng)村環(huán)境治理上契合農(nóng)村環(huán)境法的自身規(guī)律，體現(xiàn)了頗具首創(chuàng)意義的探索，第一，在管理體制上，打破了農(nóng)村環(huán)境保護無人負(fù)責(zé)的空白，規(guī)定在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）設(shè)立環(huán)境保護機構(gòu)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、村民委員會可以聘任農(nóng)村環(huán)境監(jiān)督員。有人可能擔(dān)心在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）機構(gòu)精簡的形勢下，設(shè)立環(huán)境保護機構(gòu)是否可行？實際上環(huán)境保護機構(gòu)并不需要新設(shè)，可以在原有的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）有關(guān)機構(gòu)下加掛一塊“環(huán)境保護站”的牌子，這樣既不需要新增加編制，又從法律層面實現(xiàn)了農(nóng)村環(huán)境保護落實到具體的機構(gòu)和人的目的。

第二，有的放矢，突出重點。農(nóng)村環(huán)境污染點多、面廣，但都和農(nóng)村的地域特點有著密切的聯(lián)系，《銀川條例》抓住突出的六大類型，包括農(nóng)村飲用水水源地保護和水質(zhì)改善、農(nóng)村生活污染治理、農(nóng)村地區(qū)工業(yè)污染、畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖污染防治、農(nóng)業(yè)面源污染和農(nóng)村自然生態(tài)保護，規(guī)定了針對性的防治措施，這些規(guī)定既符合農(nóng)村實際，也具有很強的可行性，如第二十一條要求各級政府“劃定畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)禁養(yǎng)、限養(yǎng)區(qū)域，對在劃定的禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)已有的規(guī)模化畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖場及集中的散養(yǎng)區(qū)，要予以關(guān)閉”，以此來防止畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖對農(nóng)村居民的污染；第二十五條為防治農(nóng)村工業(yè)污染規(guī)定“新建工業(yè)生產(chǎn)項目應(yīng)當(dāng)進入園區(qū)，審批部門不得批準(zhǔn)在園區(qū)外新建工業(yè)生產(chǎn)項目”。類似的規(guī)定為防治主要的農(nóng)村環(huán)境污染提供了明確的法律依據(jù)。

第三，法律責(zé)任，重在實效。法律的生命在于實踐，而法律責(zé)任的設(shè)計是保障法律實施的最重要手段，沒有法律責(zé)任的法律是蒼白無力的，往往淪為紙面上的法律，成為一紙空文?！躲y川條例》針對所有設(shè)置了義務(wù)性條款的規(guī)定都同樣設(shè)置了法律責(zé)任條款，這樣就使義務(wù)性的規(guī)定具有威懾力，能夠發(fā)揮實效，同時法律責(zé)任條款的設(shè)計也注意了可行性，一方面在國家有相關(guān)規(guī)定情況下，注意和國家規(guī)定的銜接，另一方面又結(jié)合實際情況，特別是要考慮農(nóng)村居民經(jīng)濟承受能力較弱的實際情況，使法律責(zé)任不致于難以落地實施，如第三十九條規(guī)定：“從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的組織或者個人隨意拋棄盛裝農(nóng)藥的容器、包裝物、過期報廢農(nóng)藥和不可降解的農(nóng)用薄膜的，由環(huán)境保護主管部門或者其他依法行使監(jiān)督管理權(quán)的部門責(zé)令限期回收，逾期未回收的，處以警告或者五十元以上一百元以下罰款?！钡谒氖粭l規(guī)定：“將農(nóng)村土地、房屋等租賃給他人從事產(chǎn)生污染的生產(chǎn)經(jīng)營活動的，由環(huán)境保護主管部門或者其他依法行使監(jiān)督管理權(quán)的部門責(zé)令改正，并對租賃人處以二百元以上二千元以下罰款?！边@些規(guī)定很好的注意了當(dāng)?shù)貙嶋H，考慮了農(nóng)村居民的承受能力，又保證了了法律的嚴(yán)肅性和可操作性。

三、《銀川條例》對農(nóng)村環(huán)境立法的啟示

農(nóng)村環(huán)境保護關(guān)系到我國數(shù)億農(nóng)民的環(huán)境權(quán)益，因而很早就有學(xué)者極力呼吁應(yīng)當(dāng)在《環(huán)境保護法》修改時體現(xiàn)對農(nóng)村環(huán)境保護的重視[3]，即將生效的《環(huán)境保護法》也確如所望，強化了對農(nóng)村環(huán)境的保護。但是作為一部環(huán)境保護的基本法來說，農(nóng)村環(huán)境僅僅是其關(guān)注的一個方面，要真正做到農(nóng)村環(huán)境保護的有法可依，制定專門的農(nóng)村環(huán)境保護法律是其應(yīng)有之義，這也是《銀川條例》給我們帶來的最重要的啟示，這一條例開創(chuàng)了農(nóng)村環(huán)境保護立法的先河，體現(xiàn)了立法機關(guān)對農(nóng)村環(huán)境保護的關(guān)注，使地方農(nóng)村環(huán)境保護走上了法治化的軌道。

不僅如此，加強農(nóng)村環(huán)境保護立法還應(yīng)當(dāng)重視自身的立法質(zhì)量，特別是要強化法律的適用性和可操作性，使制定出來的法律能靠得住，用得上，而不是淪為紙面上的法律。這方面，《銀川條例》也堪稱以后類似法律的示范，該條例既考慮了農(nóng)村環(huán)境保護的特殊性，也注意到了農(nóng)村居民的適應(yīng)性，從而使法律發(fā)揮實效具備了必要的現(xiàn)實土壤。這對今后農(nóng)村環(huán)境保護立法的推動和完善具有重要的借鑒意義，

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