劉艷

治理小產(chǎn)權(quán)房絕對(duì)不能一刀切采取“沒(méi)收”的方式，否則只會(huì)激發(fā)更多的新矛盾新問(wèn)題

若論2013年最令政府棘手的房地產(chǎn)問(wèn)題，顯然已經(jīng)不再是單純的房?jī)r(jià)問(wèn)題，小產(chǎn)權(quán)房“市場(chǎng)”的如火如荼更是觸動(dòng)了多方社會(huì)利益。早在十年前，就有相關(guān)小產(chǎn)權(quán)房的治理建議，但直到今天，治理小產(chǎn)權(quán)房依舊是政府棘手百姓糾結(jié)的局面。似乎不但沒(méi)有治理成效，小產(chǎn)權(quán)房反而愈演愈烈。究竟是什么力量使得原本清晰的土地房產(chǎn)問(wèn)題變的如此難以解決？小產(chǎn)權(quán)房治理困局真的會(huì)倒逼新土改和新房改么？

小產(chǎn)權(quán)房為何越治越多

小產(chǎn)權(quán)房，是指占用集體土地所建設(shè)，并向集體經(jīng)濟(jì)組織之外成員銷售的住房。按照現(xiàn)行土地管理法和房屋產(chǎn)權(quán)規(guī)定（準(zhǔn)確地講是土地使用權(quán)和房屋使用權(quán)），小產(chǎn)權(quán)房實(shí)際上是“無(wú)產(chǎn)權(quán)房”，那么，消費(fèi)者為什么放著有產(chǎn)權(quán)的不要，非要買無(wú)產(chǎn)權(quán)的房屋呢？為什么小產(chǎn)權(quán)房越治理越多呢？原因就在于小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的特殊背景，即商品房房?jī)r(jià)高漲，住房保障尚處起步，限制性購(gòu)房等行政調(diào)控趨緊。對(duì)于想買商品房又買不起商品房的群體以及需要買房又被限購(gòu)的群體來(lái)說(shuō)，小產(chǎn)權(quán)房自然成了無(wú)奈的“明智”之舉。

對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房這個(gè)游離在現(xiàn)實(shí)、政策與法律三者空隙中的“尷尬產(chǎn)物”。盡管政府有明令禁止，且其權(quán)屬不完備、面臨諸多政策和交易風(fēng)險(xiǎn)，但小產(chǎn)權(quán)房以其價(jià)格較低、手續(xù)較簡(jiǎn)、準(zhǔn)入無(wú)限制等優(yōu)勢(shì)，迎合了不少人的需求。小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)并非單方面因素造成，這里面參雜著來(lái)自市場(chǎng)、社會(huì)、政府等多方面的利益誘因。

一是久調(diào)不下的高房?jī)r(jià)滋生了小產(chǎn)權(quán)房的孕育土壤?，F(xiàn)實(shí)市場(chǎng)中的高房?jī)r(jià)與居住需求之間的矛盾為小產(chǎn)權(quán)房“創(chuàng)造”了巨大的市場(chǎng)。與普通商品房相比，價(jià)格較低是小產(chǎn)權(quán)房最大的優(yōu)勢(shì)，也是小產(chǎn)權(quán)房屢變花樣、禁而不止的直接原因。而小產(chǎn)權(quán)房因是農(nóng)民集體組織自發(fā)在其集體建設(shè)用地和宅基地上建設(shè)的房產(chǎn)，不需要繳納類似開(kāi)發(fā)商為獲取土地交給政府的土地使用權(quán)出讓金（其中包括由政府出面征收農(nóng)民集體土地支付的征地費(fèi)用）；另外工程設(shè)計(jì)建設(shè)的投入、配套開(kāi)發(fā)建設(shè)費(fèi)用（如學(xué)校）、應(yīng)繳納的稅款、營(yíng)銷費(fèi)用等房地產(chǎn)商的成本費(fèi)用也都大大節(jié)省。因而其開(kāi)發(fā)成本，相比真正的商品房成本能低過(guò)三分之一。而在這一開(kāi)發(fā)過(guò)程中，農(nóng)民集體通過(guò)出售小產(chǎn)權(quán)房獲得的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于政府征收土地的補(bǔ)償金額。

二是地方政府的管理不到位促成其快速發(fā)展。作為一種市場(chǎng)行為，小產(chǎn)權(quán)房在房地產(chǎn)市場(chǎng)中能夠存在這么長(zhǎng)時(shí)間，能夠從局部地區(qū)、個(gè)別城市擴(kuò)展到全國(guó)，政府相關(guān)管理部門難逃其責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際上是這種行為的主要制造者和實(shí)際推動(dòng)者。

三是市場(chǎng)需求提供了其發(fā)展的空間，小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)份額的擴(kuò)大實(shí)際上體現(xiàn)了市場(chǎng)對(duì)資源配置的自我調(diào)適功能。當(dāng)城市公共住宅無(wú)法滿足民眾需要時(shí)，市場(chǎng)注意力自然會(huì)流向既無(wú)費(fèi)也無(wú)稅的集體土地；鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層單位為了創(chuàng)收以補(bǔ)貼財(cái)政，也需要城市購(gòu)買力來(lái)填補(bǔ)農(nóng)村的“消費(fèi)空當(dāng)”，農(nóng)民也需要增加收益。城、鄉(xiāng)都是基于各自公共產(chǎn)品提供不足而向外求解，這當(dāng)然就造成了小產(chǎn)權(quán)房的市場(chǎng)空間，如果房地產(chǎn)市場(chǎng)供需矛盾和價(jià)格壓力一直這么持續(xù)下去，那么小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)也就一定會(huì)存在，因?yàn)樗茉谝欢ǔ潭壬掀鸬教娲蜓a(bǔ)充的作用。

2013年11月國(guó)土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合召開(kāi)堅(jiān)決遏制違法建設(shè)、銷售小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題視頻會(huì)議，部署小產(chǎn)權(quán)房整治工作，要求“對(duì)在建、在售的堅(jiān)決叫停，并依法查處”；同時(shí)，還聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于堅(jiān)決遏制違法建設(shè)、銷售小產(chǎn)權(quán)房的緊急通知》。這是官方罕見(jiàn)的在一個(gè)月內(nèi)連續(xù)兩次發(fā)出叫停小產(chǎn)權(quán)房的緊急通知，意在明確強(qiáng)調(diào)小產(chǎn)權(quán)房不存在“轉(zhuǎn)正”的可能性。這種緊張情勢(shì)的特殊背景在于對(duì)十八屆三中全會(huì)后出現(xiàn)了關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面制度改革決定意見(jiàn)的過(guò)分解讀，這種解讀又快速被小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)樾‘a(chǎn)權(quán)房產(chǎn)權(quán)的利好信號(hào)，這使得小產(chǎn)權(quán)房似乎具備了新的投資價(jià)值，購(gòu)買人群也從過(guò)去以自住為主，開(kāi)始轉(zhuǎn)為投資比例上升，最終造成了小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)的年末瘋狂。

絕非“沒(méi)收”一條路

小產(chǎn)權(quán)房所涉及問(wèn)題具有很強(qiáng)的交錯(cuò)性，是現(xiàn)行產(chǎn)權(quán)制度與實(shí)際需求相悖的集中體現(xiàn)。所以，治理小產(chǎn)權(quán)房絕對(duì)不能一刀切地采取“沒(méi)收”的方式，否則只會(huì)激發(fā)更多的新矛盾新問(wèn)題。與商品房市場(chǎng)調(diào)控思路類似，小產(chǎn)權(quán)房也需要采取“疏堵結(jié)合”的治理方式，行政處罰與市場(chǎng)引導(dǎo)相結(jié)合，講究治理方法的藝術(shù)性和科學(xué)性。

小產(chǎn)權(quán)房已是一種客觀存在，回避或者簡(jiǎn)單沒(méi)收不是長(zhǎng)久之計(jì)。遵循一事一議，給小產(chǎn)權(quán)房“準(zhǔn)生證”，能夠增加土地供應(yīng)渠道，降低房地產(chǎn)成本，使得更多的城鄉(xiāng)居民買得起房。小產(chǎn)權(quán)房的清理首先要看用地是否踩“紅線”、規(guī)劃和施工有沒(méi)有報(bào)批、是否符合國(guó)家對(duì)建筑質(zhì)量的要求；如果小產(chǎn)權(quán)房是建設(shè)在農(nóng)村集體建設(shè)用地或宅基地上的，可以通過(guò)補(bǔ)辦規(guī)劃許可等各種手續(xù)、補(bǔ)交土地出讓金等合理的方式讓其“有代價(jià)地轉(zhuǎn)正合法化”。此外，如果容積率、戶型、房屋面積等符合保障房標(biāo)準(zhǔn)，政府可采取收購(gòu)的方式轉(zhuǎn)為保障房，同時(shí)可以讓農(nóng)民充分享受到土地商品化帶來(lái)的收益，有利于打破城鄉(xiāng)界限，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

要對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的“非法”存在進(jìn)行追根溯源，破解中央治理的兩難境地。小產(chǎn)權(quán)房之所以呈現(xiàn)出“燎原之勢(shì)”，歸根結(jié)底是它能滿足市場(chǎng)需求，特別是對(duì)商品房市場(chǎng)的高房?jī)r(jià)的“對(duì)沖”，面對(duì)如此之大的市場(chǎng)需求，再多的行政干預(yù)終將會(huì)蒼白無(wú)力，短暫的打壓只能給未來(lái)解壓后的市場(chǎng)帶來(lái)更大的反彈。同時(shí)，小產(chǎn)權(quán)房在某種程度上將倒逼土地制度改革。所以，關(guān)鍵是要對(duì)當(dāng)前住房市場(chǎng)的運(yùn)行規(guī)則進(jìn)行綜合考慮，完善制度設(shè)計(jì)。小產(chǎn)權(quán)房的“非法生存”有其合理性，小產(chǎn)權(quán)房帶來(lái)的問(wèn)題涉及面廣，治理難度大，所以單一的清理式治理需要向結(jié)合宏觀市場(chǎng)調(diào)控的綜合治理方式轉(zhuǎn)變。

關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房能否“轉(zhuǎn)正”的爭(zhēng)論由來(lái)已久，“有條件的部分轉(zhuǎn)正”的確是治理的一種辦法，但畢竟與現(xiàn)行法律相悖，特別是會(huì)對(duì)現(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)規(guī)則和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)規(guī)則產(chǎn)生直接沖擊。但是，從法理的角度，小產(chǎn)權(quán)房的轉(zhuǎn)正并非絕對(duì)禁止，法理源自人理，很多現(xiàn)行法律與法理之間是存在差距的，減少法律與法理之間的沖突矛盾，是法律發(fā)展進(jìn)步的標(biāo)志。另外，反思小產(chǎn)權(quán)房治理的尷尬局面，更不能回避其背后的土地問(wèn)題。農(nóng)村的集體建設(shè)用地沒(méi)有與城市的國(guó)有建設(shè)用地具有同樣的權(quán)利，也沒(méi)有按照同樣的市場(chǎng)原則定價(jià)。

城市居民的宅基地，雖然是國(guó)有，但是其使用權(quán)可以出租、抵押、繼承和轉(zhuǎn)讓，而農(nóng)村居民的宅基地使用權(quán)法律上卻既允許被出租、抵押，又不能被繼承轉(zhuǎn)讓。城市居民的住宅可以賣給出價(jià)高的符合購(gòu)買條件的任何人，而農(nóng)村居民的住宅不能賣給出價(jià)更高的城市居民，這種現(xiàn)實(shí)違反了同地、同權(quán)、同價(jià)的市場(chǎng)法則，又限制了居民遷徙定居的自由。因此，應(yīng)逐步實(shí)行國(guó)有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地“統(tǒng)一市場(chǎng)”，達(dá)到“同地、同權(quán)、同價(jià)”。其中 “同權(quán)”是根本。到那個(gè)時(shí)候，同為建設(shè)用地，就已經(jīng)不存在土地轉(zhuǎn)用問(wèn)題，土地上的建筑也就具有了平等的產(chǎn)權(quán)。

總之，小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題不能久拖不決，目前小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的治理困境不是對(duì)其合法性的糾結(jié)，而是基于對(duì)執(zhí)法成本巨大、引發(fā)社會(huì)矛盾隱患、傷及地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)既得利益等方面的恐懼。毫無(wú)疑問(wèn)這種困境的延續(xù)只會(huì)帶來(lái)更大的政策沉淀成本，讓后續(xù)的治理更加艱難。小產(chǎn)權(quán)房治理問(wèn)題的破冰取決于對(duì)政府、開(kāi)發(fā)商、購(gòu)房者等多方利益博弈的清醒認(rèn)知；需要建立法律權(quán)威、市場(chǎng)格局、社會(huì)穩(wěn)定全方位的治理思考維度。

（作者為財(cái)經(jīng)評(píng)論員）