□ 羅保華

從參與戰(zhàn)爭(zhēng)的次數(shù)和頻率而言，美國(guó)可以稱為一個(gè) “好戰(zhàn)之國(guó)”①［德］妮科勒·施萊、莎貝娜·布塞著，陶佩云譯：《美國(guó)的戰(zhàn)爭(zhēng)：一個(gè)好戰(zhàn)國(guó)家的編年史》，扉頁(yè)，北京，三聯(lián)書店，2006。。自1775年列克星頓打響?yīng)毩?zhàn)爭(zhēng)第一槍以來(lái)，美國(guó)參與了10次超過(guò)10萬(wàn)人參戰(zhàn)的對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)。戰(zhàn)事結(jié)束之后，大量的參戰(zhàn)軍人都會(huì)退役回家，重新返回社會(huì)生活。如何保障退役軍人權(quán)益，是歷屆政府都要面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。美國(guó)退役軍人權(quán)益保障制度的形成，經(jīng)歷了萌芽、正式確立、黃金發(fā)展和修正完善四個(gè)階段。

一、美國(guó)退役軍人權(quán)益保障制度的萌芽：獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)至南北戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)前

美國(guó)獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，大陸軍將領(lǐng)們便開始考慮參戰(zhàn)人員退役后的生活保障問(wèn)題，但是由于物質(zhì)資源的匱乏和財(cái)政上的虧空，這一時(shí)期的退役軍人權(quán)益保障制度不成體系也不健全，但為之后保障制度的設(shè)計(jì)打開了思想先河。

（一）主要保障方式：軍功授地。軍功授地，是指為了獎(jiǎng)勵(lì)或者補(bǔ)償軍隊(duì)官兵為國(guó)家提供軍事服務(wù)而無(wú)償授予土地的做法。②參見王書峰：《美國(guó)退役軍人教育資助政策形成與變遷研究》，27頁(yè)，廣州，廣東高等教育出版社，2009。之所以選擇軍功授地，主要緣于兩個(gè)原因：一是對(duì)于當(dāng)時(shí)還處于農(nóng)耕時(shí)代的美國(guó)而言，土地是人們最基本的財(cái)產(chǎn)形式，是農(nóng)耕時(shí)代的命根子。給予退役軍人土地，等于就是賦予了他們生活的手段。二是北美殖民地地廣人稀，土地遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于金錢，故而用土地作為獎(jiǎng)賞手段再合適不過(guò)了。軍功授地自1776年提出，到1862年頒布《宅地法》終結(jié)，歷經(jīng)了三個(gè)階段，分別是獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)期間的軍功授地、聯(lián)邦政府建立后至美西戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)期間的軍功授地、美墨戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)至《宅地法》頒布期間的軍功授地。

軍功授地的保障方式雖然在征兵方面發(fā)揮了一定的作用，但它對(duì)退役軍人個(gè)人的資助作用有限。因?yàn)樵谧畛踝龀鲕姽κ诘貨Q定的時(shí)候，大陸議會(huì)本身并沒有掌握土地，所以大多數(shù)大陸軍人的軍功授地問(wèn)題，直到新的聯(lián)邦政府成立之后才得以解決。而到了19世紀(jì)中葉之后，政府為了將更多的土地分發(fā)出去，軍功授地的數(shù)額也越來(lái)越大，嚴(yán)重沖擊了土地市場(chǎng)，導(dǎo)致軍功授地券嚴(yán)重貶值。那些因貧困所迫無(wú)法等到申領(lǐng)土地的退役軍人，被迫將自己手中的軍功授地券廉價(jià)出售，對(duì)退役軍人的保障也極為有限。

（二）輔助方式：貨幣補(bǔ)償。除了軍功授地，大陸議會(huì)在救助那些在戰(zhàn)爭(zhēng)中受傷的軍人以及戰(zhàn)亡者遺屬上，還選擇了貨幣補(bǔ)償方式。1776年，大陸議會(huì)作出了一項(xiàng)關(guān)于傷殘者退休金的規(guī)定，向那些在戰(zhàn)爭(zhēng)中傷殘而失去勞動(dòng)能力的軍人終身提供每月一半薪水的救助。到了戰(zhàn)爭(zhēng)后期，為了防止大量軍人離隊(duì)，1781年大陸議會(huì)又決定，軍官只要服役至戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束也可以終身享受每月一半的軍餉。1789年，伴隨著憲法的批準(zhǔn)通過(guò)，聯(lián)邦政府通過(guò)了第一個(gè)聯(lián)邦養(yǎng)老金法，主要內(nèi)容是延續(xù)大陸議會(huì)通過(guò)的關(guān)于退役軍人撫恤金的規(guī)定。1818年，英美戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束之后，國(guó)會(huì)頒布《服役撫恤金法》，規(guī)定退役軍人每人每月可領(lǐng)取20美元的撫恤金，士兵可領(lǐng)取8美元。該法案擴(kuò)大了之前領(lǐng)取撫恤金的人員范圍，不再局限于傷殘退役軍人，而是參加過(guò)戰(zhàn)爭(zhēng)、生活困難的退役軍人都可以申領(lǐng)。

向貧困的退役軍人發(fā)放補(bǔ)償金，在理論上確實(shí)能起到保障退役軍人權(quán)益的作用，但在實(shí)踐中卻難以施行。在獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)期間，大陸議會(huì)并不擁有財(cái)權(quán)，沒有被授予征稅的權(quán)力，沒有財(cái)力將補(bǔ)償金發(fā)放給退役軍人。建國(guó)之后，聯(lián)邦政府的財(cái)政狀況仍無(wú)較大起色，難以負(fù)擔(dān)此項(xiàng)補(bǔ)償金，給予貨幣補(bǔ)償更多地是一種空頭允諾。

（三）組織保障：退役軍人撫恤金處。1783年初，獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)勝利在望，國(guó)會(huì)欲遣散一些參戰(zhàn)軍人回家，只保留一定數(shù)量的軍隊(duì)。那些被遣散回家的軍人要求國(guó)會(huì)支付拖欠他們的工資，否則就將舉行兵變，史稱 “紐堡兵變”。兵變最終因?yàn)槿A盛頓將軍的崇高威望得以化解，但也讓聯(lián)邦政府意識(shí)到民事糾紛引發(fā)軍事違抗這一威脅的存在。另一方面，隨著戰(zhàn)事的結(jié)束，領(lǐng)取退役軍人撫恤金的人員也逐漸增多。1808年，聯(lián)邦政府成立了管理退役軍人事務(wù)的部門——退役軍人撫恤金處，并將其隸屬于陸軍部，為退役軍人權(quán)益提供組織上的保障。

二、美國(guó)退役軍人權(quán)益保障制度的正式確立：南北戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)至第二次世界大戰(zhàn)開始

南北戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)至二戰(zhàn)開始這一時(shí)期，美國(guó)相繼參加了美西戰(zhàn)爭(zhēng)及第一次世界大戰(zhàn)。退役軍人權(quán)益保障制度一方面繼續(xù)延續(xù)貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞剑硪环矫嬖谖墓黉浻脮r(shí)給予退役軍人優(yōu)待、保障傷殘退役軍人生命健康權(quán)，以及設(shè)立退役軍人上訴委員會(huì)為退役軍人提供行政救濟(jì)，表明退役軍人權(quán)益保障制度已經(jīng)正式確立。

（一）貨幣補(bǔ)償。1861～1939年期間，政府繼續(xù)為退役軍人提供貨幣補(bǔ)償，初期表現(xiàn)為現(xiàn)金發(fā)放，后期采取保險(xiǎn)金的形式。1862年，北方聯(lián)邦政府通過(guò)《撫恤金法》，以傷殘軍人的傷殘等級(jí)和軍銜為標(biāo)準(zhǔn)，為退役軍人及其家人提供撫恤金。到1873年，國(guó)會(huì)對(duì)此法案進(jìn)行了修改，取消了以軍人軍銜為標(biāo)準(zhǔn)確定撫恤金金額的規(guī)定，僅僅以傷殘程度為標(biāo)準(zhǔn)，并提出為那些需要雇傭護(hù)工的退役軍人支付護(hù)理費(fèi)。1890年，國(guó)會(huì)通過(guò)《軍屬撫恤金法》，將失去勞動(dòng)能力的退役軍人也納入到救濟(jì)范圍。在法案實(shí)施的三年中，享受資助的退役軍人人數(shù)增加了一倍多，支出也比三年前翻了一翻。1912年，國(guó)會(huì)通過(guò)了20世紀(jì)最重要的養(yǎng)老金法——《舍伍德法》，規(guī)定所有退役軍人都能在62歲時(shí)領(lǐng)取養(yǎng)老金。但隨著參戰(zhàn)人數(shù)的逐漸增多和聯(lián)邦政府財(cái)政的不堪重負(fù)，一戰(zhàn)爆發(fā)后，聯(lián)邦政府選擇了以保險(xiǎn)金的形式為退役軍人提供資助。國(guó)會(huì)修訂了1914年通過(guò)的《戰(zhàn)爭(zhēng)保險(xiǎn)法》，為在戰(zhàn)場(chǎng)上犧牲、被捕或者受傷者提供政府補(bǔ)貼的人壽保險(xiǎn)。1924年5月19日，國(guó)會(huì)通過(guò)《重訂補(bǔ)償法》規(guī)定：每個(gè)退役軍人可以領(lǐng)取一份20年的養(yǎng)老保險(xiǎn)單，這些保險(xiǎn)單在20年后或退役軍人死亡時(shí)到期；保險(xiǎn)單具有固定的等級(jí)貸款價(jià)值，但不能流通；保險(xiǎn)單的票面價(jià)格按照服役天數(shù)來(lái)計(jì)算。

由此不難看出，這一時(shí)期的貨幣補(bǔ)償具有兩個(gè)特點(diǎn)：第一，在南北戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)至一戰(zhàn)開始，聯(lián)邦政府基本上都在延續(xù)獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)期間的貨幣補(bǔ)償方法，但單純依靠這種發(fā)放現(xiàn)金的方式很快就顯露出其弊端：一方面，聯(lián)邦以及州政府財(cái)政逐漸承受不起如此沉重的救濟(jì)金負(fù)擔(dān)。1902年，近100萬(wàn)退役軍人和他們的家屬收到過(guò)超過(guò)1.4億美元的補(bǔ)助，占國(guó)家財(cái)政預(yù)算的1／3，1917年則超過(guò)了50億美元。另一方面，發(fā)放給退役軍人現(xiàn)金，容易把他們變成靠政府養(yǎng)活的食客，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，并不利于退役軍人的生存發(fā)展。第二，一戰(zhàn)后，國(guó)會(huì)雖然通過(guò)了新的《戰(zhàn)爭(zhēng)保險(xiǎn)法》，但并沒有給退役軍人帶來(lái)實(shí)質(zhì)性的保障。一戰(zhàn)結(jié)束時(shí)，政府能提供給參戰(zhàn)退役軍人的只是每人60美元和一張回家的火車票。在一戰(zhàn)結(jié)束6年后，國(guó)會(huì)通過(guò)《重訂補(bǔ)償法》，為退役軍人提供保單，但這也只是一張20年后才能兌現(xiàn)的 “承諾”，對(duì)退役軍人當(dāng)下的生活提供不了根本的資助，所以也就導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)大蕭條時(shí)發(fā)生的 “補(bǔ)償金遠(yuǎn)征軍”游行示威活動(dòng)。

（二）文官錄用優(yōu)待。退役軍人文官錄用優(yōu)待，是指美國(guó)聯(lián)邦政府在文官錄用中，對(duì)符合條件的退役軍人或其家屬，在考分和投檔等方面給予優(yōu)先考慮和照顧。一戰(zhàn)之后，國(guó)會(huì)第一次比較詳細(xì)地制定了給予退役軍人文官錄用方面優(yōu)待的方案——《1919年優(yōu)待法》，規(guī)定在錄用退役軍人及其配偶時(shí)，可在年齡、身體條件等方面給予優(yōu)待。該優(yōu)待法實(shí)施之后，聯(lián)邦政府文官隊(duì)伍中退役軍人及其家屬的比例急劇增加。1919年3月到1920年11月之間，符合文官錄用標(biāo)準(zhǔn)、通過(guò)資格審查和考試，被錄用上崗的退役軍人達(dá)1.5萬(wàn)人，還有1.5萬(wàn)名退役軍人恢復(fù)了入伍之前的職位。在1921年到1940年期間，被錄用的退役軍人占文官的20%左右。①參見石慶環(huán)：《美國(guó)文官錄用中退伍軍人優(yōu)待政策的歷史演變》，載《東北師大學(xué)報(bào)》（哲社版），2001年第5期。

給予退役軍人文官錄用優(yōu)待，也引發(fā)了文官委員會(huì)對(duì)如何保證 “功績(jī)制”原則的思考與擔(dān)憂。“功績(jī)制”原則是美國(guó)文官錄用、晉升和加薪的最基本依據(jù)。文官委員會(huì)認(rèn)為，對(duì)退役軍人給予“優(yōu)待”，在這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，是對(duì) “功績(jī)制”原則的違背，“政府對(duì)退役軍人優(yōu)待所做出的努力，盡管可能不會(huì)馬上出現(xiàn)它的不良后果，但是，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，它會(huì)降低政府的工作效率。開始時(shí)，我們可以優(yōu)待大批退役軍人，而且我們可能還有一些措施或辦法來(lái)保障 ‘競(jìng)爭(zhēng)’。然而，幾年以后，當(dāng)政府雇員過(guò)剩，特別是當(dāng)退役軍人中那部分能力最強(qiáng)的人已經(jīng)自己能夠選擇自己職業(yè)的時(shí)候，留給我們最擔(dān)心的問(wèn)題，將是文官素質(zhì)低下的問(wèn)題?！雹趨⒁娛瘧c環(huán)：《美國(guó)文官錄用中退伍軍人優(yōu)待政策的歷史演變》，載《東北師大學(xué)報(bào)》（哲社版），2001年第5期。簡(jiǎn)而言之，文官委員會(huì)擔(dān)心的是未來(lái)優(yōu)待制度會(huì)導(dǎo)致文官素質(zhì)低下，而不是當(dāng)下。這對(duì)于正享受著優(yōu)待所帶來(lái)的實(shí)惠的廣大退役軍人而言，是缺乏說(shuō)服力的。

（三）生命健康權(quán)的保障。南北戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)之際，美國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了工業(yè)革命時(shí)期。新技術(shù)的變革必然帶來(lái)武器裝備的發(fā)展，武器裝備在技術(shù)上的不斷改進(jìn)貫穿著整個(gè)19世紀(jì)。南北戰(zhàn)爭(zhēng)中，火器的普遍使用帶來(lái)的傷亡空前增多，如何醫(yī)治眾多的傷殘軍人成為聯(lián)邦政府必須考慮的問(wèn)題。1865年，國(guó)會(huì)授權(quán)建立了傷殘退役軍人庇護(hù)所，為在戰(zhàn)爭(zhēng)中受傷的退役軍人提供食宿和治療。1873年，此機(jī)構(gòu)更名為傷殘退役軍人之家。一戰(zhàn)之后，又專門設(shè)立了軍隊(duì)醫(yī)院為傷殘軍人療傷，但軍隊(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)規(guī)模太小，無(wú)法容納如此眾多的傷病員。1919年，國(guó)會(huì)決定在公共衛(wèi)生系統(tǒng)為傷殘退役軍人提供醫(yī)療服務(wù)。在這種背景之下，國(guó)會(huì)于1921年通過(guò)《蘭利法案》，撥出專款興建醫(yī)院，為傷殘退役軍人治療傷病。

（四）程序保障：設(shè)立退役軍人上訴委員會(huì)。1929年經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)之后，大量退役軍人失業(yè)，政府本應(yīng)發(fā)放給退役軍人的撫恤金也出現(xiàn)了拖欠，越來(lái)越多的退役軍人沒能逃脫被拋向貧困的命運(yùn)。1930年，胡佛總統(tǒng)簽署了第5398號(hào)行政令，將之前各自獨(dú)立的退役軍人管理處、撫恤金處和傷殘退役軍人之家三個(gè)機(jī)構(gòu)合并成退役軍人管理署，主要負(fù)責(zé)退役軍人的醫(yī)療保健、發(fā)放傷殘退役軍人補(bǔ)償金、人身保險(xiǎn)金、管理陸軍和海軍撫恤金及文職雇員的退休金發(fā)放。隨著經(jīng)濟(jì)危機(jī)的愈演愈烈，政府財(cái)政越發(fā)匱乏，根本沒有能力發(fā)放1924年《重訂補(bǔ)償法》中規(guī)定的補(bǔ)償金額。1932年5月，退役軍人來(lái)到華盛頓，請(qǐng)求政府立即發(fā)放 “退役軍人補(bǔ)償金”。但他們的愿望落空了，在政府武力壓迫下被迫撤離，最終融入到全國(guó)流民隊(duì)伍之中?！把a(bǔ)償金遠(yuǎn)征軍”暴露出聯(lián)邦政府在保障退役軍人權(quán)益上的嚴(yán)重缺陷。1933年7月，國(guó)會(huì)授權(quán)在退役軍人管理署內(nèi)設(shè)立退役軍人上訴委員會(huì)，為退役軍人主張權(quán)益提供行政救濟(jì)。退役軍人可向退役軍人管理署評(píng)審委員會(huì)提出權(quán)益請(qǐng)求，如果對(duì)評(píng)審委員會(huì)的裁決不服，可以向退役軍人上訴委員會(huì)提起上訴。

三、美國(guó)退役軍人權(quán)益保障制度的黃金發(fā)展：二戰(zhàn)至越戰(zhàn)結(jié)束

二戰(zhàn)爆發(fā)至越南戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束，是美國(guó)退役軍人權(quán)益保障的黃金發(fā)展時(shí)期。文官錄用優(yōu)待制度在優(yōu)待范圍上作了相應(yīng)的限制，繼續(xù)在保障退役軍人權(quán)益方面發(fā)揮作用。聯(lián)邦政府增建了更加先進(jìn)的醫(yī)療保障機(jī)構(gòu)，為退役軍人提供醫(yī)療衛(wèi)生保健服務(wù)。最為重要的是，國(guó)會(huì)通過(guò)了《1944年軍人權(quán)利法》，奠定了二戰(zhàn)之后直至今日美國(guó)退役軍人權(quán)益保障制度的法律基礎(chǔ)。

（一）文官錄用優(yōu)待的演化。盡管《1919年優(yōu)待法》頗具爭(zhēng)議，但它在當(dāng)時(shí)確實(shí)讓退役軍人得到了實(shí)際利益，所以在一戰(zhàn)結(jié)束至二戰(zhàn)爆發(fā)期間，一直沿用著此法案。二戰(zhàn)爆發(fā)之后，國(guó)會(huì)在重申和確認(rèn)了《1919年優(yōu)待法》等有關(guān)行政命令和法律對(duì)退役軍人優(yōu)待條款的基礎(chǔ)上，通過(guò)了《1944年優(yōu)待法》，將退役軍人家屬列入優(yōu)待的范圍，規(guī)定退役軍人家屬在文官錄用時(shí)也享受一定的優(yōu)待。越來(lái)越多的退役軍人及其家屬依據(jù)此法加入到聯(lián)邦政府文官隊(duì)伍之中。在實(shí)施《1944年優(yōu)待法》的當(dāng)年，退役軍人在聯(lián)邦政府文官隊(duì)伍中的比例是14%，次年上升到23%，到1949年則接近50%。更重要的是，1949年以后的近30年中，退役軍人在聯(lián)邦政府文官隊(duì)伍中的比例一直維持在50%左右。越南戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，1968年2月9日，約翰遜總統(tǒng)頒布行政命令，為安撫那些在越南戰(zhàn)爭(zhēng)中為國(guó)捐軀的軍人遺屬和退役軍人，創(chuàng)設(shè)了一個(gè)包括1～5級(jí)文官行政工資的過(guò)渡時(shí)期工作安排計(jì)劃。自1971年始，越南戰(zhàn)爭(zhēng)的退役軍人可以不通過(guò)考試，便被錄用為一般行政1～5級(jí)的文官。此種優(yōu)待措施實(shí)施之后，退役軍人所占文官錄用比例幾近半數(shù)。

與《1919年優(yōu)待法》產(chǎn)生的反應(yīng)雷同，在實(shí)施這些優(yōu)待法時(shí)都出現(xiàn)了反對(duì)的聲音。文官委員會(huì)認(rèn)為這種退役軍人 “優(yōu)待”制度與文官制度中的 “功績(jī)制”原則相矛盾，不但影響文官素質(zhì)，而且難以實(shí)現(xiàn)文官錄用的公平公正。盡管他們的反對(duì)并沒有阻止《1944年優(yōu)待法》的通過(guò)，但隨著社會(huì)發(fā)展，這種無(wú)限制的優(yōu)待所帶來(lái)的弊端也逐漸顯現(xiàn)出來(lái)，而且引起了民眾的強(qiáng)烈不滿。為此，聯(lián)邦政府通過(guò)頒布《文官制度改革法》對(duì)退役軍人文官錄用優(yōu)待進(jìn)行限制。1978年，由卡特總統(tǒng)提交的《文官制度改革法》在國(guó)會(huì)獲得通過(guò)。該法案增加對(duì)傷殘退役軍人的優(yōu)待，同時(shí)減少對(duì)一般退役軍人的照顧，基本上確立了聯(lián)邦政府對(duì)退役軍人在文官錄用方面采取有限制優(yōu)待的制度格局，但仍舊帶來(lái) “優(yōu)待”與 “功績(jī)制”原則相矛盾，“照顧”以犧牲文官素質(zhì)為代價(jià)這一社會(huì)問(wèn)題。但是，如果取消對(duì)退役軍人在文官錄用上的優(yōu)待，勢(shì)必會(huì)引起他們的反對(duì)，從而引起強(qiáng)烈的社會(huì)動(dòng)蕩，而且也與民眾認(rèn)可的對(duì)因?yàn)閲?guó)家利益而失去工作和財(cái)產(chǎn)的退役軍人進(jìn)行補(bǔ)償?shù)睦砟钕噙`背。天平的兩端難以平衡，也注定了文官錄用優(yōu)待制度的局限性。

（二）軍人權(quán)利法案。推動(dòng)《1944年軍人權(quán)利法》出臺(tái)有兩方面的力量：一是聯(lián)邦政府的積極作為。在珍珠港事件后6個(gè)月左右，聯(lián)邦政府吸取了一戰(zhàn)后在處理退役軍人補(bǔ)償金問(wèn)題上的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，成立了專門機(jī)構(gòu)研究參戰(zhàn)軍人戰(zhàn)后安置和教育問(wèn)題。二是國(guó)內(nèi)維護(hù)退役軍人權(quán)益的民間組織，特別是退役軍人協(xié)會(huì)的推動(dòng)。在此背景下，1944年6月22日，國(guó)會(huì)通過(guò)了具有分水嶺意義的《1944年軍人權(quán)利法》，規(guī)定凡是服役90天以上的退役軍人均可以享有以下福利：①為期4年的教育或者培訓(xùn)，每年支付退役軍人500美元作為學(xué)費(fèi)資助，并且每月還領(lǐng)取一定的生活補(bǔ)助費(fèi)；②申請(qǐng)高達(dá)2000美元的貸款，聯(lián)邦政府提供擔(dān)保50%，資助退役軍人用以購(gòu)買或者建造住宅、農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)所需；③失業(yè)的退役軍人均可以領(lǐng)取每星期20美元的補(bǔ)償金，最長(zhǎng)可領(lǐng)取52個(gè)星期。

《1944年軍人權(quán)利法》實(shí)施后取得了很好的實(shí)效。有統(tǒng)計(jì)表明，到1956年為止，大約780萬(wàn)退役軍人接受了教育培訓(xùn)，退役軍人管理署為590萬(wàn)退役軍人提供總額為501億美元的住房貸款。越南戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)之后，國(guó)會(huì)通過(guò)了《越南戰(zhàn)爭(zhēng)軍人權(quán)利法》。根據(jù)這一法案，凡是連續(xù)服役時(shí)間超過(guò)180天的退役軍人都有權(quán)獲得教育資助，并且每多服役一個(gè)月就可以多接受教育資助一個(gè)月，后來(lái)又修正為每多服役一個(gè)月就可以多享有一個(gè)半月的教育資助?！对侥蠎?zhàn)爭(zhēng)軍人權(quán)利法》非常成功，接受教育資助的退役軍人占符合條件退役軍人的比例比二戰(zhàn)和朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)中都高，其中大約76%的越戰(zhàn)退役軍人接受了教育資助，高出二戰(zhàn)退役軍人比例約25%、朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)退役軍人比例約32%。

（三）生命健康權(quán)的保障。退役軍人醫(yī)院體系是一戰(zhàn)后建立起來(lái)的，但是規(guī)模較小以至于無(wú)法滿足日益增加的傷殘退役軍人醫(yī)療救治需要。為此，退役軍人管理署開始推動(dòng)退役軍人醫(yī)療體系改革，不斷擴(kuò)建醫(yī)院。到1946年，退役軍人管理署已經(jīng)擁有97家醫(yī)院和8萬(wàn)多張病床。但是復(fù)員回家的退役軍人人數(shù)還是不斷增加，嚴(yán)重的時(shí)候一個(gè)月就增加150萬(wàn)退役軍人。退役軍人管理署的工作機(jī)構(gòu)和工作人員也急劇增加，服務(wù)質(zhì)量顯著提高。到朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)之后，退役軍人管理署管理的醫(yī)院達(dá)到了151家，平均每天有近12.8萬(wàn)名退役軍人接受居家護(hù)理，每年有250萬(wàn)退役軍人接受門診和牙科治療，每月有25萬(wàn)退役軍人及其家人接受近1.25億美元的補(bǔ)償金和撫恤金。為了能更加井然有序地為退役軍人服務(wù)，退役軍人管理署在1953年分為了三個(gè)部門：醫(yī)療外科部、退役軍人福利部和保險(xiǎn)部。如此龐大的醫(yī)療機(jī)構(gòu)一方面可以降低成本，諸如可以購(gòu)買便宜的藥品和醫(yī)療設(shè)備；另一方面可以方便開展醫(yī)學(xué)科研。

四、退役軍人權(quán)益保障制度的修正完善：1973年至今

1973年之后，美國(guó)退役軍人權(quán)益保障相關(guān)制度得以修正完善，表現(xiàn)為三個(gè)方面：其一，以《1944年軍人權(quán)利法》為基礎(chǔ)，聯(lián)邦政府出臺(tái)《蒙哥馬利軍人權(quán)利法》，擴(kuò)展和提高了退役軍人教育、住房、喪葬以及傷殘福利標(biāo)準(zhǔn)，以滿足退役軍人適應(yīng)社會(huì)生活的需要。其二，負(fù)責(zé)退役軍人事務(wù)的行政組織——退役軍人管理署升級(jí)為內(nèi)閣級(jí)別的部，即退役軍人事務(wù)部，在規(guī)模上成為僅次于國(guó)防部的第二大部。其三，《1988年退役軍人司法審查法》設(shè)立退役軍人索賠上訴法院，專屬管轄退役軍人管理署關(guān)于退役軍人個(gè)人權(quán)益訴求所作的行政裁決，為退役軍人權(quán)益提供司法救濟(jì)。

（一）立法保障：《蒙哥馬利軍人權(quán)利法》。1973年美國(guó)從越南戰(zhàn)場(chǎng)上全面撤軍之后，一方面宣布實(shí)行志愿兵役制，取消義務(wù)兵役制，同時(shí)不斷增加海外駐兵。在這樣的背景下，如何吸引更多適齡青年，特別是高素質(zhì)的人員參軍，是每一屆政府必須面對(duì)和正視的問(wèn)題。政府將更好地保障退役軍人權(quán)益，為退役軍人提供更加優(yōu)越的生活條件，作為吸引青年入伍的主要手段，并通過(guò)了相應(yīng)的立法保障。其中最為著名的是里根政府時(shí)期的《1984年退役軍人教育資助法》，也就是以其主要倡導(dǎo)者蒙哥馬利命名的《蒙哥馬利軍人權(quán)利法》。該法案的出臺(tái)主要是為了實(shí)現(xiàn)三個(gè)目的：一是對(duì)退役軍人重回社會(huì)生活給予教育援助；二是推動(dòng)和幫助全志愿兵役制的實(shí)施；三是通過(guò)給予特別的教育資助，為軍隊(duì)吸引和保留最高層次的人才。①參見王書峰：《美國(guó)退役軍人教育資助政策形成與變遷研究》，廣州，廣東高等教育出版社，2009?！睹筛珩R利軍人權(quán)利法》自1985年7月1日起開始試行，確實(shí)實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的目標(biāo)。該法案實(shí)施之后，91%以上的陸軍新兵都是高中畢業(yè)生，而且陸軍軍官們也反映，這一批常規(guī)軍是他們歷年來(lái)所指揮過(guò)的最優(yōu)秀的士兵。②參見 ［美］詹姆斯.M.莫里斯著，靳綺雯、蔡曉惠、林賢明譯：《美國(guó)陸軍史》，253～254頁(yè)，長(zhǎng)沙，湖南人民出版社，2010?！睹筛珩R利軍人權(quán)利法》在3年試用期滿之后，國(guó)會(huì)將其延長(zhǎng)，直至今日。

（二）組織保障：退役軍人事務(wù)部。里根政府時(shí)期，退役軍人管理署成為在財(cái)政預(yù)算方面最多、雇員人數(shù)僅次于國(guó)防部，并且服務(wù)對(duì)象占全國(guó)居民1／3的聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)。1989年3月15日，里根總統(tǒng)簽署法案，退役軍人管理署升級(jí)為退役軍人事務(wù)部。該部將退役軍人享受的福利權(quán)益分為三大塊：醫(yī)療保健、除醫(yī)療保健之外的福利，以及安葬福利。相應(yīng)地，成立了退役軍人衛(wèi)生管理局、退役軍人福利管理局和國(guó)家公墓管理局，分門別類保障退役軍人權(quán)益，同時(shí)還設(shè)立了14個(gè)行政部門，就具體退役軍人事務(wù)為部長(zhǎng)提供協(xié)助。退役軍人事務(wù)部?jī)?nèi)還存在一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)，就是1933年成立的退役軍人上訴委員會(huì)，作為保障退役軍人權(quán)益的最后一個(gè)行政部門，在解決退役軍人權(quán)益爭(zhēng)議上發(fā)揮著重要作用。

（三）程序保障：退役軍人索賠上訴法院。1988年，國(guó)會(huì)出臺(tái)《退役軍人司法審查法》，創(chuàng)設(shè)退役軍人索賠上訴法院，對(duì)退役軍人上訴委員會(huì)否決退役軍人權(quán)益訴求的裁決進(jìn)行審查，結(jié)束了退役軍人管理署行政裁決免于司法審查的歷史。由于諸如退役軍人福利之類的權(quán)益只是被認(rèn)為是政府的 “賞賜”、“特權(quán)”，并不是在法律上可以主張的權(quán)利，所以法律作出了退役軍人管理署的行政裁決免于司法審查的規(guī)定。但是從20世紀(jì)70年代以來(lái)，隨著 “福利即是權(quán)利”觀念的出現(xiàn)，這一規(guī)定是否有利于退役軍人權(quán)益保障的辯論一直沒有停止過(guò)。1988年生效的《退役軍人司法審查法》使美國(guó)退役軍人索賠上訴法院得以創(chuàng)立，賦予其專屬司法管轄權(quán)，可以對(duì)退役軍人上訴委員會(huì)的決定進(jìn)行確認(rèn)、維持、變更或撤銷，而且還有權(quán)發(fā)布執(zhí)行令、禁止令、特別令等一切符合《令狀法》及其臨時(shí)規(guī)則的書面令狀。當(dāng)退役軍人（或其他與退役軍人上訴委員會(huì)不利裁決有利害關(guān)系的人）不滿意退役軍人事務(wù)部對(duì)他們的福利請(qǐng)求所作的裁決決定時(shí)，可以在退役軍人事務(wù)部郵寄裁決決定通知之后的120天內(nèi)提出上訴。這一上訴過(guò)程是個(gè)多層級(jí)的過(guò)程。首先，退役軍人應(yīng)向?qū)ｉT的聯(lián)邦法院——退役軍人索賠上訴法院提起上訴。其次，退役軍人或者退役軍人管理署對(duì)退役軍人索賠上訴法院的判決仍然不服，可以要求聯(lián)邦巡回上訴法院進(jìn)行進(jìn)一步審查。第三，在聯(lián)邦巡回上訴法院做出判決之后，當(dāng)事人如有不服，仍可在90天的時(shí)間內(nèi)向最高法院提出上訴。

五、結(jié)論

從以上的梳理分析不難看出，三個(gè)因素在美國(guó)退役軍人權(quán)益保障制度的生成及其發(fā)展中起了重要作用：一是權(quán)利意識(shí)的熏陶。對(duì)于美國(guó)人來(lái)說(shuō)，權(quán)利的觀念看起來(lái)就如公理一樣，是一個(gè)“真理”，是 “不言而喻”的。①參見 ［美］L.亨金著，信春鷹譯：《權(quán)利的時(shí)代》，177頁(yè)，北京，知識(shí)出版社，1997。權(quán)利自始就與救濟(jì)相聯(lián)系，“有權(quán)利必有救濟(jì)”的意識(shí)也深深影響著退役軍人權(quán)益保障制度的設(shè)計(jì)。二是軍事活動(dòng)的影響。退役軍人權(quán)益保障與軍事活動(dòng)密切相關(guān)，政府在每次戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束或進(jìn)行之際，便開始考慮退役軍人重回社會(huì)生活和吸引民眾參軍的問(wèn)題，從根據(jù)每次戰(zhàn)爭(zhēng)制定相應(yīng)的保障制度繼而演進(jìn)成制定長(zhǎng)期有效的法律制度保障退役軍人的權(quán)益。三是政府的經(jīng)濟(jì)支持。“貧窮的政府不能保護(hù)權(quán)利”，退役軍人權(quán)益保障不是一句口號(hào)，包括實(shí)實(shí)在在的現(xiàn)金發(fā)放、教育資助、住房貸款、醫(yī)療保健等各項(xiàng)資助，往往 “需要并盛情邀請(qǐng)政府”，“再分配稅款?！雹冢勖溃菔返俜摇せ魻柲匪?、凱斯·R.桑斯坦著，畢競(jìng)悅譯：《權(quán)利的成本：為什么自由依賴于稅》，目錄、23頁(yè)，北京大學(xué)出版社，2004。政府在經(jīng)濟(jì)上的支持，是保障退役軍人權(quán)益的基石。

美國(guó)退役軍人權(quán)益保障制度并不是一個(gè)完美無(wú)缺、放之四海而皆準(zhǔn)的制度設(shè)計(jì)，它只是在美國(guó)這樣一個(gè)特定的社會(huì)歷史條件下的產(chǎn)物，分析研究其內(nèi)容以及形成的背景、原因，不失為中國(guó)退役軍人權(quán)益保障制度設(shè)計(jì)的一種參考。