吳思

由國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部和中國經(jīng)濟年鑒社聯(lián)合主辦的“中國糧食安全戰(zhàn)略峰會”于2013年11月22日-23日在北京舉行。200多位中外代表就“邁向高收入國家的中國如何構(gòu)建新的糧食安全保障體系”等議題進行了深入的研討。于凱攝影

2013年11月22日-23日，由國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部、中國經(jīng)濟年鑒社共同主辦的“2013中國糧食安全戰(zhàn)略峰會”在北京召開。主題是“建立高效開放可持續(xù)的糧食安全保障體系”。與會嘉賓認(rèn)為，中國在邁向高收入國家的進程中，必須與時俱進地樹立新型國家糧食安全觀，妥善處理保障數(shù)量安全與保障質(zhì)量安全、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力與提高農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力、挖掘國內(nèi)生產(chǎn)潛力與積極利用國外市場和資源的關(guān)系，構(gòu)建高效、開放、可持續(xù)的國家糧食安全保障體系。

中國糧食安全形勢

1.十年糧食生產(chǎn)成效與挑戰(zhàn)?；仡櫧陙碇袊Z食發(fā)展的歷程，農(nóng)業(yè)部副部長余欣榮演講時總結(jié)了四個特點：糧食和經(jīng)濟作物協(xié)調(diào)發(fā)展、糧食單產(chǎn)提高、谷物發(fā)展勢頭強勁、糧食主產(chǎn)區(qū)普遍增產(chǎn)。

但也要清醒地看到，繼續(xù)保障國家糧食安全面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長陳錫文在為會議所作的重要發(fā)言中提出了面臨的三個挑戰(zhàn)。第一個挑戰(zhàn)是中國糧食產(chǎn)量增長面臨現(xiàn)有農(nóng)業(yè)資源、技術(shù)、政策的約束；第二個挑戰(zhàn)是中國經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)的變化帶來了新的糧食需求；第三個挑戰(zhàn)是中國為保障糧食自給對環(huán)境、耕地、水資源等產(chǎn)生了負面效應(yīng)。

2.糧食安全的內(nèi)涵。1996年世界糧食首腦會議通過的《羅馬宣言》和《行動計劃》對糧食安全作了如下表述：“只有當(dāng)所有人任何時候都能在物質(zhì)上和經(jīng)濟上獲得足夠、安全和富有營養(yǎng)的糧食，來滿足積極和健康生活的膳食需要及食物喜好時，才實現(xiàn)了糧食安全”。

國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任韓俊在專題演講時提出，糧食安全的內(nèi)涵是非常豐富的。第一，有沒有食物可以獲得；第二，能不能買得起；第三，它的安全價值。長期以來中國強調(diào)糧食安全主要是強調(diào)自給率，但是現(xiàn)在看來不能片面的強調(diào)自給率。中國向高收入國家邁進的過程中，對糧食安全的理解要跟國際社會接軌。

3.中國有能力保障糧食安全。陳錫文認(rèn)為，按2012年中國進口糧食8025萬噸計算，中國糧食自給率為87%-88%，但剔除大豆進口，中國可以在相當(dāng)長時間里保持口糧完全自給、谷物基本自給。

韓俊表示，中國糧食自給率的核心目標(biāo)是大米和小麥自給率基本達到100%；基本目標(biāo)是谷物自給率在正常年份保持在90%以上，在非正常年份可以降低3-5個百分點；總體目標(biāo)是長期使中國糧食總體自給率保持在80%以上，畜產(chǎn)品實現(xiàn)基本自給。

目前大豆的自給率只有20%左右。農(nóng)業(yè)部種植業(yè)司副司長潘文博表示，中國大豆依靠進口滿足需求的供求格局難以改變，但中國玉米不會成為第二個大豆。據(jù)預(yù)測玉米自給率到2020年有可能降到92%，到2035年有可能降到84%。

國務(wù)院研究室農(nóng)村司司長郭瑋表示，《國家糧食安全中長期發(fā)展規(guī)劃綱要》提出，到2020年人均糧食消費為395公斤，只要中國糧食總產(chǎn)量保持在1萬億斤以上，就可以解決吃飯問題。近幾年糧食進口增長較快，主要是基本消費需求之外的消費和工業(yè)用糧消費增加較多，但這并不反映糧食安全水平在下降。

余欣榮表示，從未來糧食生產(chǎn)形勢看，中國仍然有增產(chǎn)的潛力，潛力主要來自于單產(chǎn)提高和中低產(chǎn)田改造。潘文博給出了一組數(shù)據(jù)，中國現(xiàn)有糧食單產(chǎn)水平與高產(chǎn)國家還有不少的差距，水稻、小麥、玉米平均單產(chǎn)分別是前十位國家平均水平的75%、70%、65%，水稻、小麥、玉米平均單產(chǎn)水平分別排在世界的第13、20、21位。

4.新型城鎮(zhèn)化與中國糧食安全。走新型城鎮(zhèn)化道路是中國的戰(zhàn)略選擇，但保障糧食安全是新型城鎮(zhèn)化前提。國務(wù)院發(fā)展研究中心主任李偉在發(fā)表的主旨演講中指出，未來十年，中國仍處于工業(yè)化中期向后期轉(zhuǎn)變過程，伴隨人口增長、居民收入提高、城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移和消費結(jié)構(gòu)升級等因素，需重鑄糧食安全體系。

國家糧食局局長任正曉表示，推進新型城鎮(zhèn)化有利于促進節(jié)約耕地和水資源、有利于促進糧食適度規(guī)模經(jīng)營、有利于促進糧食流通產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，從而促進和保障糧食安全。但是推進新型城鎮(zhèn)化要防止人為造城和重城輕農(nóng)傾向，危急國家糧食安全。

中國科學(xué)院農(nóng)業(yè)政策研究中心主任黃季焜認(rèn)為，城市化每增加1%，中國糧食生產(chǎn)增加0.2%。但是農(nóng)村人轉(zhuǎn)到城市后糧食消費并不一定會提高。根據(jù)計算，在收入不變的條件下，農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到城市后糧食消費會減少64公斤；假定收入提高10%-20%，糧食消費還是會減少30-40公斤。

陳錫文則認(rèn)為，在過去很長時間中，對糧食需求的考察沒有考慮城鎮(zhèn)化因素，經(jīng)驗數(shù)據(jù)是每年人口總數(shù)增加約700萬，糧食消費增加約100億斤。但是進入城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)村勞動力對于食品消費會高于農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民，每年糧食消費將增加約300億斤。

韓俊表示，根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組的調(diào)查，2013年由農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的糧食需求比農(nóng)村需求每年高出119公斤，比城鎮(zhèn)居民需求高出50公斤。也就是說一個農(nóng)民遷移到城鎮(zhèn)后每天消費的糧食要增加20%。所以城市化的推進將是未來中國糧食消費增長的主要推動力。

全球糧食安全與中國的作用

1.全球糧食安全形勢。中國農(nóng)業(yè)部原副部長、中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學(xué)會長尹成杰表示，全球糧食安全總體形勢穩(wěn)中趨好，也呈現(xiàn)出一些新特點，主要是全球糧食供給總體平衡與區(qū)域性、結(jié)構(gòu)性、購買力短缺的矛盾。

邦吉公司全球首席執(zhí)行官Soren Schroder闡述了國際貿(mào)易在糧食安全中的重要性。Soren Schroder說，最近的一份研究表明，全球貿(mào)易能夠為農(nóng)業(yè)帶來9%的節(jié)水量，這是一個大得驚人的數(shù)字，因為農(nóng)業(yè)每年耗水量占世界耗水量的80%—90%。另外，國際貿(mào)易也可以減少供給短缺帶來的沖擊，通過全球貿(mào)易可以平衡供給，發(fā)出正確的價格信號，引導(dǎo)糧食生產(chǎn)。

2. 中國應(yīng)發(fā)揮的作用。中國的糧食安全對全球的糧食安全起著舉足輕重的作用。國務(wù)院發(fā)展研究中心主任李偉表示，中國糧食戰(zhàn)略安全問題必須考慮國際市場。國際市場不穩(wěn)定，中國也會受到影響；同樣，中國糧食供應(yīng)出現(xiàn)問題，對世界糧食安全也會帶來不利影響。所以我們要加強國際農(nóng)業(yè)交流合作，鼓勵和引導(dǎo)有條件的國內(nèi)各類企業(yè)走出去，注重建立長期穩(wěn)定的貿(mào)易渠道，加強和改進農(nóng)業(yè)對外援助。

中糧集團董事長寧高寧認(rèn)為，中國有信心成為國際糧食供應(yīng)系統(tǒng)的一部分。邦吉公司亞洲首席執(zhí)行官Christopher White表示，中國在某些食品方面越來越需要國際的供給，這會給中國帶來一些風(fēng)險，但不至于增加中國的脆弱性，有效利用全球市場可以降低資源過度消耗和價格波動的風(fēng)險。

關(guān)于如何共同推進全球糧食安全及中國應(yīng)發(fā)揮的作用，聯(lián)合國糧農(nóng)組織駐華代表Percy Misika表示，在糧食貿(mào)易中中國需要考慮三個層面的問題。在國際層面，中國需要融入國際市場，全面參與世貿(mào)組織關(guān)于市場準(zhǔn)入的談判進程，否則將影響中國對國際農(nóng)產(chǎn)品市場的有效利用；在區(qū)域?qū)用?，中國有必要進一步加強出口農(nóng)產(chǎn)品的競爭力，特別是同其他國家具有相似性的農(nóng)產(chǎn)品；在國家層面，政府需要加強本國農(nóng)民對貿(mào)易政策的熟悉程度，讓他們更好了解如何利用這些優(yōu)惠政策。

聯(lián)合國糧農(nóng)組織原副總干事何昌垂認(rèn)為，中國在加強糧食安全治理方面，亟需建立預(yù)警機制和國際糧食供應(yīng)基地，讓國際市場對中國需求能有更加穩(wěn)定的預(yù)期，以實現(xiàn)互利共贏。

3.加強糧食安全國際合作。美國農(nóng)業(yè)部副部長Darci Vetter表示，中美兩國是最大的食品供應(yīng)國，兩國在確保全球糧食安全方面有著不可推卸的責(zé)任，兩國的政策選擇會影響全世界。Darci Vetter說，美國的目標(biāo)是要建立一個非常有韌性的糧食保障體系，能夠防御短期的沖擊和長期的威脅。中美兩國可以在此基礎(chǔ)上進行更好的合作，應(yīng)對全球糧食安全問題，實現(xiàn)糧食供求的可持續(xù)性。

巴西農(nóng)業(yè)部副部長Neri Geller表示，現(xiàn)在很多巴西人正在從原來的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)區(qū)向新型的農(nóng)業(yè)產(chǎn)區(qū)移民，這對巴西基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出了更高要求。巴西非常希望能夠同中國成為更好的伙伴，雙方有著巨大的合作空間。Neri Geller說，巴西政府是以完全開放的態(tài)度同中國企業(yè)合作的，雙方可以加強技術(shù)方面的合作和交流，共同來提高農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量。

中國糧食安全新戰(zhàn)略

在經(jīng)濟全球化背景下，中國進口糧食將成為常態(tài)，但國際市場僅是國內(nèi)的補充和調(diào)劑。確保中國糧食安全尤其是口糧和谷物安全，必須堅持立足國內(nèi)，實現(xiàn)基本自給。

1.建立全球化背景下的糧食安全保障體系。陳錫文表示，今后中國的糧食安全戰(zhàn)略可以進行一些微調(diào)，合理利用國內(nèi)市場、國際市場，讓國內(nèi)資源更好的修養(yǎng)生息。一方面，中國仍然將堅持口糧基本自給的基本目標(biāo)，另一方面，其他很多糧食或者農(nóng)產(chǎn)品，可以適當(dāng)增加進口，也可以與愿意和中國共同發(fā)展農(nóng)業(yè)的國家共同開發(fā)。

開放視角下中國糧食安全的政策選擇是什么，農(nóng)業(yè)部貿(mào)易促進中心主任倪洪興認(rèn)為，中國糧食安全政策關(guān)鍵在于統(tǒng)籌好國內(nèi)國外兩個市場；而加強內(nèi)外統(tǒng)籌，核心在于保障國內(nèi)農(nóng)業(yè)和糧食產(chǎn)業(yè)的安全；確保國內(nèi)農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)健康發(fā)展，重點是要加強對農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)的支持和保護。

為增強糧食安全問題的戰(zhàn)略互信，杜邦公司全球副總裁William Niebur認(rèn)為應(yīng)解決好以下問題：公共領(lǐng)域和私營部門能夠共同合作，加大在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域里的投資；把先進的農(nóng)業(yè)技術(shù)融入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動中；解決知識產(chǎn)權(quán)保護的問題。

2.改革糧食價格形成機制。在大宗商品貿(mào)易中，中國和國際市場的糧食價格出現(xiàn)價格倒掛現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在棉花、食用糖、大豆上。國家發(fā)改委農(nóng)村經(jīng)濟司副司長方言認(rèn)為，這與國家對糧食所施行的最低保護價格和臨時收儲價格有關(guān)，最低保護價格是通過生產(chǎn)成本加上合理利潤的方式確定的。在現(xiàn)行定價方式下，糧價只能漲不能跌，背離了價值規(guī)律。未來應(yīng)更大程度按市場機制進行定價，但要采取較溫和的改革途徑，一方面，繼續(xù)延續(xù)最低保護價格，另一方面，探索目標(biāo)價格和價差補助形式。

3.改革糧食流通體制。郭瑋認(rèn)為，目前中國糧食流通領(lǐng)域存在的主要問題是活力不足，國家?guī)齑孑^多，居民、農(nóng)民、企業(yè)存糧都在減少，全社會的庫存向國家糧庫集中，全國的庫存向主產(chǎn)區(qū)集中，糧食庫存過度集中風(fēng)險很大。

李偉表示，要繼續(xù)深化糧食流通體制改革，建立健全糧食終端銷售企業(yè)履行社會責(zé)任的約束機制，加快建設(shè)有國際影響力的糧食交易平臺，加強糧食流通設(shè)施建設(shè)，加快發(fā)展以散裝、散卸、散存和散運為特征的四散化的物流體系，降低物流成本，提高流通效率。

4.完善政府對糧食支持政策。經(jīng)合組織農(nóng)業(yè)貿(mào)易與市場處主任Wayne Jones建議，政府應(yīng)提高農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，加大農(nóng)村人口基本公共服務(wù)的普及；同時，把直接支付轉(zhuǎn)移模式轉(zhuǎn)變?yōu)楦嗟耐顿Y以及提高生產(chǎn)效率和可持續(xù)性的方案和項目；另外，有必要增加研發(fā)投入，技術(shù)的培育和轉(zhuǎn)移；進一步拓展一些自給自足的目標(biāo)；拓展在農(nóng)地方面的使用權(quán)。

河南省副省長王鐵在談到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生態(tài)化問題時說，如果到2020年全國糧食生產(chǎn)達到生態(tài)化生產(chǎn)，可以節(jié)約化肥1120萬噸以上，農(nóng)藥10億萬噸以上，壓采地下水110億立方米，累計可以減少生產(chǎn)成本670億元左右，增加效益6000億元。對此，政府亟需解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題并建立中國農(nóng)業(yè)土地銀行。

5.推動糧食種業(yè)發(fā)展。談到種業(yè)發(fā)展，不能忽視生物技術(shù)對農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的積極影響。William Niebur表示，有三個主要的技術(shù)領(lǐng)域是非常重要的：分子技術(shù)、生物技術(shù)和數(shù)字技術(shù)。

在轉(zhuǎn)基因生物育種產(chǎn)業(yè)化方面，中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院生物技術(shù)研究所黃大昉表示，主流科技界對轉(zhuǎn)基因安全的結(jié)論是明確的，即經(jīng)過嚴(yán)格科學(xué)評價和依法審批的轉(zhuǎn)基因作物和非轉(zhuǎn)基因作物是一樣安全的。

阿根廷玉米種植者協(xié)會副主席Alberto Morell表示，阿根廷政府建立了一套科學(xué)透明的法規(guī)體系，這一體系已經(jīng)被國際社會所承認(rèn)，并切實確保了生物技術(shù)在阿根廷的高采用率。

Darci Vetter表示，需要運用各種新的技術(shù)包括生物技術(shù)來提高農(nóng)業(yè)的單產(chǎn)量，以確保全球?qū)崿F(xiàn)糧食安全。為了實現(xiàn)技術(shù)廣泛應(yīng)用，希望各國采納健全的、以科學(xué)為基礎(chǔ)的政策框架。

6.鼓勵中國糧食企業(yè)走出去。益海嘉里集團董事長郭孔豐說，在國內(nèi)外，大量的買地會引起當(dāng)?shù)卣腿嗣竦姆磳??？墒侨绻?dāng)?shù)氐钠髽I(yè)合作，或者投資基本的設(shè)施，如水庫、港口、物流設(shè)施，便會受到歡迎。中國應(yīng)該考慮在非洲種植水稻，幫助緬甸提高水稻種植技術(shù)，在巴西投資港口和物流設(shè)施，在烏克蘭和俄羅斯種植葵花子、大豆，這樣可以提高全球的產(chǎn)量，保證中國的糧食安全。

韓俊對中國農(nóng)業(yè)走出去的戰(zhàn)略定位做出總結(jié)：一是利用境外農(nóng)業(yè)資源，防范、控制、化解單純的農(nóng)產(chǎn)品進口帶來的風(fēng)險；二是參與全球農(nóng)業(yè)市場競爭，鼓勵中國企業(yè)參股國外農(nóng)業(yè)公司，借以提升自身技術(shù)管理水平和參與國際化經(jīng)營的能力；三是擴大農(nóng)業(yè)技術(shù)輸出，幫助合作國提高農(nóng)業(yè)技術(shù)水平，提高中國在全球糧食安全治理機制中的地位。在國家層面可以考慮與這些東道國制定互惠互利的農(nóng)業(yè)投資戰(zhàn)略合作規(guī)劃，構(gòu)建穩(wěn)定的雙邊農(nóng)業(yè)合作框架，對合作項目能夠?qū)嵤┯行ПO(jiān)管，提高政策的透明度，為投資者提供公平的待遇。