伊麗莎白埃克諾米

對(duì)地方官員而言，快速致富和升遷機(jī)會(huì)比環(huán)境保護(hù)更為重要

中國(guó)的環(huán)境形勢(shì)非常嚴(yán)峻，環(huán)境污染導(dǎo)致的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)成本正不斷上升。環(huán)境污染成本占GDP的比重，估計(jì)在每年3%-10%之間。中國(guó)一名前政府官員曾表示，環(huán)境污染已經(jīng)超過(guò)非法征地，成為中國(guó)社會(huì)不穩(wěn)定的首要因素。

環(huán)境關(guān)注度提高

十八屆三中全會(huì)上，中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)層表現(xiàn)出了對(duì)環(huán)境問(wèn)題的高度關(guān)注，這是非常必要的。三中全會(huì)公告提出了許多環(huán)境領(lǐng)域的改革，主要是把環(huán)境保護(hù)與市場(chǎng)行為結(jié)合在一起。例如，強(qiáng)調(diào)了改革資源定價(jià)方式的必要性、農(nóng)民土地權(quán)利的重要性、利用稅收政策保證污染問(wèn)題得到解決等。

對(duì)環(huán)境責(zé)任的考核也在加強(qiáng)。例如，組織部在對(duì)官員的考核體系中增加了環(huán)境保護(hù)方面的指標(biāo)。類(lèi)似的指標(biāo)早在20世紀(jì)90年代中期就出現(xiàn)在中央文件中了。這次改革是否與以往不同，還有待觀(guān)察。

加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)法律體系建設(shè)的呼聲也非常高。中國(guó)正在發(fā)展一些特別法庭，專(zhuān)門(mén)對(duì)水污染等案件進(jìn)行聽(tīng)證。

此外，北京、天津和河北最近宣布攜手治理空氣污染。雖然解決這一問(wèn)題非常具有挑戰(zhàn)性，但這表明了政府解決問(wèn)題的態(tài)度。早前，中國(guó)已將環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)作為“十二五”規(guī)劃中的支柱產(chǎn)業(yè)，而且承諾在2015年將環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)份額增長(zhǎng)15%，這對(duì)中國(guó)的環(huán)境保護(hù)非常有利。

地方阻力

與政策本身同樣重要的是政策執(zhí)行環(huán)境。中國(guó)政府面臨的最為重要的挑戰(zhàn)，是如何保證三中全會(huì)提出的目標(biāo)能夠有效實(shí)施。三中全會(huì)宣布的一系列新政策，代表了改變中國(guó)環(huán)境狀況的第一階段。發(fā)展必要的法律、規(guī)章和執(zhí)行指引將是第二階段。實(shí)際執(zhí)行將是第三階段。

特有的政治現(xiàn)狀，導(dǎo)致中國(guó)政府無(wú)法有效做好環(huán)境保護(hù)。在分散威權(quán)主義的制度模式下，中央制定政策目標(biāo)，政策執(zhí)行權(quán)力分散給地方官員。地方官員對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)做出重大貢獻(xiàn)，卻沒(méi)有為環(huán)境保護(hù)做出同樣的努力。對(duì)地方官員而言，快速致富和升遷機(jī)會(huì)比環(huán)境保護(hù)更為重要。

然而，分散的權(quán)力體制，也為地方政府提供實(shí)驗(yàn)空間。中國(guó)已經(jīng)在大型生態(tài)城市、綠色城市設(shè)計(jì)等方面投入數(shù)十億美元。例如，中國(guó)政府與新加坡政府共同開(kāi)發(fā)了天津生態(tài)城市項(xiàng)目。青島市也與德國(guó)合作建立了一個(gè)生態(tài)公園，計(jì)劃將此公園打造成為清潔技術(shù)投資中心。沈陽(yáng)2009年宣布與IBM和東北大學(xué)合作建立智能生態(tài)城市，以提高能源、水資源和交通設(shè)施的運(yùn)用效率。如果這些合作計(jì)劃能夠?qū)崿F(xiàn)，它們將成為其它城市學(xué)習(xí)的榜樣。

但是，地方實(shí)驗(yàn)也經(jīng)常難以實(shí)現(xiàn)其全部目標(biāo)。分散的政治體制特征，決定了中央政府很難保證地方官員貫徹執(zhí)行中央決策。地方環(huán)保局官員的主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源和政治責(zé)任，是地方政府而非環(huán)保部。地方政府可以向地方環(huán)保局官員施壓，這也扭曲了地方環(huán)保官員執(zhí)行環(huán)保政策的激勵(lì)機(jī)制。目前，中國(guó)政府的環(huán)境保護(hù)投入占GDP的1.3%（中國(guó)專(zhuān)家認(rèn)為這個(gè)比例應(yīng)該在2%-4%之間），有一半最后被地方政府花在了其他更為優(yōu)先的事項(xiàng)上，例如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。對(duì)中央政策的執(zhí)行，往往受制于資源的匱乏。地方環(huán)保部門(mén)往往缺乏執(zhí)法資源，缺乏人力和財(cái)力監(jiān)管所屬地區(qū)的工廠(chǎng)。污染企業(yè)的罰款也經(jīng)常被忽視或協(xié)商解決。對(duì)于這些制度障礙，三中全會(huì)沒(méi)有作出太多規(guī)劃。

中國(guó)有著大量環(huán)境行動(dòng)失敗的案例。2005年，中國(guó)政府曾提出建立綠色GDP，一年之內(nèi)，環(huán)保部被迫承認(rèn)地方政府阻力過(guò)大，政策執(zhí)行遇阻。同樣，北京林業(yè)大學(xué)2011年的一項(xiàng)調(diào)查研究顯示，中國(guó)造林項(xiàng)目失敗率高達(dá)85%。在2012年“兩會(huì)”期間，時(shí)任國(guó)務(wù)院總理的溫家寶承認(rèn)，中國(guó)沒(méi)有達(dá)到“十一五”規(guī)劃中設(shè)定的一些環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，包括減少能源密度、二氧化硫排放、一氧化氮排放、化學(xué)需氧量等。（現(xiàn)在看來(lái)，中國(guó)似乎也很難完成“十二五”規(guī)劃中到2015年將煤炭消費(fèi)限定在39億公噸的目標(biāo)了。2012年，中國(guó)已消費(fèi)了40.5億公噸煤炭，煤炭進(jìn)口量比2011年增加32%。）

受限的公眾參與

這些環(huán)境挑戰(zhàn)不是中國(guó)特有的，印度也面臨著類(lèi)似問(wèn)題。與其他經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口規(guī)模、政治體制類(lèi)型相似的國(guó)家相比，中國(guó)的環(huán)境狀況到底有多大不同呢？耶魯大學(xué)的環(huán)境保護(hù)指數(shù)能提供一個(gè)對(duì)比參照。2012年，中國(guó)在132個(gè)國(guó)家中排名第116位，位次高于印度（第125位）（但是，印度經(jīng)濟(jì)資源比中國(guó)小得多：印度人均GDP還不到中國(guó)的四分之一）。與“金磚”國(guó)家中的俄羅斯（106位）和巴西（30位）相比，中國(guó)的排名居后。一些東南亞的發(fā)展中國(guó)家，不管是民主政體還是專(zhuān)制國(guó)家，都比中國(guó)表現(xiàn)得好，泰國(guó)和越南分別排名34位和79位。

中國(guó)的環(huán)境表現(xiàn)為何如此糟糕？顯然，增加對(duì)環(huán)境保護(hù)的投資、增加環(huán)境保護(hù)部的權(quán)重非常必要，同樣重要的是公民參與。ANDREW WHITFORD和KAREN WONG對(duì)八個(gè)國(guó)家（包括中國(guó)）進(jìn)行比較研究發(fā)現(xiàn)，民主國(guó)家明顯地具有更好的環(huán)境可持續(xù)性。中國(guó)私人部門(mén)，不管是群眾組織還是更為正式的非政府組織，其發(fā)展比在其他民主國(guó)家受限更多。

在中國(guó)，公眾參與環(huán)境保護(hù)的機(jī)制主要有兩個(gè)，一是環(huán)境測(cè)評(píng)，二是公民申訴。然而，這兩個(gè)機(jī)制運(yùn)用得并不廣泛。專(zhuān)家指出，中國(guó)公眾在參與環(huán)境測(cè)評(píng)方面具有很大的局限性，僅僅有一小部分項(xiàng)目受制于公眾參與，公眾參與的時(shí)間也很短。

中國(guó)公民有權(quán)利通過(guò)法庭申訴維權(quán)，向地方環(huán)保部門(mén)申訴有關(guān)空氣、水、固體垃圾污染等事件。根據(jù)《2010年中國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒》，當(dāng)年有超過(guò)70萬(wàn)宗申訴。在“十一五”期間，環(huán)境保護(hù)部本身就接受了超過(guò)30萬(wàn)宗有關(guān)環(huán)境問(wèn)題的申訴，但是解決這些問(wèn)題非常困難。從2006年到2010年，僅有980件有關(guān)環(huán)境影響測(cè)評(píng)的行政訴訟案件和30個(gè)刑事申訴案件得以解決。據(jù)估計(jì)，只有不到1%的環(huán)境糾紛案件通過(guò)法庭方式解決。

中國(guó)公民無(wú)法參與環(huán)境政策的制定過(guò)程，也無(wú)法通過(guò)法律系統(tǒng)解決問(wèn)題，這就導(dǎo)致了環(huán)境抗議活動(dòng)日益增加。當(dāng)公民投訴沒(méi)有得到滿(mǎn)意答復(fù)，他們就涌向街頭或通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)聲。農(nóng)村環(huán)境抗議活動(dòng)在過(guò)去幾十年非常常見(jiàn)。由受過(guò)高等教育的中產(chǎn)階層參與的環(huán)境抗議事件，近年屢屢出現(xiàn)。最受關(guān)注的案例是2007年廈門(mén)市民的抗議活動(dòng)。當(dāng)時(shí)，大學(xué)生和教授為反對(duì)在市中心附近設(shè)立PX工廠(chǎng)，組織了一個(gè)得到市民廣泛參與的抗議活動(dòng)。自那之后，每次中產(chǎn)階層的抗議活動(dòng)中，地方政府除了滿(mǎn)足游行者的要求，沒(méi)有更多的解決方案。環(huán)保組織公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍曾表示：“中國(guó)新一屆領(lǐng)導(dǎo)層將面臨環(huán)境問(wèn)題的挑戰(zhàn)，過(guò)去30年的領(lǐng)導(dǎo)人都沒(méi)有看過(guò)如此強(qiáng)烈的示威活動(dòng)。第一次有地方官員呼吁我們學(xué)習(xí)國(guó)外處置這些問(wèn)題的方式，他們非常擔(dān)心會(huì)成為下一次抗議活動(dòng)的靶子?！?/p>

除了引導(dǎo)公眾參與環(huán)境決策過(guò)程，中國(guó)政府也應(yīng)考慮利用蓬勃發(fā)展的非政府組織（NGO）的環(huán)境運(yùn)動(dòng)。在其他國(guó)家，環(huán)境NGO在教育和監(jiān)督政策制定者方面，起著非常關(guān)鍵的作用。例如在菲律賓，環(huán)境NGO主導(dǎo)了一項(xiàng)綠色選舉運(yùn)動(dòng)，根據(jù)官員環(huán)境觀(guān)點(diǎn)和行動(dòng)排名，并且在選舉之前公布。在哥斯達(dá)黎加，NGO向法官、警察和政府官員提供正式的環(huán)境法律培訓(xùn)。

中國(guó)的NGO面臨著種種政治和經(jīng)濟(jì)障礙，但是正在努力嘗試做到透明、合法等。例如，2009年以來(lái)，馬軍與美國(guó)NGO自然資源保護(hù)協(xié)會(huì)（NRDC）合作建立了一個(gè)年度透明指數(shù)。根據(jù)對(duì)環(huán)境信息披露規(guī)定的遵守程度，將中國(guó)113個(gè)主要城市排名。因?yàn)镹GO的工作，一些政府官員更加倡導(dǎo)透明性。一個(gè)來(lái)自湖南省人大的官員，利用其微博賬號(hào)譴責(zé)污染企業(yè)，最終推動(dòng)企業(yè)采用新的環(huán)境清潔技術(shù)。但是，大多數(shù)城市依然拒絕公布環(huán)境數(shù)據(jù)，盡管這是法律要求的。中央政府應(yīng)加大對(duì)NGO的支持力度，明確要求地方政府提交環(huán)境保護(hù)成績(jī)?cè)u(píng)價(jià)。

完善環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，也是中國(guó)NGO應(yīng)著力的領(lǐng)域。中國(guó)在環(huán)境保護(hù)方面的法律并不完善，這與日益發(fā)展的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不符。

印度也面臨著相似的問(wèn)題，其財(cái)政政策更多地引導(dǎo)企業(yè)遵守環(huán)保政策，而非支持對(duì)環(huán)境保護(hù)方面的投資激勵(lì)。但是，印度的法律系統(tǒng)更為普通公民所適用，普通公民可以通過(guò)法律，逼迫政府采取行動(dòng)解決環(huán)境問(wèn)題。1985年印度高級(jí)法院的一個(gè)判例，為公益訴訟提供了法律先例，也為陪審團(tuán)在驅(qū)動(dòng)政策改變中的作用提供了先例。該案例來(lái)自北方邦（uttarpradesh）的一個(gè)地方環(huán)保團(tuán)體對(duì)一家大理石采礦企業(yè)的訴訟。

相比之下，中國(guó)沒(méi)有類(lèi)似的法律先例。雖然有相當(dāng)有限數(shù)量的環(huán)境NGO有權(quán)利通過(guò)法律提起環(huán)境訴訟，但個(gè)人訴訟依然困難重重。2013年，中國(guó)《環(huán)保法》修正案提出，只有中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)被允許提起公益訴訟，這大大限制了起訴范圍，這個(gè)修正案在中國(guó)引起了巨大的爭(zhēng)議。

雖然發(fā)展迅速，中國(guó)的環(huán)保NGO依然被政府嚴(yán)格限制，使得他們難以籌資和開(kāi)展活動(dòng)。中國(guó)的環(huán)境NGO缺乏它應(yīng)該享有的獨(dú)立行動(dòng)權(quán)，也沒(méi)有足夠的制度保護(hù)。這些限制，大大限制了NGO幫助中國(guó)政府達(dá)到環(huán)境治理目標(biāo)時(shí)可以給出的支持。

結(jié)論

在大多數(shù)國(guó)家，有環(huán)境保護(hù)依靠中央政府、地方環(huán)保官員、NGO、媒體、公眾之間的良好互動(dòng)。中國(guó)出臺(tái)了一些新的環(huán)境保護(hù)政策，但是，中國(guó)分權(quán)化的威權(quán)主義政治體制，不能為這些政策的執(zhí)行提供足夠空間。例如，司法系統(tǒng)缺少獨(dú)立性，NGO組織發(fā)展受限，難以從其他國(guó)家引入專(zhuān)業(yè)技術(shù)、創(chuàng)新和監(jiān)督功能。然而，城市中產(chǎn)階層的崛起，正在改變著中國(guó)國(guó)家和社會(huì)之間的關(guān)系。中國(guó)的環(huán)境挑戰(zhàn)持續(xù)增加，一個(gè)由政府與公眾共同參與的靈活、開(kāi)放的互動(dòng)系統(tǒng)，將為解決這一問(wèn)題提供答案。

（作者為美國(guó)外交關(guān)系委員會(huì)亞洲研究主任及CV斯塔資深研究員）