胡天龍

轉(zhuǎn)基因技術(shù)，又稱基因工程技術(shù)、基因改良技術(shù)、或重組DNA技術(shù)， 是一種改變生物尤其是農(nóng)作物的基因片斷，或?qū)⒁环N生物的基因片斷植入，從而改變受體生物的基因構(gòu)成，使其具有消費(fèi)者和科研工作者所希望特征的現(xiàn)代生物技術(shù)。轉(zhuǎn)基因技術(shù)可以使農(nóng)作物具有抗惡劣自然條件（如旱、霜、酷熱和澇）、抗病蟲害、耐化學(xué)制劑（如除草劑）、提高經(jīng)濟(jì)作物中油和碳水化合物的含量、改善蔬菜與果實(shí)的形狀、口味、營養(yǎng)因素和顏色并延長其保存儲(chǔ)藏的時(shí)間。轉(zhuǎn)基因技術(shù)對(duì)發(fā)展提高農(nóng)作物產(chǎn)量、提高有效營養(yǎng)質(zhì)量、減少化學(xué)肥料或添加劑和殺蟲劑的使用、解決發(fā)展中國家的糧食短缺、人口饑餓、營養(yǎng)不良、糧食進(jìn)出口問題和社會(huì)保障體系具有重大意義， 有可能引發(fā)所謂第二次“綠色革命”。

早在20世紀(jì)80年代，生物學(xué)家和科學(xué)家開始把分子生物學(xué)研究成果運(yùn)用到生物新品種培育上。1982年，全球第一例轉(zhuǎn)基因煙草在美國問世，1994年，全球首例轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物產(chǎn)品—耐貯存番茄進(jìn)入市場(chǎng)流通，自上世紀(jì)90年代中期以后轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物逐步實(shí)現(xiàn)商業(yè)化種植和開發(fā)，全球轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物種植迅速擴(kuò)張。到2012年，全球已有28個(gè)國家的轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物種植面積達(dá)1.7億公頃（25.5億畝），約占全球有效耕地面積230億畝的11%，全球大豆和棉花產(chǎn)量的81%、超過三分之一的玉米產(chǎn)量和油菜產(chǎn)量已經(jīng)是轉(zhuǎn)基因作物的功勞。

然而，由于轉(zhuǎn)基因技術(shù)是人為改變了生物經(jīng)過數(shù)億年進(jìn)化而形成的穩(wěn)定基因結(jié)構(gòu)和基礎(chǔ)， 對(duì)于轉(zhuǎn)基因作物中的轉(zhuǎn)基因食品的安全性仍然存在相關(guān)討論或一定爭(zhēng)議。迄今為止，尚未有得到科學(xué)界公認(rèn)的證據(jù)可以證實(shí)已被批準(zhǔn)上市的轉(zhuǎn)基因食品確實(shí)會(huì)導(dǎo)致對(duì)使用者和食用者的不利后果和健康損害， 但由于轉(zhuǎn)基因食品的潛在功效和影響可能需要相當(dāng)長的時(shí)間方能顯現(xiàn)， 許多國家的政府都采取謹(jǐn)慎或者保留態(tài)度， 通過法律手段管制轉(zhuǎn)基因食品， 防止其對(duì)人類健康和作物產(chǎn)量產(chǎn)生短期危害和長期影響。

同時(shí)，各國對(duì)生物技術(shù)及其安全性的理解不同，再加上各國生物技術(shù)及其產(chǎn)業(yè)的發(fā)展程度和速度、轉(zhuǎn)基因作物市場(chǎng)占有率及發(fā)展前景、一線消費(fèi)者的認(rèn)知與理解程度、相關(guān)法制的發(fā)達(dá)和管控強(qiáng)度等各不相同，各國在生物安全方面的法律與實(shí)踐存在較大的差異。通過對(duì)美國、歐盟等發(fā)達(dá)國家和國際組織對(duì)轉(zhuǎn)基因作物的法律規(guī)制的綜述、研究和解析，中國可以充分借鑒相關(guān)規(guī)制的優(yōu)點(diǎn)和準(zhǔn)則，有選擇性并前瞻性的完善自身的相關(guān)制度和實(shí)踐，推動(dòng)中國食品安全制度的完善和提升。

美國對(duì)轉(zhuǎn)基因作物的法律規(guī)制

據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國在2011年擁有近7000萬公頃農(nóng)田的轉(zhuǎn)基因作物種植和生產(chǎn)，占美國可耕地面積的43%，轉(zhuǎn)基因作物主要包括玉米、大豆、棉花、油菜、甜菜、苜蓿、番木瓜和南瓜等。美國農(nóng)作物產(chǎn)量中93%的大豆、93%的棉花、86%的玉米和90%油菜均系轉(zhuǎn)基因品種。此外，近80%的包裝食品都基本使用轉(zhuǎn)基因作物作為原料。目前，全球轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物種植面積已達(dá)到約1.5億公頃，而美國在其中約占近50%。按照目前的趨勢(shì)，至2016年，美國玉米和大豆產(chǎn)出基本全部是轉(zhuǎn)基因作物生產(chǎn)。2012年4月美國公布的《國家生物經(jīng)濟(jì)藍(lán)圖》五大戰(zhàn)略目標(biāo)的核心之一即是增加研發(fā)投資，強(qiáng)化未來生物經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，促進(jìn)美國經(jīng)濟(jì)增長和滿足社會(huì)需求，繼續(xù)主導(dǎo)世界農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)。

（一）對(duì)于轉(zhuǎn)基因作物的一般規(guī)定

作為世界上最早在轉(zhuǎn)基因作物領(lǐng)域踐行研究、種植和商業(yè)化的國家，美國也是世界上最早對(duì)轉(zhuǎn)基因作物做出法律規(guī)制的國家。美國相關(guān)法律與實(shí)踐的發(fā)展大致可以分為三個(gè)階段。第一階段，1976 年 7 月，美國制定了《重組 DNA 分子研究準(zhǔn)則》，這是世界上第一部有關(guān)生物技術(shù)的安全管理規(guī)定。第二階段，美國科技政策辦公室在1984年提出了《生物技術(shù)管理協(xié)調(diào)框架》，著手整合匯聚聯(lián)邦相關(guān)法規(guī)?！吧锛夹g(shù)協(xié)調(diào)委員會(huì)”在1985年成立。第三階段，在1986 年 6 月 26 日通過的《生物技術(shù)管理協(xié)調(diào)框架》基礎(chǔ)之上，美國形成了其寬松獨(dú)立的立法模式，并且一直沿用至今。除了個(gè)別領(lǐng)域需要對(duì)現(xiàn)行相關(guān)規(guī)范進(jìn)行必要的修改和調(diào)整外，美國繼續(xù)通過其農(nóng)業(yè)部、聯(lián)邦環(huán)保署、食品和藥品管理局三個(gè)聯(lián)邦主管部門調(diào)整和完善現(xiàn)行相關(guān)法律規(guī)范。

具體而言，美國農(nóng)業(yè)部主要負(fù)責(zé)動(dòng)植物基因重組體、糧食作物和農(nóng)產(chǎn)品的安全和保護(hù)。美國農(nóng)業(yè)部認(rèn)為，使用生物技術(shù)研發(fā)的農(nóng)林產(chǎn)品與傳統(tǒng)技術(shù)所研發(fā)產(chǎn)品沒有根本性的區(qū)別，因此依然可以沿用美國1913年《病毒、血清和毒素法》、1944 年《有機(jī)生物法》、《聯(lián)邦種子法》、《聯(lián)邦肉品監(jiān)管法》、《家禽肉監(jiān)管法》等法律以及 2000 年通過的《植物保護(hù)法》等現(xiàn)行法律體系來管理農(nóng)林轉(zhuǎn)基因生物的生物安全和保護(hù)問題。就聯(lián)邦環(huán)保署而言，其主要根據(jù)《生物技術(shù)管理協(xié)調(diào)大綱》，依托《聯(lián)邦殺蟲劑、殺菌劑和殺鼠劑法》、《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》和《有毒物質(zhì)控制法》三大法律進(jìn)行相關(guān)環(huán)境保護(hù)和規(guī)制管理。而美國食品和藥品管理局FDA則主要負(fù)責(zé)除了肉類及禽畜產(chǎn)品外的人類食品及動(dòng)物飼料、食品添加劑、藥物等基因工程產(chǎn)品的安全性和有效性。（FDA）的主要法律依據(jù)為《公共衛(wèi)生服務(wù)法》和《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》。 在轉(zhuǎn)基因藥品管制方面，則由食品和藥品管理局所轄屬的生物制品評(píng)價(jià)和研究中心 （Center for Biologics Evaluation and Research 或“CBER”） 和藥品評(píng)價(jià)中心 （Center for Drug Evaluation and Research 或“CDER”） 負(fù)責(zé)；在轉(zhuǎn)基因動(dòng)物與飼料方面，則由獸醫(yī)學(xué)中心 （Center for Veterinary Medicine或“CVM”） 負(fù)責(zé)； 而在轉(zhuǎn)基因食品方面，則是由食品安全與應(yīng)用營養(yǎng)中心（Center for Food Safety and Applied Nutrition或“CFSAN”） 負(fù)責(zé)。

（二）關(guān)于轉(zhuǎn)基因食品的法律規(guī)制

美國商業(yè)化生產(chǎn)的轉(zhuǎn)基因食品一般是轉(zhuǎn)基因植物制品，因此美國食品藥品管理局是轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)的主要管理機(jī)關(guān)。與轉(zhuǎn)基因食品相關(guān)的法律規(guī)制可以從市場(chǎng)準(zhǔn)入、標(biāo)簽制度和侵權(quán)責(zé)任三個(gè)方面進(jìn)行解讀：

1.市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。美國主張“實(shí)質(zhì)相同”原則，認(rèn)為轉(zhuǎn)基因技術(shù)與生產(chǎn)普通食品的技術(shù)不存在本質(zhì)差異，因此反對(duì)將轉(zhuǎn)基因食品實(shí)施特殊管制，主張無論食品由何種技術(shù)生產(chǎn)制造，都應(yīng)按照同樣的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行管制。因此對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的上市審批制度采取自愿咨詢程序，由美國食品藥品管理局的食品安全與營養(yǎng)中心具體管理負(fù)責(zé)。

2.標(biāo)簽制度。總體而言，美國對(duì)轉(zhuǎn)基因食品采取自愿標(biāo)識(shí)制度。生產(chǎn)者或銷售者可以根據(jù)市場(chǎng)趨勢(shì)、流通需求或消費(fèi)者偏好，自行決定是否對(duì)產(chǎn)品加以標(biāo)識(shí)。針對(duì)消費(fèi)者知情權(quán)與生產(chǎn)者商業(yè)性言論自由和廣告之間的沖突，美國 FDA 觀點(diǎn)明確，即有必要限制消費(fèi)者的知情權(quán)以保障生產(chǎn)者的商業(yè)言論自由。 FDA認(rèn)為沒有確切的科學(xué)證據(jù)證明轉(zhuǎn)基因食品損害人身健康，所以美國州或地方政府就沒有權(quán)利強(qiáng)行要求生產(chǎn)者進(jìn)行標(biāo)識(shí)。因此，美國許多州如馬薩諸塞州等對(duì)有關(guān)轉(zhuǎn)基因食品的標(biāo)簽制度是否設(shè)立進(jìn)行聽證。

3.侵權(quán)責(zé)任。美國對(duì)轉(zhuǎn)基因食品沒有強(qiáng)制標(biāo)簽和強(qiáng)制審批的要求，因此沒有直接相關(guān)的法律責(zé)任規(guī)定。對(duì)于轉(zhuǎn)基因生物銷售或使用引發(fā)的侵權(quán)，如造成的過敏反應(yīng)或副作用，有機(jī)作物“基因污染”和環(huán)境侵權(quán)等，聯(lián)邦法或者州法律一般也沒有與轉(zhuǎn)基因生物侵權(quán)相關(guān)的專門規(guī)定。

美國，轉(zhuǎn)基因食品消費(fèi)者一般只能通過普通法的民事?lián)p害賠償途徑。因此，轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的所謂“受害者”必須依賴普通法進(jìn)行侵權(quán)賠償訴訟的三個(gè)途徑，即疏忽大意過失、嚴(yán)格責(zé)任、或者公眾妨害和私人妨害來捍衛(wèi)權(quán)利進(jìn)而可能取得賠償。基于美國相對(duì)完善的高額責(zé)任賠償制度，以及消費(fèi)者好訴傳統(tǒng)和相關(guān)非政府組織的推動(dòng)，食品生產(chǎn)商和供應(yīng)商在美國對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的規(guī)范基本以謹(jǐn)慎狀態(tài)踐行自我約束和有效披露。

歐盟轉(zhuǎn)基因作物的法律規(guī)制

歐盟雖然在現(xiàn)代生物技術(shù)的研究方面處在領(lǐng)先地位，但歐盟在技術(shù)開發(fā)上處于相對(duì)劣勢(shì)且商業(yè)化進(jìn)展緩慢，并且歐盟部分成員國的糧食需求也部分的依賴進(jìn)口，因此轉(zhuǎn)基因作物種植面積相對(duì)較低?？傮w而言，從政府到消費(fèi)者，歐盟國家對(duì)轉(zhuǎn)基因作物包括轉(zhuǎn)基因食品持審慎態(tài)度，進(jìn)而采取較為嚴(yán)格的評(píng)估和管制。

（一）歐盟對(duì)于轉(zhuǎn)基因作物的一般規(guī)定

從對(duì)轉(zhuǎn)基因作物的一般規(guī)定上看，歐盟的法律調(diào)整主要包括轉(zhuǎn)基因微生物的封閉使用、轉(zhuǎn)基因生物的有意釋放、轉(zhuǎn)基因生物的轉(zhuǎn)移等方面的內(nèi)容。

綜合而言，歐盟相關(guān)法律規(guī)制分為兩個(gè)階段。第一階段是 20 世紀(jì)90 年代初之前，歐盟嘗試將所有轉(zhuǎn)基因作物和食品相關(guān)的行為都納入管理體系。第二階段是自 20世紀(jì)90 年代初后至今，為適應(yīng)轉(zhuǎn)基因技術(shù)的發(fā)展，歐盟在某些具體和特殊領(lǐng)域制定了專門的法律法規(guī)，例如，《轉(zhuǎn)基因生物釋放環(huán)境指令》、《轉(zhuǎn)基因生物封閉利用法規(guī)》、《轉(zhuǎn)基因相關(guān)業(yè)者環(huán)境責(zé)任指令》、《轉(zhuǎn)基因食品上市與管理?xiàng)l例》等。

（二）歐盟關(guān)于轉(zhuǎn)基因食品的法律規(guī)制

與美國的法律規(guī)制內(nèi)容相類似，歐盟從市場(chǎng)準(zhǔn)入制度、可追溯標(biāo)簽制度以及責(zé)任制度三方面對(duì)轉(zhuǎn)基因食品進(jìn)行了網(wǎng)絡(luò)式、全方位的法律監(jiān)管。

1.市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。整體上看，歐盟的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度可以概括為由EFSA 集中評(píng)估、歐盟委員會(huì)批準(zhǔn)、成員國自行決定。

歐洲食品安全局（EFSA）專門負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)基因食品在歐盟境內(nèi)上市及標(biāo)示有關(guān)的安全評(píng)估、審理、核準(zhǔn)與管理等。歐盟取消了各成員國單獨(dú)對(duì)轉(zhuǎn)基因食品和作物進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和審批的權(quán)利，不同于美國的聯(lián)邦與州相結(jié)合的模式。第1829/2003 號(hào)條例對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入有特別的規(guī)定。

根據(jù)歐盟委員會(huì) 2010 年新修訂的《避免轉(zhuǎn)基因成分非故意的出現(xiàn)在傳統(tǒng)或有機(jī)作物的共存措施指南》的規(guī)定，歐盟成員國對(duì)于轉(zhuǎn)基因食品在本國的種植和耕作具有自由裁量權(quán)，即使此轉(zhuǎn)基因作物已經(jīng)得到了歐盟委員會(huì)的批準(zhǔn)。

2.標(biāo)簽和可追溯制度。歐盟法律對(duì)轉(zhuǎn)基因食品規(guī)定了以程序性標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)的強(qiáng)制標(biāo)簽制度和可追溯制度。1829/2003 條例規(guī)定不管轉(zhuǎn)基因成分在最終產(chǎn)品中是否具備可檢測(cè)性，都應(yīng)當(dāng)有效明晰標(biāo)識(shí)和披露，以保護(hù)消費(fèi)者對(duì)此的知情權(quán)，避免消費(fèi)誤導(dǎo)和信息不對(duì)稱，否則應(yīng)受到懲罰。

但是，此規(guī)定也有例外：轉(zhuǎn)基因成分含量在0.9%以下，或者最終食品中一個(gè)轉(zhuǎn)基因成分的出現(xiàn)是偶然或非故意的，或者技術(shù)上程序不可避免的情形，可以不在食品上設(shè)置標(biāo)簽。此例外的開放，也引發(fā)了歐盟成員國之間，社會(huì)團(tuán)體之間，民眾之間的激烈討論。

3.責(zé)任制度：

（1） 產(chǎn)品責(zé)任。依據(jù)歐盟產(chǎn)品責(zé)任法律，若轉(zhuǎn)基因生物相關(guān)活動(dòng)對(duì)個(gè)人財(cái)產(chǎn)或身體造成損害，受害者可訴民事侵權(quán)以請(qǐng)求損害賠償。歐盟產(chǎn)品責(zé)任法將產(chǎn)品的定義擴(kuò)大為所有可移動(dòng)物，并將基本農(nóng)產(chǎn)品和作物涵蓋。但操作起來，非常困難。

（2） 違反標(biāo)簽制度的責(zé)任。在歐盟范圍內(nèi)，違反轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)簽制度的具體懲罰措施如罰金或銷售禁令等由各成員國自行規(guī)定。但為防止這一授權(quán)的濫用，歐盟亦規(guī)定各成員國應(yīng)采取各種必要的措施來保證歐盟范圍內(nèi)有關(guān)轉(zhuǎn)基因食品安全措施的實(shí)施，從而防止轉(zhuǎn)基因作物和食品在歐盟境內(nèi)發(fā)生歧視性或偏頗性的轉(zhuǎn)移。

（3）環(huán)境損害責(zé)任。歐盟 2004年的《關(guān)于環(huán)境損害預(yù)防與救濟(jì)責(zé)任的指令》規(guī)定：因轉(zhuǎn)基因生物研發(fā)、釋放、利用和運(yùn)輸?shù)然顒?dòng)而對(duì)受保護(hù)物種及其棲息地、水資源、土地造成損害或威脅的，相關(guān)業(yè)者應(yīng)依該指令以及其所在國的相關(guān)規(guī)定，承擔(dān)預(yù)防和救濟(jì)相應(yīng)環(huán)境損害的法律責(zé)任。

中國轉(zhuǎn)基因作物的法律規(guī)制

相對(duì)美國和歐盟，中國在轉(zhuǎn)基因作物和相關(guān)食品安全方面的研發(fā)、商業(yè)化和法律規(guī)制總體而言處在滯后狀態(tài)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年中國進(jìn)口大豆占全球大豆銷量的60%，玉米和棉花的進(jìn)口也呈繼續(xù)擴(kuò)大之勢(shì)。從另一個(gè)角度解讀，中國目前在轉(zhuǎn)基因作物研發(fā)和相關(guān)規(guī)制的缺失也為積極汲取域外經(jīng)驗(yàn)提供了平臺(tái)和進(jìn)一步針對(duì)國情進(jìn)行提升的空間。無論從立法頂層設(shè)計(jì)或是各部門法的適時(shí)修訂，均應(yīng)在中國現(xiàn)行法律體系、食品安全改革和轉(zhuǎn)基因食品發(fā)展的基礎(chǔ)上有步驟、有重點(diǎn)地推進(jìn)。

目前，中國已有5大類17種轉(zhuǎn)基因生物在銷售。統(tǒng)計(jì)表明，2012年中國種植轉(zhuǎn)基因作物面積400萬公頃，約為加拿大的1/3。同時(shí)，中國從點(diǎn)到面也逐步擴(kuò)大轉(zhuǎn)基因作物如大豆、玉米和棉花的種植面積。迄今中國已發(fā)放5個(gè)轉(zhuǎn)基因大豆品種和13個(gè)轉(zhuǎn)基因玉米品種的進(jìn)口安全證書。農(nóng)業(yè)部表示，中國關(guān)于轉(zhuǎn)基因工作的原則是積極研究、加強(qiáng)監(jiān)管、審慎推廣。

從政策層面上，轉(zhuǎn)基因作物相關(guān)問題和原有的食品安全問題也是中國近期著重考慮的問題。黨的十八屆三中全會(huì)報(bào)告中特別指出要健全公共安全體系：包括完善統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，建立最嚴(yán)格的覆蓋全過程的監(jiān)管制度，建立食品原產(chǎn)地可追溯制度和質(zhì)量標(biāo)識(shí)制度，保障食品藥品安全。

（一）中國關(guān)于轉(zhuǎn)基因作物的一般規(guī)定

與美國和歐盟的多層次和多方面調(diào)整的關(guān)于轉(zhuǎn)基因作物的法律規(guī)制相比，中國在轉(zhuǎn)基因作物的法律規(guī)制從 20 世紀(jì)90 年代始才逐漸參加轉(zhuǎn)基因生物安全國際公約并進(jìn)行國內(nèi)相關(guān)立法。一方面，中國目前沒有專門針對(duì)轉(zhuǎn)基因作物的單行法律。另一方面，已有的法律規(guī)制的立法層次較低，大多為相關(guān)部委、監(jiān)管機(jī)構(gòu)或地方性的規(guī)范性文件或政策性指引，分布和散落在各單行法、行政法規(guī)、規(guī)章、通知和意見中，沒有上升到統(tǒng)一有序的體系，影響其穩(wěn)定性和權(quán)威性，限制其效力范圍，甚至可能影響食品安全體系的完善以及農(nóng)業(yè)改革的推進(jìn)。

除中國參加的國際公約如聯(lián)合國《生物多樣性公約》和《卡塔赫納生物安全議定書》外，中國轉(zhuǎn)基因食品安全法律體系主要有以下幾個(gè)部分組成：

1.相關(guān)法律。2009年頒布的《食品安全法》明確了對(duì)轉(zhuǎn)基因食品安全管理的適用。此外，2006年頒布的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、2005年頒布的《畜牧法》、2004年修訂的《種子法》以及2000年修訂的《漁業(yè)法》和《農(nóng)業(yè)法》等都對(duì)所涉及的轉(zhuǎn)基因生物的選育、實(shí)驗(yàn)、審定和安全評(píng)價(jià)等管理工作進(jìn)行規(guī)定，要求應(yīng)當(dāng)符合農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理。

2.行政法規(guī)。2001年，國務(wù)院頒布《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》，規(guī)定了在中華人民共和國境內(nèi)從事農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物的研究、試驗(yàn)、生產(chǎn)、加工、經(jīng)營和進(jìn)口、出口活動(dòng)，都必須遵守此條例。

3.部門規(guī)章。中國原國家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)在1993年頒布了《基因工程安全管理辦法》，規(guī)定了在中華人民共和國境內(nèi)進(jìn)行一切基因工程工作，包括實(shí)驗(yàn)研究、中間試驗(yàn)、工業(yè)化生產(chǎn)以及遺傳工程體釋放和遺傳工程產(chǎn)品使用等和從國外進(jìn)口遺傳工程體，在中國境內(nèi)基因工程工作的，都應(yīng)遵守本辦法。

之后，中國頒布了《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評(píng)價(jià)管理辦法》、《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物進(jìn)口安全管理辦法》、《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識(shí)管理辦法》、《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物加工審批辦法》、《進(jìn)出境轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品檢驗(yàn)檢疫管理辦法》，規(guī)范了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評(píng)價(jià)、進(jìn)口管理、標(biāo)識(shí)管理、加工審批、產(chǎn)品進(jìn)出境檢驗(yàn)檢疫工作。同時(shí)，中國還頒布了《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評(píng)價(jià)管理程序》、《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物進(jìn)口安全管理程序》和《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識(shí)審查認(rèn)可程序》，分別從轉(zhuǎn)基因生物安全評(píng)價(jià)、進(jìn)口管理、標(biāo)識(shí)審查、許可制度進(jìn)行規(guī)定。

4.地方規(guī)范性文件。中國多個(gè)地方政府在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物方面也做了大量立法，包括農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理、安全監(jiān)督檢查、加工許可審批、以及安全突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案等。

如中國農(nóng)業(yè)大學(xué)周超教授總結(jié)，中國已經(jīng)基本建立了與轉(zhuǎn)基因生物安全配套的法律管理體制：國務(wù)院牽頭建立由農(nóng)業(yè)部、國家發(fā)改委、科技部、衛(wèi)生部、環(huán)保部、質(zhì)檢總局等部門組成的部際聯(lián)席會(huì)議，負(fù)責(zé)研究、協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理工作中的重大問題；農(nóng)業(yè)部作為牽頭主管部門，成立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理辦公室，負(fù)責(zé)全國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全監(jiān)管工作；縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門依法負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全的監(jiān)督管理，對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全實(shí)行分級(jí)管理評(píng)價(jià)制度，建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因食品安全評(píng)價(jià)制度和標(biāo)識(shí)管理制度。

（二）中國轉(zhuǎn)基因食品的法律規(guī)制評(píng)析

由于中國對(duì)轉(zhuǎn)基因食品沒有專門的立法，雖然最新通過的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》和《食品安全法》有了進(jìn)步，但對(duì)于轉(zhuǎn)基因食品的法律規(guī)制而言，仍缺乏具體化的措施。

中國對(duì)轉(zhuǎn)基因規(guī)范在整體形式上介于美國和歐盟之間，雖然對(duì)轉(zhuǎn)基因食品準(zhǔn)入有較為籠統(tǒng)的審批制度，對(duì)轉(zhuǎn)基因食品有一定的強(qiáng)制標(biāo)簽要求，但中國標(biāo)簽制度是建立在最終產(chǎn)品監(jiān)管基礎(chǔ)之上的，并沒有設(shè)置類似于歐盟的可追溯制度，甚至實(shí)際操作層面比美國還要寬松。一些轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的出口大國如美國、加拿大，認(rèn)為中國不應(yīng)以生物安全為由設(shè)置貿(mào)易壁壘；而國際的環(huán)保團(tuán)體和消費(fèi)者組織則支持中國在生物安全問題上的謹(jǐn)慎態(tài)度和立法。

轉(zhuǎn)基因食品安全作為中國食品安全規(guī)制的有機(jī)重要組成部分，必須自始至終堅(jiān)持審慎原則。對(duì)轉(zhuǎn)基因食品必須加以嚴(yán)格審批和預(yù)先監(jiān)管，進(jìn)而避免嚴(yán)重的安全隱患。在轉(zhuǎn)基因食品安全的指導(dǎo)上應(yīng)該采取 “優(yōu)先考慮風(fēng)險(xiǎn)、嚴(yán)格預(yù)防管控”原則。既要考量轉(zhuǎn)基因食品在短期內(nèi)在糧食供給等方面帶來的益處和經(jīng)濟(jì)效益，更要重視轉(zhuǎn)基因食品長期對(duì)耕地政策、外貿(mào)平衡和食品科技帶來的不良效應(yīng)。事實(shí)上，環(huán)境惡化和監(jiān)管不嚴(yán)已經(jīng)使中國食品安全情況不容樂觀，過去十五年內(nèi)大量出現(xiàn)和惡化的假冒偽劣食品危害消費(fèi)者權(quán)益的事件已經(jīng)為政策制定者和立法者敲起警鐘。

為最大程度地保障轉(zhuǎn)基因食品安全，中國應(yīng)建立健全轉(zhuǎn)基因食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展的管理制度。首先，要擴(kuò)大轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)控范圍。結(jié)合國內(nèi)外食品工業(yè)、生物醫(yī)藥發(fā)展，將可能用于人類保健、醫(yī)療等轉(zhuǎn)基因生物制品納入監(jiān)控范圍，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管的多元覆蓋。其次，完善轉(zhuǎn)基因食品的責(zé)任制度。再次，建立與轉(zhuǎn)基因食品相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制和傷害檢測(cè)機(jī)制，也要建立相應(yīng)的評(píng)估機(jī)制。

結(jié)語

轉(zhuǎn)基因食品和食品安全對(duì)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的社會(huì)影響和政策走向的討論在將來很長一段時(shí)間內(nèi)仍會(huì)繼續(xù)?；谙M(fèi)者民眾對(duì)食品安全的顧慮、關(guān)注或積極支持改革的努力，建立相對(duì)完整的食品安全和專適于轉(zhuǎn)基因食品的法律規(guī)制是政策制定者、立法者及研究人員體情社會(huì)責(zé)任和彰顯樸素良知的基礎(chǔ)和要求。建立食品安全法律規(guī)制不僅形式上必須由專門的成文法律來規(guī)范和約束當(dāng)事人的行為和建立細(xì)化的食品標(biāo)準(zhǔn)，更需要從法律技術(shù)層面進(jìn)一步明晰各參與方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、具體的操作步驟以及相關(guān)的監(jiān)管制度。通過法律規(guī)制有效建立食品安全實(shí)際操作制度的公信力、確定性和執(zhí)行性，同時(shí)也能有效的同其他主要國際貿(mào)易伙伴體系接軌并贏得國際對(duì)中國食品安全的信任和依賴。

在無法避免轉(zhuǎn)基因食品進(jìn)入普通大眾日常消費(fèi)和影響農(nóng)業(yè)改革的現(xiàn)實(shí)下，如何從法律層面設(shè)計(jì)出涵蓋轉(zhuǎn)基因食品市場(chǎng)準(zhǔn)入、標(biāo)簽制度、可追溯制度、侵權(quán)責(zé)任、權(quán)益保護(hù)、強(qiáng)制保險(xiǎn)、監(jiān)管問責(zé)、公益訴訟、行政處罰和刑責(zé)懲罰等一系列制度是推動(dòng)包含轉(zhuǎn)基因食品在內(nèi)的食品安全制度的系統(tǒng)性嘗試和努力。食品安全規(guī)制既要求頂層設(shè)計(jì)作為基礎(chǔ)，又要求各部門協(xié)調(diào)配合推動(dòng)。從比較法律的角度著手，借鑒歐美相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和制度，完善中國有關(guān)轉(zhuǎn)基因作物和食品安全的法律規(guī)制應(yīng)成為提升市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度強(qiáng)大作用的有力保障。

（作者為中國人民大學(xué)法學(xué)院副教授、美國密歇根大學(xué)法律科學(xué)博士）